Kosten en baten van het
voorgenomen milieubeleid
Sinds de heroverweging van de collectieve uitgaven is ook in het milieubeleid veel aandacht geschonken aan bevordering van de doelmatigheid 1). De
beperkt beschikbare financiele middelen tracht men, door middel van prioriteitenstelling, een samenhangende
aanpak van milieuproblemen en milieubelastende activiteiten, bestuurlijke stroomlijning en het bevorderen van
preventieve maatregelen (in plaats van
sanering achteraf), zodanig aan te
wenden dat een zo hoog mogelijk ‘milieu-rendement’ wordt bereikt. Om de
noodzakelijkheid van de te nemen milieumaatregelen aan te kunnen geven,
wordt getracht de verwachte baten
weer te geven in ‘harde’ getallen.
Soms kunnen de milieubaten in geld
worden uitgedrukt, bij voorbeeld als
het gaat om de vermeden schade aan
de landbouw of de verminderde kosten
van drinkwaterzuivering, doch veelal
moet volstaan worden met zogenaamde beleidsindicatoren, die gemakkelijker te meten zijn en die aansluiten bij
de beleidsdoelstellingen, bij voorbeeld
het aantal kankergevallen, het aantal
zeehonden in de Waddenzee, het aantal hectaren vitaal bos, het aantal
stankklachten, de aantallen paling met
een bepaalde pcb-concentratie, en de
opwarming van de atmosfeer,
Er bestaan verschillende methoden
om de milieubaten in geld uit te drukken, doch zij zijn vaak nogal gekunsteld en niet altijd consistent. Met name
bij het bepalen van de intrinsieke waarde van natuur en menselijke gezondheid doen zich problemen voor. Klassieke monetaire kosten-batenafwegingen van milieumaatregelen worden in
de besluitvormingspraktijk slechts zelden toegepast. Veelal vindt een impliciete, simultane, waardering plaats
van een aantal onvergelijkbare kosten,
en batenposten, die elk een eigen tijden ruimteschaal hebben, elk een eigen
onzekerheidsmarge kennen en elk zijn
uitgedrukt in een eigen eenheid. Dit artikel beperkt zich dan ook tot het weergeven van de ontwikkeling van de milieukosten in de komende jaren en de
Tabel 1, Ontwikkeling van de milieukosten (procentuele mutaties per jaar
in lopende prijzen)
Periode
1973-1980
1980-1985
1985-1990
708
Groei
milieukosten
17,0
2,0
4,5
Groei bnp
9,5
4,0
2.5 – 3,0
Tabel 2. De verdeling van de milieukosten (in mrd. gld.)
Jaar
Bedrijven
Gezinnen
Overheid
Totaal
1980
1,2
1,3
1,6
0,2
0,2
0,7
2,5
2,8
3,0
3,9
1985
1990
4,3
5,3
aangemerkt. De kosten van afvalinzameling bedroegen in 1985 ca. f. 875
mln. Deze kosten zullen bij invoering
van gescheiden inzamelingssystemen
(vooral voor de inzameling van kleine
hoeveelheden chemisch afval) met
maximaal f. 200 mln. kunnen toenemen. Voor het onderhoud en vervangen van rioleringen is in de komende
decennia maximaal f. 850 mln. per jaar
nodig. Hiernaast zijn de milieukosten
die voortvloeien uit de Wet Bodembescherming (met o.a. voorschriften voor
de op- en overslag van vloeistoffen) en
de Wet Milieugevaarlijke stoffen (met
een meldings- en informatieplicht van
nieuwe stoffen) nog niet gekwantificeerd. De in het Imp genoemde milieukosten worden dan ook gekenschetst
als een minimumschatting.
Bron: Imp (zie voetnoot 1).
Beleidsdoelstellingen
economische gevolgen daarvan, in relatietot de beoogde beleidsdoelstellingen. De monetaire baten van het beleid zullen slechts terloops worden
aangestipt en geven slechts een zeer
beperkt deel van de totale baten voor
mens en milieu weer.
De ontwikkeling van de
milieukosten
Na een sterke groei van de milieukosten in de tweede helft van de jaren
zeventig, waarbij het aandeel van de
milieukosten opliep tot rond de 1 % van
het bruto nationaal produkt (bnp), en
een zeer bescheiden stijging in de periode 1980-1985, zal in de komende 5
jaar opnieuw sprake zijn van een relatief sterke stijging (zie tabel 1). Naar
verwachting blijft het aandeel van de
milieukosten rond 1% van het bnp.
schommelen.
Milieukosten worden gemaakt door
overheden (rijk, provincies, waterschappen, zuiveringsschappen en gemeenten), bedrijven en particuliere
huishoudens. De verdeling van de milieukosten is weergegeven in tabel 2.
De jaarlijkse milieukosten omvatten
de rente en afschrijving van milieuinvesteringen, de exploitatiekosten
daarvan (onderhoud, bediening, beheer, energie, etc.), en de kosten van
milieu-onderzoek. Bij de verdeling van
de kosten zijn de kosten van collectieve afvalwaterzuivering en huisvuilverwerking toegerekend aan de overheid.
Herverdelingen (heffingen, subsidies,
belastingen) zijn in het overzicht niet
opgenomen. In totaal dragen de bedrijven ca. f. 0,3 mrd. per jaar bij aan heffingen, rioolrechten en leges. Zij ontvangen ca. f. 0,1 mrd. aan subsidies.
Gezinnen betalenjaarlijksca. f. 1 mrd.
aan heffingen. Daarnaast worden de
kosten van de overheid gedekt uit de
algemene middelen (ca. f. 1,3 mrd.).
In het kostenoverzicht van het Imp
zijn de kosten van inzameling van afval
en afvalwater niet als milieukosten
De milieukosten kunnen over een
aantal beleidsthema’s verdeeld worden (zie tabel 3).
Tabel 3. Verdeling van de milieukosten
naar milieuproblemen (in mln. gld.)
Thema
Verzuring
Vermesting
Verspreiding milieugevaarlijke stoffen
Verwijdering van afval
Verstoring door stank en lawaai
Totaal
1985
1990
210
170
425
680
325
470
3000
3240
495
585
4300
5300
Bron: Imp.
De sterkste stijging van de milieukosten is in de komende jaren gemoeid
met de aanpak van het verzuringsvraagstuk. Elektriciteitsbedrijven, veehouderijen en industrie zullen in het
jaar 2000 resp. ca. f. 300, f. 100 en
f. 500 mln. aan milieukosten moeten
maken. De kosten voor de automobilist
zullen door het ontwikkelen van auto’s
die tegelijkertijd schoner en zuiniger
rijden vermoedelijk vrij laag zijn. Door
middel van de voorgenomen maatregelen kan de uitstoot van verzurende
stoffen met gemiddeld 40% worden
verlaagd. Het uiteindelijke doel is de
schade aan bossen, landbouwgewassen en monumenten te verminderen.
Deze schade zou bij ongewijzigd beleid kunnen oplopen tot bijna f. 1,5
mrd. per jaar, waarvan ruim f. 1 mrd.
bij de landbouw en bosbouw.
Een aanzienlijke vermindering van
de bossterfte is niet direct te verwachten. Ten eerste is hierbij ook van belang of in het buitenland soortgelijke
maatregelen worden genomen (omgekeerd komen de baten van Nederlandse maatregelen deels in het buitenland
terecht) en ten tweede zullen de baten
pas over enkele tientallen jaren zicht1) Indicatief meerjarenprogramma (Imp) Milieubeheer 1986-1990, Tweede Kamer,
1985-1986, 19204, nrs. 1-2.
baar worden, aangezien reeds aangetaste bossen niet meer te redden zijn
met preventieve maatregelen.
Het mestprobleem zal vooral een
aantal maatregelen vragen in de landbouwsector, zoals mestbanken en beperking van het aantal intensieve veehouderijen. Daarnaast gaat het om het
invoeren van fosfaatvrije wasmiddelen
in huishoudens en defosfatisering bij
rioolwaterzuiveringsbedrijven.
Hiermee beoogt men onder meer te voorkomen dat de kosten van drinkwater in
detoekomst zullen verdubbelen, voedselarme natuurgebieden, zoals de heide, zullen vergrassen en het leven in
meren en beken door algenbloei zal
verdwijnen.
De verspreiding van milieugevaarlijke stoffen wordt tegengegaan door
een integrate (water-bodem-lucht) benadering van een reeks geselecteerde
(prioritaire) stoffen. Inmiddels zijn de
kosten berekend die gemoeid zijn met
emissiebeperking van 5 van de ca. 40
geselecteerde stoffen. Deze kosten
zullen onder meer door de chemische
Industrie, de metaalnijverheid en de
chemische wasserijen gemaakt moeten worden. Uit de beleidsformulering
voor de overige stoffen zijn in de toekomst extra kosten voor onder andere
de chemische industrie, de metaalnijverheid, de op- en overslagbedrijven
en de landbouw (bestrijdingsmiddelen
en veevoederadditieven) te verwachten. Het beleid is er hierbij vooral op
gericht risico’s voor de volksgezondheid en voor dierlijke organismen te
verminderen.
Bij de verwijdering van afval wordt,
afhankelijk van de technische en economische mogelijkheden, de voorkeur
gegeven aan beperking van het ontstaan van afval en het bevorderen van
terugwinning en hergebruik. Voor de
verantwoorde verwerking van de huidige afvalstromen is op dit moment ruim
f. 3 mrd. per jaar nodig, dat wil zeggen
70% van alle milieukosten. Daarbij zijn
ook de kosten gerekend van het opruimen van in het verleden verontreinigd
geraakte grond en havenslib. Er wordt
naar gestreefd dit curatieve beleid na sanering van de bestaande situatie
– overbodig te maken door relatief
goedkopere preventieve maatregelen,
zoals een betere verwijdering van chemisch afval. De huidige verwerkingswijzen, zoals verbranding bij hoge temperaturen en gei’soleerde opslag zijn
relatief duur. Wellicht is hier in de toekomst een kostenbesparing te realiseren door toepassing van nieuwe biotechnologische technieken. Naast het
beperken van de gezondheidsrisico’s,
vormt bij de verwijdering van afval het
verantwoord omgaan met schaarse
natuurlijke hulpbronnen een belangrijke doelstelling.
De vermindering van stankoverlast
en geluidhinder vormen een van de
oudste aandachtsvelden van het milieubeleid. Dit is te verklaren uit het feit
dat deze vormen van milieuoverlast direct waarneembaar zijn en snel tot
klachten leiden, zodat maatregelen dipen ic.7-io.ac
rect effect sorteren. Dit in tegenstelling
tot andere aandachtsgebieden, waar
de baten voor natuur en volksgezondheid soms pas na enige tientallen jaren
merkbaar zijn. Het beleid ten aanzien
van deze vormen van verstoring is in
een uitvoerend stadium terecht gekomen, wat tot gevolg heefl dat de komende jaren veel offers gevraagd worden voor onder meer geluidsschermen
en sanering van hinderlijke bedrijven
in de woonomgeving.
Een aantal milieuproblemen bevindt
zich nog in een signalerende beleidsfase. Het gaat daarbij bij voorbeeld om
de toename van kooldioxide en sporegassen in de dampkring, welke kunnen
leiden tot een broeikaseffect. Naast
een mogelijke onomkeerbare verstoring van het mondiale ecosysteem die
hiervan het gevolg kan zijn verdient
voor Nederland de eventuele zeespiegelstijging de aandacht. Daarnaast
zijn als toekomstige aandachtsgebieden onder meer de verontreiniging van
onderwaterbodems en de Noordzee
en het milieubeheer in ontwikkelingslanden gesignaleerd. Beleidsmaatregelen vereisen hier een intensieve Internationale samenwerking en
zijn wellicht pas aan het eind van deze
eeuw te verwachten. De baten van deze maatregelen zullen nog veel langer
op zich laten wachten en hebben, zoals bij zoveel milieumaatregelen het
karakter van vermeden schade.
Economische gevolgen
De milieukosten zijn, zoals het ‘de
vervuiler betaalt’-principe al doet vermoeden, relatief hoog bij sterk milieubelastende activiteiten, zoals raffinaderijen, elektriciteitscentrales, chemische industrie, metaalindustrie, en
landbouw. Hier lopen de milieukosten
op tot bijna 2% van de omzet. Gemiddeld bedroegen de milieukosten in de
industrie ca. 4 promille van de omzet
(zie tabel 4).
label 4. Milieukosten in enige bedrijfstakken
1985
1990
Mln. gld.
Landbouw
Voedingsmiddelenindustrie
Raffinaderijen
Chemie
Basismetaal
Openbare nutsbed rijven
Gld. per
1000 gld.
omzet
Mln. gld.
129
3,4
313
287
109
447
206
4,8
2,6
8,8
16,7
314
150
475
224
141
5,4
297
Bron: Centraal Planbureau.
De milieu-investeringen vormden in
1985 gemiddeld 3 tot 4 % van de totale
investeringen. In het verleden hebben
zich hierbij in bepaalde bedrijfstakken
uitschieters voorgedaan tot 20% van
het totale investeringspakket.
De economische gevolgen van de
milieukosten kunnen op diverse niveaus beschouwd worden. Te onderscheiden zijn:
– directe gevolgen voor winsten, prijzen, omzet en werkgelegenheid
van de met milieukosten geconfronteerde bedrijven;
– indirecte gevolgen voor toeleveringsbedrijven en afnemers;
– macro-economische gevolgen: effecten op de binnenlandse produktie, de betalingsbalans, de koopkracht, het financieringstekort en
de werkgelegenheid.
Directe economische gevolgen
De directe gevolgen zullen per bedrijf verschillen. Verschillen in marktomstandigheden, zoals prijselasticiteiten en (Internationale) concurrentiedruk, en verschillen in de financiele situatie van de bedrijven, zorgen ervoor
dat het weerstandsvermogen voor milieukostenstijgingen niet voor alle bedrijven gelijk is.
Om te bepalen of de kosten van voorgenomen beleidsmaatregelen sterk negatieve bijwerkingen zullen hebben,
zoals bedrijfssluitingen en massaontslagen, wordt in de regel bij de beleidsvoorbereiding onderzoek gedaan
naar de mogelijke gevolgen op bedrijfsniveau 2). Ongewenste effecten
kunnen hierdoor worden opgespoord
en zonodig door middel van subsidies
worden voorkomen. Normaal gesproken is te verwachten dat milieumaatregelen licht negatieve gevolgen hebben
voor winsten, overige investeringen en
omzetten. Slechts daar waar het gaat
om min of meer noodzakelijke goederen en diensten, zonder Internationale
concurrence, b.v. bij elektriciteitscentrales, chemische wasserijen en garagebedrijven, is te verwachten dat milieukosten geheel via de prijzen kunnen worden doorberekend, zonder dat
op korte termijn noemenswaardige afzetverliezen te verwachten zijn. Knelpunten doen zich vooral voor bij de
marginaal opererende kleine en middelgrote bedrijven die gericht zijn op
sterk verzadigde internationale markten en werken met relatief oude apparaten.
Indirecte economische gevolgen
Voorzover milieumaatregelen leiden
tot afzetverliezen zal dit zijn doorwerking hebben naar allerlei toeleverende
bedrijven. Via een input-outputanalyse
zijn deze doorwerkingen te onderzoeken. Naast negatieve doorwerkingen
zullen de milieumaatregelen positieve
gevolgen hebben voor de zogenaamde milieuproduktiesector. Dit zijn onderdelen van de metaal- en bouwnijverheid en de chemie die milieuapparaten en chemicalien (katalysatoren,
actief kool, loog, e.d.) leveren. Een
groeiende binnenlandse markt voor
2) zie b.v.: Instituut voor Milieuvraagstukken/
Economisch en Sociaal Instituut (Vrije Universiteit Amsterdam), Economische aspecten van
emissienormen, februari 1986.
709
milieuprodukten zou op wat langere
termijn tot een technologische voorsprong op het buitenland kunnen leiden en daarmee tot een sterke exportpositie 3). Schone produktietechnieken en biotechnologische afbraak van
afvalstromen zouden zulke technologische speerpunten kunnen vormen.
Met input-outputtechnieken is eveneens de doorwerking van prijsverhogingen van grond- en hulpstoffen op de
prijzen van eindprodukten na te gaan,
doch gezien de zeer bescheiden omvang van de milieukosten is dit uitwaaieringseffect gering.
Macro-economische gevolgen
Jaarlijks berekent het Centraal Planbureau de macro-economische gevolgen van de het voorgenomen milieubeleid. In label 5 zijn de resultaten weerTabel 5. Macro-economische gevolgen
Produktie
Consumptie
Investeringen (excl. milieu)
Betalingsbalans
Werkgelegenheid
Bran: Imp.
gegeven voor de periode 1986-1990.
Het gaat daarbij om veranderingen ten
opzichte van de basisvariant waarin de
milieukosten gelijk zijn verondersteld.
Het CPB is er hierbij van uitgegaan
dat:
– een deel van de milieu-investeringen door het buitenland geleverd
zal worden;
– de milieu-investeringen de overige
investeringen voor een deel zullen
verdringen;
– de export a.g.v. hogere milieukosten en hogere exportprijzen zal verminderen;
– er geen extra export zal ontstaan
door de milieuproduktiesector.
De milieukosten nemen in de planperiode bij bedrijven toe van 0,8% van
de toegevoegde waarde in 1985, tot
0,9% in 1990. Bij gezinnen nemen de
milieukosten toe van 0,56% van de totale particuliere consumptie in 1985 tot
0,64% in 1990.
De gevolgen voor de werkgelegenheid bestaan uit een (tijdelijk) positief
effect voor de milieuproduktiesector
van ca. 7.400 arbeidsjaren en een negatief effect van ca. 6.200 arbeidsjaren
als gevolg van de dating van exporter),
(overige) investeringen en consumptie.
Uit de berekeningen volgt dat betrekkelijk geringe negatieve macroeconomische gevolgen te verwachten
zijn, zeker na de planperiode wanneer
de positieve effecten van de investeringsimpuls wegebben.
Baten van het milieubeleid
Positieve economische gevolgen
door een betere milieukwaliteit zijn in
de CPB-berekeningen niet meegenomen. In het Imp wordt becijferd dat de
710
in geld uit te drukken schade door milieuverontreiniging momenteel f. 6 a
f. 13 mrd. bedraagt en dat daar jaarlijks, bij ongewijzigd beleid, f. 2 a f. 4
mrd. bijkomt. Met is niet te verwachten
dat door het voorgenomen milieubeleid deze schade geheel zal verdwijnen. Zo er al sprake is van aanzienlijke
positieve effecten, dan zullen deze pas
ver na de planperiode optreden. Alleen
bij lange-termijnverkenningen zouden
de positieve economische effecten van
bij voorbeeld een hogere landbouwproduktiviteit en hogere bosopbrengst
zichtbaar kunnen worden gemaakt.
Een groot aantal gevolgen kan echter
nauwelijks op basis van herstel- of
compensatiekosten in geld worden uitgedrukt, zoals gezondheidsrisico’s en
gevolgen voor welzijn en ecosystemen. De prijs voor het voorkomen van
/an het voorgenomen milieubeleid
+ 0,02% per jaar
– 0,05% per jaar
– 0,15% per jaar
– 0,07% van het nationale inkomen
+ 1200 arbeidsjaren
mogelijke risico’s zijn elementen die bij
een kosten-batenafweging een rol spelen. Gezien de (relatieve) onomkeerbaarheid van veel milieuprocessen, als
gevolg van wat heet de toenemende
entropie of chaos die in de loop van de
tijd ontstaat, dient evenwel bedacht te
worden, dat het voorkomen van verontreinigingen aan de bron altijd goedkoper is dan het achteraf opheffen van de
schadelijke effecten. De huidige bodemsaneringsoperatie toont aan hoe
besparingen op afvalverwijdering in
het verleden hebben geleid tot onevenredig hoge kosten in de komende jaren. Zolang beleid en maatschappij
echter niet overtuigd zijn van de te verwachten toekomstige milieuschade zal
het principe ‘voorkomen is beter dan
genezen’ moeilijk in praktijk kunnen
worden gebracht. Voor milieu-onderzoekers is nog veel werk te verrichten
om de bestaande wetenschappelijke
onzekerheden zoveel mogelijk te verminderen, de risico’s van een voortgaande milieubelasting aannemelijkte
maken en gegevens aan te dragen
voor optimale afweging van de kosten
en baten van milieumaatregelen.
R.J.M. Maas
deze ongewenste gevolgen zullen we
als maatschappij moeten bepalen.
Daarbij gaat het in essentie om een zeker welvaartsoffer nu tegenover milieubaten op lange termijn, die in de ogen
van velen in hoge mate onzeker zijn.
Wetenschappelijke onzekerheden en
verontrusting onder de bevolking over
De auteur is werkzaam bij het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieuhygiene te
Bilthoven. Het artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
3) Milieu en technologie in Nederland, Het
aanbod van milieuprodukten en -diensten in
Nederland, Tweede Kamer, 1982-1983,
17386, nr. 3.