EG-landbouwbeleid tussen
vrije markt en vaste kosten
G. van Dijk, J. de Veer en C.P. Veerman*
D
oor de kostenstructuur van de bedrijven in de landbouw zou de introductie van
volledig vrije prijsvorming in eerste instantie nauwelijks enig effect sorteren op
deproduktie-omvang. De grand is namelijk zo duur dat zij in geen enkele andere
sector dan de landbouw rendabel te maken volt. De gevolgen van liberalisatie voor
de bedrijfstakstructuur zouden daarentegen desastreus zijn. De auteurs staan een
beleidshervorming voor waarbij vrijereprijzen geflankeerd warden met vaste
toeslagen per hectare. Dit is eenvoudiger uit te voeren dan inkomenssteun en heeft
als voordeel dat ook andere beleidsdoeleinden zoals bet duurzaam gebruik van bet
milieu beter kunnen worden gediend.
Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) is
vastgelopen in melkplassen, boter-, vet- en vleesbergen. De kosten rijzen de pan uit. Het oude beleid,
dat uit de koker van Sicco Mansholt kwam, heeft
grote verdiensten gehad zolang de EG netto-importeur was van landbouwprodukten. Maar nu is het
failliet. De produktie stijgt sneller dan de afzet en de
gesubsidieerde export van overschotten leidt tot
handelsconflicten en blokkeert het overleg over verdere vrijmaking van het handelsverkeer van de Uruguay-ronde. De noodzaak van hervormingen wordt
dan ook breed gedragen. Geen van de twaalf lidstaten van de EG is voor voortzetting van het bestaande GLB.
Maar met die algemeen gedeelde conclusie is het eigenlijk gedaan met deze gezamenlijkheid. De vraag
hoe het nieuwe landbouwbeleid er dan uit moet
zien, verdeelt de Gemeenschap in ruwweg twee partijen. De ene partij volgt de plannen van landbouwcommissaris Ray MacSharry om de garantieprijzen
fors te verlagen en het inkomensverlies van de boeren vervolgens te combineren met een compensatie.
MacSharry stelt verder als voorwaarde dat grotere
boeren alleen aanspraak kunnen maken op de compensatie, als ze een deel van hun land uit produktie
nemen. Braak leggen dus. Hij vindt vooral voorstanders binnen lidstaten met relatief veel kleine boeren
en een landbouwsector, die met name gericht is op
de binnenlandse consumptie. De andere partij
noemt deze plannen desastreus voor de landbouw
als economische sector. Deze partij, voornamelijk
bestaande uit Nederland, Groot-Brittannie, Denemarken, Belgie en lerland, zoekt het meer in de
markt en in het behoud van exportposities.
Als altijd liggen de waarheid en de beste lijn vaak ergens in het midden. Zo ook hier. Beide denkrichtingen zitten volgens ons op het verkeerde spoor.
De redenering, die met name onder (niet-landbouw)economen nogal populair is, is eenvoudig:
lagere prijzen maakt produktie minder aantrekkelijk
en dit is bij een situatie van overschotten ook wenselijk. In de landbouw werken blijkbaar te veel mensen, er is te veel gei’nvesteerd en, zo voegen sommigen er nog aan toe, er is een grondoverschot. Laat
de markten vrijelijk werken, dan blijkt vanzelf waar
produktie tegen de laagste kosten kan plaatsvinden.
Het advies aan de boeren is overeenkomstig. Men
moet evenals in de Industrie zijn marktvooruitzichten bepalen en bij te lage rendementsverwachtingen
moeten het banenverlies en de desinvestering maar
worden geleden. Bij prijsdaling zullen ook door de
blijvers forse kapitaalverliezen worden geleden.
Maar dat is volgens deze economen onderdeel van
de gewone ondernemingsrisico’s. Aan de andere
kant hebben lagere produktprijzen het voordeel dat
ook nieuwe produktierichtingen rendabel worden.
Zo komt grondstofproduktie voor de z.g. non-foodproduktie: bio-energie, afbreekbare wasmiddelen,
verpakkingsmateriaal, enzovoort in beeld.
Tot zover de bekende maar tevens nai’eve economische diagnose en de paardemiddelentherapie.
Sociaal-economisch kader
Dat aan hervorming van het Gemeenschappelijk
landbouwbeleid niet te ontkomen is, wordt nu algemeen aanvaard.
De discussie hierover, niettemin, bevindt zich in een
impasse. Dat geldt ook voor Nederland. De oorzaak
daarvan is onzes inziens dat de kern van het probleem niet wordt onderkend. Daarover gaat onze
bijdrage aan de discussie.
* G. van Dijk is hoogleraar Cooperatie aan de Landbouw-
universiteit Wageningen, J. de Veer is emeritus hoogleraar
Agrarische economic aan de Universiteit van Amsterdam
en C.P. Veerman is hoogleraar Agrarische economic en sociologie aan de Katholieke Universiteit Brabant en de Erasmus Universiteit Rotterdam.
De kernelementen van het landbouwpolitieke vraag-
stuk zijn als volgt samen te vatten:
• het EG-beleidsprobleem spitst zich toe op de inflexibiliteit ofwel het vaste-kostenvraagstuk van
de agrarische produktie;
• dit vraagstuk is typisch voor de grondgebonden
landbouw;
• alleen in Nederland en enkele andere centrale ge-
bieden in Europa hoeven landbouw en platteland, sociaal-economisch gezien, niet met elkaar
te worden vereenzelvigd. Echter, in grote delen
van de EG is de situatie totaal anders. Daar is niet
alleen sprake van een relatief laag voorzieningenniveau, maar, zoals N. Slot onlangs in de Europa
Periodiekopmerkte, daar is zonder landbouw
zelfs de dreiging van z.g. maatschappelijke woestijnvorming reeel1;
• door de markt- en prijsgaranties van het EG-beleid voor grondgebonden produkten zijn onderzoek en technologic jarenlang gericht geweest op
verhoging van de grondproduktiviteit. Deze ont-
wikkeling heeft een vliegwieleffect op de verdere
vergroting van de produktiecapaciteit. Grootscheepse intensivering van de landbouw loopt
echter stuk op de maximaal haalbare omvang van
de afzet en de milieudruk die in vele regie’s van
Europa te hoog is geworden;
• de onderhandelingspartners in de Uruguay-ronde
kampen met dezelfde problemen. GATT-onderhandelingen kunnen alleen het gezochte effect
sorteren, namelijk lagere budgetlasten en handhaving van boereninkomens, wanneer overal ter wereld landbouwhervormingen worden doorgevoerd.
Dit zijn de kaders waarbinnen de beleidshervorming moet worden beschouwd.
Kenmerken van basislandbouw
Het vraagstuk van de EG-landbouwpolitiek heeft betrekking op de grondgebonden produktie of basislandbouw. In Nederland is dat de akkerbouw en de
melkveehouderij. Die wordt gekenmerkt door een
bijzondere kostenstructuur, namelijk relatief hoge
kosten die gemaakt zijn of gemaakt moeten worden
om de produktie in gang te zetten.
Dat betreft niet alleen het grote aandeel van de vaste kosten van onder andere arbeidsbezetting en bedrijfsuitrusting. Wegens de aard van de produktie-
processen hebben ook veel met de teelt van
gewassen verbonden directe kosten, zoals zaaien,
bemesting en gewasbescherming een vaste-kostenkarakter. Mede in verband met eerder gedane investeringen in grondverbetering, waterhuishouding,
ontsluiting enzovoort heeft het in de meeste landbouwgebieden namelijk geen zin om over te schakelen op extensieve teeltmethoden met geringe inzet
van opbrengstverhogende middelen. Want daarmee
is geen kostprijsverlaging te bereiken zoals door
Wageningse agronomen duidelijk is vastgesteld2.
Het vaste-kostenprobleem heeft tot gevolg dat de
landbouwers slechts in geringe mate op prijsverlaging reageren. Wel leidt prijsverlaging ertoe dat de
vaste kosten niet meer gedekt worden en het boereninkomen daalt. De minst efficiente bedrijven of
de bedrijven met hoge financieringslasten zullen
zich daardoor als eerste gedwongen zien nun be-
ESB 17-6-1992
drijf op te heffen. In de niet-grondgebonden agrarische bedrijfstakken, zoals de glastuinbouw en de intensieve veehouderij komt op deze wijze ook een inkrimping van de produktiecapaciteit en herstel van
marktevenwicht tot stand. Verouderde en minder
doelmatige kassen en stallen worden buiten gebruik
gesteld.
In de basislandbouw wordt vermindering van de
produktiecapaciteit echter ten slotte slechts gerealiseerd door grond uit produktie te nemen. De waarde van grond in andere bestemmingen ligt echter
ver beneden de landbouwkundige waarde zodat de
produktievermindering pas plaatsvindt als de agrarische grondprijs onder de druk van lagere landbouwprijzen sterk daalt.
In eerste instantie zal dus de door bedrijfsopheffing
vrijkomende grond worden overgenomen door bedrijven die door oppervlaktevergroting of deeltijdex-
ploitatie kans zien de produktiekosten te verlagen
en ook bij lagere prijzen nog een redelijk inkomen
te behalen. Dat betekent dat er wel een versnelling
van de structurele aanpassing plaatsvindt via schaalvergroting en afvloeiing van arbeid. Maar dit leidt
nauwelijks tot produktievermindering, terwijl dit
wel een van de doelstellingen van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid is. De ervaring van de
laatste jaren bevestigt dit beeld.
De rol van de grondprijs
Het duidelijke verband tussen de prijs van landbouwgrond en de landbouwprijzen is ook geen teken dat in de landbouw grote winsten en hoge inkomens zijn te behalen. In het algemeen is op basis
van de koopprijzen van land geen rendabele bedrijfsvoering mogelijk. Het relatief hoge prijspeil
van landbouwgrond is namelijk een gevolg van een
hoge grensopbrengst en niet van een hoog gemiddeld rendement. Ook dit verschijnsel hangt samen
met de eerder besproken vaste-kostenproblematiek.
Bovendien speelt de noodzaak van schaalvergroting
als voorwaarde voor invoering van arbeidbesparen-
de bedrijfssystemen daarbij een rol.
Het gevolg van deze situatie is dat de bedrijfsopvolging in de landbouw vrijwel uitsluitend plaatsvindt
via vererving waarbij overname tegen relatief gunsti-
ge voorwaarden plaatsvindt. Agrarische ondernemers beschikken daardoor over een groot kapitaal
dat weliswaar weinig direct rendement oplevert
maar wel de basis vormt van en een noodzakelijke
voorwaarde is voor hun bestaan als agrarisch ondernemer. Het is op te vatten als ‘kapitaal in de dode
hand’. Er kan namelijk weinig mee worden gedaan
zolang het bedrijf wordt voortgezet. Wel fungeert
het als zekerheid voor opgenomen krediet voor zover het bedrijf voldoende opbrengt voor rente en aflossing.
Bij een vrije marktwerking zal de noodzakelijke vermindering van de produktie dus hoofdzakelijk tot
stand moeten komen door inkrimping van het are1. N.J. Slot, De voorstellen van MacSharry en de onrwikkeling van het platteland, Europa periodieh, Europese Beweging Nederland, Den Haag, februari 1992.
2. C.T. de Wit, Resource use efficiency in agriculture. Paper
voor het Internationale symposium Systems Approaches
for Agricultural Development, 2-6 december 1991, Bangkok, te verschijnen in Agricultural Systems.
Zonder extra beleidsinstrumenten zal vrije marktwerking het platteland sociaal-economisch doen verpauperen en de bestaande infrastructuur ondermijnen. Dat geldt vooral voor plattelandsgebieden
waar de economic nog sterk steunt op de landbouw. Maar ook in andere gebieden zal de landbouw verpauperen. Ook de overlevende landbouw
stedelijke gebieden problemen opleveren in verband met het scheppen van werkgelegenheid en
woonruimte en uitbreiding van de openbare voorzieningen. De mogelijkheden voor spreiding van de
bevolking en decentralisatie van economische activiteiten in de verdere toekomst worden daardoor
sterk beperkt. Dat kan op langere termijn afbreuk
doen aan de leefbaarheid van de gebieden waar de
activiteiten zich concentreren.
De geschetste landbouwproblematiek houdt voorts
ook verband met de agrarische bedrijfsstructuur. De
tienduizenden landbouwbedrijven zijn gezamenlijk
niet in staat een prijsbeleid te voeren door hun produktie af te stemmen op een omvang die tegen een
lonende prijs is af te zetten. Aanpassingen kunnen
zonder overheidsinterventies slechts worden afge-
zal onder zware druk komen. Immers de grond zal
dwongen door moordende prijsconcurrentie.
de belangrijke rol van financieringsgrondslag door
de grote kapitaalverliezen lange tijd niet meer kunnen vervullen waardoor de landbouw in een ernstige schuldencrisis zal geraken. Omdat de financiele
instellingen bij de sterk gedaalde rentabiliteit onmachtig zullen zijn om de herstructurering te ondersteunen, is een langdurige periode met grote kapitaalvernietiging en sociale verwoesting geen overdreven voorstelling van de gevolgen van een zogenaamde vrije-marktpolitiek.
Niet alleen de landbouw maar ook de daarop gebaseerde infrastructuur van toelevering, dienstverlening en afzet dreigt daardoor ernstig ontwricht te raken.
Verder is te betwijfelen of het op grote schaal afstoten van landbouwgrond onverdeeld gunstig uitwerkt op natuur en landbouwschap. Een op duurzaamheid gebaseerd gebruik en beheer van de
vrijkomende grond en het intact houden van de natuurlijke hulpbronnen voor gebruik door komende
generaties zal grote inspanningen vereisen en niet
zonder aanzienlijke steun uit de algemene middelen
tot stand komen. Het landschap is een kwestie van
smaak. Maar vast staat dat veel bestaande cultuurlandschappen onherroepelijk verloren zullen gaan
bij het verdwijnen van de landbouw. Het alternatief
de natuur zijn gang laten gaan is voor de oppervlakten waar het hier om gaat een nai’eve gedachte omdat onbeheerd landschap nauwelijks te integreren is
met het blijvende cultuurlandschap.
De vraag is echter of een structuur van mammoetbedrijven, die beter in staat zouden zijn om de sanering van de produktiecapaciteit door te voeren
zonder een langdurige periode van sterk verliesgevende prijzen, ook in staat zijn om efficienter te produceren en goedkoop en veilig voedsel te leveren.
Dat is waarschijnlijk niet het geval. Als een volledige benutting van een minimale arbeidsbezetting verzekerd is, zijn verder geen belangrijke schaalvoordelen te behalen en dreigt bij verdere schaalvergroting
reeds spoedig een omslag als gevolg van hogere
kosten van niet-gezinsarbeid en het ontstaan van
toenemende overheadkosten van organisatie en management. Het is bovendien geen aantrekkelijk
vooruitzicht om de voedselvoorziening over te laten
aan monopolistisch concurrerende ondernemingen.
Strategische overweglngen
gedwongen.
aal via sterk dalende grondprijzen. Mede gezien de
voortgaande stijging van de grondproduktiviteit zal
het daarbij in het komende decennium gaan om een
groot deel van het EG-landbouwareaal, zoals de resultaten van een WRR-studie lijken aan te geven3.
Dat zal gepaard gaan met een langdurige zware
druk op de agrarische inkomens.
Verpaupering
Een vergaande ontwrichting van de basislandbouw,
die moeilijk te herstellen zal zijn, is niet in het belang van de burgers van de Europese Gemeenschap. Een concurrerende duurzame en veilige landbouw waarmee de eigen voedselvoorziening
grotendeels is verzekerd, wordt dan op zijn minst
op een heel lange baan geschoven. Met het oog op
de ontwikkeling van de voedselvoorziening in de
wereld is het verder van strategisch belang om de
optie van toekomstige uitbreiding te behouden en
de daarvoor benodigde hulpbronnen in goede staat
te houden.
Het wegkwijnen van de landbouw zal verder de regionale ontwikkelingsproblemen ernstig verzwaren.
Er is op korte en middellange termijn in vele plattelandsgebieden moeilijk een alternatief te vinden
voor de wegvallende bestaansmogelijkheiden. Het
wegtrekken van de plattelandsbevolking zal ook in
Overheidsbeleid
Overheidsingrepen om de inkomens in de grondgebonden landbouw op peil te houden kunnen in
principe twee vormen aannemen: door prijssteun of
door directe inkomenssteun. Prijssteun waarmee de
prijzen op een peil worden gehouden die efficiente
bedrijven in staat stelt tot kostendekkende exploitatie heeft als consequentie dat op straffe van hoge uitgaven voor de gesubsidieerde afzet van voorschotten en scherpe handelsconflicten beperkende
maatregelen moeten worden genomen om de produktie in loom te houden. Dat betekent dat de landbouw in een keurslijf van leverings- en teeltrechten,
stillegverplichtingen en extensiveringseisen wordt
De bedrijfsontwikkeling wordt daardoor sterk be-
lemmerd en er is een intensieve administrate en
strenge controle nodig om de naleving van de beperkende voorschriften te verzekeren. Het alternatief is dat men de prijzen verlaagt tot het niveau
waarbij produktie en afzet in evenwicht komen en
de boeren compenseert met directe inkomenssteun
die niet gerelateerd is aan de beslissingen over de
omvang en samenstelling van de produktie. Men
laat de regeling van de produktie dan over aan het
markt- en prijsmechanisme en corrigeert het tekortschieten van dit mechanisme wanneer geen kostendekkende prijs tot stand komt. Op de voor- en nadelen van deze oplossing zal in de rest van het artikel
worden ingegaan.
3. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,
Grond voor keuze, Den Haag, te verschijnen.
Vaste toeslagen
Zoals vermeld is er door de hoge prijzen voor de
grond nauwelijks een alternatieve aanwending te
vinden in andere sectoren dan de landbouw. Vrije
concurrence kan echter wel tot een ernstige ont-
wrichting van de agrarische sector leiden. Daarom is
bij vrijere prijzen flankerend beleid gewenst. In dit
licht kan een derde vorm van overheidsingrijpen bij
de beleidshervorming worden onderscheiden. Deze
vorm komt neer op een stelsel van vaste toeslagen
per hectare bij een vrijere marktprijs. Dit is de kern
van een voorstel dat onlangs door De Veer in discussie is gebracht . Deze toeslag dient dus om de beschikbaarstelling van de produktiecapaciteit deels te
vergoeden. Dit is vergelijkbaar met het heffen van
de z.g. vastrechtvergoeding of aansluitvergoeding
bij nutsvoorzieningen.
De essentie van het voorstel is dat prijsverlaging
overeenkomstig het hervormingsplan van MacSharry wordt doorgevoerd en dat deze wordt gecompenseerd met een vaste toeslag per hectare. Een
bijkomend voordeel van deze maatregel boven inkomenssteun is dat ook andere beleidsdoeleinden kunnen worden bereikt, zoals een duurzaam gebruik
van het milieu. Wij gaan er van uit dat aan de toeslagen voorwaarden worden verbonden ten aanzien
van milieuvriendelijker landbouw. Ook zouden de
toeslagen worden gehandhaafd bij overschakeling
op andere bestemmingen zoals natuurterrein, bos-
bouw of openluchtrecreatie, mits daarbij aan duurzaamheidseisen wordt voldaan. Dat zal niet alleen
ciente landbouw, maar een doelmatiger instrument
zijn dan het huidige markt- en prijsbeleid om de
agrarische infrastructuur zich te laten aanpassen en
vervolgens te waarborgen. Het beleid dat wij hier
verdedigen zal per saldo minder lasten opleggen
aan consumenten-belastingbetalers, minder belemmerend zijn voor een gezonde bedrijfsontwikkeling,
minder spanningen opleveren in het internationale
handelsverkeer en ten slotte administratief gemakkelijker uitvoerbaar en minder fraudegevoelig zijn dan
het plan van MacSharry.
Het bezwaar dat boeren hebben tegen rechtstreekse
inkomensafhankelijkheid van de gemeenschap is begrijpelijk. Politieke besluitvorming is weinig voorspelbaar, maar voor de basislandbouw is deze oplossing van de diverse die worden gehoord de minst
kwade naar onze overtuiging.
Een vaste toeslag per hectare is, onzes inziens, een
beleidsinstrument dat steunt op algemeen erkende
en aanvaarde economische feiten en theorieen en
het is van toepassing op de landbouw in Jutland en
Sicilie en in zowel de EG als de VS. Het invoeren
van een vaste hectaretoeslag zou dan ook een doorbraak kunnen betekenen van de impasse in de Uruguay-ronde. Daarmee wordt tevens een GLB geformuleerd dat voor het komend decennium
toereikend is.
G. van Dljk
J. de Veer
C.P. Veerman
de financiering van de grondverwerving voor deze
bestemmingen verlichten, maar ook een inkrimping
van het landbouwareaal bevorderen.
De toeslag die in Nederland ongeveer 400 ecu per
hectare (- ruim / 900) zou bedragen en gedifferentieerd wordt naar het opbrengstvermogen van de
grond komt in plaats van het pakket maatregelen
dat MacSharry voorstelt en wordt toegekend zonder
dat er eisen van braaklegging aan worden verbonden.
Het effect ervan is met een beleidsstudiemodel voor
het GLB door onderzoekers van het Landbouw-Eco-
nomisch Instituut, de Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening en het Centraal Planbureau
doorgerekend5. Uit de schattingen met dit model
blijkt een hectaretoeslag gunstiger uit te pakken dan
de voorstellen van de Europese Commissie. De produktieomvang neemt sterker af, de budgettaire las-
ten zijn lager en het agrarische inkomen is hoger.
Een toeslagenstelsel gebaseerd op de omvang van
de grond in eigendom is ook veel eenvoudiger door
te voeren dan inkomenssteun en is beter controleerbaar. Dat neemt echter niet weg dat enkele aspecten
nader onderzoek behoeven. Het is van belang de effecten van een hectaretoeslag op natuur en milieu nader te bezien. Het lijdt immers geen twijfel dat, wil
een politick draagvlak worden gecreeerd voor een
dergelijke maatregel, de basislandbouw ook aan
maatschappelijke eisen van natuur, milieu, alsmede
van dierlijk welzijn moet voldoen. Internalisering
van deze aspecten, noch de ontwikkeling in de richting van extensivering, verruiming van vruchtontwikkeling en grondstofproduktie ten behoeve van z.g.
agrificatie zal zonder sturing tot stand komen.
Ten slotte moet nog worden opgemerkt dat vaste inkomenstoeslagen geen premies zijn op een ineffi-
ESB 17-6-1992
4. J. de Veer, Prices, income and sustainability, Paper voor
het congres Towards Sustainable and Competitive Agriculture in Europe, Floriade, 22-24 juni, Zoetermeer, Erasmus
Forum, Rotterdam.
5. C. Folmer, M.A, Keyzer, M.D. Merbis, HJ.J. Stolwijk en
P.J.J. Veenendaal, CAP reform and its differential impact
on member states, SOW-VU, Amsterdam, 1992.