Marktwerking in het funderend onderwijs
Aute ur(s ):
Groot W, (auteur)
Maassen van den Brink, H., (auteur)
De eerste auteur is verb onden aan de Capgroep Beleid, Economie en Organisatie van Zorg, Universiteit Maastricht. De tweede auteur is werkzaam
b ij scholar, Faculteit Economische Wetenschappen en Econometrie, Universiteit van Amsterdam en lid van de Onderwijsraad, Den Haag. (auteur)
w.groot@b eoz.unimaas.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4370, pagina 548, 26 juli 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
De invoering van marktwerking in het onderwijs werkt anders dan bij reguliere markten. Aan de voorwaarden die nodig zijn voor
marktwerking wordt in het funderend onderwijs niet altijd voldaan. Dat kan ook niet altijd, zodat marktwerking niet altijd slaagt. Op
deelaspecten is marktwerking binnen het funderend onderwijs echter wel mogelijk en kan het onder voorwaarden ook tot verbetering
van kwaliteit leiden.
In de afgelopen tien jaar zijn in het onderwijs instellingen in groten getale gefuseerd tot grootschalige regionale
onderwijsconglomeraten. Deze instellingen tellen elk vaak vele duizenden leerlingen en honderden medewerkers. De vorming van
grootschalige onderwijsconglomoraten is de afgelopen jaren door de overheid bevorderd en gestimuleerd. Tegelijkertijd streeft de
overheid naar marktwerking in het onderwijs. De fusiegolf heeft geleid tot de vorming van regionale onderwijsmonopolies. Monopolies
impliceren niet alleen het verdwijnen van effectieve concurrentie tussen instellingen, ze leiden ook tot uitschakeling van
keuzemogelijkheden voor onderwijsconsumenten: de leerlingen en hun ouders. Kortom, de ontwikkeling die het onderwijs de
afgelopen jaren heeft doorgemaakt staat haaks op het streven naar meer marktwerking.
Marktwerking in het onderwijs beoogt de concurrentie tussen instellingen te vergroten. Meer concurrentie zou moeten leiden tot:
» kostenefficiëntie – het leveren van onderwijs tegen de laagst mogelijke kosten en vermindering van ‘managerial slack’ en ‘x
inefficiënties’;
» allocatieve efficiëntie – het leveren van onderwijs dat overeenkomt met de wensen en voorkeuren van leerlingen en studenten;
» betere kwaliteit van het onderwijs.
Nieuwe en vage begrippen met een positieve bijklank – zoals marktwerking – vormen veelal een legitimatie tot verandering van bestaande
structuren. Zo ook in het onderwijs 1. Voordat wordt besloten marktwerking te bevorderen, is inzicht in de mogelijkheden en gevolgen
hiervan noodzakelijk. In dit artikel staat de vraag centraal in hoeverre concurrentie tussen onderwijsinstellingen in het funderend
onderwijs mogelijk is. Onder funderend onderwijs wordt verstaan het basisonderwijs en het middelbaar onderwijs.
De betwistbaarheid van onderwijsmarkten
Om verschillende redenen is concurrentie in het onderwijs moeilijk te realiseren. In de eerste plaats worden de prijzen voor
onderwijsdiensten vaak door een externe (overheids)instantie bepaald en niet door vraag en aanbod. Verder zijn de eigen bijdragen vaak
minimaal. Het overgrote deel van de kosten van onderwijs wordt betaald uit algemene middelen. Ten derde is vanwege de leerplichtwet
ten minste tot de leeftijd van zestien jaar sprake van verplichte consumptie van onderwijs.
Toetredingsbarrières
In het algemeen vormen toetredingsbarrières een belemmering voor marktwerking. Deze toetredingsbarrières kunnen het gevolg zijn van
technologische omstandigheden (‘economies of scale’ en ‘economies of scope’), of het gevolg van overheidsregulering en wetgeving, bij
voorbeeld ten aanzien van vestigingseisen voor instellingen, minimumgrootte van instellingen en kwaliteitseisen. Door Baumol is
ingebracht dat marktwerking niet alleen kan plaatsvinden in markten met volkomen concurrentie, maar in elke markt die betwistbaar
(‘contestable’) is 2. In het algemeen geldt daarbij dat hoe lager de toetredingsbarrières zijn, hoe meer betwistbaar de markt is. In die zin
kunnen ook monopolistische en oligopolistische markten beschouwd worden als betwistbaar en kunnen allocatief-efficiënte uitkomsten
ook worden gerealiseerd als er slechts één aanbieder is en er geen daadwerkelijke concurrenten op de markt zijn. Aangezien het argument
van betwistbare markten essentieel is voor de vraag of marktwerking in het funderend onderwijs mogelijk is, is het goed om wat langer
stil te staan bij het idee van betwistbare markten.
De afwezigheid van toetredingsbarrières vergroot de dreiging dat nieuwe toetreders de markt zullen betreden. Het is deze dreiging die
verondersteld wordt als een rem te werken op de neiging van in de markt aanwezige bedrijven om hun prijzen te verhogen boven het
niveau van de gemiddelde kosten en excessieve winsten te behalen.
Voorwaarden
Voor perfecte betwistbaarheid van markten moet aan drie voorwaarden zijn voldaan. Ten eerste moeten er geen verzonken kosten zijn.
Dit zijn kosten van (kapitaal)goederen die niet meer liquide te maken zijn of op een andere wijze aanwendbaar zijn indien het bedrijf
besluit de markt te verlaten. Voorbeelden van verzonken kosten zijn advertentiekosten, kosten voor het verkrijgen van licenties en
kosten voor het aannemen en scholen van personeel. Deze kosten verhogen de kosten van het uittreden uit de bedrijfstak en vormen een
toetredingsbarrière tegen potentiële nieuwkomers.
De tweede voorwaarde is dat de potentiële toetreder geen nadeel mag hebben ten opzichte van zittende bedrijven met betrekking tot
toegang tot productietechnologieën of gepercipieerde productkwaliteit.
Als derde voorwaarde moet de toetreder in staat zijn zogenaamde ‘hit and run’-tactieken toe te passen. De toetreder is dan in staat de
markt te betreden, winst te maken en uit te treden voordat de zittende bedrijven hun prijzen neerwaarts hebben bijgesteld. Met andere
woorden, zittende bedrijven moeten pas met enige vertraging in staat zijn te reageren op nieuwe toetreders. Het gaat hierbij in essentie
om de vraag of hoeveelheidsaanpassingen sneller verlopen dan prijsaanpassingen. Als dat het geval is – dat wil zeggen als prijzen rigide
zijn – is betwistbaarheid van markten mogelijk. Als prijzen zich sneller aanpassen dan hoeveelheden, is betwistbaarheid van markten niet
mogelijk.
Het begrip betwistbaarheid wordt ook wel gebruikt in situaties waarbij het gedrag van monopolisten kan worden beïnvloed door druk
van buitenaf, bijvoorbeeld door referentiegroepen, of waarin standaarden voor prestaties zijn op te stellen (‘benchmarking’) en waarbij de
mogelijkheid bestaat om de voorziening van het goed aan een andere aanbieder over te doen.
Betwistbare onderwijsmarkt
In hoeverre is er op de markt voor funderend onderwijs sprake van betwistbaarheid? Het antwoord op deze vraag hangt af van de
verzonken kosten die moeten worden gemaakt bij toetreding, de gepercipieerde kwaliteit van het onderwijs dat wordt geboden door
nieuwe toetreders en van de mogelijkheden tot ‘hit and run’-tactieken. Met name de hoogte van de verzonken kosten is niet voor alle
onderdelen van de onderwijsmarkt gelijk.
Niveaus
Bij de betwistbaarheid van onderwijsmarkten kunnen verschillende niveaus worden onderscheiden. Het eerste is de betwistbaarheid van
een hele onderwijsinstelling: een nieuwe toetreder bouwt en exploiteert een volledig nieuwe school om de bestaande
onderwijsvoorziening te vervangen. De tweede mogelijkheid is dat het personeel in de school wordt betwist. In dat geval neemt de
nieuwe toetreder de fysieke infrastructuur over en vervangt de leraren dan wel docenten, de managers en het ondersteunend personeel
door eigen mensen. Verder is er de mogelijkheid van betwistbaarheid van specifieke onderwijscategorieën, bijvoorbeeld
gymnasiumonderwijs. In dat geval biedt de nieuwe toetreder alleen bepaalde opleidingen aan. Een andere mogelijkheid is de
betwistbaarheid van specifieke activiteiten in het onderwijs, bijvoorbeeld remedial teaching, onderwijs aan kinderen van allochtone
afkomst of onderwijs in computervaardigheden. De nieuwe toetreder biedt alleen bepaalde specialistische vormen van onderwijs aan en
zorgt voor het personeel en de faciliteiten om in dit onderwijs te voorzien. Tenslotte is er de betwistbaarheid van management en
administratie, dat wil zeggen dat alleen het management en de administratie van de dienstverlening worden betwist.
Schoolgebouw
De verzonken kosten van de bouw van een geheel nieuwe school zijn dermate groot dat de markten op dat niveau slechts heel beperkt
betwistbaar zijn. Het probleem van de hoogte van deze kosten kan worden verminderd door het afsluiten van langetermijncontracten.
Langetermijncontracten bieden meer mogelijkheden om alternatieve gebruiksmogelijkheden voor onderwijsvoorzieningen te vinden.
Echter, een ‘hit and run’-tactiek is bij de bouw van scholen vrijwel uitgesloten: de tijd die nodig is om een nieuwe school te bouwen is
dermate lang dat bestaande scholen hun strategie makkelijk aan de komst van de nieuwe toetreder kunnen aanpassen en hun positie op
de markt kunnen uitbuiten om de nieuwe toetreder van de markt te verdrijven. Doordat bij de bouw van scholen prijsaanpassingen
sneller verlopen dan beslissingen over toetreding en hoeveelheidsaanpassingen, zijn markten op dit niveau vrijwel niet betwistbaar.
Personeel en onderwijsactiviteiten
Dit laatste is ook een obstakel voor de betwistbaarheid van het personeel in een school: de tijd die nodig is voor het opleiden van
nieuwe leraren en docenten leidt ertoe dat de dreiging van toetreding tot deze markt niet een effectieve afschrikking tegen het uitbuiten
van marktmacht is. Zoals ook door het cpb wordt geconstateerd, reageren onderwijssalarissen – in elk geval in het primair en voortgezet
onderwijs – nauwelijks op veranderingen in vraag en aanbod 3. Aangezien loonaanpassingen sneller gerealiseerd kunnen worden dan het
duurt om nieuwe onderwijzers op te leiden (hoeveelheidsaanpassing) is ook op dit niveau betwistbaarheid van markten niet goed
mogelijk.
Betwistbaarheid van markten is waarschijnlijk effectiever op het niveau van specifieke onderwijscategorieën of activiteiten. Dit geldt in
het bijzonder als er sprake is van kruissubsidiëring van bepaalde specialismen of verrichtingen binnen een school. Een nieuwe toetreder
kan de markt betreden en dezelfde producten aanbieden als de zittende aanbieder, behalve het gesubsidieerde product, en daardoor
winst maken. Als bijvoorbeeld binnen een school de activiteiten voor kinderen met leerachterstanden of allochtone leerlingen worden
gesubsidieerd door de opbrengsten uit reguliere onderwijsactiviteiten, kan een nieuwe toetreder die zich uitsluitend zou toeleggen op
deze reguliere activiteiten, deze tegen lagere kosten verrichten en toch winst maken. De verzonken kosten bij toetreding tot
gespecialiseerde deelmarkten voor onderwijs, bijvoorbeeld gymnasium, zijn ook veelal lager. Evenals bij andere onderwijsvoorzieningen
zijn de mogelijkheden tot ‘hit and run’-tactieken echter ook hier beperkt. Potentiële nieuwe toetreders kunnen ook in het nadeel zijn
vanwege de gepercipieerde productkwaliteit. De reden hiervoor is het belang van reputatie als indicator van kwaliteit in het onderwijs.
Leerlingen en hun ouders hebben onvolledige informatie over de kwaliteit van het onderwijs dat wordt geboden. Informatie hierover
komt pas na verloop van tijd beschikbaar. Deze informatie vormt de basis voor de reputatie. Aangezien nieuwe toetreders niet over een
reputatie beschikken, hebben ze een achterstand ten opzichte van zittende aanbieders.
Onderwijsmanagement en administratie
Betwistbaarheid van het onderwijsmanagement kan een prikkel geven tot een grotere kosteneffectiviteit. Er kunnen echter ook negatieve
effecten verbonden zijn aan de betwistbaarheid van onderwijsmanagement en administratie. Ten eerste kan betwistbaarheid van
onderwijsmanagement, bijvoorbeeld in de vorm van aanbesteding aan een administratiekantoor of een gespecialiseerde
onderwijsstichting, het management een prikkel geven tot gedrag dat op korte termijn tot resultaten leidt maar ten koste kan gaan van het
langetermijnperspectief. Concreet zou het ertoe kunnen leiden dat lange termijninvesteringen verruild worden voor investeringen die
alleen op korte termijn een positieve bijdrage aan het resultaat geven. Een tweede mogelijke bezwaar tegen betwistbaarheid van
onderwijsmanagement is dat het de onderhandelingspositie van het management verzwakt doordat de drempel om het management bij
conflicten te vervangen lager is. Dit geldt met name voor de onderhandelingspositie ten opzichte van ouders en de docenten dan wel
leraren.
Externe factoren
Er zijn daarnaast externe factoren die de mate van betwistbaarheid van markten voor onderwijsvoorzieningen beperken. De eerste is
overheidsregulering. Een systeem van administratieve prijzen in plaats van marktprijzen kan de verwachte opbrengsten van toetreding
verminderen. Hetzelfde geldt voor regulering van het rendement op eigen vermogen, bijvoorbeeld doordat de overheid alleen niet op
winst gerichte instellingen toelaat op de markt. Restricties op het aanbod van geschoold onderwijspersoneel belemmeren ook de
betwistbaarheid van de markt. Ten slotte kunnen ook vestigingseisen en regels omtrent het bouwen en exploiteren van scholen de mate
van betwistbaarheid van markten voor onderwijsvoorzieningen beperken.
Een tweede factor die beperkingen oplegt aan de betwistbaarheid is onvolkomen informatie over kosten, prijzen en kwaliteit van
geleverde diensten. Potentiële nieuwe toetreders kennen de kostenstructuur van de zittende instellingen niet. Ook de kwaliteit van de
dienstverlening is niet volledig bekend. Onvolledige informatie vermindert positieve prikkels om toe te treden tot de markt.
Conclusie
Het funderend onderwijs is op sommige onderdelen een betwistbare markt waarop geconcurreerd wordt. Bijzondere en openbare scholen
in het basisonderwijs concurreren om leerlingen. Ouders kiezen in toenemende mate een school op basis van (vermeende) kwaliteit en
niet vanwege hun geloofsovertuiging. Categoriale gymnasia vormen in sommige
steden een alternatief voor brede scholengemeenschappen in het voortgezet onderwijs. Artikel 23 in de Grondwet reguleert
tegenwoordig niet zozeer de vrijheid van onderwijs in Nederland, maar bevordert vooral enige mate van marktwerking in het onderwijs.
De fusies en schaalvergroting die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden, beperken de keuzevrijheid en de mogelijkheden tot
marktwerking in het onderwijs. Paradoxaal genoeg zijn deze regionale onderwijsmonopolies vooral ontstaan als gevolg van de
deregulering in het onderwijs. Deregulering betekent niet automatisch meer marktwerking.
Aan de voorwaarden die nodig zijn voor marktwerking wordt in het funderend onderwijs onvoldoende voldaan. Het is zeer de vraag of analoog aan een reguliere markt – er voldoende korte- en langetermijnvoorwaarden door de overheid gerealiseerd kunnen worden om
marktwerking in het onderwijs te stimuleren. Op deelaspecten is marktwerking binnen het funderend onderwijs mogelijk en kan het onder
voorwaarden ook tot verbetering van kwaliteit leiden
1 Voor een uitgebreidere discussie hierover, zie W. Groot en H. Maassen van den Brink, Europa in het onderwijs, een essay, in:
Onderwijsraad, Europa van het hoger onderwijs, Den Haag, 2002, blz. 11-26.
2 W.J. Baumol, Contestable markets: an uprising in the theory of industry structure, American Economic Review, jrg. 72, 1982, blz. 1-15.
3 Centraal Planbureau, Centraal economisch plan 2001, Sdu uitgevers,
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)