Klimaatbeleid in Nederland
Aute ur(s ):
Mulder, M. (auteur)
* Hoofd van de afdeling Energie en Grondstoffen, Centraal Planbureau.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4328, pagina D21, 11 oktober 2001 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Klimaatbeleid
Tre fw oord(e n):
uitvoering
De hardnekkigheid en de mondiale dimensie van het klimaatprobleem maken dat het voeren van nationaal klimaatbeleid een
problematische aangelegenheid is. Een effectief en efficiënt klimaatbeleid kan alleen in internationaal verband worden gevoerd.
In Nederland wordt nu ruim tien jaar beleid gevoerd om de emissies van broeikasgassen te verminderen. De doelstellingen voor de
reductie van CO2-emissies in deze periode zijn niet gerealiseerd. De verwachtingen voor de realisatie van toekomstige doelen zijn
evenmin rooskleurig 1. Dit is de reden dat ook het kabinet, in het onlangs uitgebrachte Nationaal Milieubeleidsplan-4, het
klimaatprobleem als een hardnekkig milieuprobleem beschouwt.
Dit artikel evalueert het in de afgelopen jaren gevoerde nationale klimaatbeleid en geeft daarmee inzicht in de factoren die de effectiviteit
van dat beleid bepalen. Hoe hebben de doelstellingen zich in de afgelopen jaren ontwikkeld? Welke beleidsinstrumenten zijn ingezet om
die doelstellingen te realiseren? Wat was het effect van deze instrumenten op de emissies? Wat betekent een en ander voor het
toekomstige Nederlandse klimaatbeleid?
De aandacht wordt hier alleen gericht op het CO2-beleid en niet op het beleid voor de reductie van de overige broeikasgassen. Doordat
CO2-emissies sterk gerelateerd zijn aan energiegebruik en economische groei, vormt reductie van deze emissies het meest problematische
onderdeel van het klimaatbeleid.
Minder ambitieuze doelstellingen
Het nationale CO2-beleid is eind jaren tachtig van start gegaan. In 1989 is in het eerste Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) als
doelstelling opgenomen dat de CO2-emissies in 2000 niet hoger zijn dan in 1990. Deze doelstelling is later aangescherpt: het NMP-plus en
het NMP-2 hebben als doelstelling dat de CO2-emissies in 2000 drie procent lager zijn dan in 1990. Medio jaren negentig werd ingezien
dat deze ambitieuze doelstelling niet gerealiseerd zou worden. Omdat het versterkte broeikaseffect het gevolg is van de emissie van
diverse broeikasgassen en de locatie van emissiereductie voor de oplossing van dit mondiale milieuprobleem niet relevant is, is het
nationale klimaatbeleid aangepast.
Deze herformulering van het beleid heeft plaatsgevonden in het kader van het Kyoto-protocol. De doelstelling voor de binnenlandse
emissie van CO2 is vervangen door een doelstelling voor de emissies van alle broeikasgassen, terwijl de reductie van deze emissies niet
meer alleen in Nederland, maar ook deels in het buitenland mag plaatsvinden. Het resultaat van deze wijziging is dat wanneer de
doelstellingen voor reductie van overige broeikasgassen en voor de reducties in het buitenland worden gerealiseerd, de totale
binnenlandse emissie van CO2 gemiddeld in 2008-2012 ongeveer
vijftien procent hoger mag zijn dan in 1990 om toch nog de Nederlandse verplichting binnen het Kyoto-protocol na te komen. Deze
verplichting behelst zes procent reductie van de totale broeikasgasemissie. In vergelijking met het beleid van ongeveer tien jaar geleden,
is de doelstelling voor binnenlandse reductie van CO2-emissies dus aanmerkelijk minder ambitieus.
Marktconforme instrumenten
De binnenlandse emissiedoelstelling wordt nagestreefd via diverse beleidsinstrumenten: voorlichting, subsidies, regelgeving en
convenanten. In de loop der jaren is het aantal specifieke regelingen sterk toegenomen. Er bestaat nu bijvoorbeeld een groot aantal
verschillende financiële regelingen ter stimulering van energiebesparing en duurzaam opgewekte energie.
Al deze instrumenten hebben een groot maatschappelijk draagvlak. Dat geldt veel minder voor de inzet van marktconforme instrumenten
als heffingen. Door de hardnekkigheid van de problematiek neemt de aandacht voor dit type instrumenten de laatste jaren evenwel toe.
De Regulerende Energiebelasting (REB) is in 1996 ingevoerd voor kleinverbruikers en sindsdien verhoogd en verbreed naar grotere
energiegebruikers. Over de wenselijkheid van verdere verhoging en verbreding bestaan echter grote verschillen van inzicht 2 .
Effectiviteit van het beleid
Het problematische karakter van het CO2-beleid is dat deze emissies sterk worden bepaald door de economische groei in het algemeen en
door energie-intensieve activiteiten in het bijzonder. In de toekomst zullen vooral de ontwikkeling van de mobiliteit, het
elektriciteitsgebruik en de ontwikkelingen bij de elektriciteitsproductie, zoals de concurrentieverhoudingen tussen technieken en tussen
landen, van grote betekenis zijn voor de binnenlandse emissies.
De effectiviteit van het beleid hangt verder af van de keuze van beleidsinstrumenten en de uitvoering daarvan. Het
energiebesparingsinstrumentarium in de afgelopen jaren bestond vooral uit instrumenten met een relatief gering effect op het
energiegebruik, zoals voorlichting, subsidies en convenanten. De convenanten met de industrie bijvoorbeeld blijken maximaal een derde
te hebben bijgedragen aan de gerealiseerde efficiëntieverbeteringen bij de convenantpartners 3. Convenanten blijken soms niet veel
verder te gaan dan wat zonder zulke afspraken ook zou worden gerealiseerd.
Tijdigheid en volledigheid
Een factor die eveneens van belang is voor de realisatie van beleidsdoelstellingen is de tijdigheid en volledigheid waarmee het beleid
wordt uitgevoerd. Uit de evaluatie over het verleden is gebleken dat de inzet van verschillende instrumenten beperkter is geweest dan
was voorgenomen. Zo zijn er minder convenanten met het bedrijfsleven afgesloten dan was beoogd en is er binnen de wel tot stand
gekomen convenanten beduidend minder strikt met het sanctie-instrument omgesprongen dan volgens de opzet daarvan mogelijk was.
Een ander voorbeeld van een achterblijvende uitvoering is dat de veronderstelde introductie van de Europese energieheffing, door het
ontbreken van draagvlak binnen Europa daarvoor, niet kon worden gerealiseerd.
De effectiviteit van beleid om veranderingen in het energiegebruik teweeg te brengen, hangt verder af van de periode die in beschouwing
wordt betrokken. Uit empirisch onderzoek blijkt dat de lange-termijnprijselasticiteiten groter zijn dan de korte termijn prijselasticiteiten 4.
Dit betekent dat van een (geringe) verhoging van de energieprijs op korte termijn niet al te grote effecten op het energiegebruik mogen
worden verwacht.
Invulling toekomstig beleid
In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid is aangegeven welke maatregelen zullen worden ingezet om de binnenlandse emissiedoelstellingen
voor 2008-2012 te realiseren. De effecten van verschillende van die maatregelen zijn nog onzeker. Dit is een reden waarom wordt
onderzocht hoe marktconforme instrumenten als energieheffing en emissiehandel (versterkt) kunnen worden ingezet. Het achterliggende
idee daarbij is de relatieve prijs van energie te verhogen zonder bedrijven en huishoudens met hogere kosten te confronteren. Dit is de
reden dat de opbrengst van heffing of veiling wordt teruggesluisd. Uit berekeningen voor de werkgroep Fiscale Vergroening komt naar
voren dat verhoging en verbreding van de REB tot significante effecten op de emissies kan leiden 5 .
Gevolgen voor concurrentiepositie
Het centrale discussiepunt bij de invoering van marktconforme instrumenten is, hoe negatieve effecten voor de concurrentiepositie van
energie-intensieve en internationaal concurrerende sectoren kunnen worden voorkomen. Doordat deze sectoren een aanzienlijk groter
aandeel in het nationale energiegebruik hebben dan in de belastingopbrengsten, is het problematisch om met generieke maatregelen,
zoals een verlaging van de vennootschapsbelasting, een heffing op energie evenredig naar deze sectoren terug te sluizen. Andere
oplossingen, zoals het specifieke terugsluizen en het introduceren van een omvangrijke heffingsvrije voet stuiten op juridische en
praktische bezwaren. Een verhoging van de energieprijs kan voor bedrijven waar de energiekosten een groot aandeel van de totale
kosten vormen, daardoor een flinke kostenstijging betekenen. Afhankelijk van (klimaat)beleidsmaatregelen die in andere landen worden
genomen, kunnen kostenstijgingen resulteren in het vertrek van bepaalde bedrijven uit Nederland. Op korte en middellange termijn leidt
herallocatie van bedrijven naar het buitenland tot macro-economische kosten voor Nederland. Op lange termijn zal verplaatsing van een
aantal energiegrootgebruikers naar het buitenland in theorie een maatschappelijke efficiënte manier kunnen zijn om binnenlandse
emissies te reduceren. Door het mondiale karakter van het klimaatprobleem leidt verplaatsing van emissies evenwel niet tot milieuwinst.
Het draagvlak voor de invoering van een energieheffing op het grootgebruik zou worden vergroot, wanneer ook bedrijven in het
buitenland met de daarmee samenhangende kostenstijging worden geconfronteerd. Om dat te kunnen bereiken, is internationale
samenwerking bij het voeren van klimaatbeleid een vereiste.
Conclusies
De hardnekkige relatie tussen CO2-emissies en economische groei brengt met zich mee dat die emissies slechts in beperkte mate kunnen
worden gereduceerd door de inzet van instrumenten als subsidies, voorlichting en convenanten. Daarom wordt in toenemende mate
gewezen naar de effectievere, marktconforme instrumenten. Voor de inzet van dit type instrumenten bij grootgebruikers bestaat echter
geen groot draagvlak, vanwege de aanpassingskosten die daarbij op korte en middellange termijn zullen optreden. Deze
aanpassingskosten zijn geringer wanneer marktconforme instrumenten ook in het buitenland worden ingezet. Internationale
overeenstemming over het voeren van klimaatbeleid is daarom niet alleen van belang om dit mondiale milieuprobleem te kunnen
bestrijden, maar ook om nationaal op efficiënte wijze reductiedoelstellingen te kunnen realiseren door middel van de inzet van
marktconforme instrumenten.
Dossier Klimaatbeleid
J.P. Pronk: Klimaatbeleid na Bonn
A.M. Gielen, H.L.F. de Groot, P.R. Koutstaal en P.J.G. Tang: Klimaat en economie
E.C. van Ierland en R.S.J. Tol: Aanpassen of reduceren
T. Wams en J. Korff: Doorstoken en dijken bouwen is geen optie
M. Harmelink, K. Blok, D. de Jager en C. Hendriks: Emissiereductie: welke gassen en sectoren?
H.L.F. de Groot en P.J.G. Tang: Klimaatbeleid: nu of later?
J.C. Bollen en A. Manders: Klimaatbeleid: hier of daar?
A.M. Gielen en P.R. Koutstaal: Over het kind en het badwater
T. Hoff: Interne emissiehandel: bedrijven en het klimaatprobleem
M. Mulder: Klimaatbeleid in Nederland
H.R.J. Vollebergh: Van de regen in de drup
B. Metz: Wie gaan reduceren
H. Bersee: Internationale klimaatonderhandelingen
A.J. de Zeeuw: Klimaatonderhandelnigen vanuit speltheoretisch perspectief
M. Davidson en J.P. van Soest: Het klimaat van de economie
1 RIVM, Milieubalans 2001, Bilthoven, 2001.
2 Dit blijkt bijvoorbeeld uit de minderheidsstandpunten in het onlangs verschenen rapport Fiscale vergroening; een verkenning van de
fiscale mogelijkheden om het milieu te ontlasten van de werkgroep Vergroening van het Fiscale Stelsel II, Sdu, Den Haag, 2001.
3 CPB, Naar een efficiënter milieubeleid, Den Haag, november 2000.
4 Zie OECD, Behavioral responses to environmentally-related taxes, Parijs, 2000.
5 CPB, Fiscale vergroening en energie II; economische effecten van verhoging en verbreding van de regulerende energiebelasting,
document 006, Den Haag, juli 2001
Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)