Milieubeleid en budgettaire
normen
A.1. Bovenberg*
D
e zorg voor het milieu heeft consequenties voor de budgettaire normen van de
overheid. Een verlaging van de ‘gemeten’ collectieve-lastendruk is gewenst,
vooral omdat de overheid een steeds groter beroep zal moeten doen op regulerende
instrumenten die verborgen beleidskosten met zich brengen. Een verhoging van het
financieringstekort lijkt niet verantwoord in het licht van de milieuschuld die de
huidige generaties nog steeds creëren. Bovendien zal de samenstelling van de
collectieve uitgaven moeten veranderen ten gunste van overheidsinvesteringen,
waaronder die in het milieu, en ten gunste van overdrachten aan de armere
landen, waar investeren in bescherming van het milieu een hoog rendement levert.
Het Nederlandse milieu is door de specifieke kenmerken van de dichtbevolkte Rijndelta bijzonder
kwetsbaar. Een verscherpt milieubeleid in ons land is
dan ook onontkoombaar. Dit artikel bespreekt de gevolgen van een dergelijk vergaand milieubeleid voor
de twee belangrijkste normen voor de Nederlandse
budgettaire politiek, te weten de collectieve-lastendruk en het financieringstekort. Dit is van belang
voor de binnenlandse discussie over de gewenste
budgettaire normen na 1994 en voor het budgettaire
beleid in EMU-verband.
MilieuheffIngen
In het kader van een verscherpt milieubeleid, wordt
regelmatig gepleit voor een grotere rol voor milieuheffingen. Vandaar dat figuur 1 eerst wat dieper ingaat op de werking van een heffing op vervuiling.
Op de horizontale as vinden we de vervuiling of
emissies. De vertikale as meet de kosten verbonden
aan de bestrijding van de laatste eenheid vervuiling.
Figuur 1.
De curve DE geeft aan hoe deze marginale bestrijDe werking
dingskosten variëren met het niveau van de vervuivan een milieu- ling. Hoe geringer de vervuiling, hoe duurder het
heffing
wordt om de vervuiling terug te dringen. Een milieu-
Marginale
kosten
bestrijding
c.q. vooril’.Omen van
vervuilende
emissies
Milieuheffing
.’HèffjilglJopbren~ten
heffing ter grootte van OA reduceert de vervuiling
van D naar C. De totale kosten voor de vervuilers
van een dergelijke heffing zijn gelijk aan de oppervlakte OABD. Deze kosten bestaan uit twee delen.
Ten eerste is er de rechthoek OABC. Dit zijn de heffingsopbrengsten die in de schatkist vloeien. Daarnaast is er de driehoek BCD. Deze oppervlakte meet
de kosten die de vervuilers maken om de heffing te
ontgaan door de vervuiling te bestrijden. In tegenstelling tot de heffingsopbrengsten,
komen deze bestrijdingskosten niet op de overheidsbegroting
voor.
Vandaar dat deze kosten ook wel de ‘verborgen’ beleidskosten worden genoemd. Of in het Engels: ‘the
excess burden’, dat wil zeggen de kosten van de milieuheffing die uitgaan boven het door de overheid
geïnde bedrag. De verborgen beleidskosten kunnen
hoog oplopen. Een recentelijk door het Landelijk Milieuoverleg uitgewerkt pakket milieuheffingen illustreert dit. De verborgen beleidskosten van deze
voorstellen zouden, naar ruwe schatting, tot de helft
van de totale heffingsopbrengst van 22 mrd kunnen
oplopenl.
Hoge verborgen beleidskosten betekenen overigens
niet dat heffingen altijd onaantrekkelijk zijn. Deze
kosten zijn namelijk een kenmerk van alle milieu-instrumenten die het particuliere gedrag reguleren, dus
• De auteur is verbonden aan het Onderzoek Centrum voor
Financieel en Economisch Beleid van de Erasmus Universiteit Rotterdam en aan het CentER van de Katholieke Universiteit Brabant. Dit artikel is een verkorte versie van een bijdrage aan het symposium Milieubeleid en openbare financiën, van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven op 14 mei 1992. Een uitgebreide versie zal binnenkort
verschijnen in de bundel Milieubeleid en openbarefinanciën. De auteur bedankt S. Cnossen, H.R.]. Vollebergh en
E.W.M.T. Westerhout voor waardevol commentaar.
l.Zie H.R.]. Vollebergh enJ.L. de Vries, Financiële gevolgen van regulerende milieuheffingen, E5B, 29 januari 1992,
blz. 104-108.
ook van bij voorbeeld fysieke regulering. Verder staat
tegenover de ‘excess burden’ een ‘excess benefit’ in
de vorm van een minder vuil milieu
Milieuheffingen zijn in overeenstemming
met het
principe ‘de vervuiler betaalt’. De overheid laat het
daarbij aan de vervuilers zelf over of men betaalt via
het afdragen van de heffing of via het aanpassen van
het gedrag. Bijna elke heffing genereert wel enige
opbrengsten en heeft daarnaast een regulerend gedragseffect. De prijselasticiteit van het milieubelastende gedrag, en niet de bedoeling van de wetgever,
bepaalt daarbij het relatieve belang van het gedragsaspect. In eerste instantie maak ik dan ook geen onderscheid tussen, enerzijds, bestemmingsheffingen
gericht op het genereren van overheidsinkomsten,
en anderzijds, regulerende heffingen die beogen milieubelastend gedrag te veranderen.
Ambtenaar
Hoe beïnvloedt een verscherpt milieubeleid, en het
gebruik van milieuheffingen in het bijzonder, de gewenste budgettaire normen voor de collectieve-lastendruk (CLD) en het financieringstekort? Ik heb die
vraag voorgelegd aan vijf denkbeeldige ambtenaren
van verschillende departementen.
De antwoorden samengevat in figuur 2 zijn uiteraard niet meer dan een
stereotypen van de werkelijke visies van de betrokken departementen.
Toch kunnen we hier het een
en ander van leren. Laten we eerst het gloedvolle betoog van ambtenaar A beluisteren:
Ambtenaar A
“Deopbrengsten van de milieuheffingen moeten
apart gezet worden in een milieufonds ten behoeve
van publieke milieu-uitgaven. Als milieuheffingen
namelijk opbrengsten genereren, blijven er ‘rest’emissies bestaan die het milieu vaak zullen aantasten (OC in figuur 1). Om te voorkomen dat de
milieuschuld verder oploopt, dienen de heffingsopbrengsten gebruikt te worden om deze restvervuiling
te bestrijden. Als dat technisch niet mogelijk is, zal
de aantasting van milieugebruiksruimte gecompenseerd moeten worden via andere collectieve uitgaven ten behoeve van het milieu. Een stijging van de
collectieve-lastendruk is het onontkoombare gevolg
van het principe ‘de vervuiler betaalt’. Een hogere
lastendruk nu is de prijs voor een lagere lastendruk
in de toekomst. Bovendien is een goed lokaal milieu
een belangrijke positieve vestigingsplaatsfactor voor
bedrijven. Een ambitieus milieubeleid is dan ook
een belangrijke investering in de aanbodzijde van
de Nederlandse economie. Vanwege dit investeringskarakter van collectieve milieu-uitgaven, is een groterfinancieringstekort verantwoord”.
Ambtenaar B
A pleit dus voor een hogere lastendruk en een hoger financieringstekort,
zodat de collectieve milieuuitgaven kunnen stijgen. Ambtenaar B valt A hierin
bij. B vindt echter dat de rijke landen, waaronder
Nederland, hun extra collectieve middelen beter in
de arme landen kunnen besteden:
”Milieu-uitgaven hebben meestal een hoger rendement in het buitenland. Verder is de schrijnende armoede in de ontwikkelingslanden één van defundamentele oorzaken van de aantasting van het mondiale milieu. Armoede resulteert nu eenmaal in een
E5B 8-7-1992
+
+
+
Financiering~
tekort
Collectieve
uitgaven
B
C
D
+
+
E
+
+
+
+
A
o
hoge discontovoet. De arme landen zullen de grens- Ftguur2.
Viifvisies op
overschrijdende vervuiling alleen dan aanpakken
als ze hiervoor compensatie ontvangen van de rijke de gewenste
landen. Een schoon mondiaal milieu is nu eenmaal relatie tussen
milieubeleid
een luxe goed dat de rijke landen moeten betalen”. en budgettaire
normen
Ambtenaar
Ambtenaar
Vijf visies
Collectieve~
.lastendruk
C
C heeft een andere visie:
“In het licht van de grote bedragen waar het bij milieuheffingen om gaat, is het onmogelijk om alle heffingsopbrengsten nu effectief te besteden aan collectieve uitgaven ten behoeve van het milieu, simpelweg ten gevolge van allerlei capaciteitsproblemen in
de beleidsvoorbereidende en uitvoerende sfeer. Om
toekomstige begrotingen niet te veel te belasten met
de toekomstige kosten van huidige emissies, dient de
overheid nu middelen te reserveren. Dit kan het beste via een versnelde terugdringing van het financieringstekort. Daar komt nog bij dat de opbrengsten
van milieuheffingen grotendeels tijdelijk zijn. Op de
wat langere termijn zullen de regulerende effecten
van de milieuheffingen pas goed zichtbaar worden.
Om toekomstige budgettaire problemen als gevolg
van de met de regulering gepaard gaande uitholling
van de belasting basis te vermijden, dient de overheid de tijdelijke opbrengsten van milieuheffingen
dan ook vooral te gebruiken om de staatsschuld te
verlagen.”
C verkiest dus een lager in plaats van een hoger financieringstekort.
Bezuinigen op de collectieve uitgaven is de koninklijke weg om dit te bereiken.
Toch is volgens C een hogere lastendruk onontkoombaar in het licht van de vele milieuproblemen
die op de overheid worden afgeschoven.
AmbtenaarD
Ambtenaar
collectieve
D pleit, daarentegen,
lastendruk:
voor een lagere
”Regulerende instrumenten leggen de kosten van het
milieubeleid bij de particuliere sector (in de vorm
van de driehoek BCD infiguur 1). Een dergelijke
‘privatisering’ of ‘debudgettering’ van de milieu-uitgaven komt neer op een balansverkorting voor de
overheid. Dit doet de economisch relevante collectieve-lastendruk, d. w.z. inclusief de ‘verborgen’ beleidskosten, uitgaan boven de lastendruk zoals we die
meten via de geïnde belastingen en premies. Om
een stijging van de totale lastendruk te voorkomen,
dienen de hogere verborgen beleidskosten zich te vertalen in een lagere ‘gemeten’ collectieve-lastendruk
en daarmee een kleinere overheid. Dit geeft de particuliere sector de ruimte om haar verantwoordelijkheid voor het milieu waar te maken. Zonder lastenverlichting schaden regulerende instrumenten onze
kwetsbare economie via afwenteling en werkgelegenheidsverlies. Het grootste deel van de noodzakelijke
lastenverlichting zullen we moeten verdienen via la-
gere collectieve uitgaven. In dit verband is van belang dat het milieu een collectief goed is. Wanneer
de Nederlandse samenleving een beter milieugoed
wenst, zal het zich met name beperkingen moeten
opleggen bij de vraag naar andere collectieve goederen. Dit geldt te meer omdat ons land al een omvangrijke collectieve sector kent. Een gedeelte van de
lastenverlichting kan eventueel worden gefinancierd uit een oplopend financieringstekort. Tegenover de huidige investeringen van de particuliere
sector, staan namelijk lagere collectieve saneringsuitgaven in de toekomst”.
Ambtenaar E
Ambtenaar E kan zich vinden in de lagere lastendruk en het hogere financieringstekort bepleit door
D. Toch verschilt E op twee punten van mening met
D. Ten eerste zijn volgens E lagere collectieve uitgaven niet verantwoord. Een tweede verschil betreft
de manier waarop de opbrengsten van milieuheffingen dienen te worden teruggesluisd. D geeft de
voorkeur geeft aan het verlagen van de werkgeverspremies, de vennootschapsbelasting,
en de hogere
IB/LB tarieven. E, daarentegen, prefeert het verhogen van de tax credit die de commissie-Stevens wil
introduceren. Hier volgt een citaat:
”Ik kies voor terugsluizen via een tax credit omdat
zo de lagere inkomens worden ontzien. De kosten
van het milieubeleid drukken namelijk nogal zwaar
op deze inkomens. Bovendien is een schoon milieu
een luxe goed waarvan vooral de hogere inkomens
profiteren. Verder is er nog een meer principieel
punt. Men kan het teruggesluisde bedrag interpreteren als het stukje milieu dat ieder individu bezit en
dat men kan gebruiken zonder daarvoor te hoeven
betalen. Wat ligt er meer voor de hand om ieder een
gelijk stukje milieu te geven. Een gelijke verdeling
van de milieugebruiksruimte versterkt bovendien het
maatschappelijke draagvlak voor het milieubeleid.
Ingrijpende bezuinigen op de collectieve uitgaven
zouden dit broze draagvlak te zeer schaden. Vandaar dat ik geen mogelijkheden zie om verder op de
collectieve uitgaven te bezuinigen”.
E komt dus uit op gelijkblijvende collectieve uitgaven en een lagere lastendruk gefinancierd uit een
hoger financieringstekort.
Vier relevante
factoren
Deze paragraaf expliciteert de veronderstellingen die
aan de verschillende zienswijzen ten grondslag liggen. Zo spelen intertemporele aspecten van de ecologische relaties tussen huidige emissies en de toekomstige milieu kwaliteit een belangrijke rol. In het
volgende ga ik er van uit dat er inderdaad dergelijke
dynamische relaties bestaan. In dat geval, zijn er belangrijke intergenerationele aspecten die het financieringstekort en de staatsschuld raken. De andere factoren die de relatie bepalen tussen het milieubeleid en
de budgettaire normen betreffen drie elementen, namelijk, de optimale vormgeving van het milieubeleid, het rendement op verschillende investeringen
of ‘intertemporele’ transfers, en de intergenerationale
verdeling van de kosten van het milieubeleid.
De optimale vormgeving van het milieubeleid
De gewenste norm voor de CLD hangt sterk samen
met de optimale instrumentkeuze en met name het
11
relatieve belang van regulerende instrumenten ten
opzichte van collectieve milieu-uitgaven. Naarmate
het goedkoper is om de vervuiling via regulerende
instrumenten aan de bron terug te dringen, zal een
groter deel van de milieuzorg buiten de overheidsbegroting om dienen te gaan. Dit impliceert dat er
sprake zal zijn van een forse ‘privatisering’ van collectieve lasten. De ‘gemeten’ CLD zal dan lager moeten liggen om een al te sterke stijging van de totale
collectieve druk te voorkomen. Men kan ook redeneren dat de huidige generaties minder collectieve
middelen hoeven te reserveren voor schoonmaak
en sanering nu of in de toekomst naarmate ze hun
milieubelastende gedrag meer ombuigen.
Verder speelt de vraag wanneer de overheid haar
collectieve milieu-uitgaven het beste kan doen. A en
B wensen de milieu-uitgaven nu al te doen omdat
zij het milieu bijzonder kwetsbaar achten en geen risico’s wensen te nemen ten aanzien van het regeneratieve vermogen van het milieu.
Rendement op intertemporele transfers
C en D, daarentegen, zijn minder optimistisch over
het rendement op huidige colleCtieve milieu-uitgaven. Zij wensen een gedeelte van de heffingsopbrengsten dan ook op een andere manier te investeren. C ziet het meeste in het verlagen van de
staatsschuld. D verwacht, daarentegen, veel van het
investeren in het functioneren van de binnenlandse
economie via lastenverlichting. E vraagt aandacht
voor investeringen in het maatschappelijke draagvlak van het milieubeleid.
In dit verband is de kwetsbaarheid van de economie
van belang alsmede hoe zwaar men tilt aan de verstorende invloed van een hoge CLD. D’s pleidooi
voor een lagere lastendruk hangt samen met zijn inschatting van een hoge internationale factormobiliteit, geringe mogelijkheden voor maatschappelijke
overeenstemming over loonmatiging als prijs voor
een schoner milieu, een grote invloed van de marginale wig op het arbeidsaanbod, en een geringe beschikbaarheid van alternatieve instrumenten om de
arbeidsparticipatie te vergroten. Verder zijn ook
ruimtelijke aspecten van de ecologische relaties van
belang. Naarmate de vervuiling minder grensoverschrijdend is, wint het argument van A aan kracht
dat het milieubeleid de concurrentiepositie
kan versterken. Een ander relevant aspect is de inschatting
van de kwetsbaarheid van het maatschappelijke
draagvlak van het milieubeleid. Het is vooral E die
zich daar zorgen over maakt.
De intergenerationale
verdeling
Dit raakt een volgende belangrijke factor, namelijk
de gewenste intergenerationele
verdeling van de
kosten van het milieubeleid. Hetzelfde milieuresultaat kan samengaan met verschillende effecten op
de intergenerationele verdeling. Er bestaat dan ook
een onderscheid tussen, enerzijds, het beschermen
van het milieu en, anderzijds, het beschermen van
toekomstige generaties. De overheid kan de effecten van haar beleid op het milieu namelijk scheiden
van de consequenties voor de intergenerationele
verdeling via beleidsinstrumenten
zoals de schuldpolitiek. De intergenerationele verdeling hangt sterk
samen met de meestal impliciete manier waarop de
gebruiksrechten van het milieu worden verdeeld.
Ambtenaar C geeft de eigendomsrechten
van het milieu aan de toekomstige generaties en stelt daarom
de huidige generaties aansprakelijk voor alle milieuschade die ze aanrichten. Deze benadering sluit aan
bij het ‘vervuiler betaalt’ principe en impliceert een
laag financieringstekort, lage collectieve consumptieve uitgaven en een hoge lastendruk.
A, D en E delen een groter deel van de eigendomsrechten toe aan de huidige generaties, mede ook
gezien hun inschatting van het maatschappelijke en
economische draagvlak voor een vergaand milieubeleid. In een democratische samenleving gebaseerd op decentrale produktie kan een vergaand
milieubeleid alleen dan gevoerd worden wanneer
er enig ‘smeergeld’ beschikbaar wordt gesteld voor
de generaties die de kosten van het milieubeleid
dragen. Binnen een dergelijke benadering past een
hoger financieringstekort.
Op deze manier betalen
de toekomstige generaties, die profiteren van het
huidige milieubeleid, voor de kosten die de huidige generaties zich getroosten. Door deze intertemporele toepassing van het profijtbeginsel kan men
in principe een Pareto welvaartswinst boeken. Dit
wil zeggen dat, uitgaande van de huidige intergenerationele verdeling, iedere generatie in principe beter kan worden van het milieubeleid. Wellicht is dit
een van de, vooralsnog impliciete, gedachten achter het terugsluizen van de opbrengsten van milieuheffingen naar de huidige generaties.
Conclusies
Voordat ik mijn eigen visie geef, onthul ik eerst de
identiteit van de ambtenaren. A werkt voor het Ministerie van VROM. B komt bij Ontwikkelingssamenwerking voor de ontwikkelingslanden
op, C
helpt bij Financiën de schatkist beheren, D bedient
de Minister van Economische Zaken, en E werkt bij
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Wat is mijn visie? Wel, mijns inziens is het verlagen
van de gemeten CLD gewenst, vooral ook omdat de
overheid een steeds groter beroep zal moeten doen
op regulerende instrumenten die verborgen be leidskosten met zich brengen. Zonder lastenverlichting
dreigen deze extra collectieve lasten van regulerende instrumenten het draagvlak van de collectieve
sector te ondergraven en de verstoringen die samengaan met onze hoge collectieve druk te versterken.
Zo zouden de verborgen beleidskosten van milieuheffingen de prikkel aantasten om te participeren in
het arbeidsproces. Verder kan er via afwenteling verlies aan werkgelegenheid optreden. Terwijl de lastendruk dus omlaag moet, lijkt een verhoging van
het financieringstekort niet verantwoord in het licht
van de milieuschuld die de huidige generaties nog
steeds creëren. Dit stelt de politiek voor zware opgaven. Wanneer het financieringstekort niet kan worden opgerekt, vereist een lagere CLD nu eenmaal
een lagere collectieve uitgavenquote.
Daar komt nog bij dat de samenstelling van de collectieve uitgaven zal moeten veranderen ten gunste
van overheidsinvesteringen,
waaronder die in het
milieu. Verder zullen de overdrachten aan de armere landen moeten stijgen. Mondiale milieuproblemen hebben de onderhandelingspositie
van de armere landen namelijk ontegenzeggelijk versterkt. Al
met al is het duidelijk dat de overdrachtsuitgaven
en
E5B 8-7-1992
de consumptieve subsidies onder druk zullen moeten komen te staan.
Er bestaat een aantal redenen waarom een verlaging
van deze uitgaven ook voor een effectief en vergaand milieubeleid van eminent belang is. Ten eerste dreigt het koekoeksjong van de overdrachtsuitgaven de kuikentjes van de milieu-uitgaven te
verdringen.
Ten tweede ontstaat er door de toenemende inzet
van milieuheffingen een conflict tussen de belangen
van de fiscus en het milieu. Het ontwijken van milieuheffingen via gedragsverandering is goed voor
het milieu. De fiscus daarentegen vaart, althans op
korte termijn, wel bij een brede belastingbasis en
dus weinig gedragsverandering.
Naarmate hogere
collectieve uitgaven meer schatkistopbrengsten
noodzakelijk maken, zal de afweging eerder ten nadele van het milieu uitvallen. Vervuiling genereert
dan immers naast een negatief milieu-effect ook een
niet onbelangrijk positief effect, namelijk opbrengsten voor de fiscus.
De toenemende internationale beleidsconcurrentie
alsmede de vergrijzing vergroten dit gevaar. Ons
land beschikt namelijk over steeds minder instrumenten om, ondanks de hoge collectieve druk en
de omvangrijke overdrachtsuitgaven, de steeds mobiel ere factoren te blijven binden. In dergelijke omstandigheden is de verleiding groot om een slap milieubeleid te gebruiken om mobiele factoren aan te
trekken. Dit om het draagvlak van de collectieve sector te behouden en de produktiviteit van de immobiele factoren op peil te houden. In feite gebruiken
we dan het milieukapitaal om onze verzorgingsstaat
te beschermen tegen de golven van de vergrijzing
en de toenemende internationalisering van de economie, een verzorgingsstaat die we hebben opgebouwd met het kapitaal van het aardgas.
Hopelijk hebben we geleerd van het gebruik van
het aardgas in de jaren zeventig. De milieuproblematiek vereist het afzien van consumptieve groei en
meer investeren op drie fronten: in de particuliere
sector via regulerende instrumenten die private investeringen stimuleren, in de publieke via meer
overheidsinvesteringen,
en in de armere landen,
mede via overdrachtel1 uit de rijke landen.
Het milieu, zoals veel goede dingen, heeft zo een
hoge prijs en legt de samenleving beperkingen op.
In een democratische samenleving gebaseerd op decentrale produktie geldt dit vooral voor de overheid
en haar uitgaven, en dit te meer wanneer de werkenden geen afstand wensen te doen van hun materiële
inkomens groei ten behoeve van het collectieve milieudoel. Het totale niveau van de collectieve uitgaven zal minder kunnen groeien naarmate het regulerende milieu-instrumentarium
meer verborgen
beleidskosten met zich meebrengt. Wanneer de regulerende effecten beperkt zijn, zal vooral de samenstelling van de collectieve uitgaven dienen te
veranderen ten gunste van collectieve milieu-uitgaven. Linksom of rechtsom, de bezinning op de kerntaken van de overheid en de herijking van de verzorgingsstaat is van groot belang, ook voor het behoud
van ons grote collectieve milieugoed.
A.L. Bovenberg
I