Handelspolitiek en
Integratie van Oost en West
GJ. Lanjouw en E.H. van Leeuwen*
D
e overgang naar een markteconomie is een aangelegenheid die niet alleen de
economieen van Oost-Europa aangaat. Ook in de Internationale relaties met
westerse landen zullen marktkrachten meer op de voorgrond moeten treden door
liberalisering van de handel. Dit zal de Oosteuropese economieen sneller op gang
helpen en tevens hun investeringsklimaat bevorderen.
De veranderingen in Oost-Europa zijn sinds 1989 in
een stroomversnelling geraakt. In de verschillende
landen van Oost-Europa vindt in uiteenlopend tempo en met wisselend succes een transformatie plaats
van plan naar markt. Dit heeft ertoe geleid dat ook
in de buitenlandse economische betrekkingen van
deze landen marktprincipes in toenemende mate
van belang worden. Het rigide systeem van bilaterale onderlinge (staats-)handel is inmiddels al bee’indigd. In april 1990 werd namelijk besloten om per 1
januari 1991 de onderlinge handel op basis van wereldmarktprijzen en tegen betaling in harde (westerse) valuta te laten verlopen en in juni 1991 werd de
Raad voor Wederzijdse Economische Hulp (RWEH
of ‘COMECON’) opgeheven. Met name Polen, Hongarije en Tsjechoslowakije – om maar te zwijgen
van de voormalige DDK – richten zich in toenemende mate op de handel met het Westen. Vermindering of zelfs afschaffing van de westerse handelsbelemmeringen beschouwen zij dan ook als van
levensbelang voor het slagen van het transformatieproces. In dit artikel richten wij ons op de rol van
de handelspolitiek bij de integratie van Oost en
West. Eerst zal echter worden ingegaan op het relatieve belang van de Oost-West-handel voor de verschillende landen.
Handelsstructuur
De politieke en economische scheiding tussen Oost
en West na de tweede wereldoorlog betekende een
sterke verlegging van de buitenlandse handel van
de kleine Oosteuropese landen van West naar Oost.
Met name de voor de oorlog zeer autarkische Sovjetunie werd een belangrijke handelspartner. De invoering van centrale planning en de handelsmechanismen binnen de RWEH hadden bovendien een
drukkend effect op de handelsintensiteit van de afzonderlijke landen . De huidige overgang naar een
markteconomie zal ongetwijfeld tot tegengestelde
ontwikkelingen leiden.
Het bepalen van de regionale structuur van de buitenlandse handel van de Oosteuropese landen stuit
op het probleem van het ontbreken van realistische
en onderling consistente wisselkoersen. Met een rui-
1272
me onzekerheidsmarge geeft tabel 1 voor 1989 een
indicatie van het belang van de onderlinge handel
van de Oosteuropese landen ten opzichte van die
met de rest van de wereld. Met uitzondering van de
Bulgaarse exporten vindt in 1989 minder dan de
helft van de buitenlandse handel van de RWEH-landen met andere lidstaten plaats, waarbij de Sovjetunie binnen de RWEH veruit de belangrijkste handelspartner is voor de overige RWEH-landen , met
name als leverancier van energieprodukten. De handel buiten de RWEH, althans van de kleinere Oosteuropese landen, richt zich voornamelijk op de westerse industrielanden.
Bezien vanuit de westerse industrielanden is het belang van de Oost-West-handel betrekkelijk gering .
Tabel 2 laat dit zien voor zowel de Europese als de
Noordamerikaanse OESO-landen. Het grotere aandeel van de Oosteuropese landen in de handel van
de Europese OESO-landen vindt ook zijn weerspiegeling in het feit dat de Europese OESO-landen 80
tot 90% van de handel van de OESO met de RWEHlanden voor hun rekening nemen, waarbij de BRD
veruit de grootste handelspartner is. Alleen bij de ex-
* De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep Algemene
Economic van de Rijksuniversiteit Groningen.
1. Vgl. de typering ‘handelsvernietigende douane-unie’
voor de RWEH in F.D. Holzman, Comecon: a “trade-destroying” customs union?. Journal of Comparative Economics, jg. 9, 1985. biz. 410-423.
2. Voor Hongarije. Polen, Roemenie en Tsjechoslowakije
neemt de Sovjetunie in 1989 circa tweederde van de handel binnen de groep voor haar rekening, voor Bulgarije ligt
dit aandeel boven de 80%, zie P.B. Kenen, Transitional arrangements for trade and payments among the CMEA
countries, IMF Staff Papers, jg. 38, 1991, biz. 235-267. tabel
2
3. Door het ontbreken van de handel tussen de BRD en de
DDR in de Westerse handelsstatistieken zijn de aandelen
van zowel de RWEH als van de DDR in de handel van
OESO-Europa onderschat. De handel tussen de BRD en de
DDR beliep in 1989 circa 0,3% van de handel van OESOEuropa. ziej. Stankovsky. East-West trade 1989-1991: intend of an era. Economic Systems, jg. 15, 1991, biz. 117-145.
tabel A10.
porten naar de Sovjetunie en Roemenie ligt dit aandeel met circa 70% duidelijk lager.
Uit bovenstaande cijfers komt het grote belang van
met name de Westeuropese industrielanden als af-
Tabel 1. Regionale spreiding van de buitenlandse handel van de lidstaten van de voormalige RWEH in 1989, in procenten
Export
RWEH
zetgebied voor de Oosteuropese landen naar voren
en bijgevolg ook van de Westeuropese handelspolitiek. Dit wordt nog versterkt als rekening wordt ge-
houden met de terugval in de onderlinge handel
sinds de veranderingen in de handelsmechanismen
en de latere opheffing van de RWEH. Anderzijds
zou een verruiming van de invoer uit Oost-Europa
voor de westerse landen geen al te groot probleem
mogen vormen gezien het tot nu toe geringe aandeel in hun totale invoer.
Bulgarije
DDR
Hongarije
Polen
Roemenie
Sovjetunie
Tsjechoslowakije
61
38
40
44
17
21
47
Rest wereld
39
62
60
56
83
79
53
Import
RWEH Rest wereld
46
35
40
41
54
65
60
27
24
48
73
76
52
59
Bron: UN Economic Commission for Europe, Economic Bulletin for Europe,
nr. 42, Geneve, 1990, biz. 31.
Westerse handelsrestricties
ben in de naoorlogse periode voortdurend blootge-
Tabel 2. Aandeel van de RWEH-landen in de exporten en importen
van OESO-Europa en OESO-Noord-Amerika in 1989, in procenten
staan aan handelsbeperkende maatregelen door het
Westen . Dit gold zelfs voor de landen die behoor-
Export
Europa N.Amerika
De centraal-geleide Oosteuropese economieen heb-
den tot de GATT (General Agreement on Tariffs and
Trade), zoals Tsjechoslowakije vanaf het begin van
deze overeenkomst en Polen, Roemenie en Hongarije, die in respectievelijk 1967, 1971 en 1973 toetraden. De meest in het oog springende maatregelen
zijn daarbij kwantitatieve restricties op de invoer uit
de landen met staatshandel. Zoals hieronder zal blijken is er aan deze en andere handelsrestricties recentelijk het nodige veranderd in de richting van li-
beralisatie. Om de betekenis hiervan te kunnen
beoordelen is het van belang stil te staan bij de
vraag of de vroegere restricties effectief zijn geweest
in het beperken van de uitvoer van de Oosteurope-
se landen of dat de beperkende factor voor de Oosteuropese uitvoer veeleer aan de aanbodkant lag.
Bij de westerse maatregelen moet een onderscheid
worden gemaakt tussen maatregelen die rechtstreeks waren gericht tegen invoer uit Oost-Europa
en maatregelen die gericht waren op de invoer uit
andere landen, maar die indirect de concurrentiepositie van Oost-Europa be’invloedden. Bij deze laatste
RWEH3
Bulgarije
DDRa
Hongarije
Polen
Roemenie
Sovjetunie
Tsjechoslowakije
2,9
0,2
0,2
0,3
0,4
0,1
1,5
0,3
1,3
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
1,1
0,0
Import
Europa N.Amerika
3,0
0,0
0,2
0,3
0,4
0,2
1,6
0,3
0,4
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,0
a. M.u.v. handel DDR-BRD.
Bron: Berekend op basis van OESO, Foreign Trade by Commodities, deel V,
1989.
selectief was in die zin dat de restricties van kracht
bleven op de produkten waarin de exportpositie
van Oost-Europa relatief sterk was .
Wat betreft de handelspolitieke maatregelen die indirect de concurrentiepositie van Oost-Europa hebben beinvloed, kan wederom gebruik worden gemaakt van onderzoek van de ECE, ditmaal uit 1989.
gaat het vooral om maatregelen in het kader van de
Hieruit komt een substantieel handelsverschuivings-
Westeuropese economische integratie.
Uit het empirische onderzoek naar de eerstgenoemde categoric lijkt de conclusie naar voren te komen
dat de restricties wel degelijk de Oosteuropese uitvoer hebben beperkt. In dit verband moet vooral
het onderzoek van de Economische Commissie voor
effect ten nadele van Oost-Europa in de jaren 1980
en 1986 als gevolg van de economische integratie in
West-Europa naar voren. Hierbij kan met name worden gedacht aan de associatie en latere toetreding
van Zuideuropese landen tot de EG.
Op grond van bovengenoemde onderzoekingen
lijkt de conclusie gewettigd dat de handelspolitieke
maatregelen ten opzichte van Oost-Europa in het
Europa (ECE) van de Verenigde Naties worden ge-
noemd. Uit een onderzoek uit 1981, waarbij in regressie-analyses naast andere factoren ook de in-
vloed van de handelspolitiek wordt onderzocht,
blijkt een significante invloed daarvan op de invoer
uit Oost-Europa in de periode 1965-1978, waarbij
met name bij de industriele consumptiegoederen de
invloed substantieel is5. In 1983 publiceert de ECE
wederom onderzoek waaruit de invloed van handelspolitiek op de Oosteuropese uitvoer naar voren
lijkt te komen, dit keer als onderdeel van het ‘residu’ in een CMS-(constant-market-shares-) analyse .
Tegenover deze bevindingen staat de mening van
andere auteurs die constateren dat de Oosteuropese
landen niet hebben kunnen profiteren van de liberalisatie van kwantitatieve restricties die in de jaren
zestig begon, hetgeen zou kunnen duiden op beperkingen aan de aanbodkant. Daarbij wordt echter
voorbijgegaan aan het feit dat de liberalisatie zeer
ESB 18/25-12-1991
verleden van invloed zijn geweest op de Oosteuropese uitvoerprestaties. Dit betekent dat van liberalisatie van handelsrestricties op korte termijn resul-
taat mag worden verwacht.
4. Zie bij voorbeeld GJ. Lanjouw en E.H. van Leeuwen,
Trade policies and East-West trade, in East-West and South,
Development & Security Series, University of Groningen,
nr. 35, 1991.
5. ECE, Economic Bulletin for Europe, nr. 33, hoofdstuk 3,
Geneve, 1981.
6. ECE, Economic Bulletin for Europe, nr. 35, hoofdstuk 3,
Geneve, 1983.
7. Zie in deze zin onder andere Th.A. Wolf, Progress in
removing barriers to East-West trade: an assessment, in: F.
Nemschak (red.), East-West economic interaction, deel 1,
World economy and East-West trade, Wenen en New York,
1976, biz. 111-127, inz. 114-117.
1273
Recente ontwikkelingen
kleding en staal eerst na zes jaar zullen zijn afgebro-
Reeds voor de omwentelingen van 1989 was er spra-
ken.
Kort na het bereiken van overeenstemming over de
ke van handelspolitieke toenadering tussen Oost en
West, met name tussen de EG en de Oosteurope.se
landen. De Gezamenlijke Verklaring van 1988 van
de EG en de RWEH opende de weg voor bilaterale
overeenkomsten tussen de EG en individuele lidstaten van de RWEH. De eerste overeenkomst in dit kader was die tussen de EG en Hongarije, waarin onder meer werd afgesproken dat de specifiek voor
dit land geldende kwantitatieve restricties uiteindelijk in 1995 zouden moeten zijn afgeschaft.
associatie-overeenkomsten met de EG zijn Polen,
Hongarije en Tsjechoslowakije het eens geworden
over de liberalisatie van hun onderlinge handel op
dezelfde voorwaarden als gelden in de associatieovereenkomsten met de EG. Door het uitstellen van
een dergelijke overeenkomst wilde men voorkomen
dat onderlinge afspraken de onderhandelingen over
de associatie-overeenkomsten zouden doorkruisen.
Dit soort bilaterale overeenkomsten is inmiddels
Concurrentieproflel
door de ontwikkelingen die volgden op de omwentelingen van 1989 achterhaald. Het gaat in dit verband met name om de maatregelen in het kader van
Voor het voorspellen van de concurrentiekracht van
de Oosteuropese landen in hun uitvoer, zijn verschillende benaderingen mogelijk. Ten eerste kan men
het PHARE-programma van de ‘Groep van 24’, dat
uitgaan van bestaande handelspatronen, aangeduid
als de benadering van het ‘kennelijke comparatieve
voordeel’ (‘revealed comparative advantage’). Ten
tweede kan men proberen een inschatting te maken
in eerste instantie •was gericht op Polen en Hongarije, maar dat later is uitgebreid met andere Oosteuropese landen. In dit kader zijn de specifieke kwantitatieve restricties van de EG met onmiddellijke
ingang beeindigd en zijn de maxima van een aantal
overeenkomsten tot ‘vrijwillige’ beperking van de
uitvoer, zoals in de staalsector en de textiel- en kle-
van de determinanten van de comparatieve voor- en
nadelen.
Een voorbeeld van de eerste benadering is de studie
van Collins en Rodrik, die op basis van bestaande
dingsector, verruimd. Verder is het Algemene Preferentiele Stelsel, waarin ontwikkelingslanden een pre-
handelspatronen concluderen dat Oost-Europa ten
opzichte van het Westen een comparatief voordeel
ferentie’le handelspolitieke behandeling krijgen, van
toepassing geworden op de Oosteuropese landen.
Met het beeindigen van de discriminatoire kwantitatieve restricties is voor de Oosteuropese participanten in de GATT een belangrijke hinderpaal voor een
normaal functioneren binnen de GATT weggenomen. Nog steeds zijn echter bijzondere regelingen
heeft in brandstoffen, voedsel, grondstoffen en eenvoudige industriele produkten en een comparatief
nadeel in chemische produkten en machines9. Dit
zou betekenen dat Oost-Europa een comparatief
voordeel heeft in gestandaardiseerde produkten en
produkten waarvoor weinig geschoolde arbeid
wordt gebruikt en aldus vergelijkbaar is met ontwikkelingslanden in de midden-inkomenscategorie.
Laatstgenoemde landen zouden aldus nadeel kunnen ondervinden van de mogelijkheid tot uitvoerver-
van toepassing, bij voorbeeld in de vorm van bijzondere vrijwaringsmaatregelen in afwijking van wat
normaal onder artikel XIX van de GATT geldt. Hongarije heeft in verband hiermee reeds gevraagd om
herziening van de voorwaarden waaronder het land
destijds toetrad .
Naast het hierboven genoemde PHARE-programma
van de Groep van 24 zijn er in Europa ontwikkelingen gaande op handelspolitiek gebied. Voor de aansluiting bij de op de markt georienteerde landen
van Europa waren er in principe twee mogelijkheden, de EFTA-optie en de weg van aansluiting bij de
EG, uiteindelijk in de vorm van volledig lidmaatschap. De EFTA-optie werd al voor de omwentelin-
groting van Oost-Europa door handelsliberalisatie in
de westerse landen.
Een soortgelijke aanpak wordt gevolgd door Tovi-
as10. Hij vergelijkt onder meer het handelspatroon
van Hongarije met dat van Portugal en Spanje. Vooral in vergelijking met Portugal vindt hij overlappende comparatieve voordelen voor een aantal gevoelige industriele produkten in de categorieen textiel,
kleding en schoeisel. Liberalisatie van de handel
met Oost-Europa zou dus in het nadeel kunnen zijn
van de Zuideuropese landen. Maar men kan in dit
gen van 1989 naar voren gebracht als mogelijkheid
om een handelspolitieke opening naar het Westen
te vinden zonder de internationaal-politieke compli-
verband ook spreken van een correctie van de eerdere handelsverschuiving naar Zuid-Europa.
caties die aansluiting bij de EG verhinderden. Door
trends uit het verleden. Het is echter waarschijnlijk
dat door de transformatie naar markteconomieen
distorsies in het handelsverkeer zullen verdwijnen.
De werkelijke comparatieve voordelen van landen
zullen dan beter tot hun recht komen. De tweede
benadering tracht hierover een uitspraak te doen
door de determinanten van toekomstige comparatie-
de omwentelingen is dit voordeel van de EFTA-optie verdwenen. Een eventuele toetreding van Oosteuropese landen tot de EFTA zou bovendien de onderhandelingen over de vorming van een Europese
Economische Ruimte van EG en EFTA gezamenlijk
aanzienlijk hebben gecompliceerd. De aanvraag van
het EG-lidmaatschap door een aantal EFTA-landen
Deze benadering berust op het extrapoleren van
heeft de EFTA-optie inmiddels definitief uitgehold.
Aldus lag de keuze voor het rechtstreeks zoeken
van aansluiting bij de EG voor de hand. Polen, Hongarije en Tsjechoslowakije hebben eind november
met succes het overleg afgerond over associatieovereenkomsten die op den duur, zij het niet automatisch, zullen uitmonden in volledig lidmaatschap.
Teleurstellend voor de drie landen is dat restricties
in ‘gevoelige’ sectoren zoals de landbouw, textiel en
1274
8. GATT, Focus; GATT Newsletter, nr. 85, oktober 1991, biz.
2.
9. S.M. Collins en D. Rodrik, Eastern Europe and the Soviet
Union in the world economy, Policy analyses in international economics, nr. 32, Washington DC, 1991.
10. A. Tovias, EC-Eastern Europe: a case study of Hungary,
Journal of Common Market Studies, jg. 29, 1991. biz. 291315.
ve voor- en nadelen in te schatten. In dit verband
kan bij voorbeeld een Heckscher-Ohlin-gedachtengang worden toegepast. Een simpele toepassing
zich langzamer voltrekt dan zij hadden gemeend te
mogen verwachten.
Naast vergroting van de handelsmogelijkheden is er
hiervan, waarin slechts homogene arbeid en kapi-
nog een extra argument om op de ingeslagen weg
taal worden onderscheiden, zou voor Oost-Europa
in vergelijking met het Westen opleveren dat deze
van liberalisering voort te gaan. Vrij internationaal
potentieel een comparatief voordeel in arbeidsinten-
handelsverkeer heeft namelijk een gunstige invloed
op de directe buitenlandse investeringen in Oost-Europa. De wetenschap dat onbelemmerde uitvoer
sieve produkten heeft. Hoewel in principe rekening
vanuit Oost-Europa naar het Westen mogelijk is kan
moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de
relatief lage lonen niet leiden tot lagere arbeidskosten per eenheid produkt, vanwege het feit dat ook
in dit verband een belangrijke, en gezien de teleurstellende ervaringen tot nu toe, zeer welkome stimulans vormen ter bevordering van de wederopbouw
van Oost-Europa.
regio vanwege zijn relatieve overvloed aan arbeid
de arbeidsproduktiviteit lager is, laten berekeningen
van Hamiltonvoor Hongarije voor kleding zien dat
de aanbodprijs daarvan duidelijk lager is dan die
van Zuideuropese landen en van nieuwe industrie-
Ger Lanjouw
Beppo van Leeuwen
landen11.
Een andere toepassing van een benadering a la
Heckscher-Ohlin is die van het Centre for Economic
Policy Research (CEPR) . Hierin worden meerdere
soorten arbeid onderscheiden. Oost-Europa zou
zich wat de beschikbaarheid van beter opgeleide
werknemers en onderzoekers in een middenpositie
bevinden tussen West-Europa en Zuid-Europa. Veel
zal evenwel afhangen van de dynamiek van het aanpassingsproces, dat zal moeten leiden tot efficienter
gebruik van de beschikbare middelen. De conclusie
uit de CEPR-benadering is dat het comparatieve
voordeel van Oost-Europa niet zozeer zal liggen bij
gevoelige arbeidsintensieve produkten, zoals uit de
hierboven besproken studies naar voren komt. Bij
het ontwikkelen van comparatief voordeel langs de
lijnen van de CEPR-studie zullen waarschijnlijk directe investeringen uit westerse landen een belang-
rijke rol moeten spelen. Al te hoge verwachtingen
daaromtrent moet men op korte termijn echter niet
hebben 13 .
Conclusies
De overgang naar een markteconomie is een aange-
legenheid die niet alleen de economieen van OostEuropa aangaat. Ook in de internationale relaties
met westerse landen zullen de marktkrachten meer
op de voorgrond moeten treden door liberalisatie
van de handel. In de naoorlogse periode is in de
westerse wereld voortdurend sprake geweest van re-
stricties op de invoer vanuit Oost-Europa, zelfs voor
de Oosteuropese landen die participeerden in de
GATT. Uit empirisch onderzoek lijkt de conclusie te
kunnen worden getrokken dat deze restricties een
significante invloed hadden op de uitvoer van de
Oosteuropese landen en dat de Oosteuropese uitvoer zodoende niet alleen werd bepaald door het
vermogen om produkten aan te bieden die voldeden aan de vereisten die op de westerse markten
gangbaar zijn. Aldus kan van liberalisatie van handelsrestricties snel resultaat worden verwacht. Het
proces van handelsliberalistie is reeds in gang gezet,
onder meer in het kader van het PHARE-programma, waarbij discriminatoire kwantitatieve restricties
voor de invoer uit Oosteuropese landen zijn beeindigd. Een andere, zeer recente ontwikkeling is dat
11. C.B. Hamilton, European Community external protec-
overeenstemming is bereikt tussen Polen, Hongarije
tion and 1992: voluntary export restraints applied to Pacific
Asia, European Economic Review, jg. 35, 1991, biz. 378387, inz. 386.
12. CEPR, Monitoring European integration: the impact of
Eastern Europe, Londen, 1990.
13. Zie onder andere Collins en Rodrik, op.cit., biz. 61.
en Tsjechoslowakije en de EG over associatie-over-
eenkomsten. Een tegenvaller daarbij voor deze Oosteuropese landen is dat de liberalisatie in gevoelige
sectoren als de landbouw, textiel en kleding en staal
ESB 18/25-12-1991
1275