Lerend gebruik van de MKBA

Governance ESB

governance

Lerend gebruik
van de MKBA
Door de MKBA al vroeg in het planproces toe te passen, is
het mogelijk deze niet alleen als beoordelinginstrument te
gebruiken, maar ook als instrument voor het optimaliseren
van alternatieven. Voor dit lerend gebruik van de MKBA
is goede communicatie en vertrouwen tussen de planeigenaren en MKBA-analisten cruciaal.

Els Beukers
Consultant ex
ante evaluatie bij
Balance

I

n de nieuwe Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse, ofwel de Leidraad MKBA, wordt onder meer ingegaan op
hoe de MKBA gebruikt zou moeten en kunnen
worden in het besluitvormingsproces (CPB, 2013).
Naast het gebruik als een beoordelingsinstrument,
stelt de leidraad ook een gebruik voor als instrument
om alternatieven te optimaliseren. Een lerend gebruik
van de MKBA dus, waarbij alternatieven worden aangescherpt aan de hand van inzichten uit de analyse.
Dit mogelijke lerend gebruik van de MKBA sluit
aan op bevindingen uit recent onderzoek naar de percepties aangaande het MKBA-proces (Beukers et al.,
2012). Daaruit blijkt dat wanneer de MKBA slechts
als oordeel wordt ingezet, dit op weerstand stuit

Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

indien er complexe plannen worden geanalyseerd.
Plan­igenaren (degenen die het plan vertegenwoore
digen, zoals beleidsmedewerkers van een regionale
overheid) ervaren bijvoorbeeld dat de MKBA niet
altijd recht doet aan het plan wanneer er veel niet-temonetariseren­effecten alleen als PM-post zijn meegenomen. Een oordeel op basis van de MKBA wordt dan
als onrechtvaardig ervaren. Ook geven MKBA-analisten aan het soms als een verloren kans te zien als de
analyse slechts wordt gebruikt voor een eindoordeel en
niet om de alternatieven aan te scherpen wanneer daar
aanleiding voor is.
Dit wil niet zeggen dat het leren aan de hand van
een MKBA nu al niet gebeurt. Maar het aanscherpen
van alternatieven op basis van inzichten verkregen uit
de analyse vindt nu meestal alleen plaats als er meerdere MKBA’s gemaakt worden, bijvoorbeeld als het
besluitvormingsproces een lange periode omvat. Het
analyseproces voor de Zeetoegang IJmuiden, waarvoor vier MKBA’s en vier second opinions zijn gemaakt,
is daar een voorbeeld van (Annema et al., 2007). De
alternatieven van dit project hebben zich in de tijd
verder ontwikkeld en werden daarbij mede beïnvloed
door de gemaakte MKBA’s en contra-analyses, maar
van doelbewust leren was hier geen sprake (Beukers,
2014). MKBA-betrokkenen blijken daarentegen juist
behoefte te hebben aan een doelbewust gebruik van de
MKBA als lerend instrument (Beukers et al., 2012).
Ook de Algemene leidraad beschrijft een gericht le-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

63

ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik

rend gebruik van de MKBA. De leidraad benadrukt
echter vooral de MKBA als beoordelingsinstrument
en blijft wat onduidelijk over wat dat lerend gebruik
precies inhoudt en hoe het kan worden aangepakt. In
dit artikel wordt daarom dieper ingegaan op hoe men
de MKBA lerend kan gebruiken.
Evalueren volgens de Leidraad MKBA

De nieuwe Leidraad MKBA beschrijft drie functies
die de MKBA kan hebben in het besluitvormingsproces. Ten eerste het bepalen van het nut en de noodzaak
van een beleidsalternatief; ten tweede het prioriteren
van beleidsalternatieven; en ten derde het optimaliseren van beleidsalternatieven.
De leidraad stelt hiermee dat de MKBA in eerste
instantie dient om te bepalen of een maatregel wel-

Een lerend gebruik van de MKBA kan als
resultaat hebben dat alternatieven worden
geoptimaliseerd en de probleemanalyse wordt
aangescherpt

vaartsverhogend is of juist niet. De MKBA bepaalt
dus het effect van een maatregel op de maatschappelijke welvaart door een oordeel te geven in termen van
economische kosten en baten. Daarbij onderscheidt
de leidraad drie criteria: bereikt het alternatief het doel
dat wordt beoogd (doelbereik); is het legitiem voor
de overheid om in het alternatief te investeren (legitimiteit); is het alternatief effectief: wordt het doel
met een zo gunstig mogelijk kosten-batensaldo bereikt
(effectiviteit). Deze kennis kan worden gebruikt om
plannen tegen elkaar af te wegen, wat een tweede mogelijke functie van de MKBA is. De derde functie van
de MKBA, het optimaliseren van beleidsalternatieven,
wordt in de leidraad als volgt omschreven:
“Stapsgewijs beslissen biedt de mogelijkheid om
belangrijke veroorzakers van kosten, baten en onzekerheden vroegtijdig op te sporen. Dit biedt vervolgens
een handvat om de oplossingen te optimaliseren. Het
is van belang om deze mogelijkheden te benutten omdat er, nadat de definitieve MKBA is opgesteld, vaak
64

niet veel mogelijkheden meer zijn om plannen aan te
passen en nieuwe MKBA’s te maken.†(CPB, 2013, p.
39).
De leidraad geeft hiermee aan dat voor een lerend
gebruik van de analyse het van belang is dat deze vroeg
in het besluitvormingsproces wordt ingezet. Later in
het proces is er immers niet veel ruimte meer om alternatieven nog aan te passen op basis van de verkregen
inzichten uit de analyse.
Daarnaast stelt de leidraad dat voor een lerend
gebruik van de MKBA het nodig is om actoren vroeg
bij de MKBA te betrekken. Ook voor het aanscherpen
van de probleemanalyse – een kritische factor bij het
maken van een MKBA – en voor het verbinden van de
MKBA met de beoogde beleidsdoelen stelt de leidraad
dat het nodig is om met de “MKBA-kennis en inhoudelijke expertise†(bijvoorbeeld van planeigenaren)
vroeg om de tafel te gaan zitten.
Kortom, de leidraad beoogt dat een lerend gebruik van de MKBA als resultaat kan hebben dat alternatieven worden geoptimaliseerd, de probleemanalyse
wordt aangescherpt en dat de relatie tussen beoogde
beleidsdoelen en de MKBA beter wordt gelegd.
Evaluatie als leerproces

De mogelijkheid om een analyse-instrument als de
MKBA ook, en wellicht vooral, te gebruiken om te
leren is de laatste jaren onderwerp geweest van verschillende wetenschappelijk studies. Daarin is er onder
meer aandacht voor het feit dat de evaluatie verschuift
van het sec meten van plan- of programma-effecten
naar het faciliteren van een leerproces (Khakee, 2003).
Deze verschuiving hangt samen met de toegenomen
complexiteit van plannen, die vaak verschillende belanghebbenden en meerdere beleidsdoelen kennen,
zoals integrale ruimtelijk-infrastructurele plannen.
Evaluaties van dergelijke complexe plannen zouden
niet als een eindafrekening moeten worden ingezet,
maar als een leerproces waarin de betrokken actoren zich vooral bewust worden van wat de eventuele
consequenties zijn van de te maken keuzes (Selicato
en Maggio, 2011). Om dat te doen is het nodig dat
betrokkenen van gedachten kunnen wisselen, en hun
kennis en ideeën kunnen loslaten op de mogelijke effecten van de te analyseren alternatieven.
Jha-Thakur et al. (2009) gaan hier verder op in
door te stellen dat lerend gebruik van evaluaties op
twee verschillende niveaus kan gebeuren, namelijk
door te leren van de evaluatie (enkelvoudige diepgang)

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

Governance ESB

Conceptueel model: de vijf stappen van de MKBA dialoog
Interventies:
1. Organiseer ruimte voor ontmoeting
2. Bespreek het plan en de
MKBA samen en tegelijkertijd
3. Wees voorbereid
4. Begeleiding door een moderator
5. Gebruik discussiemiddelen

+

Communicatie en
vertrouwen tussen
planeigenaren en
analisten

+

figuur 1

Lerend gebruik MKBA

Andere factoren

en door te leren door de evaluatie (tweevoudige diepgang). Leren van de evaluatie vindt plaats als men de
kennis uit de analyse kan gebruiken om het alternatief
via kleine aanpassingen aan te scherpen. Bijvoorbeeld
als de analyse duidelijk maakt dat een andere fasering
van het alternatief een economisch beter resultaat
geeft. Leren door de evaluatie is nodig als de zwakheden van alternatieven zo groot zijn dat kleine aanpassingen ze niet kunnen opheffen. Dan moet er een meer
diepgaand begrip ontstaan van waarom een bepaald
alternatief niet passend is. Bovendien vereist het opheffen van zo’n fundamenteel gebrek vaak dat een alternatief ook radicaler wordt veranderd.
Het mogelijk lerend gebruiken van de MKBA,
zoals de leidraad dat voorstelt, is voornamelijk gericht
op optimalisatie, wat impliceert dat de te analyseren alternatieven door kleine aanscherpingen beter kunnen
worden. Daaruit kan vervolgens logisch voortvloeien
dat de MKBA ook een beter resultaat te zien geeft.
Het optimaliseren van plannen is dan een vorm van
leren die een enkelvoudige diepgang verschaft. De leidraad sluit echter leren met een tweevoudige diepgang
niet uit. Er wordt immers gesteld dat een MKBA kan
bijdragen aan een kritische beschouwing van de probleemanalyse en van de relatie tussen die MKBA en de
beoogde beleidsdoelen. Deze reflectieve en kritische
blik kan om kleine aanpassingen vragen, maar kan
ook wijzen op de noodzaak van een meer fundamentele verandering waarvoor een ‘dieper leren’ vereist is
(tweevoudige diepgang). Bijvoorbeeld gerelateerd aan
de drie criteria in de leidraad om de maatschappelijke
welvaart te bepalen: als blijkt dat het beoogde proJaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

bleem niet wordt opgelost of de kans niet wordt ingelost (doelbereik); als blijkt dat er geen sprake is van
marktfalen en overheidsingrijpen niet legitiem is (legitimiteit); of als blijkt dat de beoogde oplossing niet de
meest effectieve is (effectiviteit).
De MKBA-dialoog

Om een evaluatie lerend te gebruiken zal er aan een
aantal randvoorwaarden moeten worden voldaan.
Seli­ ato en Maggio (2011) beschrijven dat het nodig
c
is dat betrokkenen van gedachte kunnen wisselen, en
zo hun kennis en ideeën kunnen loslaten op de mogelijke effecten van het te analyseren plan. In het MKBAproces­zou dit betekenen dat deze uitwisseling plaats
moet vinden tussen de twee belangrijkste betrokkenen,
dus de planeigenaren en MKBA-analisten, terwijl juist
tussen deze spelers de onderlinge communicatie en het
vertrouwen vaak verre van optimaal blijkt (Beukers et
al., 2012). In het eerder aangehaalde onderzoek naar
percepties wat betreft het MKBA-proces noemden
betrokkenen dat men hierbij vaak te laat, te weinig en
te weinig gestructureerd communiceert, bijvoorbeeld
omdat men niet genoeg tijd vrijmaakt om aannames
en uitgangspunten te bespreken. Ook kunnen planeigenaren weinig vertrouwen hebben in het instrument
MKBA en degenen die het uitvoeren, wanneer ze ervaren dat hun plan wordt ‘kapot gerekend’. MKBAanalisten ervaren daarentegen wel eens dat men een
plan mooier voorstelt dan mogelijk is, en vertonen dus
een zekere argwaan wat betreft het plan en de planeigenaren.
Om meer grip te krijgen op hoe men de onder-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

65

ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik

linge communicatie en het vertrouwen opbouwt als
voorwaarde voor het lerend gebruik van de MKBA,
is er via een analyse van communicatieve planning- en
organisatiestudies gezocht naar concrete communicatie- en vertrouwenopbouwende interventies (Beukers et al., 2013; Beukers et al., 2014). Dit leverde
een overzicht op van vijf samenhangende stappen die
samen de ‘MKBA-dialoog’ worden genoemd (figuur
1). Stap een: organiseer ruimte voor dialoog en ontmoeting; stap twee: bespreek het plan en de MKBA
tegelijkertijd in een vroeg stadium en gezamenlijk; stap
drie: wees voorbereid op de dialoog en ontmoeting.
Verder dient men als vierde stap de interactie te laten
begeleiden door een moderator, en als vijfde bepaalde
discussiemiddelen te gebruiken (rollenspel, schetsen,
effectenarena, enzovoort).
De eerste stap van de MKBA-dialoog benadrukt
dat het nodig is om elkaar te ontmoeten, zodat een
persoonlijke relatie kan worden opgebouwd. Men kan
dan beter inschatten hoe een ander zal reageren op
kritiek en of men elkaar werkelijk begrijpt. Dit draagt
bij aan het ontstaan van een onderlinge vertrouwens-

De MKBA dialoog tussen het plan- en
analyseproces in

figuur 2

Probleemidentificatie

Probleemanalyse

Formuleren beleidsdoelen

Formuleren alternatieven
programma/plan

Politieke keuze

Uitvoering

Ex-post evaluatie

66

MKBA dialoog:
Voorbereiding op MKBA
met betrokkenen

Ex-ante evaluatie MKBA:
– Alternatieven vergelijken
– Effectenanalyse

band en een gevoel van veiligheid. Hierdoor wordt het
makkelijker om meer en gedetailleerdere informatie te
delen, naar elkaar te luisteren, door te vragen naar achterliggende problemen en ruimte te geven aan kritiek.
De tweede stap geeft aan dat, tegelijkertijd en
vroegtijdig, het plan en de analyse gezamenlijk moeten worden besproken, zodat er een uitwisseling kan
ontstaan. Betrokkenen leren daardoor meer over het
plan dan wel de analyse, en begrijpen zo beter de achterliggende gedachte of theorie bij bepaalde keuzes en
aannames. Hierdoor wordt het mogelijk om gedeelde
belangen en eventuele win-winsituaties te vinden. Ook
ontstaat er meer onderling begrip, en zal men makkelijker een open en kritische instelling aannnemen. Het
plan en de analyse kunnen daardoor in het procesverloop verder worden verfijnd op basis van de gezamenlijke inbreng.
De derde stap benadrukt dat een goede voorbereiding noodzakelijk is om dialoog en ontmoeting te laten
slagen. Het is van belang dat men de eigen standpunten en motivatie goed kent, dan wel die van het plan
of de analyse die men vertegenwoordigt. Hierdoor kan
kritiek beter worden besproken en is men minder geneigd om een defensieve houding aan te nemen.
Bij dialoog en interactie tussen de verschillende
typen van betrokkenen is het nodig om onderlinge verschillen te (h)erkennen. Een moderator (vierde stap)
wordt genoemd als manier om deze verschillende werelden samen te brengen. Daarbij moet een moderator
aandacht hebben voor een open discussie, ruimte geven aan verschillende soorten van kennis, betrokkenen
helpen zich veilig te voelen en ze stimuleren om veel
kennis te delen.
Ook de vijfde stap van de MKBA-dialoog (het
gebruik van discussiemiddelen) helpt om de verschillende werelden dichter bij elkaar te brengen en om
veel en gevarieerde kennis te delen. Door de discussie
te voeren aan de hand van schetsen, een simulatie, een
storyboard of iets dergelijks wordt ieders inbreng gestimuleerd en zal men eerder geneigd zijn argumenten en
standpunten verder toe te lichten en context-specifiek
te maken. Ook maken discussiemiddelen duidelijk dat
het plan en de analyse nog in ontwikkeling zijn en er
ruimte is voor ieders inbreng.
De vijf stappen van de MKBA-dialoog werden
toegepast tijdens twee ervaringsgerichte cases die bemoedigende resultaten lieten zien wat betreft het effect dat ze hadden op de onderlinge communicatie en
het vertrouwen tussen planeigenaren en MKBA-ana-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

Governance ESB

listen (Beukers et al., te verschijnen). Daarnaast werd
hierbij duidelijk dat deze dialoog pas bruikbaar is als
hij is aangepast aan de context van het specifieke analyseproces. Deze context bepaalt bijvoorbeeld hoeveel
tijd gereserveerd moet worden voor de dialoog, hoe
vaak de dialoog moet worden gehouden, wie erbij betrokken moeten worden, welke discussievraag centraal
moet staan, hoe intensief de voorbereiding moet worden gepland, wie de dialoog moet modereren en welk
discussiemiddel daarbij geschikt is. Ook werd duidelijk dat de plan-, analyse- en besluitvormingsprocessen
sterk met elkaar verbonden zijn en dat dit de onderlinge communicatie en het vertrouwen, en ook eventueel
het lerend gebruik van de MKBA, beïnvloedt.

bijdragen aan een groter draagvlak voor de informatie
uit de MKBA. De MKBA-dialoog biedt de handvatten om deze ambitie te realiseren.

Tussen planvorming en analyse

Naast aandacht voor het opbouwen van communicatie
en vertrouwen tussen planeigenaren en MKBA-analisten blijkt timing voor een lerend gebruik essentieel te
zijn. Immers, de uitwerking van de diverse leertypen
laat zien dat een lerend gebruik van de MKBA behoorlijke consequenties kan hebben voor het besluitvormingsproces. Als de besluitvorming dan al in een
vergevorderd stadium is, zal het lastig zijn nog gebruik
te maken van de kennis uit de MKBA. Maar als die
ruimte er nog wel is, zijn betere alternatieven en betere
analyses de mogelijke uitkomst.
Binnen het MKBA-proces zou de natuurlijke plek
voor de MKBA-dialoog dan ook tussen de planvorming en de analyse in zijn, zoals geïllustreerd in figuur
2. De dialoog vormt in dat geval een overgangszone
waarin een ‘iteratieve’ uitwisseling tussen de vertegenwoordigers van deze twee processen kan plaatsvinden,
voordat het echte rekenen begint.

Literatuur
Annema, J.A., C. Koopmans en B. van Wee (2007) Evaluating transport infrastructure investments: the Dutch experience with a standardized approach.
Transport Reviews, 27(2), 125–150.
Beukers, E. (2014) Communication and trust as conditions for using cost benefit analysis for learning: comparing the CBA processes of Schiphol Airport and the IJmuiden sea
lock. Intern werkdocument bij Balance.
Beukers, E., L. Bertolini en M. te Brömmelstroet (2012) Why cost benefit analysis
is perceived as a problematic tool for assessment of transport plans: a process
perspective. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 46(1), 68–78.
Beukers, E., L. Bertolini en M. te Brömmelstroet (2013) De MKBA-dialoog. Den
Haag: Platform 31.
Beukers, E., L. Bertolini en M. te Brömmelstroet (2014) Using cost benefit analysis as a learning process: identifying interventions for improving communication
and trust. Transport Policy, 31, 61–72.
Beukers, E., L. Bertolini, en M. te Brömmelstroet (te verschijnen) An assessment

Conclusie

of interventions for improving communication and trust in cost benefit analysis

De nieuwe Leidraad MKBA biedt aanknopingspunten om de MKBA niet sec als een eindoordeel te beschouwen, maar ook te gebruiken om gezamenlijk
van te leren. Het belang van deze benadering is groot,
aangezien bijvoorbeeld ruimtelijk-infrastructurele
plannen alleen maar complexer worden, waarbij vele
belanghebbenden betrokken zijn en er gevarieerde
doelstellingen worden nagestreefd. Een lerend gebruik
van de MKBA biedt de mogelijkheid om binnen deze
complexiteit meer begrip te genereren. Als de informatie uit de MKBA beter wordt begrepen, leidt dit mogelijk tot betere analyse en geoptimaliseerde alternatieven. Bovendien kan een beter begrip van de analyse

processes. Impact Assessment and Project Appraisal.

Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014

CPB (2013) Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse. Den
Haag: Centraal Planbureau.
Jha-Thakur, U., P. Gazzola en D. Peel. (2009) Effectiveness of strategic environmental assessment – the significance of learning. Impact Assessment and Project
Appraisal, 27(2), 133–144.
Khakee, A. (2003) The emerging gap between evaluation research and practice.
Evaluation, 9(3), 340–352.
Selicato, F. en G. Maggio (2011) The evaluation process for a new planning culture: regulatory compliance and learning opportunities. In: Hull, A., E.R. Alexander, A. Khakee en J. Woltjer (red.) Evaluation for participation and sustainability in
planning. Londen: Routledge.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

67