Kinderopvang drempel voor arbeidsparticipatie

binnenland

Kinderopvang drempel voor
arbeids­ articipatie
p
Deeltijdwerkers met kinderen die meer uren willen werken,
missen een deel van het extra inkomen doordat ze meer
kinderopvang moeten inhuren. Hoewel de overheid een fors
deel van de kosten overneemt, vormt de inkomensafhan­
kelijke vormgeving van de kinderopvangtoeslag een flinke
drempel voor vergroting van de arbeidsparticipatie.

V

erhoging van de arbeidsparticipatie staat
hoog op de beleidsagenda. Het kabinet
heeft in navolging van de SER de ambitie
uitgesproken om de kosten van de vergrijzing voor een belangrijk deel op te vangen door de
arbeidsdeelname te verhogen. Wie de participatiecijfers beziet, komt snel tot de conclusie dat een
belangrijke bron voor verhoging van de participatie,
naast ouderen en allochtonen, bij vrouwen ligt.
Nederlandse vrouwen werken internationaal gezien
veel in vaak kleine deeltijdbanen. De financiering
van de kinderopvang veroorzaakt voor deze groep
een hoge marginale druk; meer werken levert relatief
weinig extra inkomen op.

Deeltijdval en kinderopvang

Diederik Dicou
Senior econoom bij De
N
­ ederlandsche Bank

556

ESB

Een van de voornaamste routes om de arbeidsparticipatie te vergroten is het verhogen van het aantal
gewerkte uren van deeltijdwerkers. Veel vrouwen
kiezen voor deeltijdwerk. Culturele factoren zoals de
houding ten aanzien van werkende moeders spelen
een rol, maar ook economische prikkels zijn van
belang: werk moet wel lonen (Plantenga, 2006).
Het kabinetsbeleid om het aantal gewerkte uren te
vergroten richt zich dan ook op beide, bijvoorbeeld
met de instelling van de Taskforce Deeltijdplus, die
door middel van maarschappelijk debat een cultuuromslag probeert te bewerkstelligen, en de afschaffing van de overdraagbaarheid van de algemene
heffingskorting.
Vrouwen zijn gevoeliger voor financiële prikkels dan
mannen: het CPB rekent in zijn model met een
arbeidsaanbodelasticiteit van 0,5 voor vrouwen,
tegen 0,1 voor mannen (Evers et al., 2007). De
OESO noemt in de laatste Economic Survey verlaging van de effectieve marginale druk voor deeltijdwerkers een van de belangrijkste manieren om het
aantal gewerkte uren te vergroten. Eerder OESOonderzoek laat ook zien dat een hoge marginale
druk de arbeidsparticipatie van ouders kan remmen
(Immervoll en Barber, 2005). Daarbij zijn naast de
belastingtarieven ook inkomensafhankelijke regelingen van groot belang. Meer uren werken betekent
immers meer inkomen en dus minder recht op

93(4543) 19 september 2008

inkomensafhankelijke subsidies. Het Ministerie van
Sociale Zaken spreekt in dit verband over de deeltijdval, zeker voor deeltijdwerkers met kinderen kan
de cumulatie van verschillende inkomensafhankelijke
regelingen tot een hoge marginale druk leiden (Taner
en Hendrix, 2007).
De kosten van kinderopvang hebben in dit verband
een dubbel effect: niet alleen neemt de overheidsbijdrage aan kinderopvang af met het inkomen, meer
werken kan ook het aantal benodigde uren kinderopvang verhogen. Het is dan ook opmerkelijk dat
het kabinet dit voorjaar heeft besloten de kinderopvangtoeslag sterker inkomensafhankelijk te maken.
De door het kabinet ingestelde commissie-Bakker
heeft juist geadviseerd om de inkomensafhankelijkheid van de kinderopvangtoeslag zo vorm te geven
dat deze minder marginale druk voor deeltijdwerkers
veroorzaakt.

Marginale druk op basis
van modelsimulaties
Om te onderzoeken hoe hoog de marginale druk
voor deeltijdwerkers is en welk aandeel de kinderopvangtoeslag daarin heeft, is een rekenmodel
geconstrueerd waarin voor verschillende inkomensniveaus, huishoudsamenstellingen en deeltijdfactoren
de marginale druk kan worden berekend. In het
gehanteerde model zijn naast het fiscale systeem
met de diverse heffingskortingen de voornaamste
generieke inkomensafhankelijke regelingen, zoals
de huurtoeslag, zorgtoeslag en kindertoeslag, opgenomen. Specifiek beleid, zoals de tegemoetkoming
studiekosten, of lokaal beleid zijn niet opgenomen.
Daarnaast is ervoor gekozen om pensioen- en werknemerspremies buiten beschouwing te laten. Deze
zijn weliswaar inkomensafhankelijk, maar bouwen
tegelijk een recht op dat ook oploopt met het
inkomen. Door deze keuzes is de gerapporteerde
marginale druk waarschijnlijk eerder een onderschatting dan een overschatting van de werkelijk ervaren
marginale druk.
Tabel 1 en 2 geven de marginale druk weer bij
diverse combinaties van inkomensniveau en deeltijdfactor voor een huishouden met twee kinderen en
een koopwoning met een aftrekbare rente van 8.000
euro. Dit laatste is van belang voor de bepaling van
het verzamelinkomen. In tabel 1 is daarbij uitgegaan
van een werkende partner met een inkomen van
30.000 euro, in tabel 2 is dit 45.000 euro. In de
rijen varieert het fulltime-inkomen en in de kolommen de deeltijdfactor. De combinatie van 36.000
euro met 0,5 betekent dat de deeltijdwerker met

twintig uur per week een brutoplan de regeling te versoberen. Deels betreft dit het tegengaan
Het aandeel van de
inkomen van 18.000 euro heeft.
van onbedoeld gebruik, bijvoorbeeld betaling van grootouders
De gerapporteerde marginale druk
via gastouderbureaus, deels zal de inkomensafhankelijkheid
kinderopvang in de
geeft de marginale druk bij verworden versterkt. Uit de door het Ministerie van OCW gepublimarginale druk is
hoging van de deeltijdfactor met
ceerde tabel blijkt dat vooral de bijdrage aan de opvang van
tien procentpunt (vier uur). Daarbij
relatief groot, zeker als het eerste kind zal worden verlaagd. Figuur 1 laat zien dat als
is uitgegaan van het effect op
gevolg hiervan de marginale druk voor de hier onderzochte
het huishoudinkomen inkomens met een tot vijf procentpunt toeneemt (ceteris
het huishoudinkomen. Als alternatief had ook naar het effect op
paribus; of de marginale druk in 2009 daadwerkelijk hoger zal
wat hoger is
het individuele inkomen kunnen
uitvallen is afhankelijk van het totale pakket aan maatregelen
worden gekeken. Omdat sommige
in de lastensfeer). De versobering van de kinderopvangtoeslag
regelingen aan het huishoudinkomen, het laagste
is daarmee tegenstrijdig aan het doel om de participatie van deeltijdwerkers te
of het hoogste inkomen zijn gerelateerd, zou dit tot
verhogen.
vreemde overgangen leiden. Daarnaast zal de urenbeslissing in de meeste huishoudens in gezamenlijkTabel 1
Marginale druk voor deeltijdwerker met partner met inkomen van
heid worden genomen.
30.000 euro, 2 Kinderen onder de 12, koopwoning met aftrekbare rente
De tabellen laten zien dat vooral bij een hogere
van 8.000 euro (in procenten).
deeltijdfactor en/of een hoger inkomen de margiInkomen
Deeltijdfactor
nale druk hoog is, variërend tussen vijftig procent
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
in euro
en zeventig procent. Daarnaast is bij een inkomen
18.000
47
48
45
56
52
48
47
50
48
67
van de partner van 45.000 euro voor een kleine
21.000
46
47
47
52
45
47
47
51
66
75
deeltijdbaan bij een relatief laag inkomen (gebied
24.000
45
41
53
47
45
45
48
65
71
65
linksboven) de marginale druk relatief hoog. Dit
27.000
44
43
52
43
43
44
61
68
62
62
wordt veroorzaakt door het afnemen van de kinder30.000
44
43
49
43
42
52
68
61
59
67
en zorgtoeslag. Bij een partnerinkomen van 30.000
33.000
44
45
46
42
43
60
66
57
64
59
euro ontstaat de marginale druk als gevolg van de
36.000
43
45
43
41
49
64
60
57
62
57
kinder- en zorgtoeslag bij een hogere deeltijdfactor
39.000
43
46
41
41
55
62
58
57
59
56
en/of een hoger inkomen. Als gevolg hiervan is de
42.000
43
45
40
42
62
58
55
58
58
56
marginale druk in tabel 1 nergens lager dan 35
45.000
40
47
40
45
63
53
57
56
58
59
procent.

Aandeel kinderopvang groot en stijgend
Figuur 1 geeft voor een tweetal inkomensniveaus
de bijdrage van de netto kosten van kinderopvang
(bruto kosten minus toeslag) aan de marginale druk.
De getoonde situaties corresponderen met de rij van
30.000 euro in tabel 1 en de rij van 45.000 euro
in tabel 2. Het aandeel van de kinderopvang in de
marginale druk is relatief groot, zeker als het huishoudinkomen wat hoger is. Dit is het gevolg van de
vormgeving van de kinderopvangtoeslag. Vanaf een
verzamelinkomen van ongeveer 45.000 euro daalt
de kinderopvangtoeslag voor het eerste kind scherp.
Bij een deeltijdfactor van 0,7 of hoger bepaalt
kinderopvang in de getoonde situaties een kwart tot
zelfs een derde van de totale marginale druk.
Hierbij is ervan uitgegaan dat elk gewerkt uur
gecompenseerd moet worden met een extra uur
kinderopvang, en dat er 48 weken per jaar gebruik
wordt gemaakt van kinderopvang. Bovendien is
verondersteld dat de kinderopvang plaatsvindt
tegen het maximale uurtarief dat de overheid vergoedt. Wie goedkopere of informele kinderopvang
kan regelen, heeft een lagere marginale druk.
Gevoeligheidsanalyse laat zien dat het aantal kinderen weliswaar het effect vergroot, maar in beperkte
mate. Dit komt doordat de vergoeding voor het
eerste kind veel inkomensafhankelijker is dan voor
de volgende kinderen.
De kosten van de kinderopvangtoeslag zijn onverwacht snel gestegen. Het kabinet is daarom van

48.000
51.000
54.000
57.000
60.000

40
40
41
41
41

46
45
44
43
42

40
39
39
40
42

50
56
58
60
58

59
56
54
53
54

55
55
56
53
52

55
54
53
55
53

55
55
55
54
56

57
56
56
56
55

= Marginale druk < 35%

Tabel 2

= 50% < marginale druk < 60%

= 35% < marginale druk < 50%

59
58
58
57
60

= Marginale druk >60%

Marginale druk voor deeltijdwerker met partner met inkomen van
45.000 euro, 2 Kinderen onder de 12, koopwoning met aftrekbare rente
van 8.000 euro (in procenten).

Inkomen
in euro
18.000
21.000
24.000
27.000

0,0
57
56
55
54

0,1
60
58
51
50

0,2
52
54
57
53

0,3
61
54
42
38

30.000
33.000
36.000
39.000
42.000
45.000
48.000
51.000
54.000
57.000
60.000

53
52
52
52
51
48
48
48
48
48
48

51
51
49
48
47
46
43
41
39
37
35

46
40
37
33
30
31
31
30
30
31
33

34
35
33
34
34
37
42
47
50
53
53

Deeltijdfactor
0,4
0,5
50
44
35
41
38
39
37
38
35
35
41
47
54
55
56
56
55
55
56

47
53
58
60
59
58
58
57
58
55
54

0,6
38
42
43
54

0,7
47
46
59
63

0,8
49
62
67
64

0,9
61
71
68
66

61
63
62
62
57
59
58
56
55
57
54

62
61
60
59
61
59
58
57
57
56
58

63
67
65
62
61
60
60
59
58
58
57

71
63
60
59
58
62
61
60
60
59
62

= Marginale druk < 35%

= 50% < marginale druk < 60%

= 35% < marginale druk < 50%

= Marginale druk >60%

Bron: Eigen berekeningen

ESB

93(4543) 19 september 2008

557

Conclusie

zodanig vorm wil geven dat het
Het dilemma waar het kabinet mee worstelt speelt bij alle
Hogere participatie
aantrekkelijker wordt om meer
inkomensafhankelijke regelingen: sterk gerichte onderuren te gaan werken. Gezien de
als gevolg van de
steuning veroorzaakt een hoge marginale druk, generieke
eerder genoemde trade-off zal
subsidie op kinderopvang het niet goed mogelijk zijn om
ondersteuning is duur. Deze trade-off wordt in het geval van
kinderopvang overigens verzacht door het feit dat kinderoplevert immers ook extra dit te verenigen met de doelstelvang een complementair goed aan arbeid is: subsidiëring van
ling om de kosten van de regebelastingontvangsten
kinderopvang verhoogt het rendement van een uur extra werk.
ling te beperken: het voorkómen
De door een inkomensafhankelijke subsidie op kinderopvang
van een hoge marginale druk
op, zowel direct
veroorzaakte marginale druk is daarom nog altijd lager dan de
voor deeltijdwerkers impliceert
als via de hogere
marginale druk in afwezigheid van de subsidie.
nu eenmaal ook inkomensoverNiettemin is door een meer verfijnde vormgeving van de
drachten naar relatief welvarende
werkgelegenheid in de
kinderopvangtoeslag de deeltijdval deels te vermijden. De
huishoudens. Het budgettair
kinderopvang
commissie-Bakker stelt voor om de kinderopvangtoeslag aan
probleem kan wellicht beter
het hoogste inkomen te koppelen. Op deze manier leidt een
worden geadresseerd door
verhoging van het aantal gewerkte uren van de minst verdieandere overdrachten naar deze
nende partner niet langer tot een lagere vergoeding. Nadeel van dit voorstel is
groep huishoudens te beperken. Voor de hand ligdat het voor partners van veelverdieners erg onaantrekkelijk wordt om een laaggende kandidaten zijn dan de kinderbijslag, die via
betaalde baan te accepteren, aangezien ze de volledige kosten van kinderopvang
het inkomenseffect een veroorzaker is van non-partizullen moeten dragen. Een alternatief, dat uitvoeringstechnisch ingewikkelder
cipatie, en de kindertoeslag die zelf een veroorzaker
is, is om de kinderopvangtoeslag op het laagste uurloon te baseren, zodat een
is van marginale druk voor de middeninkomens.
verhoging van het aantal gewerkte uren niet tot een hogere inkomensklasse leidt.
Beide oplossingen adresseren het budgettaire probleem overigens niet of nauwelijks. Het is ook maar de vraag of het wenselijk is de kosten van de regeling
te beperken. Bedacht dient te worden dat de werkelijke kosten van de regeling
worden overschat door alleen naar het budgettaire beslag te kijken. Hogere
participatie als gevolg van de subsidie op kinderopvang levert immers ook extra
belastingontvangsten op, zowel direct als via de hogere werkgelegenheid in de
kinderopvang. Ervan uitgaande dat het onbedoelde gebruik effectief kan worden
tegengegaan, staat tegenover een kostenstijging van de kinderopvangtoeslag
elders dus een inkomstenmeevaller. Bovendien laten de hier getoonde berekeningen zien dat de regeling in termen van prikkelwerking minder genereus is dan het
lijkt: ondanks de forse overheidsbijdrage veroorzaakt kinderopvang nog steeds
een flinke stijging van de marginale druk. In internationaal perspectief zijn de
uitgaven overigens ook niet excessief: voor 2008 worden de kosten geraamd op
2,6 miljard euro ofwel 0,44 procent van het bbp. Hiermee bevindt Nederland
zich ruwweg op de helft van Scandinavische niveaus.
Inmiddels heeft het kabinet erkend dat de huidige vormgeving ongunstig is voor
deeltijdwerkers. In reactie op de voorstellen van de commissie-Bakker heeft het
kabinet laten weten dat het nog deze kabinetsperiode de kinderopvangtoeslag
Figuur 1

Bijdrage kinderopvang aan marginale druk (in procenten).

80

%

70

Marginale druk

60
50
40
Literatuur

30

Commissie Arbeidsparticipatie (2008) Naar een toekomst die

20

werkt. Rotterdam: Commissie Arbeidsparticipatie.

10

Evers, M., R. de Mooij en D. van Vuuren (2007)

0

Arbeidsaanbodelasticiteit en beleid. ESB, 92(4506), 171–173.

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4
0,5
Deeltijdfactor

0,6

0,7

0,8

0,9

full-time inkomen 30.000 euro; partnerinkomen 30.000 euro

bijdrage kinderopvang

full-time inkomen 45.000 euro; partnerinkomen 45.000 euro

extra effect tabel 2009

Immervoll, H. en D. Barber (2005) Can parents afford towWork?
Childcare costs, tax-benefit policies and work incentives. OECD
Working Papers no. 31.
Plantenga, J. (2006) Arbeidsmarktparticipatie en de kosten en
baten van kinderopvang. ESB, 91(4492), 402–404.
Taner, B. en P. Hendrix (2007) De vergeten middengroep in het

Bron: Eigen berekeningen

558

ESB

93(4543) 19 september 2008

arbeidsaanbod. ESB, 92(4505), 150–152.