Mogelijkheden voor een gemeentelijk
werkgelegenheidsbeleid
DRS. L.J.H. DIETZ*
Hoewel de berichten over de werkloosheidscijfers de laatste maanden lets positiever worden, kampt
Nederland nog steeds met een zeer hoge werkloosheid. Vanwege de omvang en de grote
consequenties van dit probleem gaan ook gemeenten zich steeds meer begeven op het terrein van de
bevordering van de werkgelegenheid. De grote gemeenten namen hierbij het voortouw, maar
inmiddels zijn ook middelgrote en zelfs kleinere gemeenten activiteiten op dit gebied gaan ontplooien.
De auteur van dit artikel is van mening dat er in vele gemeenten nog veel meer kan gebeuren. In dit
artikel wordt aangegeven waaraan dan zoal kan worden gedacht. Nadrukkelijk zij opgemerkt dat het
hierbij alleen gaat om activiteiten die tot doel hebben de vraag naar arbeid te vergroten, het
zogenaamde werkgelegenheidsbeleid. Niet ingegaan zal worden op het arbeidsvoorzieningsbeleid,
dat tot doel heeft het aanbod van arbeid kwalitatief te verbeteren, en het opvangbeleid.
Inleiding
De zorg voor de werkgelegenheid is in Nederland van oudsher
vooral een onderwerp van rijksbeleid. Een van de vijf doelstellingen van economische politick is het bereiken van volledige
werkgelegenheid. Om de teruglopende werkgelegenheid en de
stijgende werkloosheid een halt toe te roepen zijn er de afgelopen
tien jaren op rijksniveau allerlei ideee’n en plannen gelanceerd.
Zo heeft het kabinet-Lubbers in zijn Werkgelegenheidsnota
83/84 een driesporenbeleid ontwikkeld. Het eerste spoor bestaat
uit beheersing van de uitgaven van de collectieve sector (terugdringen van het financieringstekort), het tweede spoor behelst
versterking van de marktsector, terwijl het derde spoor gericht is
op herverdeling van de beschikbare arbeid 1). Hoe men ook over
het rijksbeleid op het terrein van de werkgelegenheidsbevordering denkt, geconstateerd moet worden dat het niet heeft kunnen
voorkomen dat de werkloosheid is gestegen tot een recordniveau
van meer dan 800.000 en dat het er nadien ook nauwelijks in is
geslaagd dit aantal te verminderen. Zonder overdrijving kan dan
ook gesteld worden dat het werkgelegenheidsbeleid van het kabinet-Lubbers faalt.
Dit falende rijksbeleid heeft ertoe geleid dat provincies en gemeenten zich de laatste jaren steeds meer geroepen zijn gaan voelen, en ook meer geroepen werden, om hun krachten aan te wenden in de strijd tegen de werkloosheid. In dit artikel zal worden
ingegaan op de mogelijkheden die gemeenten hebben op het gebied van werkgelegenheidsbevordering. Hierbij zal een beperking worden aangebracht tot die werkgelegenheid die in ieder geval op termijn loonvormend is, of met andere woorden tot die in
de marktsector. Er zal dus niet nader worden ingegaan op allerlei
andere, niet-loonvormende initiatieven, hoe belangrijk en zinvol
deze overigens ook kunnen zijn.
Er zijn drie redenen aan te geven voor deze beperking. De
eerste is dat het overgrote deel van de werklozen gewone betaalde arbeid zoekt en allerlei alternatieven hiervoor (zoals het werken met behoud van uitkering) hooguit wenst te zien als een tijdelijk alternatief dat de kans op betaalde arbeid vergroot 2). De
tweede reden is dat er momenteel geen ruimte meer is voor een
uitbreiding van de collectieve sector; integendeel, het beleid is
juist gericht op een vermindering van het aantal arbeidsplaatsen
in deze sector (onder andere tot uiting komend in het 2%-beleid). De derde reden voor een beperking tot de marktsector is
dat het beleid allerwegen gericht is op een versterking hiervan.
Vele gemeenten hebben gedurende de afgelopen jaren al activiteiten ontplooid die tot doel hebben de werkgelegenheid te beESB 1-5-1985
vorderen. Toch kan er nog veel meer gebeuren. Gemeenten zijn
vaak nog te afwachtend. De redenering van gemeentebesturen is
meestal dat bevordering van de werkgelegenheid zo niet een
mondiaal dan toch minstens een nationaal vraagstuk is en dat
daarom de oplossing ook niet van de gemeenten te verwachten is
en dat bovendien de gemeenten weinig of geen mogelijkheden
hebben op dit gebied. Deze houding is overigens heel verklaarbaar en begrijpelijk. Immers, naast de financiele perikelen waarmee gemeenten tegenwoordig worden geconfronteerd, was er tot
voor enkele jaren voor gemeenten doorgaans weinig aanleiding
om activiteiten te ontplooien op dit terrein. Hierdoor is er bij zowel ambtenaren als lokale politici vaak weinig kennis voorhanden op dit gebied. Daarnaast mist men nogal eens de attitude die
vereist is voor een effectief optreden, namelijk begrip en feeling
voor wat er omgaat in de marktsector.
Traditionele taken
Gemeenten hebben van vroeger uit een drietal taken op het gebied van de werkgelegenheid. Deze zijn:
– zorgen dat er voldoende bedrijfsterreinen aanwezig zijn. Immers, economische activiteiten hebben over het algemeen een
ruimtelijke dimensie. Veel van deze activiteiten horen thuis
op een speciaal daartoe ingericht bedrijventerrein (iets minder juist ook wel vaak ,,industrieterrein” genoemd);
– een goede fysieke en sociale infrastructuur tot stand brengen.
Kortgezegd houdt dit in dat een gemeente zorgdraagt voor
een goede verkeersontsluiting en daarnaast tracht een prettig
woon- en leefklimaat te scheppen (voldoende woningen,
sport- en sociaal-culturele voorzieningen enz.);
– promotie en acquisitie. Onder promotie wordt verstaan het
geven van bekendheid aan de vestigingsmogelijkheden van
een regie of gemeente. Dit kan op velerlei manieren geschieden: advertenties, folders, STER-spots enz. Acquisitie is het
in direct contact met een bedrijf of overheidsorganisatie ver-
* De auteur is sinds kort werkzaam op de afdeling Sociaal-Economische
Zaken van de gemeente Tilburg. Voordien was hij werkzaam bij het
Stadsgewest Waalwijk/Regionaal Instituut voor de Werkgelegenheid
Waalwijk. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1) Werkgelegenheidsnota 83/84, Tweede Kamer, 18 102, biz. 6.
2) Zie bij voorbeeld A.G. ter Huurne, Geringedeelnameaan arbeidsprojecten, verslag van een vooronderzoek, Tilburg, mei 1983.
427
krijgen van een vestigingsbeslissing ten gunste van de
gemeente.
Zoals vermeld zijn dit de drie taken die traditioneel door gemeenten verricht worden. In de achter ons liggende jaren van
grote economische expansie is dit over het algemeen voldoende
gebleken. Momenteel is er echter alle aanleiding om meer te
doen.
Meer mogelijkheden
Naast het uitvoeren van de zojuist genoemde traditionele taken hebben gemeenten nog veel meer mogelijkheden voor het
voeren van een werkgelegenheidsbeleid. In deze paragraaf zullen
we de belangrijkste kort aanstippen.
1. Gemeenten kunnen de zorg voor het bedrijventerrein intensiveren, Ze kunnen er op toezien dat er niet alleen voldoende
bedrijventerrein is, maar dat er ook verschillende kwaliteiten bedrijventerrein aanwezig zijn. Immers, de verschillende economische activiteiten stellen uiteenlopende eisen aan de vestigingsplaats. Zo zal een ambachtelijk bedrijf het beste gedijen op een
kleinschalig terrein tussen of aan de rand van de woonbebou-
Kamer van Koophandel. In de wat minder grote gemeenten be-
staat de mogelijkheid de grotere bedrijven eenmaal per jaar uit te
nodigen voor een gesprek met het college van burgemeester en
wethouders. Een andere mogelijkheid is dat het college periodiek werkbezoeken aflegt aan bedrijven. Zeker in het begin is de
kans groot dat vanuit de bedrijven alleen maar kleine praktische
problemen naar voren worden gebracht. Het is dan goed de door
de oud-staatssecretaris van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Jan Schaeffer, ontwikkelde ,,tegeltheorie” in gedachten
te houden. Deze theorie houdt in dat bewoners pas bereid zijn
mee te denken over stadsvernieuwingsplannen als eerst de losliggende trottoirtegel voor hun deur is vastgelegd.
7. Het zorgdragen voor goede contacten met het Gewestelijk
Arbeidsbursau. GAB’s kennen sinds enkele jaren een zogenaamd taakstellend beleid dat per GAB-gebied een nadere invulling kan krijgen. Met name hierbij kunnen gemeenten hun invloed doen gelden. Daarnaast is het voor een gemeente belangrijk goed op de hoogte te blijven van de ontwikkelingen op de regionale arbeidsmarkt en tijdig op de hoogte te zijn van voorgenomen maatregelen. Het contact kan bij voorbeeld vorm krijgen
door middel van een periodiek gesprek van het college van burgemeester en wethouders met de directeur van het arbeidsbu-
wing, terwijl een grote chemische Industrie vanwege zijn omvang
reau. Daarnaast wordt het voorzitterschap van de commissie
en milieu-aspecten juist op een grootschalig bedrijventerrein op
enige afstand van de woonbebouwing thuishoort. Zo stellen ook
grotere kantoorvestigingen meestal specifieke eisen aan een
vestigingsplaats. Daarnaast kan worden overwogen de prijs van
het bedrijventerrein te verlagen. Ook kunnen de overige leveringsvoorwaarden aantrekkelijker worden gemaakt, bij voorbeeld door een terrein zowel te koop als in erfpacht of huurkoop
(landelijk momenteel ca. 17.000 ha. 3)) weinig interessant zijn.
van advies van een Arbeidsbureau altijd bekleed door een burgemeester of wethouder van een van de betrokken gemeenten.
8. Binnen het gemeentelijk apparaat zowel op ambtelijk als
bestuurlijk niveau een contactpersoon aanwijzen waar (potentie’le) bedrijven met alle vragen en problemen terecht kunnen
(een loket). Natuurlijk is het niet mogelijk en ook niet de bedoeling dat deze contactpersoon van alle mogelijke details op de
hoogte is en ook voor alle problemen een pplossing weet. Wat
wel nodig is, is dat de contactpersoon feeling heeft voor ondernemen, goede contacten kan onderhouden en vanuit een dienstverlenende houding de ,,hulpvrager” naar de juiste persoon kan
doorsluizen. Hierbij is het van belang dat hij toeziet op een goe-
Daarnaast kan een verbetering van de sociale infrastructuur de
de afhandeling van het probleem.
aantrekkelijkheid voor bedrijfsvestiging vergroten.
9. Zorgdragen voor een snelle, gemakkelijke en soepele afhandeling van alle zaken waarbij het bedrijfsleven de gemeente
nodig heeft. Met name kan hierbij worden gedacht aan het afgeven van allerlei vergunningen. In dit verband is het ook heel belangrijk voldoende informatie te verstrekken. Er kan bij voorbeeld gedacht worden aan het opstellen van een zogenaamd
,,stroomdiagram” dat duidelijk laat zien hoe een bepaalde procedure in elkaar zit, hoe lang de verschillende stadia kunnen duren, welke beroepsmogelijkheden er zijn enz. Het bovenstaande
is zeker geen pleidooi de hand te lichten met allerlei regels, maar
wel om zaken niet langer laten duren en moeilijker te maken dan
strikt noodzakelijk is.
10. Is die aandacht van de beleidsmakers lange tijd vooral gericht geweest op de grote bedrijven, de laatste jaren is er een toenemende belangstelling te constateren voor de kleine startende
bedrijven. Sommigen spreken zelfs van een modeverschijnsel,
ook wel ,,starteritis” genoemd. De achtergrond van deze belangstelling is dat uit onderzoek blijkt dat met name startende
bedrijven zorgen voor een nieuwe werkgelegenheid.
Een gemeente kan nogal wat doen om de mogelijkheden voor
startende bedrijfen te vergroten. In de eerste plaats kan een gemeente er voor zorgen dat bestemmingsplanvoorschriften in
woongebieden niet zodanig strak zijn dat ook niet-hinderlijke,
kleinschalige activiteiten onder alle omstandigheden worden uitgesloten. In de praktijk blijkt namelijk dat veel kleine bedrijfjes
thuis in de garage, de schuur of de slaapkamer gestart worden.
Verder kan een gemeente zorgdragen voor een advisering aan en
begeleiding van startende bedrijven, met name met de bedoeling
de mislukkingskans te verkleinen. Ook de opstelling van de
gemeentelijke sociale dienst is erg belangrijk. Deze kan namelijk
uitkeringstrekkers onder bepaalde voorwaarden toestemming
geven met tijdelijk behoud van de uitkering een bedrijf te starten
4). Verder kan de gemeente een bedrijfsverzamelgebouw opzet-
aan te bieden.
2. Een verdere verbetering van de fysieke en sociale infrastructuur. Het spreekt voor zich dat bedrijventerreinen die onvoldoende ontsloten zijn in deze tijd van een zeer ruim aanbod
3. Een planmatiger aanpak van de promotie en acquisitie. Teveel wordt er,,in het wilde weg” promotie en acquisitie bedreven
in plaats van dat er sprake is van een heel gericht en goed doordacht plan dat de sterke punten van een regio tracht uit te buiten
en ook onderdeel vormt van een doelbewust werkgelegenheidsbeleid.
4. Het doen van onderzoek naar de feitelijke werkgelegenheidssituatie in de de gemeente. Wat voor bedrijven en instellingen zijn er? Hoeveel mensen werken daar? Wat zijn de perspectieven van die organisaties, behoren ze tot de bedreigde sectoren
of juist tot de kansrijke, en wat is hun positie daar? Immers, ook
in kansrijke sectoren komen marginale bedrijven voor zoals er in
de bedreigde sectoren goed lopende bedrijven met een veel belovende toekomst voorkomen. En verder: hoe staat het met de inkomende en uitgaande pendel?
5. Expliciete beleidsformulering. Hoewel de resultaten van
het onder het vorige punt genoemde onderzoek op zich al heel interessant kunnen zijn, is het natuurlijk de bedoeling dat er iets
mee gebeurt. Er zal op basis van het onderzoek een beleid geformuleerd moeten worden. Het is belangrijk hierbij duidelijke,
gespecificeerde en ook realistische doeleinden te stellen. Heel belangrijk in dit verband is het onderscheid tussen een echt gemeentelijk werkgelegenheidsbeleid en wat zou kunnen worden
aangeduid met ,,grondpolitiek”. Met dit laatste wordt bedoeld
het streven om het aanwezige bedrijventerrein zo snel (en
gunstig) mogelijk te Verkopen. Hoewel dit, gelet op de hoge rentelasten van vele gemeenten, vanuit financieel oogpunt alleszins
begrijpelijk en respectabel is, is het zeker niet hetzelfde als werkgelegenheidsbeleid. De uitgifte van bedrijventerrein kan nooit
meer zijn dan een afgeleide van een effectief werkgelegenheidsbeleid. Een goed werkgelegenheidsbeleid kan er namelijk best
toe leiden dat bepaalde bedrijven geadviseerd wordt een
bestaand particulier pand te nemen in plaats van nieuwbouw te
plegen. Ook is het denkbaar dat vestiging wordt afgeraden.
6. Het onderhouden van goede contacten met het bedrijfsleven. Hierbij kan in de eerste plaats worden gedacht aan periodiek contact met de in vele gemeenten bestaande plaatselijke
werkgevers- en werknemersvereniging en met het bestuur van de
428
3) Economisch Technologische Instituten, Rijksplanologische Dienst en
Ministerie van Economische Zaken, Enquete bedrijfsterreinen 1984, juli
1984.
4) Beleid inzake het starten van een (eigen) bedrijf, Tweede Kamer, 17
554, biz. 24 e.v.
ten of stimuleren dat anderen dit doen of bij voorbeeld huursubsidie geven aan startende bedrijven. Ook kan in bepaalde gevallen gedacht worden aan het verlenen van een kredietgarantie. In
dit verband is het van belang te vermelden dat de zogenaamde
richtlijnen 1969, die de mogelijkheden aangaven van gemeentelijke financiele steun aan bedrijven onlangs zijn verruimd 5).
11. Gemeenten kunnen ook zelf een actieve(re) rol vervullen
bij het opsporen en stimuleren van nieuwe economische activiteiten. Met name kan hierbij worden gedacht aan activiteiten die
op dit moment door particulieren nog niet op een rendabele wijze kunnen worden uitgevoerd, maar vanuit verscheidene oogpunten als wenselijk moeten worden beschouwd en vaak op termijn veelbelovend zijn. Dit wordt wel ontwikkelingsbeleid genoemd. Te denken valt bij voorbeeld aan activiteiten op het terrein van afvalstoffenbeheer. Een gescheiden inzameling van afvalstoffen en een hieraan gekoppelde recycling kan zowel voor
de werkgelegenheid als voor het milieu als voor de ruimtelijke
ordening positieve effecten hebben. Ook kan worden gedacht
aan activiteiten op het gebied van energiebesparing en de terugwinning van energie.
12. Het is belangrijk dat gemeenten hun werkgelegenheidsbeleid laten doorwerken in hun totale beleid. Het moet geen sectorbeleid zijn, maar een integraal beleid dat verankerd is in alle
gemeentelijke beleidsterreinen. In het bovenstaande is bij voorbeeld al aan de orde geweest dat het ruimtelijke-ordeningsbeleid
ruimte moet laten voor het starten van bepaalde bedrijven in
woongebieden. Veel belangrijker nog is om bij het opstellen of
vernieuwen van bestemmingsplannen voldoende mogelijkheden
te creeren voor de handhaving van daarvoor in aanmerking komende bedrijven tussen de woonbebouwing. Met name in stadsen dorpsvernieuwingsgebieden is dit erg belangrijk.
13. Gemeenten zijn niet onbelangrijke afnemers van allerlei
goederen en diensten. Denk bij voorbeeld aan papier, kantoormeubilair, kopieerapparaten, brandweerauto’s, koffie, drukwerk, computers, schoonmaakdiensten enz. Het is mogelijk bij
het aankoopbeleid rekening te houden met de werkgelegenheidseffecten. Zo kunnen bij voorbeeld bepaalde innovatieve ontwikkelingen worden bevorderd. Wel zal weerstand moeten wor-
den geboden tegen de neiging die bij sommige gemeenten bestaat
om zonder meer de voorkeur te geven aan bedrijven uit de eigen
gemeente. Een dergelijk protectionisme moet als ongewenst
worden beschouwd.
Organisatie
Tot slot nog een enkel woord over de organisatorische vormgeving van het gemeentelijk werkgelegenheidsbeleid. Nederland
kent vrij veel kleine tot zeer kleine gemeenten. Zo heeft meer dan
de helft van de gemeenten minder dan 10.000 inwoners en een
kwart minder dan 5.000. Dit heeft tot gevolg dat het voor de
meeste gemeenten erg moeilijk is de vereiste know-how in huis te
hebben of te halen. Ook geldt dat een werkgelegenheidsbeleid alleen effectief kan zijn wanneer er een bepaalde minimumomvang aan bedrijvigheid is.
Daarnaast is het zo dat ontwikkelingen op het gebied van de
arbeidsmarkt en het economische gebeuren bij uitstek regionale
zaken zijn: zij stoppen niet bij de gemeentegrens. Wanneer er
zich bij voorbeeld een bedrijf van enige omvang vestigt in een bepaalde gemeente zal dit onmiskenbaar positieve effecten hebben
op de buurgemeente: mensen uit die gemeenten zullen werk vinden in het bedrijf, het bedrijf zal opdrachten verstrekken aan andere bedrijven in de regio (bouw, onderhoud, drukwerk,
schoonmaken) enz. Dit alles leidt tot de conclusie dat gemeenten
in veel gevallen veel beter kunnen samenwerken. In de provincie
Noord-Brabant heeft deze gedachte concreet vorm gekregen in
de oprichting van zogenaamde regionale werkgelegenheidsinstituten. in het bestuur van dergelijke instituten zijn naast de
gemeenten ook werkgevers en werknemers vertegenwoordigd.
Mogelijk dat deze constructie ook elders zijn vruchten kan
afwerpen.
Leo Oietz
5) Werkgelegenheidsbeleid lagere overheden, Tweede Kamer, 18 457.