introductie
i llustratie: Loek Weijts
Minder is beter: naar een
ander toezicht
Dit artikel schetst de hoofdlijnen voor het gewenste
toezicht op de financiële sector. Andere regulering in
plaats van meer regulering is nodig. Principes in plaats
van gedetailleerde regels moeten het uitgangspunt zijn.
Lex Hoogduin,
Viola van
Leeuwen en
Edwin Weller
Alle drie werkzaam bij
Robeco. Lex Hoogduin
is daarnaast directeur
van IRIS
4
ESB
D
e financiële sector is doorgaans
sterk gereguleerd, zelfs in markteconomieën. Financiële markten
werken niet perfect en het falen van
de marktwerking is de hoofdreden voor het
houden van toezicht op de financiële sector.
De belangrijkste imperfecties in financiële
markten zijn asymmetrische informatie en
externe effecten.
Asymmetrische informatie wordt veelal als de
belangrijkste reden voor het gedragstoezicht
en prudentieel toezicht op individuele finan-
93(4543S) 19 september 2008
ciële instellingen genoemd, de twee functionele vormen van het zogenoemde microtoezicht. Zonder toezicht zouden de integriteit
van het financiële stelsel en het verschaffen
van voldoende en juiste informatie niet zijn
gewaarborgd en zouden financiële instellingen
geneigd zijn te veel risico te nemen.
Financiële instellingen zijn door onderlinge
schulden en vorderingen en via het betalingsverkeer sterk met elkaar verbonden. Daardoor
is er sprake van zogenoemd systeemrisico. Als
een grote financiële instelling in de problemen
raakt, kunnen andere instellingen die belangrijke banden met deze financiële instelling
hebben, ook worden geraakt. Het financiële
systeem kan sterk worden belemmerd in zijn
functioneren, met als consequentie dat ook
de reële economie een tik krijgt. Toezicht op
financiële stabiliteit wordt ook wel macrotoezicht genoemd.
Deze marktimperfecties blijven ook in de toekomst een reden voor het houden van toezicht
op financiële instellingen. Maar het is goed om
op gezette tijden de organisatie en werking van
het toezicht kritisch tegen het licht te houden.
De financiële sector is geen statisch, maar een
dynamisch systeem, dat zich in de loop van
de tijd ontwikkelt. De recente kredietcrisis is
daarvan een voorbeeld. Ook de externe omgeving van het financiële stelsel is dynamisch;
een voorbeeld daarvan is de voortgaande
globalisering.
In dit artikel worden het gedragstoezicht
(gericht op ordelijke en transparante marktprocessen, zuivere verhoudingen tussen
marktpartijen en zorgvuldige behandeling van
cliënten), het prudentieel toezicht (gericht op
de soliditeit van financiële instellingen) en het
toezicht op de financiële stabiliteit van het
financiële systeem (systeemtoezicht) op hoofdlijnen besproken. Daarnaast worden voorstellen voor een ander toezicht gedaan.
Gedragstoezicht
Het toezicht op financiële instellingen is
lange tijd voornamelijk prudentieel van aard
geweest. De regels in de Wet toezicht kredietÂ
wezen 1992 en de Wet toezicht verzekeringsÂ
bedrijf 1993 strekten ertoe om de de liquiditeits- en solvabiliteitspositie van banken en
verzekeraars te waarborgen. Deze toezichtwetten bevatten nog nauwelijks regels van
gedragstypische aard.
In de financiële toezichtwetgeving zijn de
laatste jaren echter steeds meer gedragsregels opgenomen om consumenten beter te
beschermen, onder meer door de Wet financiële dienstverlening en door de implementatie van de Markets in Financial Instruments
Directive (MiFID) in de Wet op het financieel
toezicht (Wft). De reikwijdte van de gedragsregels is bovendien de laatste tien jaar vergroot
en de gedetailleerdheid van de regelgeving is
eveneens toegenomen. Door de verankering
van het functionele toezichtmodel in de Wft
wordt het belang dat de wetgever tegenwoordig aan het gedragstoezicht hecht nog eens
onderstreept. Het functionele toezichtmodel maakt binnen het microtoezicht onderscheid tussen twee toezichtfuncties, het prudentieel
toezicht en het gedragstoezicht. Dit is het zogenoemde twin peaksmodel. De Nederlandsche Bank (DNB) heeft tot taak het prudentieel
toezicht uit te oefenen en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) dient
het gedragstoezicht uit te oefenen. DNB is de vergunningverlenende
instantie voor het uitoefenen van het bedrijf van bank, van het bedrijf
van levens- of schadeverzekeraar en van het bedrijf van clearinginstelling. De AFM beslist over de toelating van ondernemingen die rechten
van deelneming in beleggingsinstellingen aanbieden, adviseren over
financiële producten, bemiddelen in financiële producten of beleggingsdiensten verlenen.
De regels in het Deel Gedragstoezicht financiële ondernemingen van de
Wft hebben globaal genomen betrekking op ten eerste de zorgplicht en
adequate informatievoorziening, en ten tweede het instellingstoezicht.
De meest elementaire vorm van gedragstoezicht is het toezicht op
adequate informatievoorziening. De gedragsregels in de Wft zijn er
dan ook mede op gericht om de consument te voorzien van informatie
zodat hij in staat wordt gesteld zich een adequaat oordeel te vormen
over een bepaald product en een bepaalde vorm van dienstverlening.
Informatieverstrekking wordt door de wetgever gezien als hoeksteen van
de consumentenbescherming.
Instellingentoezicht ziet toe op de personen en processen binnen de
financiële instelling. Het gaat dan om het toetsen van de betrouwbaarheid en deskundigheid van de bestuurders en mede-beleidsbepalers
en het waarborgen van een beheerste en integere bedrijfsuitoefening.
Ook vallen onder het instellingentoezicht de regels ten aanzien van
belangentegenstellingen.
Zorgplicht en informatieverplichtingen in de Wft
De belangrijkste regels ter bescherming van de consument zijn de
informatieverplichtingen. Het aantal informatieverplichtingen in de
Wft voor financiële instellingen is dan ook groot, en ze zijn bovendien
vaak rule based van aard. Er wordt vaak niet alleen voorgeschreven
aan welke informatieverplichtingen moet worden voldaan, maar ook op
welke wijze. Voorbeelden van dergelijke gedetailleerde informatieverplichtingen zijn terug te vinden in de voorschriften voor een Financiële
Bijsluiter, prospectus en reclame-uitingen.
Bij het aanbieden van complexe producten zijn financiële instellingen
verplicht om een Financiële Bijsluiter aan het publiek ter beschikking te
stellen. De vorm en inhoud van de Financiële Bijsluiter en ook de wijze
van verstrekking ervan aan de consument zijn wettelijk voorgeschreven.
In deze bijsluiter dient bovendien een vereenvoudigde risico-indicator te
worden opgenomen.
Verder is voor het aanbieden van onder meer beleggingsobjecten
een prospectus noodzakelijk. Er worden gedetailleerde voorschriften
gegeven over de vorm en inhoud hiervan. Zo is er een standaardindeling verplicht van de volgorde waarin bepaalde onderwerpen dienen
te worden behandeld. Zelfs wordt aangegeven uit hoeveel woorden de
samenvatting van de kerngegevens mag bestaan.
ESB
93(4543S) 19 september 2008
5
Ten slotte dienen in reclame-uitingen bepaalde
Het inzicht dat Nederlanders
Een consument die
standaard-waarschuwingszinnen te worden opgenohebben in hun persoonlijke
men. Zo moet informatie over de belangrijkste finanfinanciële situatie is ook
geïnteresseerd is in
ciële risico’s van schuldproducten als volgt worden
beperkt. Denk bijvoorbeeld
een complex financieel aan de belabberde kennis
beschreven: “Het risico dat u met een schuld blijft
zitten zoals opgenomen in de Financiële Bijsluiter is
over het eigen pensioen,
product dient 41
(…).†Of voor zover het een opbouwproduct betreft,
die keer op keer blijkt.
documenten met in
bijvoorbeeld een beleggingsverzekering: “Het risico
Consumenten verdiepen zich
dat u uw inleg niet terugkrijgt zoals opgenomen in
bovendien meestal nauwetotaal 398 pagina’s
de Financiële Bijsluiter is (…).†Voor iedere reclamelijks in de kenmerken van
te lezen om kennis
uiting voor een complex product dient bovendien een
een financieel product. Ze
risico-indicator te worden opgenomen.
kunnen de risico’s vaak niet
te nemen van alle
Naast deze informatieverplichtingen over producten
overzien en weten niet hoe
voorwaarden van een
rust op de financiële instelling ook de plicht om bij
het product werkt. Uit raphaar cliënten informatie in te winnen over alle (perporten van de AFM (2004)
dergelijk product
soonlijke) omstandigheden en feiten die relevant
en de FSA (2004) blijkt
zijn voor de aangeboden dienstverlening. Dit is het
dat de consument meer
zogenoemde ‘ken-uw-cliënt’-beginsel. De omvang van deze onderzoeksaandacht besteedt aan de aanschaf van een
verplichting is afhankelijk van het soort product en de soort dienstverauto dan aan de aanschaf van een hypothelening. Financiële instellingen dienen voorafgaand aan het verlenen van
caire lening. In de praktijk neemt de cliënt
beleggingsadvies of het verrichten van vermogensbeheer bij de cliënt
vaak niet eens de moeite om het prospectus,
informatie in te winnen over diens financiële positie, risicobereidheid,
de Financiële Bijsluiter of verzekeringspolis
kennis, ervaring en beleggingsdoelstelling voor zover dit redelijkerwijs
door te nemen. Hij stopt alles ongelezen in
relevant is. De financiële instelling dient niet alleen informatie bij de
een map en haalt die papieren pas weer te
cliënt in te winnen maar moet die informatie ook beoordelen.
voorschijn op het moment dat de beleggingen
tegenvallen of als er een beroep moet worden
Effectiviteit van de zorgplicht en informatieverplichtingen
gedaan op de verzekering. De informatie die
De omvang en gedetailleerdheid van de informatie- en onderzoeksverop last van de toezichthouder moet worden
plichtingen roepen de vraag op of deze niet te ver zijn doorgeschoten.
verstrekt komt niet aan en is dus niet effectief.
Een consument dient steeds meer informatie te lezen om zich een
De consument hoeft niet alle finesses van
oordeel te vormen over het aangeboden product of de dienst. Uit onderfinanciële producten te kennen, maar een
zoek door ’t Hart en Du Perron (2006) blijkt dat een consument die
verbetering van algemene financiële kennis is
geïnteresseerd is in een complex financieel product (beleggingsverzewel gewenst. Omgaan met financiën zou op
keringhypotheek) 41 documenten met in totaal 398 pagina’s en ruim
scholen verplicht moeten worden onderwe18.500 woorden dient te lezen om kennis te nemen van alle voorwaarzen. De basiskennis van de consument kan
den van een dergelijk product. Het is een illusie om te denken dat hoe
zo worden vergroot zodat hij er beter in kan
meer informatie wordt verstrekt door financiële instellingen hoe beter
slagen om geschikte producten en diensten
consumenten zich een oordeel kunnen vormen over de aangeboden
te kiezen. Financiële instellingen kunnen ook
producten. Informatie verstrekken is alleen zinvol als de cliënt die heeft
een rol vervullen bij het vergroten van de
gelezen en ook heeft begrepen en vervolgens ook op grond van die
kennis omtrent financiële producten en finaninformatie een rationele beslissing neemt. De huidige hoeveelheid inforciële diensten bij hun (potentiële) klanten.
matie schiet zijn doel voorbij. Weinig mensen zullen die tot zich willen
Bijvoorbeeld de online-vermogensbank Alex
en kunnen nemen.
stelt aan (potentiële) klanten een cd beschikAfgezien van de hoeveelheid informatie, moet de consument ook in
baar over ‘beter beleggen in beleggingsfonden’
staat zijn deze te beoordelen. Hoe staat het daarmee? Ondanks het
en aan de Alex Academy kunnen trainingen en
feit dat het opleidingsniveau van de Nederlandse consument de laatste
coachingsessies worden gevolgd.
jaren is gestegen en hij ook steeds mondiger is geworden, is de finanDe kwaliteit van de financiële dienstverleciële kennis beperkt. Het probleem is dat de meeste consumenten
ning is mede afhankelijk van de informatie
sommige producten slechts eenmalig aanschaffen, zodat het aantal
die de consument over zijn financiële situatie
leermomenten gering is.
en persoonlijke omstandigheden verstrekt.
6
ESB
93(4543S) 19 september 2008
Hierbij moet ook worden
ming op dit punt zal worden gezien. Meer en gedetailMeer en
gedacht aan informatie over
leerdere regels zouden de kredietcrisis of de fraude bij
producÂen en diensten die
t
Société Generale niet hebben kunnen voorkomen. Het
gedetailleerdere
bij andere financiële instelis een illusie te menen dat incidenten kunnen worden
regels zouden de
lingen zijn afgenomen. Hoe
voorkomen door meer regelgeving of door meer rapmeer informatie de conportages richting de top van de onderneming en aan
kredietcrisis of de
sument geeft met betrekde toezichthouders. Er zullen altijd incidenten blijven
fraude bij Société
king tot zijn persoonlijke
bestaan en soms moet men die als incident blijven
situatie hoe nauwkeuriger
beschouwen. Ondernemen is risico’s durven nemen en
Generale niet
de financiële instelling kan
het maken van fouten en incidenten horen daarbij. Het
hebben kunnen
beoordelen of het product
voorkómen van incidenten kan alleen door te stoppen
passend is voor de klant.
met ondernemen en dat kan niet de bedoeling zijn.
voorkomen
Financiële instellingen zijn
Het aantal incidenten kan efficiënter worden beperkt
op grond van de Wft verdoor bewust te sturen op de cultuur en het morele
plicht informatie met betrekking tot financiële
besef binnen een onderneming. De cultuur binnen een instelling is
positie en doelstelling in het kader van het
gebaseerd op impliciete, maar duidelijke gedragsregels en werkwijzen
ken-uw-cliënt-beginsel bij de consument op
en een goede sociale controle op de naleving daarvan. Bijvoorbeeld
te vragen (haalplicht). De consument is op
binnen een onderneming zouden leidinggevenden en medewerkers
grond van de Wft echter niet verplicht om de
dezelfde overtuigingen en ideeën moeten hebben over het omgaan met
door de financiële instellingen gevraagde inforklanten. Een juiste cultuur binnen een onderneming zorgt ervoor dat de
matie ook daadwerkelijk te verstrekken (geen
naleving van interne proce ures beter is.
d
brengplicht). Door het opleggen van een eenHet is niet alleen van belang dat de procedures binnen een ondernezijdige verplichting aan financiële instellingen
ming goed zijn vastgelegd maar dat medewerkers ook het nut van die
werkt het ken-uw-cliënt-beginsel niet goed,
procedures inzien en ook in de praktijk naar die procedures handelen.
het zou beter werken als de consument ook
De voorbeeldfunctie van de raad van bestuur en leidinggevenden ten
verplicht is de juiste en volledige informatie te
opzichte van de medewerkers is daarbij van groot belang. Bestuurders
verstrekken.
en leidinggevenden moeten het gewenste gedrag ook uitdragen Âichting
r
De informatie-asymmetrie tussen klant en
hun medewerkers. Als er bijvoorbeeld interne regels zijn voor het
financiële instelling voor wat betreft de vooraannemen van relatiegeschenken dan zal de raad van bestuur of de
keuren en positie van de klant kan nooit volleleiding evende het goede voorbeeld moeten geven en moeten afzien
g
dig worden opgeheven. Ondanks de zorgplicht
van reisjes naar bijvoorbeeld de olympische spelen.
van de financiële instelling moet daarom de
Binnen het domein van het gedragstoezicht zijn dan ook niet zozeer
klant de hoofdverantwoordelijkheid dragen
de regels over de informatieverstrekking (het toezicht op adequate
voor zijn eigen beslissingen.
informaÂievoorziening) maar de betrouwbaarheidstoetsing van bestuurt
ders en de regels voor de integere bedrijfsvoering (het instellingsÂ
Regelgeving versus cultuur
toezicht) beslissend. Door met een beperkt aantal regels gebaseerd op
De laatste twee jaar is de financiële sector
b
 eginselen (principle based) te volstaan wordt meer verantwoordelijkoverspoeld met nieuwe wetgeving, zoals de
heid bij de financiële instelling gelegd.
totstandkoming van de Wft en de implemenDe eisen van redelijkheid en billijkheid (artikel 6:248 BW) en de
tatie van Bazel 2 en de MiFID in de Wft. Meer
eisen die aan goed opdrachtgeverschap (7:401 BW) worden gesteld
regelgeving leidt echter niet automatisch tot
dienen als uitgangspunt te worden genomen bij het opstellen van prinde vorming van betere normen en waarden
ciple based gedragsregels. Op deze beginselen zijn ook de huidige
binnen een financiële instelling. Het gevaar is
‘
Âken-uw- liënt’-regels gebaseerd. De basisnorm voor het verstrekken
c
dat regelgeving wordt gezien als een substivan informatie aan de consument is steeds dat de verschafte informatie
tuut voor het ontwikkelen en onderhouden van
correct, duidelijk en niet misleidend moet zijn (artikel 4:19, tweede lid,
een goede bedrijfscultuur en een verstandige
Wft). De doelstelling van deze regels zou de leidraad door het gehele
houding ten opzichte van het nemen van risico
gedragstoezicht kunnen worden.
en besluiten in een onzekere situatie. Hoe
Voor consumenten dient duidelijk te zijn dat toezicht niet betekent dat
gedetailleerder de regelgeving, hoe minder de
er nooit iets mis kan gaan. De consument houdt altijd een eigen verantÂ
eigen verantwoordelijkheid van de ondernewoordelijkheid en kan nooit zonder zich in een financieel product of
ESB
93(4543S) 19 september 2008
7
dienst te verdiepen, financiële transacties doen omdat
er toezicht is.
Principle based versus rule based regelgeving
Bij principle based regelgeving wordt meer overgelaten
aan de eigen verantwoordelijkheid van de financiële
Â
instelling. Door meer nadruk te leggen op het doel
en minder op het middel heeft de financiële instelling meer vrijheid om zelf te bepalen hoe zij de regel
wil invullen. Dit biedt ruimte voor maatwerk in de
eigen bedrijfsvoering onder soms snel veranderende
omstandigheden. De tegenstanders van open normen
geven veelal aan dat zulke normen tot rechtsonzekerheid leiden, of positief geformuleerd: een rule based
benadering leidt tot rechtszekerheid. Maar rule based regelgeving kan
het wantrouwen van consumenten in financiële instellingen voeden.
Consumenten kunnen gemakkelijk denken dat gedetailleerde regels
nodig zijn omdat financiële instellingen eigenlijk onbetrouwbaar zijn. Dit
terwijl juist vertrouwen de basis is waar het financiële stelsel op draait.
De voorstanders van open normen noemen als voordeel de rechtsvrijheid en daarmee de invulling van de eigen verantwoordelijkheid. De
financiële toezichtregels zijn grotendeels gebaseerd op Europese richtlijnen die rule based zijn opgesteld. De implementatie van de MiFID
in nationale wetgeving heeft geleid tot meer rule based wetgeving.
Stappen op weg naar meer principle based regelgeving moeten daarom
als eerste in Brussel worden gezet. Vervolgens dienen lidstaten zich te
onthouden van goldplating, zodat er daadwerkelijk harmonisatie van
regelgeving in de EU kan plaatsvinden.
Een principle based benadering past prima in het streven van het
huidige kabinet om de administratieve lasten voor het bedrijfsleven
terug te dringen door onder andere meer wet- en regelgeving op hoofdlijnen op te stellen en het vertrouwen in de maatschappij te versterken.
Bij de uitoefening van het toezicht moeten de toezichthouders in de
toekomst steeds meer uitgaan van de eigen verantwoordelijkheid van
financiële instellingen. Dit past ook bij het hiervoor beschreven uitgangspunt van meer principle based regelgeving. Toezichthouders
moeten meer bilateraal contact met de financiële instellingen hebben
en beoordelen of de onderneming op adequate wijze het doel van de
voorgeschreven normen bereikt. Door het vergroten van het bilateraal
contact kan het aantal onderzoeken bij de instellingen worden beperkt.
Dit leidt tot vermindering van de administratieve lasten voor de financiële instellingen en is daardoor ook goed voor het vestigingsklimaat
Nederland.
Prudentieel toezicht
In het prudentieel toezicht zal de komende jaren de invoering en
verdere vervolmaking van de regels van Bazel 2 centraal staan. Daarbij
zal de nadruk relatief sterk op de tweede pijler (eigen beoordeling door
de financiële instelling van de toereikendheid van het kapitaal in relatie
tot het risicoprofiel) moeten liggen. Dat sluit het beste aan bij toe-
8
ESB
93(4543S) 19 september 2008
zicht dat is gebaseerd op
de eigen verantwoordelijkheid van de onderneming.
Kwantitatieve kapitaalvereisten uit de eerste pijler
zijn nuttig. Maar risicomanagement is geen exacte
wetenschap. Dat heeft de
kredietcrisis nog weer eens
duidelijk gemaakt. Niet alle
onzekerheid is kwantificeerÂ
baar. Meer nadruk zou
moeten worden gelegd op
hoe financiële instellingen
omgaan met onzekerheid dan op het precies
trachten te meten van risico’s. Het laatste
leidt maar al te gemakkelijk tot het gevoel dat
risico’s onder controle zijn en daarmee in feite
niet meer bestaan. Maar dat is nooit het geval.
Het accent op omgaan met onzekerheid betekent dat sterk de nadruk wordt gelegd op de
cultuur en op de prikkels die binnen financiële instellingen bestaan voor het nemen
van beslissingen. De vraag hoe het omgaan
met onzekerheid georganiseerd moet worden
binnen de instelling, moet meer aandacht
krijgen. Hoe wordt risicomanagement georganiseerd en hoeveel invloed hebben degenen
die zich met risicomanagement bezighouden
binnen de organisatie?
Kwantitatieve risicomaatstaven moeten als
aanvullend op de tweede pijler worden gezien
in plaats van andersom. De rol van kredietbeoordelaars moet in hetzelfde licht worden
gezien. Hun waarderingen moeten nooit als
zoete koek worden geslikt. Een financiële
instelling moet altijd een eigen oordeel hebben
over de risico’s die zij neemt. Uiteindelijk
moet de financiële instelling zich verantwoordelijk voelen voor de te nemen risico’s. De
belangrijkste vraag de komende jaren rond
de kapitaalvereisten uit de eerste pijler is hoe
deze minder procyclisch en liefst anticyclisch
kunnen worden gemaakt. De organisatie van
kennis en informatiestromen binnen financiële instellingen is een ander onderwerp dat
veel inspanningen vergt. Hoe zorgt de instelling ervoor dat essentiële informatie en kennis
beschikbaar zijn op de hogere niveaus, zodat
daar afgewogen beslissingen kunnen worden
De vraag hoe
het omgaan met
onzekerheid
georganiseerd
moet worden binnen
de instelling, moet
meer aandacht
krijgen
genomen? De verschuiving
als een financiële instelling perfect omgaat met onzeUitgebreider
van het accent van kwantiÂ
kerheid, zullen zich ongunstige uitkomsten voordoen.
tatief risicomanagement
Niet ieder verlies is een fout van het management en
prudentieel toezicht
naar omgaan met onzekermoet tot de conclusie leiden dat zaken binnen die
zou in ieder geval
heid plaatst het gewicht op
instelling fout zijn georganiseerd.
het been van aandacht voor
Het duidelijk maken van de belangrijke, maar
verplicht moeten
mensen en hun motieven
beperkte rol van toezicht in een samenleving waar
zijn voor instellingen
en minder op het been van
geen ongeluk of tegenslag meer lijkt te worden geacmodellen en meten.
cepteerd zonder dat iemand daarvan de schuld krijgt,
die relevant zijn voor
De grenzen van wat goed
is een grote uitdaging. Dat voortdurend uitleggen en
het handhaven van
toezicht wel en niet kan
er steun voor verwerven is een hoofdtaak van de toebewerkstelligen moeten
zichthouder. De gedachte achter de derde pijler van
financiële stabiliteit
steeds duidelijk worden
Bazel 2 (publicatievereisten) is waardevol. Voldoende
gemaakt. De toezichthouder
informatieverstrekking aan marktpartijen is belangrijk
kan en mag niet op de stoel van het manageom de informatie-asymmetrie tussen de instelling en de buitenwereld
ment van een instelling gaan zitten. De prikzo veel mogelijk te beperken. Maar ook hier is het van belang dat de
kels voor het nemen van verstandige beslistoezichthouder dit beginsel formuleert en het vooral aan de instellingen
singen zijn in een markteconomie het grootst
zelf overlaat daaraan een goede invulling te geven. Een aparte pijler in
als de instellingen zich zelf verantwoordelijk
het toezicht is daarvoor niet nodig: transparantie is geen wondermiddel.
voelen voor hun beslissingen en dat ook in de
De financiële instelling zelf zal altijd een informatievoorsprong houden
praktijk zijn. Daarom moet de toezichthouop marktpartijen. De vraag welke financiële instellingen onder prudender altijd op afstand blijven. Het kan ook niet
tieel toezicht moeten staan, moet opnieuw worden bezien. Het lijkt
anders omdat de toezichthouder, hoe goed
daarbij van belang om een goed onderscheid te maken tussen het verlehij ook is geïnformeerd, altijd een informatienen van een vergunning voor het starten van een financiële instelling en
achterstand zal hebben ten opzichte van het
het houden van toezicht op het omgaan met onzekerheid (de kern van
management van de instelling zelf.
het prudentieel toezicht). Wat het eerste betreft lijken weinig wijziginToezicht heeft daarom zijn beperkingen, maar
gen ten opzichte van het huidige beleid nodig. Uitgebreider prudentieel
dat wordt in de maatschappij vaak niet geactoezicht zou in ieder geval verplicht moeten zijn voor instellingen die
cepteerd. De verwachting lijkt al te vaak te
relevant zijn voor het handhaven van financiële stabiliteit. In Nederland
zijn dat toezicht moet garanderen dat een
gaat het dan naar het zich laat aanzien alleen om een handvol grote
financiële instelling niet failliet gaat, maar dat
banken die hier hun  oofdkantoor hebben. Als andere instellingen dan
h
is niet het doel van toezicht. Het zou leiden
banken systeemrelevant zijn, worden ze onder toezicht gesteld. Voor
tot slapper risicomanagement bij de instelalle andere financiële instellingen zou overwogen kunnen worden het
lingen zelf als gevolg van moral hazard, het
toezicht vrijwillig te maken. Instellingen kunnen tegen betaling om
gevoel dat de uiteindelijke verantwoordelijktoezicht van DNB vragen. Alle instellingen zouden in hun communicatie
heid voor de instelling bij de toezichthouder
met klanten en andere marktpartijen steeds moeten vermelden of ze al
ligt in plaats van bij het management zelf.
dan niet onder toezicht staan. Uitsluitend op banken die onder toezicht
Toezicht moet er vooral voor zorgen dat binnen staan is het depositogarantiestelsel van toepassing. Het depositogaraneen financiële instelling goed met het nemen
tiestelsel garandeert een minimumniveau van bescherming voor tegoevan beslissingen onder onzekerheid wordt
den die particulieren en kleine ondernemingen aan banken hebben toeomgegaan. De ambitie van toezicht moet extra
vertrouwd. Dit zou ook betekenen dat verplicht prudentieel toezicht op
controle zijn, maar geen goedkeuringstempel
niet-systeemrelevante pensioenfondsen en verzekerings aatschappijen
m
voor concrete beslissingen. De toezichthouder
wordt afgeschaft. Dat kan niet van de ene op de andere dag. Eerst
kan en moet niet op de stoel van het managezou vooral een goed beheer van de betrokken instellingen moeten zijn
ment gaan zitten.
verzekerd.
Het houden van toezicht sluit dus niet uit dat
Stabiliteit van het financiële systeem
het management en andere medewerkers van
De zorg voor het handhaven of terugbrengen van financiële stabiliteit
een instelling fouten maken of dat instellinheeft de laatste jaren steeds meer aandacht gekregen. Een groot aantal
gen failliet gaan. Opereren op de financiële
markten blijft opereren onder onzekerheid: ook centrale banken en internationale instellingen brengen zogenoemde
ESB
93(4543S) 19 september 2008
9
financiële stabiliteitsrapporten uit en zien voor zichFinanciële stabiliteit heeft
Er wordt te
zelf op dit terrein een belangrijke rol. Financiële stabidan te maken met schokliteit gaat om het beperken van de omvang en diepte
bestendigheid en interne
veel aandacht en
van financiële crises en het oplossen van crises die
stabiliteit van het financiële
menskracht besteed
zich onvermijdelijk voordoen in een markteconomie.
systeem. De schokbestenNa de fusie met de Pensioen- en Verzekeringskamer
digheid heeft te maken met
aan het bewaken
heeft DNB zich nadrukkelijk als hoeder van de
exogene schokken en de
van het financiële
Nederlandse financiële stabiliteit gepositioneerd. Er
interne stabiliteit vormt de
is een aparte divisie opgericht die al het werk op dit
endogene component van de
stelsel
terrein coördineert. De communicatie van DNB is
stabiliteit van het stelsel.
sterk op dit thema gericht. Het is het verbindende
Het beleid kan verder aan
thema van alles wat DNB doet.
kracht winnen door een accentverschuiving
Het is terecht dat DNB een grote rol speelt in het beleid gericht op
aan te brengen in de verschillende vormen
financiële stabiliteit. De functie van uiteindelijke verstrekker van liquivan beleid. Ruwweg kan onderscheid worden
diteiten aan financiële instellingen die in de problemen zijn, prudentigemaakt tussen aanpassingen in de werking
eel toezichthouder op financiële instellingen en eerstverantwoordelijke
van het financiële stelsel via regulering, bewaop het terrein van financiële stabiliteit zijn onlosmakelijk met elkaar
king van het financiële stelsel om mogelijke
verbonden. Alleen als DNB toezicht houdt op financiële instellingen,
gevaren voor financiële stabiliteit op het spoor
kan ze beslissen over liquiditeitssteun aan die instellingen. Prudentieel
te komen, het zorgen voor voldoende buffers
toezicht op systeemrelevante instellingen is de belangrijkste vorm van
om tegenslagen soepel te kunnen opvangen en
beleid gericht op het handhaven van financiële stabiliteit.
maatregelen om crises op te lossen.
Deze logica leidt ook tot de conclusie dat oprichting van een Europees
Er wordt te veel aandacht en menskracht
stelsel van toezichthouders met zich mee moet brengen dat ook
besteed aan het bewaken (monitoren) van het
het handhaven van financiële stabiliteit een primaire taak van het
financiële stelsel, zeker gelet op de onoverEurosysteem zou moeten worden. Omdat dat moment nog ver weg is,
zienbare stapel rapporten die daar over de
en nu al vele risico’s voor financiële stabiliteit zich over landsgrenzen
gehele wereld meerdere malen per jaar over
heen bewegen, moet krachtig verder worden gegaan op de weg van het
verschijnt. In de praktijk blijkt bewaken naumaken van coördinatieafspraken tussen de toezichthouders in zo veel
welijks bij te dragen aan het voorkómen van
mogelijk landen.
financiële stabiliteitsproblemen. De recente
Het raamwerk voor de analyse van financiële stabiliteit is veel minder
kredietcrisis is een mooi bewijs van deze stelontwikkeld dan dat voor de monetaire analyse. De strategie voor het
ling. De ambitie achter monitoren is te hoog.
monetaire beleid heeft een afgebakend analysekader dat is gebaseerd
Financiële crises zijn een onvermijdelijk onderop de moderne monetaire theorie. Veel tijd moet nog worden gestoken
deel van de groei van de welvaart, die in een
in het beter definiëren van wat financiële stabiliteit is. Ook de beste
markteconomie met horten en stoten gaat. Dat
vormgeving van het beleid in dit kader zal nog de nodige inspanningen
is onvermijdelijk, omdat in een markteconovergen. Centrale banken kunnen dit niet alleen. Overheden zijn daarbij
mie de toekomstige welvaartsgroei voor een
ook betrokken, omdat regulering van de financiële sector een van de
groot deel moet komen van in het heden nog
instrumenten is om financiële stabiliteit te handhaven.
onbekende innovaties. Fundamentele onzekerEr lijkt winst te halen door de definitie van financiële stabiliteit nauwer
heid is onontkoombaar bij het nemen van de
te trekken dan tot nu toe door DNB wordt gedaan. Voor DNB is effibelangrijkste beslissingen in een markteconociëntie van de financiële markten onderdeel van de definitie van finanmie. Voeg daaraan toe het feit dat deze beslisciële stabiliteit. Dat roept meteen een coördinatievraagstuk met de
singen gedecentraliseerd worden genomen
Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) op, die verantwoordelijk is
door vele deelnemers aan het marktproces
voor het mededingingsbeleid voor de financiële sector.
en de contouren van een patroon van cycliEen kernachtigere definitie van financiële stabiliteit kan ook bijdragen
sche groei, die volgt op innovaties, worden
aan een effectiever beleid gericht op financiële stabiliteit, omdat in dit
zichtbaar. Dat patroon kan alleen worden
beleid dan meer focus kan worden aangebracht. Een stabiel financieel
afgeschaft door de markt af te schaffen. Waar
stelsel moeten worden gedefinieerd als een stelsel dat kan reageren
dat toe leidt hebben pogingen in de voormalig
op schokken zonder daarbij onnodige welvaartsverliezen te veroorzacommunistische landen duidelijk gemaakt:
ken en dat zelf geen onnodige fluctuaties in de welvaart veroorzaakt.
economische en humanitaire rampen. Maar
10
ESB
93(4543S) 19 september 2008
een perfecte markteconomie is een contradictio in terminis. De ambitie van het beleid
gericht op financiële stabiliteit kan en moet
dus niet het uitbannen van financiële crises
zijn. Het moet wel proberen het aantal en de
diepte van de zich altijd voordoende crises
te beperken. Dit kan niet door een blauwdruk van een optimaal financiële stelsel voor
ogen te hebben en die als leidraad voor het
beleid te gebruiken. Het kan wel door te proberen geleidelijk gebleken imperfecties in de
werking van de markten en financiële instellingen te verminderen. Geleidelijk in de tijd
en stuk voor stuk. Te snelle veranderingen in
de regulering en te veel veranderingen tegelijk zijn contraproductief. De werking van het
financiële stelsel verbeteren is een proces
van vallen en opstaan. Detailvoorspellingen
van een marktproces zijn onmogelijk. Het
marktproces ontleent juist zijn waarde aan het
kunnen aggregeren van heel veel verspreide
kennis en informatie. Die kennis en informatie
kan nooit op een plaats worden gebundeld.
Dat betekent dat de ambitie om de stand van
zaken met betrekking tot financiële stabiliteit
te kunnen meten, beschrijven en voorspellen
gedoemd is tot teleurstellende resultaten te
leiden. Voorspellen is daarbij extra moeilijk,
vanwege de genoemde fundamentele onzekerheid die altijd een rol speelt in het marktproces. Het weer is veel beter te voorspellen
dan de ontwikkeling van financiële stabiliteit.
Daarom zou de aandacht veel minder moeten
worden gericht op monitoren en veel meer op
de andere vormen van beleid met betrekking
tot de financiële sector.
uitgevoerd. Er moet in het toezicht een accentverschuiving komen
van risicomanagement op basis van kwantitatieve modellen naar het
omgaan met onzekerheid. Minder aandacht voor modellen, meer aandacht voor mensen en hun motieven bij het nemen van beslissingen.
De belangrijke, maar tegelijk beperkte rol van het toezicht moet voortdurend aan het publiek en aan marktpartijen worden gecommuniceerd.
Toezicht kan geen faillissementen uitsluiten en is ook geen garantie
voor een goed rendement.
Prudentieel toezicht is alleen verplicht voor systeemrelevante instellingen. Alle financiële instellingen moeten een vergunning hebben (toetsing op betrouwbaarheid en integriteit) en kunnen zich vrijwillig tegen
betaling onder prudentieel toezicht stellen. In hun externe communicatie dienen financiële instellingen dan steeds te melden of ze al dan niet
onder prudentieel toezicht staan.
Bij de invoering en verdere uitwerking van Bazel 2 moet de nadruk
liggen op pijler 2. Publicatievereisten (derde pijler) zijn nuttig, maar
zouden vooral een beginsel moeten zijn en vergen geen aparte pijler. De
eerste pijler moet als aanvullend op de tweede worden gezien in plaats
van andersom.
Voor pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen kan prudentieel
toezicht pas facultatief worden als hun ‘governance’ goed is geregeld.
Het toezicht op financiële stabiliteit moet zich meer richten op het
geleidelijk minder crisisgevoelig maken van het financiële stelsel dan op
de ‘dagelijkse’ monitoring ervan. Vooral het minder procyclisch en liefst
anticyclisch maken van kapitaalvereisten en andere aspecten van de
werking van het financiële stelsel zou centraal moeten staan.
Conclusies
Gedragsregels moeten worden beperkt tot
principle based regelgeving. Toezicht moet
uitgaan van de eigen verantwoordelijkheid
van de financiële instelling en die van de
consument.
Binnen het gedragsdomein moeten de regels
daarom niet zijn gericht op informatieverstrekking maar op de betrouwbaarheidstoetsing
van bestuurders en de regels voor integere
bedrijfsvoering (het instellingstoezicht). Het
prudentieel toezicht wordt zo veel mogelijk op
basis van beginselen (principle based) worden
Literatuur
AFM brochure, Internationale Visie en Strategie van de
AFM, http:// www.afm.nl.
AFM rapport (2004) Kennismaking met de consument,
december 2004.
FSA rapport (2004) Consumer understanding of financial risk. Consumer Research, 33, november 2004.
Hart, F.M.A. ’t en C.E. du Perron (2006) De geïnformeerde
consument – Is informatieverstrekking een effectief middel om consumenten afgewogen financiële beslissingen
te laten nemen? Preadvies voor de Vereniging voor
Effectenrecht 2006, deel 90.
ESB
93(4543S) 19 september 2008
11