Belastingen.
Kosten van overdrachten
•
voor gezinnen
De kosten die gezinnen maken voor het uitvoeren van regelgeving op
het gebied van de belastinghejfing, de sociale zekerheid en subsidieverstrekking kunnen worden becijferd op ten minste 2,6 miljard gulden
per jaar. Voegt men dit bij de kosten van overdrachten voor ondernemingen en voor de overheid, dan bedragen de maatschappelijke kosten van het ‘rondpompen ‘ van geld in totaal rond de twintig miljard
gulden, of 4% van het bbp.
Een aanzienlijk deel van het nationale inkomen wordt herverdeeld via
de publieke sector (de overheid en
de organisaties die de sociale verzekeringen uitvoeren). Deze inkomensherverdeling vindt plaats in de vorm
van overdrachten. Overdrachten zijn
betalingen waar geen directe prestaties tegenover staan, zoals belastingen, sociale-verzekeringspremies
en
-uitkeringen, en subsidies. De regelgeving op dit gebied is zeer gecompliceerd, ondanks herhaalde pogingen tot vereenvoudiging.
Er is dan
ook een omvangrijk apparaat in het
leven geroepen om het systeem van
overdrachten te administreren en te
controleren. Niet alleen de publieke
sector houdt zich hiermee bezig,
ook bedrijven en gezinnen zijn ingeschakeld. Dit rechtvaardigt het vermoeden dat de hiermee gepaard
gaande kosten aanzienlijk zijn. Over
deze kosten is echter zo goed als
niets bekend. Dat geldt vooral voor
de kosten die buiten de publieke sector worden gemaakt.
‘In dit artikel worden de resultaten
gepresenteerd van een onderzoek
naar de kosten voor gezinnen die
het gevolg zijn van regelgeving op
het gebied van belastingen, huursubsidie en sociale-zekerheidsuitkeringen. Dit onderzoek is een vervolg
op een eerder onderzoek naar de
vergelijkbare kosten voor het bedrijfsleven 1. Voor zover bekend is er
in Nederland nooit eerder een dergelijk onderzoek van deze omvang gedaan, evenmin als in het buitenland.
Onderzocht zijn de kosten die samenhangen met inkomstenbelasting
en premieheffing volksverzekeringen, vermogensbelasting,
individuele huursubsidie, AWW, AAW,WAO,
RWW, RZ, WW, ABW, IOAW en
IOAZ. Nagegaan is hoeveel tijd aan
deze regelingen is besteed (door de
betrokkenen zelf en door familie,
vrienden enzovoort) en wat voor de
betrokkenen de bijkomende uitgaven waren. Ook is door ophoging
van de resultaten van de steekproef
een schatting gemaakt van de kosten
voor de gehele bevolking. Ten slotte
worden de resultaten vergeleken
met die van eerder onderzoek in Nederland en in het buitenland.
Onderzoek
De gegevens zijn verzameld door
middel van een enquête. Eens in de
vier jaar houdt het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) een grote huishoudensenquête,
het zogenoemde
Aanvullend Voorzieningengebruik
Onderzoek (AVO). Het SCP was bereid om een aantal extra vragen mee
te laten lopen, zodat een afzonderlijke enquête niet nodig was. De enquête is gehouden in het najaar van
1991. De respons was 44% van de benaderde adressen. In totaal vulden
10.992 personen van 16 jaar of ouder de vragenlijst in. Dat is 0,08%
van de gehele populatie.
Resultaten
Voor de inkomstenbelasting OB)
over een bepaald jaar moet aangifte
worden gedaan in het daaropvolgende kalenderjaar. Dat doet men door
een aangiftebiljet in te vullen en dit
aan de Belastingdienst op te sturen.
Gemiddeld besteden belastingplichtigen drie uur aan hun aangifte. Naast
de zelf bestede tijd krijgt elke belastingplichtige gemiddeld anderhalf
uur (onbetaalde) hulp van familie of
vrienden.
1. M.A. Allers, Kosten van overdrachten
voor ondernemingen, E5B, 10 oktober
1990, blz. 932-935.
Tabel 1. Tijd en geld op jaarbasis
besteed
In Nederland
Per persoon/huishouden
Uren
zelf
besteed
IB-aangifte
VB
IHS
AWW
AAW!WAO
RWW!RZ
WW
ABW!IOAW!IOAZ
Uren
hulp
derden
Geldkosten.
(gld)
3,0
2,3
0,5
1,5
3,4
7,3
8,2
4,3
1,5
1,5
0,2
1,3
1,7
1,6
2,7
1,5
77
225
PopuArbeidslatiea
jaren
(x 1000) (x 1000)
5300
586
953
189
807
329
170
230
14,1
1,3
0,4
0,3
2,4
1,7
1,1
0,8
Geldkosten
Cf mrd)
Totale
kosten
Cf mrd)
Financieel
belangb
Cf mrd)
0,41
0,13
1,72
0,25
0,04
0,03
0,23
0,16
0,10
0,07
119,1
1,5
1,8
4,3
22,1
6,4
4,7
4,7
Kosten
quote
1,4%
17%
2%
0,5-1%
1%
2-3%
2%
2%
Een stip (.) betekent: te verwaarlozen.
a. Belastingplichtigen, ontvangers van IHS, en uitkeringsjaren. Bronnen belastingen: Belastingdienst, jaaroerslag, 1991; Bronnen IHS
0990-91): VROM;uitkeringsjaren (raming 1991); Nota sociale zekerbeid 1992.
b. Opbrengst IBILB/premies volksverzekeringen en YB op kasbasis in 1991 (bron: jaaroers/ag Belastingdienst 1991); aan IHS uitgekeerde bedrag in 1990-91 (bron: VROM);uitkeringen geraamd voor 1991 (bron: Nota sociale zekerbeid 1992).
Behalve tijd kost de IB-aangifte ook
geld. De bijkomende kosten (belastinggids, adviseur, enzovoort) bedragen gemiddeldf
77. Ruim de helft
van de IB-plichtigen maakt overigens geen kosten. Als men wel kosten maakte liggen deze vaak tussen
de f 20 en f 50, ongeveer de prijs
van een belastinggids.
Twee groepen vallen op doordat de
aangifte hun veel tijd en geld kost.
Van de IB-plichtigen die tevens vermogensbelastingplichtig
zijn, en dus
een B-biljet moeten invullen, is tien
procent meer dan vijftien uur bezig;
van de zelfstandigen is 18% meer
dan vijftien uur bezig, terwijl maar
liefst de helft van hen meer dan
f 500 aan bijkomende kosten heeft.
Aangifte voor de vermogensbelasting
(VB) doet men tegelijk met de aangifte voor de IB. De tijd die men zelf
aan de VB besteedt bedraagt gemiddeld twee uur en een kwartier. Net
als bij de IB krijgen de belastingplichtigen gemiddeld anderhalf uur
onbetaalde hulp. De geldelijke kosten zijn veel hoger dan bij de IB: gemiddeld f 225.
Individuele huursubsidie (IHS) moet
schriftelijk worden aangevraagd. Het
gemiddelde gezin besteedt een half
uur aan de aanvraag, en krijgt daarbij tien minuten hulp van derden.
De geldelijke kosten van het aanvragen van huursubsidie zijn te verwaarlozen. 98% van de aanvragers besteedt minder dan tien gulden.
De aanvraagprocedures
van de onderzochte uitkeringen in het kader
van de sociale zekerheid verschillen
te veel om hier in detail te bespreken. De respondenten is gevraagd
naar de bestede tijd en geld in de
laatste zes maanden. De aanvraag
van de uitkering bleef buiten beschouwing. Het ongewogen gemiddelde van de zelf bestede tijd is 2,3
uur per zes maanden. De verschillen
tussen de diverse uitkeringssoorten
zijn aanzienlijk. Ontvangers van een
AWW- of AAW/WAO-uitkering hebben verhoudingsgewijs weinig tijd
nodig. Een middenpositie wordt ingenomen door ontvangers van een
ABW-, IOAW- of IOAZ-uitkering.
Een werkloosheidsuitkering
(RWW,
RZ of WW) kost de meeste tijd.
Onbetaalde hulp omvatte gemiddeld
zo’n 50 minuten. De verschillen tussen de uitkeringssoorten
zijn niet significant. De geldelijke kosten zijn
voor de meeste uitkeringsontvangers
te verwaarlozen: in 80% van de gevallen ging het om minder danf 10.
Tabel 1 vat de resultaten samen.
Om een indruk te geven van de totale kosten van de verschillende regelingen zijn de bestede uren in guldens omgerekend en bij de geldelijke kosten opgeteld. Ten slotte worden de zo berekende kosten nog uitgedrukt in procenten van de betaalde belasting of de ontvangen
overdracht (kostenquotes) .
Omrekening van tijd in geld
Het omrekenen van tijd in geld kan
op verschillende manieren gebeuren; geen hiervan is perfect omdat
tijd en geld nu eenmaal verschillende dingen zijn. Een voor de hand liggende manier om dit probleem te
omzeilen is respondenten te vragen
hoeveel geld zij er voor over zouden
hebben om van hun administratieve
beslommeringen te worden verlost.
In de praktijk blijken de ondervraagden met deze vraag echter niet goed
raad te weten2.
Een mogelijkheid is om het bruto
loon te nemen, dat de opportunity
costs voor de economie weerspiegelt, of het netto loon, dat de kosten
voor het individu benadert. Ook is
het denkbaar om een fractie van het
loon te kiezen, omdat de meeste
mensen niet de mogelijkheid hebben om hun werktijd met enkele
uren uit te breiden. Anderzijds valt
te redeneren dat het hier ‘overwerk’
betreft, van een soort dat veel mensen bovendien erg tegenstaat, zodat
aan deze tijd een hogere waarde dan
het loon moet worden toegekend.
Hier is gekozen voor de gemiddelde
bijdrage van een gewerkt uur aan
het bruto binnenlands produkt. Op
deze manier wordt globaal de omvang aangegeven van de ‘bedrijfstak’
overdrachten in de nationale economie. Het bbp per mensjaar bedroeg
in 1990 f 91.430 (Bron: CBS). Globaal uitgaande vanf 94.000 voor
1991 en 1700 gewerkte uren per jaar
bedragen de uurkosten zo’nf 55.
De kostenquotes variëren tussen
0,5% en 3%, met als uitzondering de
vermogensbelasting
(17%). Alle hier
onderzochte regelingen nemen per
jaar naar schatting samen 22.000 arbeidsjaren en een half miljard gulden in beslag. Omgerekend in geld
komt dat neer op f 2,6 miljard; 1,6%
van de totale geldstroom die met de
betrokken regelingen is gemoeid, ofwel 0,5% van het bruto binnenlands
produkt.
2. Zie c.T. Sandford, Tbe bidden costs of
taxation, Institute for Fiscal Studies, Londen, 1973;]. Siemrod en N. Sorum, The
compliance cast of the US individual income tax system, National Taxjournal, jg.
37, blz. 183-92, 1984.
Ander onderzoek
Voor zover bekend is op het gebied
van huursubsidie en uitkeringen niet
eerder een vergelijkbaar onderzoek
gedaan. Voor de kosten van de inkomstenbelasting zijn wel enkele cijfers beschikbaar. Het is echter buitengewoon riskant om de resultaten
van verschillende onderzoeken met
elkaar te vergelijken. De verschillen
in methode, onderzoeksobject
en onderzochte belastingen zijn aanzienlijk. Vergelijking van kostenquotes is
nog bezwaarlijker, aangezien het belastingpeil in de betrokken landen
nogal verschilt, terwijl bovendien de
omrekening van tijd in geld op verschillende manieren plaatsvindt.
Ook de betrouwbaarheid
van de gegevens wisselt. Enige algemene opmerkingen kunnen echter wel worden gemaakt.
Nederland
In 1985 deed Research voor Beleid
voor de Belastingdienst een onderzoek naar IB-plichtigen3. Hierbij
kwam ook de bestede tijd aan de
orde. De resultaten zijn gebaseerd
op een schriftelijke enquête onder
761 belastingplichtigen.
De gemiddelde tijd die men zelf aan de aangifte over 1984 besteedde was 3,5 uur,
iets meer dan de drie uur die nu is
gevonden.
In 1990 zijn de kosten onderzocht
die ondernemingen
maken in verband met belastingen, subsidies en
premie-inning voor sociale verzekeringen4. De toen voor de IB gevonden kosten kunnen worden vergeleken met de kosten voor de
zelfstandigen uit de huidige steekproef. Het betreft echter niet alleen
de kosten van de aangifte, zoals bij
het onderhavige onderzoek, maar
ook de kosten van controles, bezwaar, beroep enzovoort. Toch vertonen de uitkomsten een overeenkomstig patroon. Een zeer groot deel van
de ondernemers besteedt zelf nauwelijks tijd aan de IB, terwijl van de
overigen de meerderheid veel tijd
nodig heeft. Een groot deel van het
werk wordt uitbesteed; volgens beide onderzoeken bedroegen de geldelijke kosten in de helft van de gevallen meer danf 500.
In 1991 onderzocht het NIPO in opdracht van de Commissie Belastingherziening (‘Stevens’) het invulgedrag van het aangiftebiljet IB 19905
Gemiddeld besteedde men zelf 2,5
uur aan de aangifte IB 1990 en ontving men een half uur onbetaalde
hulp; de geldelijke kosten bedroegen gemiddeldf 44.
ESB 26-8-1992
De resultaten van de Nederlandse
onderzoeken komen wat de zelf bestede tijd betreft aardig overeen. Rozendal, NIPO en het huidige onderzoek komen op respectievelijk 3,5,
2,5 en 3 uur. Drie uur lijkt dan ook
vrij aannemelijk. Het NIPO komt echter wel tot lagere gemiddelden voor
de ontvangen hulp en de geldelijke
kosten.
Buitenland
Bij vergelijking met het buitenland
vallen direct de hoge kosten en tijdsbesteding op die daar met de inkomstenbelasting zijn gemoeid. Alleen in
het Verenigd Koninkrijk en Canada
liggen bestede tijd en geld op een
met Nederland vergelijkbaar pen6. In
Australië zijn de kosten ruim twee
keer zo hoog7. Vooral in de Verenigde Staten veroorzaakt de inkomstenbelasting hoge kosten: schattingen
variëren van 20 tot 32 uur, plus meer
dan $608. Dat hangt samen met het
daar gehanteerde systeem van ‘selfassessment’, waarbij veel meer werkzaamheden aan de belastingplichtige worden overgelaten. De inningskosten voor de belastingdienst zijn
in de VS dan ook relatief laag in vergelijking met Nederland.
Conclusies
De aangifte voor de inkomstenbelasting veroorzaakt verreweg de meeste
kosten. Omgerekend in geld bedragen de totale kostenf 1,7 miljard. Afgezet tegen de opbrengst van loonheffing en inkomstenbelasting
is dit
echter niet veel: slechts 1,4%. Anders
is dat bij de vermogensbelasting;
daar bedragen de kosten 17% van de
opbrengst.
Voor zover een internationale vergelijking mogelijk is, lijkt het er op dat
Nederland wat de kosten van de inkomstenbelasting
betreft aan de lage
kant zit. De verschillen met het Verenigd Koninkrijk en Canada zijn niet
groot, maar in Australië en de Verenigde Staten liggen de kosten op
een beduidend hoger niveau. Voorzichtigheid is bij deze internationale
vergelijking echter geboden. Voor
huursubsidie en sociale zekerheid is
geen vergelijkingsmateriaal
voorhanden.
Samen veroorzaken de in deze studie onderzochte regelingen naar
schatting voor 22.000 arbeidsjaren
aan (onbetaald) werk en voor een
half miljard gulden aan bijkomende
kosten. In guldens omgerekend gaat
het omf 2,6 miljard; 0,5% van het
bbp.Uit eerder onderzoek bleek dat
de kosten van overdrachten voor on-
dernemingen circaf 8 miljard bedragen9. De kosten voor de overheid bedragen zo’nf 9 miljard. De maatschappelijke kosten van het
‘rondpompen’ van geld liggen in totaal dus rond de f 20 miljard, of 4%
van het bbp.
Nu deze kosten bekend zijn kunnen
zij worden afgewogen tegen de baten van ons sociaal-economische
stelsel. Het is duidelijk dat met vereenvoudiging van de regelgeving
veel te winnen valt. Daarbij is het
echter wel onvermijdelijk dat er mensen op achteruit gaan. Rekening houden met de belangen van de diverse
(pressie- )groepen in de samenleving
gaat nu eenmaal niet samen met een
grote mate van eenvoud. De keus
voor of tegen vereenvoudiging is
aan de politiek. De verminking van
‘Oort’ en de verwerping van ‘Stevens’ illustreren naar welke kant
deze afweging tot nu toe steeds is
uitgevallen.
M.A. Allers
De auteur is verbonden aan de vakgroep
Algemene Economie van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij dankt C.A. de Kam en
C.G.M. Sterks voor advies en commentaar. Het volledige onderzoeksverslag
is
verkrijgbaar bij het Instituut voor Economisch Onderzoek van de RUG (mw. Huizenga, tel. 050-633749): M.A. Allers, Kos-
ten van overdrachten voor particulieren
en huishoudens, Onderzoeksmemorandum nT. 483, augustus
1992.
Houding en gedrag van
inkomstenbelastingplichtigen, deelrap-
3. P.J. Rozendal,
port 1 van het onderzoek “aangiftebiljet,
toelichting en hulp-bij-aangifte”, Stichting
Research voor Beleid, Leiden, 1985.
4. M.A. Allers, op. cit., 1990.
5. Enquête onder 705 IB-plichtigen.
NIPO, Aangiftebiljet IE 1990, rapport nr.
S-460, Amsterdam, 1991.
6. c.T. Sandford, M.R. Godwin en P.J.W.
Hardwiek, Administrative and compliance costs oftaxation, Bath, 1989; F. Vaillancourt, The administrative and complian-
ce costs ofthe personal income tax and
payroll tax system in Canada, 1986, Canadian Tax Foundation, Toronro, 1989.
7. J. Pope, R. Fayle en M. Duncanson, The
compliance costs of personal income
taxation in Australia, 1986/87, Australian Tax Research Foundation, Sydney,
1990.
8. J. Slemrod en N. Sorum, op. cit., 1984;
Arthur D. Little Corporation, Development
of methodology for estimating taxpayer
paperwork burden, IRS, Washington,
D.C., 1988; M. Blumenthal
en]. Slemrod,
The compliance costs ofthe US individual
in co me tax system: a second look after
tax reform, ongepubliceerd manuscript,
Office of Tax Research, University of Michigan,1992.
9. M.A. Allers, op. eit., 1990.