Landbouw en de GATT

Landbouw en de GATT
A. de Zeeuw*

N

a meer dan vijfjaar onderhandelen zit de Uruguay-ronde van de GATT over de
liberalisatie van de wereldhandel nog altijd in een impasse. Voornaamste
oorzaak zijn de tegenstellingen tussen de EG en de VS over bet landbouwbeleid. De
auteur zet uiteen waar de standpunten botsen en hoe een oplossing voor bet conflict
zou kunnen warden gevonden.

Het landbouwbeleid zoals dit zich na de tweede wereldoorlog in de welvarende landen heeft ontwikkeld, is in de jaren tachtig onder een steeds grotere
druk komen te staan. Dit landbouwbeleid was voor
de meeste basisprodukten gebaseerd op het garanderen van de inkomenspositie voor de agrariers
door middel van prijsgaranties. Dit kon op twee manieren worden gerealiseerd. In de eerste plaats door
middel van grensmaatregelen en zo nodig aanvullend door marktinterventies; in de tweede plaats
door het geven van zogenaamde ‘deficiency payments’, wanneer de marktprijs lager was dan de garantieprijs.
In West-Europa (EG- en EFTA-landen) en Japan lag
het accent op grensmaatregelen, meestal in de vorm
van variabele heffingen, kwantitatieve invoerrestricties en zo nodig exportrestituties, en marktinterventies wanneer desondanks de prijs beneden het gegarandeerde niveau terechtkwam. In de VS lag het
accent op het geven van ‘deficiency payments’.
Overigens werd voor bepaalde produkten in het betreffende land soms ook de andere methode gebruikt. Zo hanteerde de EG bij voorbeeld ‘deficiency payments’ bij de produktie van oliehoudende
gewassen, niet omdat de EG deze methode prefereerde, maar omdat zij zich in het kader van de
GATT gebonden had om voor deze produkten geen
beperkende grensmaatregelen in te stellen.
In de VS werden voor bepaalde produkten, zoals
zuivel en suiker, zodanige kwantitatieve invoerbeperkingen ingesteld dat de interne marktprijs op
een bepaald niveau kon worden gehouden.
Dat dit prijsgarantiebeleid onder een steeds grotere
druk kwam te staan, hangt samen met de ervaring
dat overheden, onder vaak grote politieke druk van
sterke agrarische groeperingen, het niveau van de
garantieprijzen steeds zodanig vaststelden dat een
sterke uitbreiding van de produktie op de grotere,
efficientere bedrijven kon plaatsvinden. Deze ontwikkeling werd bovendien gestimuleerd door technologische ontwikkelingen waardoor de opbrengsten per hectare en per dier sterk konden stijgen.
De hieruit voortvloeiende produktie-uitbreiding
leidde er in de eerste plaats toe dat voorheen netto
importerende landen exporterend werden, bij voorbeeld de EG, of in belangrijke mate minder importerend, bij voorbeeld verschillende EFTA-landen. In
de tweede plaats nam de produktie in reeds exporte-

rende landen sterk toe, waardoor meer export noodzakelijk werd, bij voorbeeld in de VS. Door deze
produktie-uitbreidingen traden veel vaker overschotsituaties op de wereldmarkt op met de daaraan gekoppelde lage prijzen.
Voor landen die een belangrijk deel van hun landbouwprodukten moeten exporteren, zoals Australie,
Nieuw-Zeeland en verscheidene Zuidamerikaanse
landen, waren de gevolgen vaak desastreus; omdat
zij niet instaat waren hun agrariers voldoende te
compenseren, hetzij vanwege het hoge exportaandeel, hetzij vanwege het feit dat zij te arm zijn.
Echter, ook voor de VS en de EG werd deze situatie
steeds moeilijker, ook al vormde de export maar
een betrekkelijk gering percentage van de produktie. Niet alleen was een voortdurend stijgend overheidsbudget nodig om de garantieprijzen te kunnen
realiseren, maar ook liepen de handelspolitieke
spanningen tussen de VS en de EG onderling en
met de hiervoor vermelde van export zo zeer afhankelijke landen, steeds hoger op.
Beleidsombuiging
Reeds in het begin van de jaren tachtig werd de
noodzaak gevoeld om aan deze ontwikkeling een
halt toe te roepen. In het kader van de OESO werden discussies gevoerd over de vraag of de landbouwpolitiek in de ontwikkelde wereld niet zodanig gewijzigd moest worden dat een meer open
markt zou ontstaan voor landbouwprodukten. In de
loop van de jaren tachtig resulteerde dit in de aanbeveling om de prijssteun aan de landbouw te wijzigen in meer directe inkomenssteun, ook wel aangeduid als de ‘ontkoppeling’ van de prijssteun. Langs
deze weg zou het mogelijk zijn om de verstoorde
verhouding tussen vraag en aanbod te herstellen.
Gelijktijdig werd de noodzaak gevoeld om de landbouwsector in het GATT-kader te integreren, ten einde de isolatie van de grote, welvarende markten te
doorbreken. Men moest constateren dat er tot nu
toe weinig terecht was gekomen van een werkelijke
integratie van de landbouwsector in de GATT. Allerlei uitzonderingen maakten het mogelijk dat landen

* De auteur is oud-voorzitter van de landbouwonderhande-

lingsgroep van de Uruguay-ronde van de GATT.

Granen

Voeder••••’• granen

1 •••

Export
OESO

95

71

Noord-Amerika
West-Europa

58
24

54

Oceanifr

7

2

Azlg
Afrika

3
0

Latijns’Amerika
Oosfc-Eurppa

4
2

9
0
6
1

Import
OESO
Npord-Amerika
West-Europa

Japan

6

Az* -:• -. .-

Aftikssvj:w-:

:

27
2

3
21

• •-•42 .-,- : •.- -:- • :: 25

-:•-,,-

. – . ; • • ! • • – -.:

-17-

,•..•.-••••,••

icti)n»Amefikft’-t- .'<•,-• •• • : -ll.’- . ,Oost-Europa
exnUSSR- * ‘ • • • • ; .

7
. -. 10

3′
.;••

19

, 3

• • • ;•”•”-

15

–

18
18
0
0

12

9
1
2

Suiker

Sqfa-

Boter

bonen

.

1
0
•7
0

Rund-

vlees
•’,-.
7
0

5
2

5
2
12
0

18
0
14
4

7

5
1
2
1
1

8

3
2

2

3
1
1

5

630
24
367
239

3.303
818
1.118
1.367

0
3
5
21

139
18
927
178

92
92

2.775

3
15
10
0
14
14
250

1634
653
488
786
178
236

168
260

Bjioft; QfiESO, Monitoring and Outlook 1992, Parijs, 1992.
hun markt konden afschermen of in staat waren
hoge subsidies te geven.
In 1982 stelden de ministers van Internationale Handel een Commissie Landbouw en Handel in met de
opdracht om aanbevelingen te doen op welke wijze

Tabel 1. Wereldbandelsstromen
gend compromis in de landbouwsector zou kunnen voor agrarise be
worden gerealiseerd. Hierbij is uitgegaan van zowel produkten,
1991/1992
de aanbevelingen van de OESO als de GATT-doel- (in mln. ton)

te integreren.
In 1985 werd overeenstemming bereikt over een
aantal aanbevelingen, die de basis werden voor de
doelstellingen die in 1986 werden geformuleerd in

De volgende basisprincipes werden daarbij gehanteerd:
• de huidige grensbescherming, vaak bestaande uit

het kader van de zogenaamde Uruguay-ronde.
Deze doelstellingen kwamen in feite neer op het bereiken van een liberalere handel in landbouwprodukten; het verlagen van handelsverstorende subsidies, zowel intern als bij export, en het instellen van
zodanige regels op fytosanitair- en veterinair gebied, dat deze niet meer gebruikt konden worden
als niet-tarifaire handelsbelemmeringen.
Bovendien stelden meerdere landen, die economisch sterk afhankelijk zijn van de export van
landbouwprodukten, de voorwaarde dat er geen
overeenkomsten op andere gebieden, zoals het vrijmaken van het handelsverkeer van diensten of van
intellectuele eigendom zouden worden geaccepteerd als niet tevens een bevredigend akkoord in de
landbouwsector zou kunnen worden afgesloten.

gen, moet zodanig worden gewijzigd dat na een
overgangsperiode alleen nog vaste tarieven mogen worden gehanteerd (tariflcatie). Bovendien
zullen deze tarieven geleidelijk moeten worden
verminderd op basis van een afspraak over percentage en periode. Een veiligheidsclausule is nodig in situaties waarin de wereldmarktprijzen ver
beneden het normale niveau zijn gezakt. Door
het alleen toestaan van vaste tarieven is isolatie
van de interne markt niet meer mogelijk;
• de handelsverstorende subsidies, zoals prijstoeslagen en exportsubsidies, zullen substantieel moeten worden verlaagd, eveneens op basis van een
afspraak over percentage en periode. Deze verla-

De Uruguay-ronde
De onderhandelingen zijn tot nu toe verre van eenvoudig geweest en het is nog steeds onzeker of de

Uruguay-ronde met succes kan worden afgesloten.
Mijn inschatting is dat de grote economische machten het zich niet kunnen veroorloven de ronde te laten mislukken omdat dit groot economisch nadeel
voor henzelf betekent, en omdat zij dit niet kunnen

verantwoorden tegenover de ontwikkelingslanden.
Gedurende het onderhandelingsproces is, ondanks
vaak grote weerstand van landen met zwaar be-

ESB 17-6-1992

schermde markten , langzaam aan een gemeenschappelijke basis gegroeid, waarop een bevredi-

kwantitatieve invoerrestricties en variabele heffin-

ging geldt niet voor niet aan produkt of produk-

tie-omvang gerelateerde ondersteuning zoals
dienstverlening, structuursteun, directe inkomenstoeslagen, enz.
Op grond van deze uitgangspunten zijn in de afgelopen twee jaar drie compromisvoorstellen op tafel gelegd. Het eerste was in juli 1990 van de voorzitter
van de landbouw-onderhandelingsgroep, het zogenaamde ‘De Zeeuw-paper’; het tweede werd tijdens
de ministersconferentie in december 1990 door de
Zweedse minister van Landbouw ingediend, het zogenaamde ‘Hellstrom-paper’; en het derde werd in
december 1991 in het kader van een totaal-compro-

mis door de directeur-generaal van de GATT aan de
deelnemende landen aangeboden, het zogenaamde
‘Dunkel-paper’.
Deze voorstellen lagen duidelijk in elkaars verlengde. In hoofdlijnen richtten zij zich op:
• tarificatie van alle bestaande invoerbelemmeringen;
• het maken van een onderscheid tussen niet handelsverstorende (de zogenaamde ‘groene box’)
en wel handelsverstorende interne steunmaatregelen;
• substantiele vermindering van alle handelsverstorende steunmaatregelen over een af te spreken
tijdpad en op een strakkere regelgeving op fytosanitair en veterinair gebied.
Zowel in het ‘De Zeeuw-paper’ als in het ‘Dunkelpaper’ zou de exportsteun in sterkere mate moeten
worden afgebroken vergeleken met de overige
steunmaatregelen.
Er waren echter ook duidelijke verschillen:
• het ‘Dunkel-paper’ stelt voor om de interne steun

slechts met 20% te verminderen tegenover 36%
voor de steun bij import en bij export van landbouwprodukten. In de twee andere voorstellen
werd dit verschil niet gemaakt;
• wat betreft de exportsteun koos Dunkel voor zowel een budgettaire (36%) als een volumevermindering (24%), terwijl in de andere papers geen
keus tussen een budgettaire of een volumevermindering werd gemaakt.

Een belangrijk verschil tussen het ‘De Zeeuw-paper’
en het ‘Dunkel-paper’ betreft de al of niet totale eliminatie van de zogenaamde ‘targeted’ exportsubsi-

dies. Hieronder vallen de subsidies die niet het gevolg zijn van een prijsverschil tussen de interne en
de externe markt, maar gegeven worden om een bepaalde markt te veroveren of een verloren markt
weer terug te winnen.
In het ‘De Zeeuw-paper’ zou deze vorm van subsidiering volledig geelimineerd moeten worden, terwijl in het ‘Dunkel-paper’ geen uitspraak gedaan
wordt.

Tegenstelling EG-VS
De reacties van de hoofdrolspelers op deze voorstellen waren nogal verschillend. De VS en andere op

export gerichte landen waren in het algemeen positief. Verschillende EFTA-landen en Japan waren zeer
terughoudend, zoal niet afwijzend. De EG kon vanwege interne tegenstellingen geen positieve reactie
geven. Daarbij kwam de extra moeilijkheid dat naar
mijn mening in het ‘Dunkel-paper’ het accent meer
heeft gelegen op de wensen van de VS dan op die
van de EG. Ik wil dit standpunt nader adstrueren.
Tijdens de bilaterale onderhandelingen tussen de
VS en de EG eind vorig jaar heeft de EG zich bereid
verklaard om de export niet alleen budgettair, maar

ook qua volume te verminderen op voorwaarde dat
de VS akkoord gingen met een zodanig ruimere
‘groene box’, dat daarin ook steun per hectare of
per dier paste. Een tweede voorwaarde was stabilisatie van de invoer van graansubstituten.
De reden waarom de EG een ruimere ‘groene box’
wilde, kwam voort uit de in 1991 door landbouwcommissaris MacSharry op tafel gelegde voorstellen

tot wijziging van de landbouwpolitiek. Hierbij zouden de garantieprijzen voor granen zodanig sterk ver-

laagd worden dat zij na een aantal jaren op ongeveer
het normale wereldmarktprijsniveau zouden komen
te liggen. Door deze verlaging zouden ook de prijzen voor een aantal dierlijke produkten verminderd
kunnen worden (goedkoper veevoer). Deze wijzigingsvoorstellen kwamen mede voort uit de wens
om een opener handelspolitiek te kunnen voeren en
daarmee de kans op een succesvolle afsluiting van
de GATT-onderhandelingen te vergroten.
Ten einde de inkomenspositie van de agrariers op
peil te houden stelde MacSharry voor deze prijsverlagingen te compenseren door middel van inkomenstoeslagen per hectare en per dier. Aangezien
deze toeslagen nog gedeeltelijk gerelateerd zijn aan
het volume van de produktie werden zij tot nu toe
niet opgenomen in de compromisvoorstellen als onderdeel van de ‘groene box’.
Door het onlangs aanvaarden van de MacSharryvoorstellen heeft de EG bevestigd dat zij een meer
marktgeorienteerd beleid alleen kan accepteren onder de voorwaarde dat deze inkomenscompensatie
in de ‘groene box’ wordt opgenomen.
Een bijkomend voordeel van de prijsverlaging voor
granen is dat het vraagstuk van de op wereldmarktprijs in de EG binnenkomende graansubstituten gemakkelijker kan worden opgelost.
Dunkel nam in zijn voorstel wel de bereidheid van
de EG over om zowel een budgettaire (36%) als een
volumereductie (24%) van de exportsteun gedurende zes jaar te realiseren, maar nam de voorwaarde
van een verruiming van de ‘groene box’ niet op.
Ook gaf hij niet aan op welke wijze het graansubstitutenprobleem zou kunnen worden opgelost. Bovendien stelde hij voor om de handelsverstorende
interne steun, voornamelijk bestaande uit de zogenaamde ‘deficiency payments’, de in de VS gebruikelijke vorm van steun aan de landbouw, minder sterk
af te bouwen dan tarieven en exportsteun, de in de
EG gebruikelijke vorm van steun (20% in plaats van
36% gedurende zes jaar).

Rlchtlng van een oplossing
Het is mijns inziens begrijpelijk dat de EG van mening was dat dit voorstel niet voldoende uitgebalanceerd was. Voor de VS was het anderzijds moeilijk

om met het oog op de komende verkiezingen een
verzwakking van het ‘Dunkel-paper’ te aanvaarden.
Toch kan er mijns inziens alleen een oplossing gerealiseerd worden als het op tafel liggende compro-

mis zodanig wordt bijgesteld dat de onevenwichtigheid verdwijnt. Daarbij zouden de volgende
wijzigingen kunnen worden overwogen:
• verminder de handelsverstorende interne steun

op dezelfde wijze als de steun bij import (36% in
plaats van 20%). Het maakt immers geen verschil

voor de agrarifir of de prijsgarantie gerealiseerd
wordt door middel van tarieven of door middel

van ‘deficiency payments’;
• verruim de ‘groene box’ voor de overgangsperiode 1993-1999 met de inkomenstoeslagen per hectare en per dier op voorwaarde dat de compensatie nominaal zal zijn, dus geen inflatiecorrectie,
en dat zij niet meer zal bedragen dan het inkomensverlies veroorzaakt door de vermindering
van de prijzen (plafonnering);

• handhaaf zowel de budgettaire als de volumereductie bij de exportsteun, maar overweeg of de

24% volumereductie niet enigszins naar beneden
kan worden bijgesteld. Daartegenover is het van
groot belang om de tekst van het compromis
zodanig aan te scherpen dat de ‘targeted’ exportsubsidies volledig worden geSlimineerd en dat
gedurende de overgangsperiode elk jaar een
evenredig percentage van de exportsteun wordt
afgebroken in plaats van de mogelijkheid in het
huidig e voorstel om de helft van de totale reductie pas te realiseren in het laatste jaar;
• maak duidelijk dat het graansubstitutenprobleem
alleen kan worden opgelost door gebruik te maken van de mogelijkheid die art. 28 van de GATT
biedt om invoerbescherming te vergroten op
voorwaarde van compensatie.
Naar mijn mening zouden de voorgaande wijzigingen aanvaardbaar kunnen zijn voor alle partijen.
Voor de VS en zijn partners staan tegenover de verruiming van de ‘groene box’ en een zekere verla-

ging van de reductie van het exportvolume, de aanscherping van de definitie van exportsteun en een
vast traject bij de jaarlijkse afbouw van de exportsubsidies. Voor de EG is het belangrijk dat de onevenwichtigheid is verdwenen door een gelijktrekking van de vermindering van de interne steun met
die van de steun bij import en de verruiming van de

‘groene box’ voor de periode 1993-1999. Alhoewel
voor verschillende andere landen, waaronder Japan
en enkele EFTA-landen, een compromis op basis
van een enigszins gewijzigd ‘Dunkel-paper’ nog
moeilijk aanvaardbaar is, verwacht ik geen grote
weerstand meer als een landbouw-deal tevens betekent dat ook op andere gebieden een verdergaande
liberalisatie mogelijk wordt.

Slot
Het is mijns inziens noodzakelijk om op korte termijn althans een princioebeslissing te realiseren. Indien dit niet lukt vrees ik dat verder uitstel tot afstel
zal leiden. Als de handelspolitieke onderhandelingen mislukken, zal dit economisch zeer nadelig zijn
voor alle landen, maar in het bijzonder voor vele
ontwikkelingslanden. Dit geldt vooral voor landen
die wat hun economische ontwikkeling betreft sterk
afhankelijk zijn van een groeiende export van landbouwprodukten.
Laat ik herhalen dat een mislukking mijns inziens
niet waarschijnlijk is, omdat de grote economische
machten zich dit tegenover de rest van de wereld
niet kunnen veroorloven. Men zou er eigenlijk op
moeten kunnen rekenen dat op de eerstvolgende
bijeenkomst van de G-7 begin juli overeenstemming

kan worden bereikt.
A. deZeeuw