Naar een internationaal
stelsel van governance
LJ. Emmerif
I
n Zuid en Oost zijn op bet terrein vanpolitiek en economisch beleid sterke
positieve ontwikkelingen gaande. In West daarentegen stagneert bet denken
over bet besturen van de wereldeconomie. Maar om in te kunnen spelen op de
ontwikkelingen naar een mondiale economie zijn juist nieuwe instituten
noodzakelijk die een mondiaal militair veiligheidsverdrag en een daaraan
gekoppeld wereldwijd economisch veiligheidsverdrag tot stand kunnen brengen.
De term ‘governance’ is de laatste tijd in algemeen
gebruik geraakt en heeft betrekking op de manier
waarop landen worden geregeerd en bestuurd. Men
kan tenminste twee elementen onderscheiden in
deze definitie. De ene betreft de politieke en institutionele kant van de zaak: wordt een land democratisch, dictatoriaal of ergens daar tussenin geregeerd?
De andere slaat op het financieel-economische en
sociale beleid: in hoeverre hebben landen lering getrokken uit de lessen van het verleden en hun beleid aangepast aan de wereld van morgen eerder
dan die van gisteren?
Wanneer men het wereld-economische en politieke
panorama bekijkt valt op hoe veel veranderingen er
gaande zijn in Zuid en Oost. Latijns-Amerika, bij
voorbeeld, is gedurende de jaren tachtig bijna zonder uitzondering omgeslagen van een continent vol
met militaire dictaturen tot een democratisch geheel. Ook op het vlak van het financieel-economische beleid zijn de veranderingen ingrijpend
geweest. Het is allemaal liberalisering, exportorientering, privatisering, deregulering en ‘getting prices
right’ wat de klok slaat; een beleid dat door John
Williamson de “Washington consensus” is genoemd . De jaren tachtig mogen dan een verloren
decennium zijn geweest qua economische prestatie,
Latijns-Amerika heeft door de ‘stille revolutie’ een
buitengewoon produktieve periode achter de rug
waar het de veranderingen in politiek, institutioneel
en economisch beleid betreft.
Hetzelfde beginnen we nu te zien in Afrika. Corrupte leiders en regimes worden afgezet of democratisch weggestemd (Benin, Zambia). De democratic
is in opmars; het economische beleid wordt aangepast in de richting van de Washington-consensus
met de nodige lokale en regionale aanpassingen.
Zuid-Azie, ja zelfs China, zijn geen uitzonderingen.
In Oost-Europa en de ex-Sovjetunie constateren we
eveneens een grote democratiseringsgolf – een beetje te veel van het goede soms – alsmede een krampachtige poging het financieel-economische beleid
om te buigen. Beweging en dynamiek overal, grote
1264
moeilijkheden ook, maar beweging in de goede
richting. Hetzelfde kan niet, of veel minder, worden
gezegd van de OESO-landen, het Westen kort en onvolledig gedefinieerd. Deze, en vooral de G7-landen tonen grote starheid vergeleken met de dynamiek in Zuid en Oost. Nu is het natuurlijk zo dat het
nationale beleid van de rijke landen, en vooral van
de G7, belangrijke internationale gevolgen heeft.
Met andere woorden, de nationale beslissingen in
West bestemmen het niveau en de kwaliteit van de
internationale ‘governance’, dat wil zeggen de manier waarop de wereld en de West-Zuid-Oost-interdependentie wordt bestierd. Terwijl in Zuid en Oost
grote veranderingen in nationale ‘governance’ waargenomen kunnen worden, wordt dit niet geevenaard door navenante veranderingen op het vlak van
internationale ‘governance’, grotendeels vanwege
de starheid van het westerse beleid.
Economische en financiele aspecten
Kort en krachtig gezegd moeten de G7 en andere
OESO-landen in eigen huis doen wat ze voor Zuid
en Oost prediken. Voor anderen prediken zij ‘good
governance’ en, zoals opgemerkt, zien we nu overal
een tendens om het financieel-economische beleid
bij te stellen in een meer markt- en exportgeorienteerde richting: subsidies worden verminderd, handelsbarrieres geslecht, grenzen geopend, nationale
en internationale schulden gesaneerd. Dit zijn zaken voorgeschreven door West, het IMF en de Wereldbank, die de Washington-consensus bepalen.
Het zijn echter ook allemaal zaken die de OESO-landen dikwijls niet zelf practiseren. Integendeel, ze
doen precies het tegenovergestelde. Kijk bij voorbeeld eens naar het landbouwbeleid. Dat beleid is
zwaar gesubsidieerd, geregulariseerd en beschermd. Dat beleid kostte de belastingbetaler en
* De auteur is president van het Development Centre van
de OESO.
1. J. Williamson (red.), Latin American adjustment: how
much has happened?, Washington DC, 1991.
consument in West 300 miljard dollar in 1990 aan
landbouwsubsidies en ‘te hoge’ prijzen in vergelijking met de situatie waar de invoer van landbouwprodukten uit Zuid en Oost vrij zou zijn. Men zal
zich nog het recente geval herinneren van het Fran-
se veto tegen de invoer door de EG van Pools rundvlees. Een beeldende illustratie van het verschil tussen woorden en daden. Maar de situatie in Oost is
nieuw en trekt de aandacht. De toestand in Zuid is
ouder, trekt steeds minder aandacht, maar is even
karikaturaal en paradoxaal.
De situatie rondom het multivezelakkoord, alhoewel subtieler dan dikwijls wordt gesuggereerd, is
niet veel beter. Dit is een overeenkomst die ‘tijdelijk’ de invoer in West van textiel- en aanverwante
produkten reguleert ten einde de textielindustrie
hier respijt te geven zich te herstructureren. Terwijl
te van Zuid. Dit gebrek aan beleidscoherentie – dat
leidt tot een slechte vorm van Internationale ‘governance’ – trekt op het ogenblik de aandacht en
kruipt geleidelijk op naar de internationale agenda.
Dat is opvallend. Uiteindelijk wisten alle ingewijden
immers altijd dat ontwikkelingssamenwerking
slechts een doekje voor het bloeden is. Waarom nu
plotseling een beginnend kabaal over de ene hand
die weet wat de andere doet?
Daarvoor zijn wel enkele verklaringen te vinden.
Op de eerste plaats is daar de flagrante tegenstelling
tussen prediken en handelen gekoppeld aan het feit
dat Zuid nu werkelijk iets doet aan nationale ‘governance’. De pressie op West om nu ook de hand in eigen boezem te steken wordt zodoende groter. Op
de tweede plaats is daar de reele of gedeeltelijk ingebeelde bedreiging van internationale migratie,
wij de ontwikkelingslanden voorschrijven zich snel
asielzoekers en volksverhuizingen van Oost en Zuid
aan te passen; radicale herstructureringsprogramma’s door te voeren; inkomstenverlagingen van tien
tot dertig procent te aanvaarden, kan het arme Westen zich dit zelf blijkbaar niet permitteren. Zodoende is het ‘tijdelijk’ Multivezelakkoord nu al zo’n 25
jaar oud en is het recentelijk weer tot eind 1992 verlengd! Dit is de omgekeerde wereld. De armen accepteren het op de tanden te bijten en tijdelijk nog
armer worden om daarna beter te kunnen springen.
De rijken hebben veel meer moeite zelfs een klein
naar West. Het simpele tegenhouden van mensen
stapje terug te doen om hun economic te saneren.
Alweer een voorbeeld van het prediken voor anderen en het zelf aan de laars lappen.
Michel Camdessus, in zijn toespraak voor de Jaarvergadering van het IMF en de Wereldbank in Bangkok
afgelopen September, heeft becijferd dat deze twee
zaken, het landbouwbeleid en het Multivezelakkoord, de ontwikkelingslanden jaarlijks een kleine
150 miljard dollar kosten aan gederfde exportinkomsten. Dat is ongeveer driemaal het bedrag dat West
uitgeeft aan ontwikkelingssamenwerking voor Zuid.
Er wordt driemaal zoveel genomen met de ene hand
als er met de andere wordt uitgegeven. En dan hebben we het nog niet over de voortdurende schuldencrisis en over de laagste grondstoffenprijzen sinds
aan de grenzen is natuurlijk geen oplossing. Het probleem moet aan de wortel worden aangepakt. Dat
betekent economische groei en arbeidsplaatsencreatie aldaar, in Zuid en Oost. Op zijn beurt betekent
dit dat deze landen meer kansen moeten krijgen op
de internationale, mondiale markten. Dus niet alleen hulp, maar vooral internationale handel en investeringen. De oude, gelouterde uitdrukking ‘trade
not aid’ is weer helemaal terug.
Samenvattend, men constateert een groeiende kloof
tussen een beleidsdynamiek in Zuid en Oost enerzijds en een zekere stagnatie in denken en beleid in
West anderzijds; tussen sterke verbeteringen in nationale ‘governance’ in Zuid en een stagnerende,
slechte vorm van internationale ‘governance’ in
West, door een bekrompen beleid in de meeste
OESO-landen, maar hoofdzakelijk van de zijde van
de G7. Deze kloof wordt nu steeds duidelijker aan
de orde gesteld, ook in West. Of woorden tot daden
komen zal zich in eerste instantie moeten openbaren in de Uruguay-ronde. Ik zie niets komen, maar
hoop gelogenstraft te zijn tegen de tijd dat u dit ESBnummer in handen krijgt.
mensenheugenis.
Politieke en institutionele aspecten
Natuurlijk zijn er vorderingen gemaakt in de oplossing van het schuldenvraagstuk, maar de arme landen maken nog steeds handenvol geld over naar
West en tot voor kort leek dit veel op een omgekeerd Marshall-plan. Voor vele Noordamerikaanse
banken zijn de derde-wereldschulden op het ogenblik de reddingboei in de orkaan van de aanhoudende en desastreuze onroerend-goedcrisis. Wie had
dat negen jaar geleden kunnen denken!
En wie praat er vandaag de dag nog over grondstoffenprijzen? Misschien een ondergronds lid van een
ex-communistische partij…? En toch zijn deze prijzen getuimeld tot een ongekend laag niveau. Zij
staan nu op de helft van wat ze waren gedurende
1950-1955 en lager dan gedurende de jaren dertig.
Suiker staat op acht cent, aluminium lager dan ooit,
koffie is een catastrofe, industriele exportprijzen
De G7-landen hebben een overweldigende invloed
op het economische reilen en zeilen van de mondia-
de toekomst van de Verenigde Naties, de Bretton
Woods-instellingen, enzovoort.
De reden is duidelijk. Globalisering of mondialise-
van ontwikkelingslanden zijn dertig procent geval-
ring leidt tot een situatie waarin de individuele staat
len, maar niet die van de OESO-landen…!
Het zal dus duidelijk zijn dat er sprake is van gebrek
aan coherentie tussen de verschillende beleidsinstrumenten van West op het gebied van Internationale
economische en financiele betrekkingen ten opzich-
steeds meer moeite heeft zijn nationale zaken onder
ESB 18/25-12-1991
le economie. In hun jaarlijke topconferenties wor-
den de goede en slechte leerlingen van de klas dan
ook vrijelijk geprezen en gekritiseerd. Niemand
heeft hen gekozen op een democratische manier,
maar – ondanks ontkenningen – zien zij zich als een
‘Directoire’ van de wereldeconomie en -maatschappij. Niet bepaald een voorbeeld van democratic op
internationale schaal. We constateren hier dus onmiddellijk dezelfde kloof tussen handelen en prediken als we zojuist hebben waargenomen op economisch gebied. Maar ook hier is het denken op gang
gekomen alsmede de discussie over, bij voorbeeld,
controle te houden. Dit leidt eveneens tot vragen
over de beste manier om een globale wereldeconomie te bestieren in het belang van alle deelnemers:
rijk en arm, groot en klein. De bestaande internatio-
1265
nale instellingen zijn niet berekend op het runnen
van een gei’ntegreerde, mondiale economic: we hebben hier te maken met inter-gouvernementele en
niet met supra-nationale organisaties. Zij zijn des-
mede gezien de sterke nadruk op democratische
stelsels, lijkt het er op dat de nieuwe mondiale orde
meer gericht is op militaire, veiligheids- en politieke
aspecten dan op de economische en ecologische di-
tijds bedacht om onafhankelijke staten te dienen die
alle geacht werden hun soevereine wil op te leggen
op zaken die zich binnen hun grenzen voordeden.
Het IMF werd niet opgezet als een mondiale centrale bank; de gespecialiseerde organisaties van de VN
werden niet geacht te functioneren op het internationaie vlak zoals ministeries op het nationale.
Het gevaar bestaat dat internationale instellingen
steeds meer uit de tijd raken al naar gelang de mon-
Nu is het een feit dat er een dringende behoefte bestaaat om een mondiale veiligheidsagenda vast te
stellen. Dit zal inderdaad een nieuwe mondiale orde
vereisen, maar dan wel op zowel militair als economisch gebied. Concepten en instituties die de wereld goed hebben gediend in het verleden verliezen
snel hun relevantie in dit nieuwe tijdperk of beginnen juist een nieuwe glans te krijgen. De Navo is
dialisering voortschrijdt. We zouden spoedig een
koortsachtig op zoek naar een nieuwe rol; het War-
punt kunnen bereiken waar geen enkel openbaar lichaam – nationaal of internationaal – de financiele
en economische zaken van deze wereld werkelijk
onder controle heeft en waar dus niemand in de publieke sector verantwoordelijk gehouden kan worden. Er zal dan geen nationale of internationale instantie meer zijn die een tegenwicht kan vormen
voor de globale bedrijven in de particuliere sector.
Indien deze korte analyse juist is, dan hebben we
hier een belangrijke reden om internationale ‘governance’ hoog op de agenda te plaatsen gedurende de
schau-Pact heeft zich opgeheven; en van andere regionale allianties hoort men niet veel meer. Een van
de resultaten van dit laatste is dat regionale Frankensteins niet binnen een regionaal kader kunnen worden gecontroleerd zoals we een jaar geleden in het
Midden-Oosten hebben kunnen waarnemen.
Een geheel andere illustratie is het Marshall-plan.
Dit zeer succesvolle Europese herstelplan werd in
de ijskast gezet aan het eind van de jaren vijftig om
er nooit meer te worden uitgehaald in een aangepas-
komende jaren.
een Marshall-plan horen spreken telkens als er een
regionaal probleem opduikt en zij aan het eind van
hun latijn zijn. Maar het blijft bij woorden omdat de
‘voorstellen’ niet gebaseerd zijn op serieus politiek
en economisch denkwerk. In de zeldzame gevallen
dat er wel een serieus plan op tafel kwam, zoals bij
voorbeeld het Brandt-rapport van 1980, werd dit
zonder discussie ter zijde gelegd3.
We moeten aan het begin van dit nieuwe tijdperk
opnieuw kijken naar deze militaire en economische
veiligheidsinstituties ten einde de noodzakelijke veranderingen en aanpassingen in te voeren om ze relevant te maken voor de 21ste eeuw.
De wereldeconomie beweegt zich steeds meer in de
richting van economische multipolariteit. Vandaag
zijn deze economische polen de VS, Europa en Japan. Morgen zullen zich daar andere centra aan toevoegen. Het belangrijke punt hier is dat economische en militaire multipolariteit steeds meer zullen
convergeren en samenvallen. Dat lijkt ver gezocht,
maar men moet zich goed voor de geest halen dat
De geboorte van een nieuw en doelmatig stelsel
voor globaal economisch en politiek management
zal een langzaam proces zijn en hangt vooral af van
het ritme dat de G7 bereid is te volgen. Vooral de
VS, Japan en Duitsland voelen zich nog sterk als soevereine staten en concluderen daaruit dat weinig of
geen winst valt te halen uit een deelname in een
meer democratische, mondiale besluitvormingsstructuur. Zij vinden de plutocratische vorm van de G7
veel beter als stelsel van internationale ‘governance’
inclusief de mogelijke confrontatie met de rest van
de wereld die dit met zich meebrengt.
Ook de kleinere OESO-landen vallen onder het dictaat van de G7 en het is daarom niet verbazend dat
juist deze kleine industrielanden het actiefst zijn op
het gebied van een mogelijke herstructurering van
de VN. Zo hebben bij voorbeeld de Noordelijke lan-
den een studie op dit gebied ondernomen, samengevat in het zogenaamde Stockholm-initiatief2.
Er is een dringende behoefte aan nieuw denken.
mensies.
te vorm. Het is waar dat we politici regelmatig over
in historisch perspectief het nog nooit is voorgeko-
Nieuwe concepten en institutes
Voorstellen om te komen tot een nieuwe internationale orde liggen op tafel voor de derde maal in zestig jaar. De eerste keer ging het om een nieuwe Naziorde gedurende de jaren dertig en veertig; de
tweede maal om een nieuwe internationale economische orde te berde gebracht door de ontwikkelingslanden gedurende de jaren zeventig; en nu aan
het begin van de jaren negentig komen de Amerikanen met voorstellen voor een nieuwe mondiale
orde.
Deze – overigens vage – voorstellen vinden hun oorsprong in de val van de muur van Berlijn en de explosie van politieke democratic en meerpartijenstelsels in Oost-Europa. Ze werden eveneens gevoed
door het einde van de koude oorlog en van de rivaliteit tussen grootmachten in het algemeen en in de
derde wereld in het bijzonder en kregen een verdere impuls door de Golfoorlog. In het licht van de
lessen die men heeft getrokken uit deze oorlog en
1266 !
men dat economische macht uiteindelijk niet samenvalt met militaire macht. Voordat het te laat is moet
er dan ook een globaal, een mondiaal militair veiligheidspact worden gesloten met regionale allianties
daarmee verbonden, zodat regionale Frankensteins
zoveel mogelijk in een regionaal kader kunnen worden ‘behandeld’ zonder globale interventie.
Helaas zal er in de wereld van de 21ste eeuw geen
militaire veiligheid mogelijk zijn zonder economische veiligheid. Terwijl er inderdaad sprake is van
een groeiende economische multipolariteit constate-
ren we tegelijkertijd dat een aantal landen, inclusief
het gehele Afrikaanse continent, wegdrijft van de
hoofdstroom van de wereldeconomie. Zo’n situatie,
zulke ‘werelden van verschil’, dreigt een explosieve
2. The Stockholm initiative on global security and governance, Common responsibility in the 1990’s, april 1990.
3. North-South.- a programme for survival, Pan Books, Londen, 1980.
situatie te creeren. Om dit te vermijden moet een
aangepast globaal Marshall-plan worden opgezet, alweer met regionale variaties in de vorm van regionale ontwikkelingscontracten.
Samenvattend, wat vandaag aan de orde van de dag
moet zijn is het opzetten van een mondiaal militair
veiligheidsverdrag met regionale bases; een globaal
economisch veiligheidsverdrag met variaties; en
nieuwe globale en regionale instituties om dit alles
uit te voeren. En zo zijn we terug bij de kwestie van
internationale ‘governance’ en de noodzaak om de
VN en andere internationale organisaties te herstructureren.
Herstructurering internationale organisaties
Op het niveau van de militaire veiligheid moet de
rol van de Veiligheidsraad van de VN worden versterkt, de samenstelling van de groep van permanente leden herzien, de functie van de secretaris-generaal veel zwaarder worden gemaakt, en de relatie
met de nieuwe strucuur zoals hierboven voorgesteld worden aangetrokken.
Over de kwestie van de leiding en het leiderschap,
dat wil zeggen de secretaris-generaal (SG), is onlangs een interessante studie verschenen vol met behartenswaardige aanbevelingen . Goede mensen
zijn nog belangrijker dan een structuur. Initiatieven
kunnen worden genomen en moedige acties uitgevoerd onder goed leiderschap en ondernemingslust
zonder structurele veranderingen af te wachten. Het
is echter duidelijk dat de recente benoeming van
een nieuwe SG al weer een schoolvoorbeeld is van
hoe het niet moet. Laten we hopen dat Boutros Ghali het inzicht en de moed kan opbrengen om zich
tenminste te omringen met uitzonderlijk goede medewerkers.
Maar naast de kwestie van persoonlijkheden moet
ook de post van de SG zwaarder worden gemaakt.
Hij moet veel meer zeggenschap krijgen in het
stroomlijnen en coordineren van de gespecialiseerde VN-organisaties. Hij moet, om het zo te zeggen,
de ‘godfather’ worden van de gehele VN-familie.
Het vetorecht in de Veiligheidsraad is rijp voor de
schroothoop en moet worden herzien te zamen met
de samenstelling van de Raad en in het bijzonder de
permanente leden. Het lijkt moeilijk, om redenen
die eerder zijn aangestipt, om Duitsland en Japan
nog lang buiten te sluiten.
De financiering van de VN moet worden aangepast.
Ten eerste is het zot om een land 25% van het budget te laten betalen. Dat is het geval van de VS vandaag en van Japan morgen. Dat lokt gewoon chantage uit. Geen enkel land zou meer dan tien procent
van het budget mogen bijdragen. Ten tweede zouden landen die zich niet aan de financieringsregels
houden uit de organisatie moeten worden gezet.
De VN moet zich dringend buigen over regionale
kwesties ten einde de militaire uitgaven aan banden
te leggen en zodoende meer ruimte te geven voor
het sociaal-economische beleid. Het is daarom zaak,
dat de organisatie de nieuwe veiligheidsstructuur stimuleert die hierboven is beschreven en zich in de
eerste plaats concentreert op het afsluiten van regionale veiligheidspacten. Een voorbeeldfunctie is gegeven door het African Leadership Forum onder de
bezielende leiding van Obasanjo, het vroegere
staatshoofd van Nigeria. Dit is een schoolvoorbeeld
ESB 18/25-12-1991
van het samensmelten van de militaire en economische veiligheidsaspecten waarover ik het hierboven
heb gehad5.
Op het niveau van de economische veiligheid valt
er heel wat te stroomlijnen tussen IMF, Wereldbank,
GATT, UNCTAD, enzovoorts. Er moet een veel duidelijker arbeidsverdeling komen tussen de Bretton
Woods-instituties, inclusief de regionale ontwikkelingsbanken, en de VN-organisaties. Het kan niet zo
zijn dat IMF en Wereldbank de economische kant
monopoliseren en ‘slechts’ de sociale aspecten aan
de VN overlaten. ECOSOC moet worden vervangen
door een economische en milieuveiligheidsraad tegenover wie ook Wereldbank en IMF verantwoordelijk zullen moeten zijn. GATT moet worden vervangen door de internationale handelsorganisatie die
het altijd had moeten zijn als niet de Amerikaanse
senaat het Havanna Charter van 1948 had verworpen. In Bretton Woods was deze organisatie voorzien als de derde poot in een sluitend stelsel: IMF
voor betalingsbalansproblemen op korte termijn;
Wereldbank voor meer structurele herstel- en ontwikkelingskwesties; en de ITO voor structurele problemen op langere termijn op het gebied van internationale economische betrekkingen.
In deze opstelling kan UNCTAD zich opmaken het
secretariaat te worden van Zuid net zoals de OESO
dat is van West. Op regionaal gebied moet een sterkere rol worden vervuld door de regionale ontwik-
kelingsbanken waarin de regionale VN-organisaties
moeten worden ge’integreerd.
Dit alles is natuurlijk veel simpeler gezegd dan gedaan. Maar de kwestie ligt op tafel en de doelstellingen tekenen zich duidelijk af. Ondertussen zal de
G7 moeten worden uitgebreid met drie vertegenwoordigers van Zuid, een van Oost en de SG, zodat
we in het vervolg een G12 zullen hebben.
En zo gaan we dan op weg naar een beter stelsel
van internationale ‘governance’ dan het verlicht
despotisme van de G7 en de gemanipuleerde VN
van vandaag.
Louis Emmerij
4. B. Urquehart en E. Childers, A world in need of leadership: tomorrow’s United Nations, Uppsala, 1990.
5. African Leadership Forum, The Kampala document: towards a conference on security, stability, development and
co-operation in Africa, 1991.
1267