Kansen voor de
overlegeconomie
W. Albeda
I
n de Nederlandse overlegeconomie is er een tweedeling ontstaan tussen bet
tripartite overleg op centraal niveau en de decentraal gevoerde loononderhandelingen. In de jaren tachtig heeft dit redelijk gefunctioneerd, maar inmiddels
pleiten alle betrokken partijen voor vernieuwing van de overlegeconomie. De
kansen hiervoor zijn zeker aanwezig mils daarbij niet wordt gedacht aan een
centraal geleide loonontwikkeling.
In het WRR-rapport Ruimte voor de groei werd gepleit voor een betere coordinate van beslissingen
over het (macro)economisch gebeuren via het overleg tussen de overheid en de sociale partners op
centraal en eventueel op decentraal niveau. Daarbij
zouden alle partijen inspanningsverplichtingen moeten aanvaarden om hun achterban te overtuigen van
de noodzaak van gecoordineerde beslissingen.
Het is interessant om te zien, dat ook het CPB in de
scenariostudie Nederland in drievoud een Vrijemarktperspectief plaatst tegenover een ‘coordinatieperspectief. Dit coordinatieperspectief vertoont nogal wat overeenkomst met wat de WRR vroeg. Er
wordt immers gesteld, dat een opnieuw effectief
maken van het coordinatieperspectief vereist:
• een zekere mate van tripartite consensus;
• een heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en sociale partners.
Daarbij worden zaken waarover tripartite consensus
bestaat gezamenlijk aangevat. De overheid grijpt
niet dwingend in als de sociale partners afspraken
maken die haar onwelgevallig zijn, maar steunt zulke afspraken niet (geen verbindendverklaring van
cao’s die niet passen in het regeringsbeleid).
Het betoog van het CPB past in een nieuwe trend.
Van verschillende zijden wordt aangedrongen op vernieuwing van onze overlegeconomie. Zo verklaarde
de voorzitter van de FNV Stekelenburg in mei:
“Kabinet, werkgevers en werknemers zijn de komende tijd juist weer meer op elkaar aangewezen. Wij
staan voor veel problemen, die om een oplossing
vragen: werkloosheid, arbeidsparticipatie en kostendruk. Er is een beheerste loonontwikkeling nodig.
Bezie ik de som van de decentrale loononderhandelingen, dan concludeer ik, dat wij er niet in slagen
om een aantal van de kernproblemen op te lessen.
Decentrale onderhandelaars moeten meer centrale
boodschappen mee krijgen” .
In een gesprek met Het Financieele Dagbladvan 3
juli maakt Rinnooy Kan duidelijk, dat ook het VNO
uit is op revitalisering van de inmiddels wat sleetse
overlegeconomie.
Uit het bovenstaande blijkt een gezamenlijke opvatting, dat de overlegeconomie aan een opknapbeurt
toe is, maar ook dat daar tot nu toe in de praktijk
weinig van terechtkomt. Hoe staat het eigenlijk met
de mogelijkheid van een revitalisering van de overlegeconomie? Alvorens hierop in te gaan geef ik
eerst een kort overzicht van de ontwikkelingen in
de Nederlandse overlegeconomie. Daarbij ontkom
ik er niet aan om ook de Europese dimensie in de
beschouwing te betrekken.
Vastlopen overlegeconomie
Nederland heeft, met name in de jaren vijftig en de
vroege jaren zestig kunnen profiteren van een ongewone mate van sociale consensus. Daardoor was
het mogelijk gedurende bijna 20 jaar niet slechts
conflicten te vermijden, maar ook een loonpolitiek
te ontwikkelen die zorg droeg voor een loonontwikkeling, die zich goed verdroeg met de (verwachte)
economische ontwikkeling. Die ervaring heeft zowel in positieve als in negatieve zin de Nederlandse
overlegeconomie in sterke mate bei’nvloed.
Positief:
• er is altijd een vorm van centraal overleg gebleven in de Nederlandse economic.
Negatief:
• zowel werkgevers als werknemers wilden, anders
dan de overheid, niet meer aan een loonbeleid
meewerken, dat hun vrijheid van handelen zou
beperken.
Daardoor bleef er spanning bestaan tussen het verlangen van ‘de politick’ naar een overlegeconomie
die zou leiden tot vaststelling van de lonen en andere inkomens op basis van macro-economische gegevens en de veel meer vrijblijvende vorm van overlegeconomie zoals de sociale partners die willen
aanvaarden.
* De auteur is oud-minister van Sociale Zaken en hoogleraar sociaal-economisch beleid aan de universiteiten van
Limburg en Utrecht.
1. Onderneming, nr. 17, 12 mei 1992.
De Nederlandse overlegeconomie kwam reeds in de
jaren zeventig in grote problemen. De opeenvolgende kabinetten zagen hun pogingen om tot centrale
afspraken te komen voortdurend mislukken. Looningrepen bleken pas te werken toen de toestand op
de arbeidsmarkt de behoeft er aan had geelimineerd. De centrale organisaties van werkgevers en
werknemers trokken hieruit in 1982 hun conclusie,
waarbij de regering zich overigens aansloot: zij kozen principieel voor decentralisatie van de loononderhandelingen. Hierbij werd overigens vooral
aan bedrijfstakken en in mindere mate aan onderne-
mingen werd gedacht.
Deze trend naar decentrale loononderhandelingen
heeft ook een internationale component. Men kan
bij voorbeeld vaststellen dat de Europeanisering van
de economic in deze richting werkt. Voor de be- •
drijfstakonderhandelaars zijn ontwikkelingen binnen dezelfde bedrijfstak elders in Europa immers
minstens zo belangrijk als die in belendende bedrijfstakken thuis.
Na 1982 doet zich derhalve een opvallende taakverdeling voor tussen centrale en decentrale niveaus.
De centrale organisaties maken jaar na jaar al of niet
samen met de overheid afspraken om de aangesloten organisaties te adviseren over hun beleid. Zulke
adviezen liggen met name op het terrein van het arbeidsmarktbeleid. Ook arbeidstijden en sociale zekerheid komen ter sprake. Maar adviezen over de
loonhoogte komen niet tot stand. De loononderhandelingen worden immers decentraal gevoerd. Toen
Lubbers en Kok een poging deden om in het Cen-
traal Beleidskader van 1989 een bepaling over de gewenste loonontwikkeling op te nemen, moesten zij
ijlings bakzeil halen.
Al met al ontwikkelde zich in de jaren tachtig een
interessante vorm van overlegeconomie, waarbij
de Stichting van de Arbeid een nieuwe rol toeviel.
Maar, kan men stellen, de ontoereikendheid van
deze vorm van centraal overleg kwam duidelijker
aan het licht naarmate de echte problemen (bij voorbeeld ziekteverzuim) vaker afgeschoven werden
naar het decentrale niveau. Los daarvan kwam er
van loonmatiging minder terecht naarmate de arbeidsmarkt weer minder overschotten vertoonde.
De Europese dimensie
Het wel en wee van de overlegeconomie heeft een
nauwe relatie met het Europese gebeuren. De Europeanisering van de economic in de jaren zestig en
zeventig leidde aanvankelijk tot pogingen tot gecentraliseerd overleg tussen overheden en sociale partners, zij het niet op Europees niveau . Een Europees
perspectief voor de arbeidsverhoudingen ontbrak
omdat nationale tradities, structuren, ideologieen en
arbeidsproduktiviteitsontwikkelingen te veel ver-
legenheid te realiseren. Daarnaast werd door de
massawerkloosheid de behoefte aan een overlegeconomie geringer. De arbeidsmarkt zelve kon zorgen voor een beheerste loonontwikkeling.
Het is interessant dat de Nederlandse regering tijdens haar voorzitterschap van de EG met zoveel
woorden stelde, dat niet gestreefd zou worden naar
communautaire regelgeving met betrekking tot loonvorming en andere arbeidsvoorwaarden, omdat dit
niet zou stroken met de autonomie van de sociale
partners en geen recht doet aan verschillen in arbeidsproduktiviteit in de lidstaten3. Tegelijkertijd
tracht men de Nederlandse overlegeconomie te revitaliseren. De conclusie is duidelijk. Op dit terrein
kiest de regering voor nationale besluitvorming, hetgeen betekent dat op het terrein van lonen en arbeidsvoorwaarden beleidsconcurrentie een duidelijke rol zal blijven spelen.
Nieuwe kansen voor de overlegeconomie?
Hoe groot zijn onze kansen in zo’n inter-Europese
beleidsconcurrentie? Kan onze overlegeconomie
zich zozeer vernieuwen, dat ze in die concurrentie
een wezenlijke rol gaat spelen? Uit het voorgaande
zou men de conclusie kunnen trekken dat in ieder
geval de intentie bij elk van de sociale partners en
bij de overheid aanwezig is, om hieraan te werken.
Schmitter en Streeck trekken uit hun beschouwing
van verschillende nationaal-corporatieve stelsels
twee lessen:
• de grote overkoepelende en potentieel monopolistische belangenorganisaties van werkgevers en
werknemers moeten worden gesteund en aangemoedigd;
• er moet evenwicht in de klasseverhoudingen aanwezig zijn. Dit slaat met name op de machtspositie
van de georganiseerde werknemers.
Zij concluderen, dat juist wat dit laatste punt betreft
in verschillende Europese landen twijfels zijn ontstaan. Met name in de particuliere sector is de positie van de vakbeweging sinds de jaren zeventig nog
steeds (anders dan het CPB meent) wat zwakker gebleven. Jaspers vreest, dat de vakbeweging niet
meer voldoende ‘countervailing power’ kan opbrengen om een redelijk functionerend en beschaafd
stelsel van arbeidsverhoudingen te garanderen4. Hij
pleit er daarom voor maatregelen te ontwikkelen,
waardoor de aantrekkingskracht van de vakbonden
voor werknemers wordt vergroot. Het ‘free-riders’probleem moet worden aangepakt.
Vervolg op biz. 820
schilden.
In plaats daarvan leidde het openen van de grenzen
en het realiseren van stabiele relaties tussen de nationale valuta’s tot beleidsconcurrentie tussen de lidstaten. Centraal overleg op nationaal niveau over de
lonen en arbeidsvoorwaarden was daarbij essentieel
om de nationale concurrentiepositie te waarborgen.
Schmitter en Streeck stellen vast, dat deze nationale
vormen van overlegeconomie aan het begin van de
jaren tachtig overal in de problemen kwamen2. Regeringen gaven de hoop op om volledige werkge-
ESB 26-8-1992
2. P.C. Schmitter en W. Streeck, Belangenorganisaties en
het Europa van 1992, Beleid en Maatschappij, 1991/6, biz.
261.
3. B.H. ter Kuile, Na Maastricht ook een sociaal Europa?,
Beleid en Maatschappij, 1991/6, biz. 288.
4. A.Ph.C.M. Jaspers, De onrwikkeling van de arbeidsverhoudingen in Nederland. Inleiding op het Landelijk Congres Arbeidsverhoudingen ’91, 28 november 1991.
••-
••
Vervolg van biz. 815
Vakbeweging en loononderhandelingen
Het Nederlandse stelsel van arbeidsverhoudingen
heeft zich altijd gekenmerkt door een relatief zwakke en (met name voor de oorlog) vaak verdeelde
vakbeweging, die desalniettemin een belangrijke rol
speelde op het landelijk niveau. Aan de eenzijdige
orientatie van de vakbeweging op het macro-beleid
en op de relatie met de overheid was de lage organisatiegraad dan ook mede te wijten. In die zin is de
huidige situatie wat tegenstrijdig van aard. Enerzijds
vraagt een versterking van de vakbeweging om
voortgezette decentralisatie, met name naar het niveau van de onderneming. Anderzijds maakt deze
decentralisatie de overlegeconomie juist minder
reidheid tot loonmatiging . In wezen zou alleen de
garantie van (meer) banen en zo mogelijk volledige
werkgelegenheid de vakbeweging voor langere tijd
over de brug kunnen helpen. Maar welke overheid
kan die garantie geven?
De revitalisering van de overlegeconomie vereist
een sterke vakbeweging die centrale afspraken over
de loonkostenontwikkeling aan haar achterban kan
verkopen. In de huidige verhoudingen is een sterke
vakbeweging op centraal niveau echter een contradictio in terminis. Wellicht biedt de door Jaspers
voorgestelde institutionele steun voor de vakbeweging een uitweg uit dit dilemma; het zou zowel de
vakbeweging als de overlegeconomie een grote
dienst kunnen bewijzen.
waarschijnlijk.
Conclusie
De Nederlandse arbeidsverhoudingen bevinden
zich wat dat betreft in een lastig parket. De sociaaleconomische wind blaast in de richting van decentralisatie. Tegelijkertijd spelen arbeidsverhoudingen
meer dan ooit een rol in de concurrentie van nationale economieen. Die rol te spelen bij gedecentraliseerde arbeidsverhoudingen lijkt moeilijk, al kan
niet ontkend worden dat het tussen 1982 en thans
in redelijke mate is gelukt.
Een overlegeconomie die er werkelijk in zou kun-
Wanneer men bij overlegeconomie denkt aan het
functioneren van centraal overleg, zoals dat in de jaren tachtig plaatsvond, dan lijkt revitalisering zeker
mogelijk. Met name het ontwikkelen van consensus
over sociaal- economische doelstellingen kan daarbij worden nagestreefd.
Maar het is zeer de vraag of men in staat zal zijn om
meer dan een adviserende rol voor dit overleg te
realiseren. Zelfs het ontwikkelen van een niet bindend, maar indicatief loonbeleid zou al een hoge
wissel trekken op de mogelijkheden van de overlegeconomie.
nen slagen om het loonpeil een positieve rol te laten spelen in de internationale concurrentie, lijkt
zeer wenselijk maar ook uiterst moeilijk te realiseren. In laatste instantie gaat het immers voor alle betrokkenen om een proces van mil. Dit ruilproces
ligt op het centrale vlak moeilijker dan in bedrijfstak
en onderneming. De ervaring in veel landen laat
zien hoe lastig het is om de vakbeweging een aantrekkelijke tegenprestatie te leveren voor haar be-
W. Albeda
5. Zie: RJ. Flanagan, D.W. Soskice en L. Ultnan, Unionism,
economic stabilization and incomes policies: European experience, Brookings, Washington, 1983.