Metamorfose
In het begin van de jaren zestig waren er op iedere
100 werkenden 33 ontvangers van een uitkering, nu
zijn dat er 84. Deze ontwikkeling komt maar voor
een beperkt deel op rekening van de vergrijzing.
Vooral de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregelingen hebben het beroep op de sociale zekerheid opgestuwd. Sinds het begin van de jaren tachtig wordt een
beleid gevoerd om de trend te keren. Vooralsnog zonder succes. Nu de recessie om zich heen grijpt, dreigt
het verhoudingsgetal verder te verslechteren. In arren
moede worden de uitkeringsrechten afgeschaft (de
bijstand voor jongeren onder de 21 jaar) en de uitkeringsniveaus verlaagd (WAO), ook van degenen voor
wie er geen alternatief is voor een uitkering. Dit betekent dat de verzorgingsstaat niet alleen financieel,
maar ook moreel op de klippen is gelopen.
De oprichters van de verzorgingsstaat stond voor
ogen dat de staat voor al degenen die wegens armoede, werkloosheid, ziekte of ouderdom niet voor zich
zelf konden zorgen, een sociaal vangnet zou spannen. Om allerlei redenen (zie ook dit nummer van
ESB) zijn veel meer mensen in het vangnet terechtgekomen dan ooit de bedoeling was. De paradoxale
situatie deed zich voor, dat naarmate de welvaart toenam, er steeds meer mensen kwamen die ogenschijnlijk niet voor zich zelf konden zorgen.
Deze fundamentele onevenwichtigheid geeft aan
dat niet langer kan worden volstaan met telkens
weer nieuwe plakjes van de zorg af te snijden — de
kaasschaafmethode — om op die manier de verzorgingsstaat overeind te houden. Het is tijd voor een
metamorfose. Die moet gebaseerd zijn op een hernieuwde afweging welke vormen van zorg beter collectief dan wel individueel georganiseerd kunnen
worden. Hoewel het hierbij uiteindelijk om een politieke keuze gaat, kan de economic een belangrijke
bijdrage leveren om die afweging te verhelderen.
In het algemeen is het doelmatig om iedere burger zoveel mogelijk zelf te laten betalen voor de
voorziening waarvan hij of zij profiteer!. Dit oude
economische inzicht is in de verzorgingsstaat in de
vergetelheid geraakt. In plaats daarvan neemt de
overheid een groot deel van het inkomen van de burger af en sluist dat via allerlei ondoorzichtige mechanismen weer naar hem terug. Dit anonieme herverdelingsmechanisme is voorwerp van allerlei economische en politieke machinaties, die tot gevolg hebben dat de uitkomsten van de herverdeling niet stroken met de bedoeling. Rechtvaardigheid noch doelmatigheid zijn met zo’n stelsel gediend. Het eerste
uitgangspunt van een hervorming van de verzorgingsstaat moet daarom zijn, dat bekostiging en voorziening via de markt als regel de voorkeur verdient.
Echter niet voor alle voorzieningen bestaat er
een markt. Bovendien kunnen er redenen zijn waarom markten niet goed werken. Bekende voorbeelden zijn externe effecten, monopolievorming, onvolledige informatie of moreel gevaar. In die gevallen is
het beter als de overheid zich met de voorziening be-
ESB 16-6-1993
moeit. Dit wil nog niet zeggen dat de overheid dan
zelf die voorziening moet gaan verschaffen. Vaak
kan zij volstaan met regelgeving om de markt beter
te laten werken. Denk aan regels om kartelvorming
tegen te gaan. Dit is een kerntaak van de overheid.
Ook het voorkomen dat mensen onder een minimumbestaansniveau komen, wordt vrij algemeen als
een kerntaak van de overheid beschouwd.
Met de stellingname dat een groot deel van de sociale voorzieningen kan worden geprivatiseerd, zijn
we er nog niet. De verzekeringsmarkt heeft enkele
bijzondere karakteristieken waarmee rekening moet
worden gehouden. Zo is bekend dat verzekerden geneigd zijn grotere risico’s te nemen, louter omdat zij
over een volledige verzekering beschikken. Indien
de hoogte van de uitkering niet wordt be’invloed
door de mate waarin verzekerden hun best doet om
de risico’s te beperken, ontstaat er een moreel gevaar dat verzekerden zich roekeloos gaan gedragen;
de kosten van dat gedrag worden toch op het collectief afgewenteld. Als gevolg van de toegenomen risico’s moeten de verzekeringspremies omhoog. Voor
verzekerden die wel de risico’s proberen te beperken, worden de premies hoger dan op grond van
hun gedrag gerechtvaardigd is, zodat deze groep
zich niet zal willen verzekeren. Er komt geen evenwicht tot stand. Verzekeraars kunnen op het morele
gevaar reageren door een zo scherp mogelijke differentiatie van groepen naar risicoprofiel (premiedifferentiatie) en het inbouwen van prikkels om risicomijdend gedrag te bevorderen (bonus/malus, eigen
risico e.d.). Een efficiente verzekeringsmarkt kan
niet zonder deze instrumenten. Geprivatiseerde sociale voorzieningen zullen dus worden gekenmerkt
door aanzienlijke premieverschillen.
Is dat niet onrechtvaardig? De afweging tussen
rechtvaardigheid en doelmatigheid blijft altijd moeilijk. Helaas is gebleken dat veel beleidsmaatregelen
die bedoeld waren om de positie van ‘zwakke groepen’ te beschermen de werking van de markt zodanig hebben verstoord dat die groepen uiteindelijk
slechter af waren. De metamorfose houdt een uitdaging in om de verzorgingsstaat zodanig vorm te geven dat het politieke doel van een eerlijke verdeling
met zo min mogelijk economische verstoringen
wordt bereikt.
Meer marktwerking, grotere verschillen op basis
van individuele risico’s en een beter doordacht inkomensbeleid – dat zijn de elementen van een metamorfose van de verzorgingsstaat. Als in een nieuwe
organisatie van de sociale voorzieningen aan die elementen meer aandacht wordt gegeven, ontstaat er
wellicht ook weer meer ruimte tot solidariteit met degenen die wegens armoede, werkloosheid, ziekte of
ouderdom werkelijk geen kant op kunnen.
L. van der Geest