Afrekenen met de J aren zeventig
Wie terugkijkt op een decennium dat voorbij is – de jaren
1970-1980 – ziet eerst een onsamenhangende wirwar van
gebeurtenissen, die wel de indruk moet wekken dat bijna
niets door de dynamiek van de tijd onaangetast wordt gelaten.
Wiedïeperschouwt, de afzonderlijkegebeurtenissen laat voor wat zij zijn en tracht ontwikkelingen op het spoor te komen,
merkt al snel dat tal van processen een grote mate van
continuïteit bezitten en zich decennia lang, nu eens wat sneller
dan weer wat trager, maar gestaag in dezelfde richting,
voortzetten. Wie over historisch besef of een sterk vermogen
tot relativeren beschikt komt tot de conclusie dat wezenlijke
karakteristieken van een maatschappelijke orde buitenge-
woon lang stand houden. De pijlers waarop het maatschappe-
lijk bouwwerk rust worden door de tand des tijds wel aangeknaagd, maar in de regel niet in één decennium
weggevreten.
In de serie artikelen die hier is bijeengebracht, worden
ontwikkelingen beschreven die zich in de jaren zeventig op
sociaal-economisch gebied hebben voorgedaan. Daarbij
zal blijken dat in veel opzichten sprake is van een voort-zetting van ontwikkelingen die in voorafgaande decennia
al waarneembaar waren. Maar op belangrijke punten heb-
ben tussen 1970 en 1980 toch ook veranderingen plaats-
gevonden die hun uitwerking in de komende jaren niet
zullen missen. Bepaalde zaken zijn in een stroomversnelling
geraakt en hoe langer hoe meer op de voorgrond getreden,
andere zijn (daardoor?) naar de achtergrond gedrongen of
geheel van de agenda afgevoerd.
In de eerste vier artikelen staan internationale economische
ontwikkelingen centraal: het schaarsteprobleem dat zich
tegen het eind van de jaren zestig alduidelijk had afgetekend,
maar in 1973/ 1974 tot een crisis leidde die grote schrik
teweegbracht; de internationale economische en monetaire
situatie die er een van bijna voortdurende onzekerheid was,
en de verhouding tussen geïndustrialiseerde en ontwikke-
lingslanden die sterk in complexiteit toenam. Daarnaast
wordt afzonderlijk aandacht besteed aan de ontwikkelingen
op het gebied van de Europese integratie. De gang van zaken
in de Europese Gemeenschap is immers in hoge mate be-
palend voor het lot van de Nederlandse economie.
Vervolgens wordt in drie artikelen de focus op Nederland
gericht. Bezien wordt of zich belangrijke sociale veranderin-
gen hebben voltrokken. De economische politiek wordt
onder de loep genomen en de punten waarop die politiek
heeft gefaald. Ten slotte worden de ontwikkelingen in de
Nederlandse arbeidsverhoudingen uitvoerig geanalyseerd.
In twee afsluitende artikelen wordt de balans opgemaakt.
Er was in de jaren zeventig te weinig moed om de besluit-
vormingsstructuren aan te passen aan de veranderende om-
standigheden (Ter Heide). Gevraagd werd – nationaal en
internationaal – om aanzienlijke wijzigingen in de econo-
mische orde. Aan die vraag kon niet worden voldaan. Dikwijls
werd de hoop gevestigd op nationale regeringen, maar bijna
even dikwijls konden zij niet aan de tegenstrjdige verlangens
tegemoetkomen of ontbrak het hen aan middelen om de
ontwikkelingen te beheersen. Toch mag niet worden toegege-
ven aan moedeloze berusting; het geloofin de bestuurbaarheid
van de samenleving mag niet worden opgegeven (Den Uyl)
Er blijft dus nog genoeg te doen in de jaren tachtig.
Waar oude wegen zijn versleten, moeten nieuwe worden
ingeslagen. Steeds dreigt daarbij herhaling van fouten, als
de lessen uit het verleden niet zijn geleerd. Wat u hier aan-treft is daarom misschien meer dan alleen een beschrijving
van de jaren zeventig, het is ook een lesboekje voor de jaren
tachtig.
Om enigermate ordening te brengen in de uiteenlopende
onderwerpen die worden besproken en om te komen tot-een
evaluatie van de gebeurtenissen in de jaren zeventig, is het
dienstig steeds drie vragen- in het achterhoofd te houden:
wat veranderde er in de doelstellingen?
wat veranderde er in de instrumenten? wat veranderde er in de resultaten? 1)
Veranderingen in de doelstellingen
De jaren zeventig hebben onmiskenbaar belangrijke ver-
anderingen gebracht op het gebied van de doelstellingen.
De historisch ongekend hoge groeicijfers van de twee vooraf-
gaande decennia hadden in de westerse wereld niet alleen
de levensstandaard sterk verhoogd, maar waren ook hecht
verankerd in de ideologie. Aan het eind van de jaren zestig
begon echter de twijfel te rijzen. De grenzen aan de groei
kwamen in zicht. In de eerste plaats werd steeds duidelijker
dat een ongeremde groei spoedig op fysieke grenzen zou
stuiten, doordat onvoldoende grondstoffen en energie be-
schikbaar zouden zijn en de toenemende vervuiling steeds
sterkere negatieve repercussies zou krijgen. In de tweede
plaats begon, nu de materiele zekerheid was veilig gesteld, het onbehagen toe te nemen over de bureaucratisering, ver-
vreemding en massaliteit, die aan de groei inherent leken.
In mei 1968 kwam het in Parijs tot heftige uitbarstingen,
die weliswaar niet tot een revolutie leidden, maar wel bij-
droegen tot een verschuiving in de doelstellingen in de rich-ting van niet-materiele prioriteiten, zoals democratisering en
vermindering van de sociale ongelijkheid. Op eigentijdse wijze diende opnieuw inhoud te worden gegeven aan de oude idealen van vrijheid en gelijkheid, die te veel in het vergeetboek waren
geraakt.
De notie van gelijke kansen bleef niet alleen beperkt tot
achtergestelde groepen in het binnenland, maar strekte zich
ook uit tot de ontwikkelingslanden. Deze landen zouden de
kans moeten krijgen zich een groter aandeel te verwerven in
de mondiale welvaart. Daartoe moest een Nieuwe (recht-
vaardiger) Internationale Economische Orde worden in-
gesteld. Bovendien zou het westen meer dan voorheen zijn
hulp moeten concentreren op de armste landen en de armste
groepen (basisbehoeftenstrategie). Ook in de ontwikkelings-
landen zelf vond een verschuiving van doelstellingen plaats.
Naar het voorbeeld van China zouden zij in de toekomst
meer moeten vertrouwen op eigen kracht: self-reliance.
De verviervoudiging van de olieprijs in 1973/ 1974 werkte
enerzijds als een katalysator op deze veranderingen, maar
riep anderzijds reacties op. Dat een ongeremde groei tot
problemen leidde, was nu wel heel abrupt duidelijk ge-
worden en het vraagstuk van de energievoorziening zou in
de westerse landen in de rest van het decennium niet meer
uit de politieke belangstelling verdwijnen, maar de recessie
en de stagnatie van de economische groei, die mede – niet
alleen – door de oliecrisis werden opgeroepen, leidden er
ook toe dat wat betreft het verwezenlijken van verschillende
nieuwe doelstellingen de pas werd ingehouden. Het bestrijden
van de stagflatie kreeg voorrang ten koste van prioriteiten,
zoals op het gebied van de milieuverbetering. Er ontstond een
,,nieuw protectionisme” ten nadele van de ontwikkelingslan-
den (Bos, blz. 1341). In de Europese Gemeenschap vielen
regeringen, politici en belangengroepen meeren meer terug op
nationale oplossingen (Patijn, blz. 1344).
Ook binnenslands trok de notie dat de bomen niet meer tot
in de hemel groeiden haar sporen. Groei werd selectieve
groei 2), maar in de uitwerking kreeg de continuïteit (groei,
werkgelegenheid e.d.) meer nadruk dan de selectiviteit
(milieubehoud, ruimtelijke ordening, verbetering van de
positie van de ontwikkelingslanden, zuinig beheer van ener
–
gie en grondstoffen). Op het gebied van de arbeidsver
–
houdingen in Nederland verslechterden en verhardden dever
–
Dit schema kan, beter uitgewerkt en gemotiveerd, ook in de
bijdrage van Ter Heide (blz. 1374 e.v.) worden aangetroffen.
Ministerie van Economische Zaken,
Selectieve groei,
Economi-
sche structuurnota- 1976.
– –
1325
houdingen tussen werkgevers en werknemers zich ten ge-
volge van de verschillen in inzicht over de aanpak van
m.n. het werkloosheidsprobleem (Peper, blz. 1362). Hoe
lager de groei, hoe belangrijker het vraagstuk van de ver-
deling. Over de verdeling tussen collectieve en particuliere
sector, tussen werkgevers en werknemers, tussen actieven en
inactieven, tussen lage inkomens en hoge inkomens, lie-
pen de meningsverschillen in Nederland hoog op.
Intussen zette de tendens naar democratisering en mondig-
heid zich door, niet alleen in de arbeidsverhoudingen, maar
in vrijwel alle maatschappelijke sectoren. Ongetwijfeld zijn
daardoor tegenstellingen, die er in het verleden ook wel
waren, maar onderhuids bleven, scherper aan het licht ge-
treden. De recessie leek bovendien de mogelijkheden sterker
te verminderen dan de aspiraties. De vele gevoelens van
onvrede die aan het eind van het decennium bestaan,
zullen daar zeker mee samenhangen.
Veranderingen in de instrumenten
Wanneer er overeenstemming is over de doelstellingen,
lijkt de vraag naar de instrumenten oplosbaar. De Vries stelt
dat de autoriteiten wel degelijk weten, hoe de economie weer in het rechte spoor kan worden gebracht, als maar
politieke steun voor zo’n beleid kan worden verkregen
(blz. 1332). In veel gevallen is er echter sprake van conflic-
terende doelstellingen en onenigheid over de keuze van de
instrumenten. De belangen van olieproducerende en olie-
consumerende landen zijn tegengesteld, de belangen van
rijke en arme landen zijn met élkaar in strijd, de belangen
van de lidstaten van de EG lopen uiteen, werkgevers en
werknemers zijn het oneens, in de economische politiek
strijden elkaar uitsluitende doelstellingen om de hoogste
prioriteit. In alle bijdragen vindt men verwijzingen naar de
tegenstellingen van belangen. Daarom interpreteer ik de vraag
naar de instrumenten hier als een vraag naar de manieren om
conflicten op te lossen. Ik onderscheid er vier: strijd, gezag en
regulering, onderhandeling, en overleg en samenwerking.
Het middel van de strijd is een uiterst middel. Voorbeelden van strijd zijn economische oorlogvoering, boycot, stakingen, uitsluiting. Het is moeilijk te zeggen of de genoemde vormen
van strijd in de jaren zeventig vaker zijn toegepast dan in de
jaren daarvoor. Zij zijn in elk geval niet dikwijls toegepast,
zeker niet in internationaal verband (een belangrijke uitzon-
dering is de olieboycot, waarvan overigens wordt betwijfeld of
die ooit effectief is geweest). Het aantal verloren mandagen
door stakingen in Nederland was gering (de grootste stakingen
vonden plaats in 1973; daarbij gingen 583.783 werkdagen
verloren). Een betrekkelijk licht strijdmiddel dat in de jaren
zeventig veel vaker is toegepast dan voorheen, is de
buitenparlementaire actie. Het bleek dat daarmee dikwijls
successen waren te behalen.
Veel conflicten komen tot een oplossing doordat regels,
afkomstig van een erkend gezag, worden aanvaard. Burgersen
belangengroepen eerbiedigen in een parlementaire democra-
tie beslissingen die democratisch zijn vastgesteld. Internatio-nale organisaties hebben een zekere zeggenschap over zaken
die de betrekkingen tussen landen aangaan. In het algemeen
lijkt het erop dat het gezag in de jaren zeventig niet sterk is
geweest. Het ineenstorten van het monetaire stelsel (1973) en
de voortdurende wisselkoersinstabiliteit wijzen erop dat de bevoegdheden van het IMF zwak waren, uit het toenemend
protectionisme blijkt hetzelfde wat betreft de bevoegdheden
van het GATT. De UNCTAD kon geen stabiliteit op
grondstoffenmarkten tot stand brengen. Wat de EG betreft
stelt Patijn vast dat de Europese Commissie voor elke
millimeter terreinwinst langdurige gevechten moest leveren
(blz. 1343). Wat de ontwikkeling van het gezag in Nederland
aangaat, signaleert De Valk een mentaliteitswijziging, waar-
door traditionele houdingen als de erkenning van gezag niet
meer als vanzelfsprekend worden aanvaard. Het gezag moet
eerst zijn nut bewijzen. Bovendien kwam (moeizaam) de
discussie op gang op welk niveau welke beslissing moet zijn
gelokaliseerd (het vraagstuk van de economische orde). In de
jaren zeventig zijn steeds meer taken aan de centrale overheid toebedeeld (of zij heeft die tot zich getrokken). De paradoxale
situatie deed zich voor dat openlijk het centrale gezag werd
uitgehold, maar dat, als het ware door een achterdeur, de
invloed van de overheid op allerlei beslissingen is toegenomen
(b.v. toenemende verstrengeling overheid-bedrijven. Den Uyl
spreekt van een uitwaaiering van bevoegdheden (blz. 1380).
De begrippen vierde en vijfde macht doen hun intrede. De
spaarzame pogingen tot decentralisatie zijn op weinig
uitgelopen (NEHEM, gewestvorming). Tegenover de afnemende betekenis van het formele gezag
als mogelijkheid om conflicten te vermijden of op te lossen,
staat de toenemende betekenis van het middel van de onder-
handeling. Het belang van onderhandelen in de internatio-
nale betrekkingen behoeft nauwelijks toelichting. In Neder-
land is in de jaren zeventig op sociaal-economisch gebied
waarschijnlijk meer onderhandeld dan in de voorafgaande
decennia. Peper constateert dat wat de arbeidsverhoudingen
betreft waarschijnlijk een verschuiving heeft plaatsgevonden
van overleg op basis van gemeenschappelijke belangen naar
onderhandeling op basis van tegengestelde belangen.
Overleg en samenwerking kunnen een oplossing bieden
ingeval van tegenstellingen als het voordeel van samenwerking
voor alle partijen groter is dan het nadeel dat ontstaatdoor het
achterwege blijven daarvan. In het voorgaande constateerde
ik dat in de jaren zeventig tegenstellingen meer aan de
oppervlakte zijn gekomen. Dat wijst op een verminderde
toepassing van het middel overleg en samenwerking. Tegen-
stellingen springen dikwij Is meer in het oogdan gemeenschap-
pelijk belang. Het vereist een dosis nuchterheid en rationaliteit
om ideologische weerstanden en verstarde standpunten te
doorbreken. Deze was niet altijd aanwzig.
De belangrijkste tendensen van dejaren zeventig wat betreft
veranderingen in de genoemde instrumenten lijken mij in
Nederland de verschuiving van overleg en samenwerking naar
onderhandelingen en het diffuser worden van de positie van
het gezag. De bijbehorende veranderingen in de besluitvor
–
mingsstructuur kwamen onvoldoende tot stand.
Veranderingen in de resultaten
Met behulp van een fraaie parabel (blz. 1352 e.v.) il-
lustreert Pen dat de jaren zeventig voor Nederland op het
gebied van inkomen, werkgelegenheid, collectieve voor
–
zieningen e.d. lang zo slecht niet waren als ze geregeld
worden afgeschilderd. Evenzo zijn op het gebied van de
zeggenschap (Wet op de ondernemingsraad: een begin, maar
misschien wel een van de meest wezenlijke structurele
veranderingen in de jaren zeventig), de verbetering van dear-
beidsomstandigheden, de mondigheid, de gelijke kansen
(vrouwenemancipatie) e.d. onmiskenbaar belangrijke resul-
taten geboekt, ook al blijft nog veel te doen. Ook de positie
van ontwikkelingslanden is, zeker absoluut gezien, in het
verstreken decennium verbeterd. De internationale econo-
mische stagnatie heeft in de westerse landen niet tot een
verlaging van de levensstandaard geleid. Niettemin lijkt een
gevoel van ontevredenheid over de resultaten aan het eind van
de jaren zeventig te overheersen. Tentatief noem ik drie
oorzaken: de aspiraties zijn op allerlei gebied sneller toegenomen dan
de resultaten;
er heersen grote onzekerheden. Ik noem slechts onzeker-
heden m.b.t. de toestand van het milieu en de energievoor-
ziening (zie Böttcher); onzekerheden m.b.t. de persoon-
lij ke veiligheid (kernwapens, kernenergie); onzekerheden
t.g.v. veelal onbegrepen en onbeheerste technische ver
–
anderingen; onzekerheden m.b.t. de instabiliteit van
de internationale verhoudingen; onzekerheden op mo-
reel, ethisch en religieus gebied.
er is veel ongenoegen in het persoonlijke vlak: de vrijheid is
toegenomen maar er is nog veel onvrjheid; de gelijkheid is
toegenomen, maar er heerst nog veel ongelijkheid; zonder
bewijs poneer ik dat de broederschap is afgenomen. (De
Valk spreekt van individualisering).
Het is een kwestie van persoonlijke beoordeling of men de
balans van de jaren zeventig met een positief of een negatief
saldo afsluit. Hier doet het niet ter zake. Belangrijker is het de
vraagstukken van de jaren tachtig met nieuwe moed aan te
vatten. De openstaande rekeningen van de jaren zeventig moeten worden vereffend. In de jaren tachtig zullen zich
nieuwe aandienen. Dat betekent dat in de eerste plaats met de
moedeloosheid moet worden afgerekend. Moed is het laatste
dat in de jaren tachtig kan worden gemist.
L. van der Geest
1326
ue
.
Jaren
eve n t
Oma
,
L
1.
Internationale
economische ontwikkelingen
PROF. DR. C. J. F. BÖTTCHER:
Toenemende kwetsbaarheid. De schaarsteproblematiek
betreffende grondstoffen, energie en milieu in de jaren zeventig
1328
DR. T. DE VRIES:
Een stap terug. De internationale economische ontwikkelingen
in de jaren zeventig
1333
PROF. DR. H. C. BOS:
Nieuwe aspiraties, nieuwe problemen. Ontwikkelingslanden
en ontwikkelingssamenwerking in een decennium van overgang
1338
DR. S. PATIJN:
Moeizaam improviseren. Europese integratie 1970-1980
1343
Toenemende kwetsbaarheid
De schaarsteproblematiek betreffende grondstoffen, energie en
milieu in de jaren zeventig
PROF. DR. C.J.F. BÖTTCHER*
1. Inleiding
Een terugblik op de jaren zeventig met betrekking tot de schaarsteproblematiek in de wereld (grondstoffen, energie,
milieu) is speciaal de moeite waard vanwege de markante
verschilpunten met de twee voorafgaande decennia. Natuur
–
lijk begon er niet precies op 1januari 1970 een nieuwe
ontwikkeling, maar wel werd in de jaren zeventig een proces
voortgezet dat aan het eind van de jaren zestig was begonnen.
De snelle economische groei van de industrielanden sinds
1945
had niet alleen toenemende materiële welvaart gebracht,
maar ook ,,clusters” van problemen. West-Europa, Japan en
zelfs de Verenigde Staten waren voor de grondstoffenvoorzie-
ning (met inbegrip van zogenaamde energiegrondstoffen) in
toenemende mate afhankelijk geworden van de ontwikke-
lingslanden, juist in een tijdperk van dekolonisatie. Voortaan
zouden moeizame onderhandelingen met de ontwikkelings-
landen nodig zijn om uiteindelijk tot een zowel voor de
grondstoffenlanden als de industrielanden bevredigende rege-
ling van de wederzijdse grondstoffenproblemen te komen,
met als complicerende omstandigheid dat sommige ontwik-kelde landen tot de grondstoffenlanden behoren en sommige
ontwikkelingslanden ver gevorderd zijn met de industriali-
satie. Al in de jaren zestig was door sommige geologen ge-
waarschuwd dat de voortdurende toeneming van het grond-
stoffenverbruik per hoofd van de bevolking in de welvarende
landen wel eens tot een zorgwekkende situatie zou kunnen
leiden, mede gezien de explosieve groei van de wereld-
bevolking en het feit dat voor het verschaffen van een
redelijk bestaansminimum aan het in grote armoede levende
deel van de wereldbevolking enorme hoeveelheden grond-
stoffen nodig zouden zijn. Er was vooral ongerustheid
over het snel toenemende verbruik van zeldzame metalen,
die met name voor de bewapeningswedloop nodig waren.
Kortom, er werden spanningen verwacht bij de grondstof-
fenvoorziening.
Ook hadden zich in de jaren zestig duidelijk milieuproble-
men afgetekend, die door sommigen schromelijk waren
overdreven, maar door anderen even schromelijk onderschat.
Zij vereisten een aanpak in de jaren zeventig, ook in
internationaal verband. Er werden voorbereidingen getroffen
voor de in 1972 in Stockholm te houden VN-conferentie over
milieuvraagstukken.
Tegen het eind van de jaren zestig werd het, met name in de
OESO-landen, ook in andere opzichten steeds duidelijker dat
het economische-groeiproces en de daaraan ten grondslag
liggende ontwikkeling van wetenschap en techniek niet alleen
maar aantrekkelijke maatschappelijke veranderingen teweeg-
brachten. In februari 1969 leidde de OESO-ministersconfe-
rentie tot de voor dat tijdstip kenmerkende uitspraak ,,that
continuing growth and increased prosperity could well aggre-
vate the modern society problems unless steps were taken to
modify the means, and particularly the technological develop-
ments, on what growth depends and toconsider more carefully
the way in which the products of growth could better contri-
bute to the advancement of society”. Aan de doelstelling voor
1970- 1980, een gezamenlijke economische groei in de OESO-
landen van 65%, werden in de gemeenschappelijke verklaring
van de ministers uitspraken toegevoegd als ,,growth is not an end in itself but rather an instrument for creating better con-
ditions of life” en ,,increased attention must be given to
qualitative aspects of growth and to the formulation of
policies with respect to the broad economic and social choi-
ces involved in the allocation ofgrowing resources”. Dergelij-
ke uitspraken waren allerminst overbodig, want in de jaren
zestig was in de meeste OESO-landen het groeipatroon van de
jaren vijftig voortgezet, met sterke nadruk op de materiële
aspecten van de welvaart. In die eenzijdige benadering moest
verandering komen, concludeerden de ministers. Maar hoe?
Dat was een belangrijk probleem voor de jaren zeventig,
vooral als de groeicurve zou gaan afvlakken.
Wat zich in de loop van de jaren zestig eveneens duidelijk
had afgetekend, was dat door het complexer en grootschaliger
worden van de samenleving een gëisoleerde benadering van de
problemen steeds ontoereikender werd. Het was evident dat,
in de jaren zeventig bij het aanpakken van de grote proble-
men, zowel in nationaal als internationaal verband, meer
aandacht zou moeten worden besteed aan de onderlinge
samenhang daarvan. Dat gold wel in het bijzonder voor de
schaarsteproblematiek 1). Er was dus ten aanzien van de schaarsteproblematiek in de
wereld een soort agenda voor de jaren zeventig. Die agenda
werd afgewerkt, zij het dat sommige punten aanzienlijk meer,
andere aanzienlijk minder aandacht kregen dan verwacht of
gehoopt werd.
Groter dan verwacht was – en een duidelijk verschil ten
opzichte van de voorgaande decennia —was in dejaren zeven-
tig de tegenstelling tussen enerzijds het eensgezinde optreden
van de OPEC-landen en anderzijds het aarzelende energiebe-
leid van de industrielanden, met alle gevolgen van dien. Het
verschil werd overigens nog getemperd door de economische
recessie. Als de OESO-ministers hun groeidoelstelling zouden
hebben bereikt, waren wellicht inzake sommige minerale
grondstoffen soortgelijke spanningen opgetreden als zich aan
het oliefront hebben voorgedaan. Niet, zoals wel gedacht
wordt, omdat onze planeet onvoldoende van die grondstoffen
zou bevatten, maar omdat de overgrote meerderheid van dein
de aardkorst aanwezige minerale ,,voorkomens” om techni-
sche en/of economische redenen niet voor exploitatie in
aanmerking komt. Immers, pas in dat geval wordteen voorko-
men volgens de internationaal gangbare definitie reserve ge-
noemd. Wat vandaag geen reserve is kan het morgen wor-
den, al duurt het meestal tientallen jaren voordat met
* Hoogleraar in de fysische chemie aan de Rijksuniversiteit te Leiden.
1) Het onderzoeken van de kwalitatieve en kwantitatieve samenhang
van de wereldproblemen was de doelstelling van dein 1968 opgerichte
Club van Rome, die in de jaren zeventig nogal wat invloed had op het
denken over dit onderwerp.
1328
de exploitatie van een tot reserve gepromoveerd voorkomen
kan worden begonnen.
De moeilijkheid het begrip reserve scherp te definiëren en
het voortdurend wisselende beeld inzake de omvang van de
minerale en fossiele reserves in de wereld leiden tot veel
misverstand en verwarring. Duidelijkheid over dit onderwerp
is zo essentieel voor iedere discussie over grondstoffen dat het
ook in het kader van dit artikel speciale aandacht verdient.
Voorafgaande aan de samenvatting van de gebeurtenissen in
de jaren zeventig daarom een korte uitweiding hierover.
2. Voorkomens
en reserves
Zowel betreffende fossiele als minerale bestanddelen van de
aardkorst moet de berichtgeving in kranten en weekbladen
inzake nieuwe reserves op vele lezers wel de indruk maken dat
de schaarsteproblematiek ons als het ware maar wordt aange-
praat. Zo werd bijvoorbeeld enige weken geleden door de pers
veel aandacht besteed aan het bericht dat de Venezolaanse
overheid van plan is op korte termijn te starten met de
ontwikkeling van het gigantische olieveld Onnoco, waaruit
minstens 500 mrd. vaten olie zouden kunnen worden gewon-
nen. De bewezen oliereserves in de wereld zouden plotseling
nagenoeg verdubbeld zijn. Ogenschijnlijk een verheugend
bericht, maar de enige relatie met de schaarsteproblematiek
van vandaag is dat door de voortdurende stijging van de
olieprijs de moeilijk verwerkbare (stroperige) olie en niet-
vloeibare teer in het ontoegankelijke Orinoco-gebied wellicht
in de jaren negentig economisch winbaar zal worden. Bij olie is
men buiten de kringen van experts al gauw geneigd in
een dergelijk geval het etiket ,,reserve”, althans theo-
retische reserve, te gebruiken, omdat men ervan uitaat
dat alle olievoorkomens wel aan de beurt komen om gewon-
nen te worden. Als het bericht juist is, houdt het echter niet
méér in dan dat men in Venezuela een tot dusverre als olie-
,,voorkomen” gekwalificeerde hoeveelheid olie tot ,,reserve”
heeft gepromoveerd, zoals onze steenkolen in Limburg (voor-lopig) van reserve tot voorkomen zijn gedegradeerd.
Nog duidelijker dan bij fossiele voorkomens blijkt
bij metaalertsen waarom de term reserve alleen gebruikt
mag worden voor voorkomens die op economisch rendabele
wijze winbaar zijn. Zou die voorwaarde niet gesteld worden, dan zou het hek van de dam zijn. De in Nederland aanwezige
kleisoorten zouden dan aluminiumerts-reserves zijn, zelfs al zou aluminium, bij winning uit die klei, duurder worden dan
zilver. Na bauxiet, een in milj oenen jaren op natuurlijke wijze
door erosie en uitwassing gevormd concentraat van alumini-
umoxide, komen eerst niet in ons land voorkomende alumini-
umrijke kleisoorten aan de beurt als aluminiumgrondstof.
Onze klei zou in geen eeuwen, wellicht nooit, in aanmerking
komen voor dit doel.
Het gekozen voorbeeld is eenvoudig. Onenigheid ontstaat
natuurlijk als over de economische winbaarheid te twisten
valt. Die moeilijkheid doet zich al voor bij een in exploitatie
zijnde mijn, oliebron of gasveld. Vaak lopen de kosten op
naarmate men dieper graaft of een hogere winningsgraad wil
bereiken, zoals bij olie. Als de olieprijzen maar voldoende
blijven stijgen, zal het tussen 1990 en 2000 wellicht
economisch rendabel wordende bronnen die met de gangbare
winningsmethoden uitgeput zijn, te gebruiken voor zoge-
naamde tertiaire winning van de achtergebleven olie. De
daarvoor geschikte methoden, zoals stoominjectie, zijn nu
nog veel te kostbaar. Zolang dit zo blijft kunnen de minstens
400 mrd. vaten olie die door middel van tertiaire winning in de
wereld beschikbaar zouden kunnen komen, hoogstens een
theoretische reserve genoemd worden. Toch wel een belang-
rijk gegeven, gezien tegen de achtergrond van de huidige
wereldproduktie die ruim 18 mrd. vaten per jaar bedraagt.
Ook over de omvang van een als reserve erkend voorkomen
valt nog te twisten. Bij de schatting van de omvang van
ondergrondse hoeveelheden moet met tal van onzekerheden
rekening worden gehouden.
Het is derhalve begrijpelijk dat de door overheden, bedrij-
ven en experts genoemde schattingen betreffende de omvang
van reserves in de bodem niet zelden onderling tegenstrijdig
zijn of (door andere experts) onbetrouwbaar worden ge-
noemd. Dat het niettemin de moeite waard blijft te discussië-
ren over reserves komt omdat zowel overheden als bedrijven
met het oog op planning op middellange en lange termijn
eigenlijk meer willen weten dan voldoende betrouwbaar is vast te stellen, zoals overigens ook met allerlei andere toe-
komstverkenningen het geval is. Lang tevoren moeten de
nieuwe exploitaties worden voorbereid, kostbaar en langdu-
rig research- en ontwikkelingswerk is nodig voor het over
–
schakelen op alternatieve mogelijkheden. Er is wat dit betreft
geen beter voorbeeld dan de energieproblematiek.
3.
Feitelijke gegevens inzake de schaarsteproblematiek van de
jaren zeventig
Voor de nu volgende selectie uit de overvloed aan feitelijke gegevens inzake de schaarsteproblematiek van dejaren zeven-
tig zijn twee criteria aangelegd. Speciale aandacht wordt
besteed aan de problemen die als het ware op de agenda
stonden voor de jaren zeventig, dan wel van bijzonder belang
bleken te zijn. En nadruk wordt gelegd op wat voor de jaren
tachtig als niet of slechts ten dele opgeloste problematiek
overblijft.
Energie
Er was in 1970 geen helderziendheid nodig om te voorspel-
len dat de Verenigde Staten in de jaren zeventig een snel
toenemend percentage van hun oliebehoefte door import
zouden moeten dekken en dat in vele andere, geheel of
grotendeels op olie-import aangewezen industrielanden, de
vraag naar olie zou toenemen. De blokvorming van de
OPEC-landen, die tot de oliecrisis van 1973/74 leidde, kwam
wat vroeger dan men in de andere landen verwacht had. De
mate waarin de olieprijs sindsdien steeg in verhouding tot de
prijs van andere grondstoffen en de ontwrichtende werking
die dit had op de wereldeconomie leidden tot een voorheen
ongekende politieke belangstelling voor het onderwerp ener-
gie. Een voorlopig culminatiepunt was de bijeenkomst eind
juni 1979 van staatshoofden en regeringsleiders in Tokio met
de energieproblematiek als belangrijkste onderwerp. De toon
werd gezet door de eraan voorafgaande OPEC-vergadering in
Genève. Duidelijker erkenning van de macht van de OPEC
was nauwelijks denkbaar.
Opvallend was gedurende het gehele decennium het aarze-
lende energiebeleid van de Verenigde Staten, dat in scherp
contrast stond met stoere presidentiële uitspraken op dat
punt. Op 7november 1973 verklaarde president Nixon: ,,Let
us set as our national goal, in the spirit of Apollo, with the determination of the Manhattan Project, that by the end of
this decade we will have developed the potential to meet our
own energy needs without depending on any foreign energy
sources. Let us pledge that by 1980, under Project Indepen-
dence, we shall be able to meet America’s energy needs from
America’s own energy resources”. Dat was duidelijke taal,
maar een jaar later, nadat de inmiddels ingestelde Federal
Energy Administration (FEA) het eerste Project Independen-
ce Report had uitgebracht, zag president Ford zich genood-
zaakt de datum voor ,,energy independence” te verschuiven
naar 1985.
Sindsdien bleef het Congres tegenstribbelen, ook nadat
president Carter in 1977 de .energieproblematiek tot ,,moral
equivalent of war” had verklaard en James Schlesinger tot
Secretary of Energy had benoemd. Kort na de Tokio-bijeen-
komst hield Carter zijn dramatische rede voor het Ameri-
kaanse volk, waarin hij een even ambitieus als kostbaar
programma aankondigde, dat gericht was op halvering van de
olie-import. Voor het merendeel ging het om maatregelen, die
ESB 19/26-12-1979
1329
eerst laat in de jaren tachtig een gunstig effect kunnen hebben,
zoals de jaren van voorbereiding vergende fabricage van
vloeibare en gasvormige brandstoffen uit steenkool. Duncan,
de opvolger van de in ongenade gevallen Schlesinger, zal op
korte termijn alleen resultaten kunnen bereiken door het
bevorderen van een efficienter energiegebruik, andere ener
–
giebesparende maatregelen en het mede door subsidies bevor-
deren van het gebruik van ,,bioresources” 2).
Een grote tegenvaller, die de westerse landen in het begin
van de jaren zeventig niet in hun prognose hadden opgeno-
men, was de vertraging bij de invoering van kernenergie.
Tegenstand bij de bevolking en moeilijkheden met de beveili-
ging waren de belangrijkste oorzaken.
Sinds de energiecrisis streeft men overal ter wereld naar
toepassing van alternatieve energiebronnen (zoals zonne-
energie, windkracht en aardwarmte) en naar efficiënter ener-
giegebruik. Landen als Brazilië, Australië en Canada, die veel
ruimte ter beschikking hebben, vergroten hun inspanningen
op het gebied van ,,energy cropping”. Ondanks al die maatre-
gelen neemt het totale energieverbruik, en met name het
verbruik van olie, nog voortdurend toe.
Andere grondstoffen
Het door de OPEC in de jaren zeventig ontwikkelde
machtsvertoon overschaduwde de activiteiten van landenkar-
tels voor andere grondstoffen. Toch mogen deze niet worden
onderschat, zoals de industrielanden aanvankelijk ook de al
in 1960 opgerichte OPEC hebben onderschat. De belangrijk-
ste zijn: CIPEC (koper, opgericht in 1974), IBA (bauxiet, 1974)
en AIEC (ijzererts, 1975). Ook enige ontwikkelde landen zijn
lid van deze organisaties geworden. Australië, de grootste
bauxietproducent ter wereld, is lid van de IBA; Australië en
Zweden zijn lid van de AIEC.
Voor een goed begrip van de ontwikkelingen in de jaren zeventig op het gebied van de schaarsteproblematiek is het
voorts noodzakelijk in te zien dat dit decennium een over-
gangsfase was in het dekolonisatieproces en waaruit een
confrontatie voortkwam tussen voormalige koloniën als leve-
ranciers van grondstoffen en industrielanden als afnemers. De
tegenstellingen manifesteerden zich zeer duidelijk op interna-
tionale conferenties van ontwikkelde en ontwikkelingslan-
den. Deze conferenties waren van groot belang voor het
bepalen van de relaties tussen beide groepen landen. In het
navolgende wordt aandacht besteed aan deze internationale
conferenties voor zover daar de grondstoffenproblematiek ter
sprake kwam.
De grondstoffenproblematiek stond centraal in de vergade-
ringen van de UNCTAD (United Nations Conference on
Trade and Development), het permanente orgaan van de VN
dat in 1964 op initiatief van een aantal ontwikkelingslanden
was ingesteld. Een dieptepunt was de derde UNCTAD-verga-dering in Santiago, 1972. De ontwikkelde landen wilden daar
UNCTAD slechts beschouwen als een discussieforum en
waren niet bereid concrete toezeggingen te doen. Enige jaren
later veranderde die houding. Dat hield enerzijds verband met
het succesvolle optreden van de OPEC, anderzijds met het
stagneren van de wereldeconomie. Het eerste feit herinnerde
de ontwikkelde landen op hardhandige wijze aan hun afhan-
kelijkheid van de ontwikkelingslanden voor de grondstoffen-
aanvoer. Het tweede feit vestigde er de aandacht op dat het
bevorderen van de koopkracht van de ontwikkelingslanden
voor de gehele wereldeconomie van belang is.
Ter voorbereiding van de in mei 1976 in Nairobi gehouden
vierde UNCTAD-conferentie besloot de UNCTAD-raad in
maart 1976 dat het belangrijkste onderwerp van de conferen-
tie moest zijn het vaststellen van een geintegr’eerd programma,
gericht op stabilisering van grondstoffenprijzen door middel
van buffervoorraden die door de producerende en afnemende
landen gezamenlijk zouden moeten worden gefinancierd. Voorlopig werden tien grondstoffen genoemd: koper, tin,
bauxiet, rubber,jute, sisal, suiker, cacao, koffie en thee. Voor
de financiering werd de vorming van een wereldgrondstoffen-
fonds voorgesteld (orde van grootte: 3 miljard dollar).
De conferentie in Nairobi leverde weinig concrete resulta-
ten op. De Verenigde Staten probeerden de impasse te
doorbreken met het voorstel om in plaats van een grondstof-
fenfonds een grondstoffenbank in te stellen. Die zou niet
alleen het aanleggen van buffervoorraden moeten financie-
ren, maar ook een bemiddelende rol mqeten spelen tussen de
multinationale ondernemingen en de ontwikkelingslanden.
Dit voorstel werd uiteindelijk verworpen. Frankrijk wilde
voor elke grondstof een apart fonds en een aparte regeling, en pas in een later stadium een overkoepelend centraal fonds; dit
alles onder auspiciën van het IMF, waarvan het kapitaal
aanzienlijk zou moeten worden verhoogd. Ook voor dit
voorstel werd geen meerderheid gevonden. De grote indu-
strielanden bleken (nog) niet bereid te zijn deel te nemen aan
een gemeenschappelijk grondstoffenfonds. Wel wilden zij
deelnemen aan een programma van nieuwe onderhandelingen
over prijsgaranties voor grondstoffen en stabiele grondstof-
fenmarkten en aan een nieuw gesprek over een gemeenschap-
pelijk fonds voor de financiering van grondstoffenvoorraden.
Zestien kleinere industrielanden, waaronder Nederland, ble-
ken in principe het instellen van een dergelijk fonds te
aanvaarden. Het vergde nog drie jaren onderhandelingen in tussentijdse conferenties in Genève, voordat uiteindelijk op
20 maart 1979 een principe-akkoord werd bereikt over een
gemeenschappelijk fonds. Hoewel het voorlopig slechts een
omvang van $ 850 mln, zal hebben, zijn de ontwikkelingslan-
den er toch een stapje verder mee gekomen.
De vijfde UNCTAD-conferentie, die enige maanden later
in Manilla plaatsvond, was teleurstellend. Dat werd niet alleen
veroorzaakt door de overladen agenda, maar ook door het
uiteenlopen van de belangen van de uit 1967 daterende
,,Groep van 77″, de inmiddels tot 119 leden aangegroeide
groep van ontwikkelingslanden. Die groep is steeds minder
homogeen geworden, omdat sommige landen ervan steeds
armer en andere (voornamelijk OPEC-landen) steeds rijker
worden. De OPEC-landen weigeren in de UNCTAD over hun
beleid te spreken, maar ook in andere opzichten blijken de
belangen tussen de verschillende cntwïkkelingslanden ver
uiteen te liggen.
Grondstoffen speelden ook een belangrijke rol tijdens de
z.g. Noord-Zuiddialoog die op Frans initiatief te Parijs werd
gehouden en van december 1975 tot mediojuni 1977 duurde.
27 landen namen er, op uitnodiging, aan deel: industrielan-
den, olieproducerende landen en (andere) ontwikkelingslan-
den. Aanleiding voor deze dialoog was de door de oliecrisis en
de snelle stijging van de olieprijs veroorzaakte problematiek,
Frankrijk had het overleg willen beperken tot het onderwerp
,,energiegrondstoffen”, maar werd in de voorbereidingsfase
door de olieproducerende landen gedwongen ook andere
grondstoffen en de gehele ontwikkelingsproblematiek aan de
orde te stellen. Het overleg leverde evenwel nauwelijks con-crete resultaten op.
Meer succes had Frankrijk met een eerder initiatief: het
overleg tussen de EG-landen en 46 landen uit Azië, het
Caraibische gebied en de Pacific (de ACP-landen, voorname-
lijk voormalige koloniën van de EG). Dit overleg leidde tot
een op 28 februari 1975 in Lomé (Togo) gesloten overeen-
komst inzake vijfjaren durende handelspreferenties, alsmede
speciale ontwikkelingshulp ter waarde van ruim f. 10 mrd. In
de andere ontwikkelingslanden werd deze voorkeursbehande-
ling van voormalige koloniën met gemengde gevoelens ont-
vangen. Wat de grondstoffen betreft zijn de belangrijkste
bepalingen dat vrijwel alle produkten uit de ACP-Ianden vrij
in de Gemeenschap mogen worden ingevoerd en dat het
2) Dit laatste begint in de Verenigde Staten op gang te komen. Het
betreft bijvoorbeeld het vergisten van bio-afval tot alcohol (ter
vervanging van benzine) of methaan, maar ook aanplanting van snel
groeiende bomen, waarvan het hout verbrand of vergast kan worden.
Daarnaast ook ,,energy cropping”, het telen van gewassen ten einde
deze te vergisten.
1330
Stabex-systeem werd overeengekomen. Dat systeem voorziet
in uitkeringen als de export van een aantal produkten (voor
–
namelijk landbouwprodukten) naar de Gemeenschap daalt.
De uitkeringen moeten worden terugbetaald als de situatie
verbetert, maar de armste landen zijn van die terugbetaling
vrijgesteld.
De onderhandelingen over het Lomé-Il verdrag voor de
periode 1980— 1985 verliepen zeer moeizaam, maar in juni dit
jaar werd een akkoord bereikt, dat op 31 oktober werd
ondertekend. Wat de grondstoffen betreft wordt in het nieuwe
verdrag veel aandacht besteed aan de ontwikkeling van de
mijnbouw in de ACS-landen. Dat betreft ertsen van koper,
tin, mangaan, aluminium en uranium, die voor de EG van
belang zijn. Via de Europese Investeringsbank biedt de EG
financiele en technologische hulp voor de ontwikkeling van de
mijnbouw. Bovendien is het Stabexsysteem nu uitgebreid met
een aantal mijnbouwprodukten.
Van buitengewoon belang in de internationale grondstof-
fensituatie zijn ook de minerale bestanddelen van de oceaan-
bodem, met name de zogenaamde mangaanknollen (rijk aan
mangaan, nikkel, koper en kobalt). Zij vormden één van de
belangrijkste struikelblokken bij de eindeloos voortdurende
onderhandelingen van 155 landen over een nieuw in-
ternationaal zeerecht. Tijdens de voorbereidingsperiode
voor de in 1974 begonnen derde zeerechtconferentie werd in
1970 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties
besloten dat de rijkdommen van het niet-territoriale deel van
de zeebodem dienen te worden beschouwd als gemeenschap-
pelijk erfgoed van de mensheid (,,common heritage of man-
kind”). Sindsdien Streven de kuststaten ernaar het niet-terri-
toriale gedeelte zoveel mogelijk in te perken door het instellen
van een zogenaamde economische zone van 200 mijl, die zij
voor de exploitatie van de bodemschatten en meestal ook
voor exclusieve visserijrechten opeisen. Het besluit van de Algemene Vergadering hield ook in dat
een Internationale Diepzeebodem Autoriteit (ISA) als orgaan
van de VN zou worden ingesteld. Dit orgaan zou het beheer
van de bodemschatten krijgen: de mijnbouwactiviteiten zou-
den moeten worden uitgevoerd in het belang van de gehele
mensheid. Met name zouden ook de belangen en behoeften van de ontwikkelingslanden in aanmerking moeten worden
genomen, bijvoorbeeld door het opleggen van heffingen aan
de exploitanten, ten behoeve van die landen.
Tijdens de negen zittingen van de derde zeerechtconferentie
in de periode 1974— 1979 bleek dat in principe alle landen wel
akkoord gaan met het instellen van een ISA, maar over de aan
dat orgaan toe te kennen bevoegdheden lopen de meningen
sterk uiteen. Daar de technieken voor de exploitatie van de
zee- en oceaanbodem voornamelijk worden beheerst door de
geindustrialiseerde landen; weigeren die over het algemeen
om aan de ISA de grote bevoegdheden te geven, die de
ontwikkelingslanden gewenst achten. Er is ook in toenemen-
de mate een controverse tussen enerzijds landen die overwe-
gend exporteurs van nietaalertsen en/of metalen zijn (niet
alleen ontwikkelingslanden, maar ook bijvoorbeeld Canada
en Australië) en anderzijds landen die metaalertsen in grote hoeveelheden moeten importeren (zoals Japan, West-Duits-
land en voor sommige metalen ook de Verenigde Staten). Eerstgenoemde groep vreest dat haar afzetmogelijkheden
zullen worden benadeeld, als volgens de plannen Amerikaan-
se, Westduitse, Franse en Japanse bedrijven de enorme
hoeveelheden mangaanknollen en andere voorkomens in en
op de oceaanbodem zouden gaan exploiteren.
Milieu
In 1972 vond in Stockholm, als eerste van een reeks aan
speciale onderwerpen gewijde conferenties van de VN, de
milieuconferentie plaats. Officieel was het thema ,,human
environment”, hetgeen interessante discussies opleverde over
de definitie van dit begrip. Zijn de oceanen en de tropische
regenwouden ,,human environment”? Belangrijk voor het
leven op aarde zijn zij in elk geval wel. Er was een indrukwek-
kende documentatie inzake verontrustende vervuilingspro-
blemen voorhanden. Er werd een actieplan van 109 punten
opgesteld. Er werd een Declaration on the Human Environ-
ment aanvaard. En er werd besloten een nieuw VN-orgaan op
te richten, genaamd UNEP (United Nations Environment
Programme). Het in Nairobi gevestigde secretariaat van de
UNEP doet sinds 1973 verdienstelijk werk ter stimulering van
nationale, regionale en wereldwijde acties.
Hoe moeilijk internationale samenwerking ter oplossing
van milieuproblemen is, bleek dezer dagen weer uit het besluit
van de Franse regering het najarenlange onderhandelingen in
1976 in Bonn gesloten Rij nverdrag niet aan het parlement ter
bekrachtiging voor te leggen. Een in mei dit jaar gehouden
OESO-conferentie van milieuministers eindigde met de kern-
achtige uitspraak: ,,De tijd is aangebroken om af te rekenen
met de mythe dat er een conflict zou bestaan tussen economie
en milieu”. Er zal nog veel vervuild water door het hoofdriool
van Europa moeten stromen voordat die afrekening voltooid
zal zijn.
Op nationaal niveau kwamen in de jaren zeventig meer dan
in de voorafgaande decennia in de industrielanden op milieu-
verbetering gerichte overheidsmaatregelen tot stand. Aldus
werd erkend dat de bedreiging van het milieu bij toenemende
welvaart een belangrijke component van de schaarsteproble-matiek is.
4. De jaren zeventig als overgangsperiode
Wat in de opgesomde gebeurtenissen sterk opvalt is de
schrille tegenstelling tussen het beschamend langzaam en
moeizaam vorderende internationale overleg over de grond-
stoffenproblematiek en de unieke machtspositie van de
OPEC-landen, die onder elkaar wikken en – al of niet geza-
menlijk – beslissen over produktie-omvang en prijs van olie.
Dat herinnert er op pijnlijke wijze aan dat het bij de
oprichting van de Verenigde Naties niet is gelukt een Interna-
tionale Handelsorganisatie in te stellen, zoals was beoogd in
de Bretton-Woodsovereenkomsten van 1944. In het door
Roosevelt en Churchill in 1941 opgestelde Atlantic Charter,
dat een belangrijke rol heeft gespeeld bij het tot stand komen
van de Verenigde Naties, werd onder de ,,common principles
in the national policies of their respective countries on whïch
they base their hopes for a better future of the world” als
vierde punt genoemd: ,,They will endeavour, with due respect
for their existing obligations, to further the enjoyment by all
states, great or small, victor or vanguished, of access, on equal
terms, to the trade and to the raw materials of the world which
are needed for their economic prosperity”. Deze verklaring,
hoe vaag en idealistisch ook, hield in principe de erkenning in
dat de problematiek inzake de grondstoffenvoorziening van
de wereld op een rechtvaardige wijze diende te worden
opgelost, hetgeen – gezien de machtsverhoudingen in de
wereld – slechts mogelijk is als de rijke landen concessies
doen aan de arme landen.
Na afloop van de tweede wereldoorlog was de neiging tot
het doen van concessies evenwel niet groot meer. Dat 26 na-
ties, in oorlog met Duitsland, Italië en Japan, op 1januari
1942 in een gezamenlijke verklaring de principes van het
Atlantic Charter hadden onderschreven raakte dan ook
spoedig in het vergeetboek. De in 1947 in afwachting van de
Internationale Handelsorganisatie tussen een aantal VN-le-
den gesloten GATT-overeenkomst die mede was bedoeld om
de positie van zwakke landen te beschermen, heeft geen
oplossing gebracht, omdat de arme landen de GATT steeds hebben beschouwd als een club van rijke landen, die moei-
zaam over tariefronden onderhandelen. Terwijl er in de jaren
zeventig veel gepraat en. geschreven is over een ,,Nieuwe
Internationale Economische Orde”, die in de VN wordt
voorbereid, is het moeilijk in te zien hoe daar iets van terecht
zou kunnen komen als niet de algemene taken van GATT en
UNCTAD worden overgenomen door een alsnog in te stellen Internationale Handelsorganisatie onder de VN. Het zou een
ESB 19/26-12-1979
1331
effectief functionerende Organisatie moeten zijn, met con-
structieve medewerking van alle betrokken landen.
Dat een nieuwe internationale economische orde, hoe die er
ook moge uitzien, nodig is, wordt ook door de ontwikkelde
landen ingezien. Hun kwetsbaarheid ten aanzien van de
grondstoffenvoorziening is in de jaren zeventig aanzienlijk
toegenomen. Bovendien wordt aangedrongen op ,,spelregels”
voor de multinationals, ook door de multinationals zelf.
Door de oliecrisis en wat erop volgde zouden de OESO-
landen veel geleerd moeten hebben, maar zij kwamen te
weinig en te traag tot een effectief beleid en stevenen nu – als
een economische crisis het niet verhindert – met open
ogen af op de echte energiecrisis. Die is volgens de
zelfs al zouden er geen plotselinge tegenvallers optreden, zoals
de omwenteling in Iran er een was. Om de ,,politieke haal-
baarheid” van effectieve maatregelen te vergroten schijnt nu
eenmaal eerst een crisis nodig te zijn.
Nog moeilijker ligt het met de politieke haalbaarheid van
maatregelen die nodig zijn voor het aanpakken van milieu-problemen. Derhalve is het even begrijpelijk als verontrus-
tend dat in de jaren zeventig het niilieuverval over het geheel
genomen aanzienlijk is toegenomen. Het besef dat ook het
milieu een schaars goed is, dringt maar langzaam door.
5.
Een agenda voor de jaren tachtig
In het voorafgaande is reeds opgemerkt dat de jaren
zeventig een overgangsfase waren. Wat nog niet genoemd
werd, is dat door een ontelbaar aantal gedegen studies veel
werd bijgedragen tot een beter inzicht in de problemen. Alleen
al met de boeken, publikaties en rapporten over de energie-
problematiek zou men een bibliotheek kunnen vullen. Inter-
nationale organisaties, overheden en bedrijven zijn dus beter
voorbereid – of behoren dat te zijn – op de schaarsteproble-
men van de jaren tachtig dan op die van het afgelopen
decennium.
De OPEC-landen gaan binnenkort in Caracas vergaderen
over hun oliebeleïd voor de komende tien jaar. In de ontwik-
kelde landen bereidt men zich intussen voor op een verdere
worsteling met de energieproblematiek, die in dejaren tachtig
nog ernstiger vormen dreigt aan te nemen dan in het afgelopen
decennium. Van de meeste maatregelen die in die periode
genomen kunnen worden, zal men pas in de jaren negen-
tig de vruchten kunnen plukken. Ook het overleg over de grondstoffenproblematiek met de
ontwikkelingslanden zal in de jaren tachtig weer veel aan-
dacht vergen, maar verwacht mag worden dat de OESO-
landen zo verstandig zullen zijn niet voornameljkdeeindelo-
ze U NCTAD-vergaderingen als onderhandelingsmogelj k-
heid te benutten.
Het nieuwe zeerecht blijft ook op de agenda. Als niet
spoedig een compromis wordt gevonden, zal een verwarrende
situatie ontstaan, die geen enkel land wenst.
De waterproblematiek zal in de jaren tachtig speciale
aandacht vragen. Daartoe werd trouwens in 1977 reeds een
aanzet gegevens tijdens de VN-Wereldwaterconferentie. Wa-
ter van goede kwaliteit is nog steeds te goedkoop ten opzichte
van andere grondstoffen en energie. In de jaren tachtig zal
daar wel verandering in gaan komen.
In vele opzichten waren de jaren zeventig ten aanzien van de
schaarsteproblematiek een duidelijke overgangsfase, een
periode van bezinning en moeizame heroriëntering. Dit heeft
echter (nog) niet geleid tot voldoende effectieve maatregelen,
om tegen de schaarsteproblemen van de jaren tachtig opge-
wassen te zijn.
C.J.F.
Böttcher
BECO, een speciaal inkoopcombinatie van bijna 300 woninginrichters zoekt een:
FINANCIEEL-BEDRIJFSECONOMISCH
ADVISEUR
met universitaire opleiding (economie)
Deze bedrijfseconoom zal met de directie de leden moeten adviseren op het gebied van:
bedrijfsorganisatie
financiering
administratie
verantwoorde expansie
Kortom, op alle gebieden die voor de woninginrichter van levensbelang zijn. Daarnaast zal
hij de belangrijke schakel zijn tussen het lid en BECO wat betreft de financiën.
Ervaring achten wij zeer belangrijk.
ij
Uitvoerige sollicitaties kunt u
schrijven aan:
Coöperatieve Inkoopvereniging
BECO B.A. t.a.v. Drs. W. van Royen
Hogebrinkerweg 4
– 3871 KN HOEVELAKEN.
1332
Een stap terug
De internationale economische ontwikkeling in de jaren zeventig
DR. T. DE VRIES*
Machteloosheid
De jaren zeventig zijn de jaren waarin de westerse gendus-trialiseerde landen de controle over de ontwikkelingen in hun
economie in belangrijke mate verloren. Dit had ingrijpende
gevolgen voor de internationale economische verhoudingen.
Dit verlies aan controle is een paradox. Alom steeg de be-moeienis van de overheid met de economische ontwikkeling.
De grotere bemoeienis met de economie mondde echter uit in
een geringere controle op de economische ontwikkeling. De
verklaring van deze schijnbare tegenstrijdigheid kan deels
hierin worden gevonden, dat de publieke opinie steeds hogere
en steeds moeilijker te verwezenlijken eisen aan de regeringen
ging stellen zonder bereid te zijnde noodzakelijke offers voor
de vervulling daarvan te brengen. Anders gezegd, hogere eisen
maakten meer actie uit naam van de gemeenschap noodzake-
lijk, maar tegelijkertijd groeide het verzet tegen steeds ver-
dergaande overheidsinmenging. Aldus werd de overheid tot
een zekere machteloosheid gedoemd.
De autoriteit van de overheid werd verder ondergraven
doordat zij als gevolg van deze situatie een aantal algemeen
aanvaarde doelstellingen niet kon verwezenlij ken. Het gemid-
delde infiatietempo in de OESO-landen is thans hoger dan
10%, de werkloosheid is aanzienlijk, en de stijging van
het inkomen per hoofd van de bevolking is praktisch tot
stilstand gekomen.
Vaak wordt gesteld dat de autoriteiten niet meer zouden
weten hoede situatie moet worden aangepakt. Maar dit is een
simplistisch en misleidend beeld. De autoriteiten weten wel
degelijk hoede economie weer in het rechte spoor kan worden
gebracht, maar de politieke steun voor zo’n beleid ontbreekt.
indien de gemeenschap realiseerbare doelstellingen zou for-
muleren en bereid zou zijn de daarvoor vereiste offers te
brengen, zou een doeltreffend beleid kunnen worden vastge-
steld. in feite wordt de ruimte voor het beleid echter steeds
meer ingeperkt door de geringe bereidheid om additionele
overheidsmaatregelen te aanvaarden. Als gevolg daarvan
wint de overtuiging veld dat het niet zozeer de politieke
inzichten van de regering, maar veeleer de omstandigheden zouden zijn, die het beleid bepalen. Naarmate het schip van staat onbestuurbaarder wordt, doet het er minder toe wie op
de brug staat. Een dergelijke situatie doorbreekt evenwel het
democratische proces en is daarom onaanvaardbaar. Het is
het resultaat van te veel nadruk op de rechten van het individu
en van allerlei belangengroepen, en de veronachtzaming van
de noodzakelijke voorwaarden voor het functioneren van de bestuursorganen van de samenleving.
De ziekte van het verlies aan controle van regeringen leidde
tot hoge koorts: de enorme inflatie van de jaren zeventig.
indien de inflatie een bepaald tempo heeft bereikt, zeker
indien zoals nu de 10% wordt overschreden, wordt zij op haar
beurt een belangrijke oorzaak van verstoringen. Een dergelijk
infiatietempo brengt verstoringen teweeg in de economische
en sociale positie van individuen en groepen, die niet alleen
ongewenst zijn, maar ook grotendeels onvoorspelbaar.
Voorts werkt het prijsmechanisme inefficient bij een hoog
intlatietempo. Inflatie en werkloosheid gaan daardoor steeds
meer hand in hand. De werkloosheid is dus in hoofdzaak niet
het gevolg van een algemeen vraagtekort, maar van de versto-
ringen die de inflatie teweegbrengt.
Internationale ontwikkelingen
Deze summier geschetste interne ontwikkelingen hadden
een directe invloed op de internationale economische gebeur
–
tenissen. Op internationaal gebied worden de jaren zeventig
gekenmerkt door het op niets uitlopen van belangrijke plan-
nen en van veel werk en onderhandelingen in de jaren zestig.
Een aantal verworvenheden ging zelfs verloren. Anderzijds
konden tegen het einde van dejaren zeventig nieuwe tendensen
worden onderkend om onder de gewijzigde omstandigheden
tot een oplossing van de problemen te raken. Van groot
belang is tevens dat de onmisbare economische samenwerking
tussen de industriële democratieen gehandhaafd bleef 1).
Drie gebeurtenissen bepalen de internationale economische
ontwikkeling in de jaren zeventig, te weten: 1. de inflatie; 2. de
enorme prijsverhoging van de aardolie, en 3. het verlaten van
vaste wisselkoersen.
in het onderstaande wordende ontwikkelingen in de jaren
zeventig min of meer chronologisch onder de volgende rubrie-
ken geanalyseerd:
het ineenstorten van het pariteitenstelsel;
het falen van de poging tot monetaire hervorming;
de omvangrijke depreciatie van de dollar;
de enorme olieprijsverhoging;
de ondraaglijke schuldenlast der ontwikkelingslanden; de voortgaande internationale samenwerking.
1. Het ineenstorten van het pariteitenstelsel
Op monetair gebied brachten de jaren zeventig het einde
van een tijdperk. Het wisselkoersstelsel van Bretton Woods
– gedurende 25 jaar een centraal element van het monetaire
bestel – verdween en de poging tot hervorming van dat bestel
liep op niets uit.
Het was zo mooi begonnen. Reeds in 1959 en 1960 had
Robert Triffin gewezen op een inherente zwakheid in de z.g.
goud-dollarstandaard 2). In de loop van de jaren zestig
* De auteur is plaatsvervangend bewindvoerder van het Inter-
nationale Monetaire Fonds. Hij geeft hier zijn persoonlijke mening.
Mijn beschouwingen concentreren zich voor zover mogelijk op de
industriële landen, aangezien de belangrijke problematiek der ont-
wikkelingslanden in de volgende bijdrage aan de orde komt.
Robert Triffin,
Gold and the dollar crisis,
Yale University Press, New Haven, 1960.
ESB 19/26-12-1979
1333
werd een hervorming tot stand gebracht die dit zwakke punt
wegnam. De goudproduktie was onvoldoende om in de
stijgende behoefte aan internationale reserves te voorzien.
Het was daarom, althans in het begin, toe te juichen dat de
landen behalve goud ook dollartegoeden in hun reserves
opnamen. Maar Triffin wees erop dat de aldus ontstane goud-
dollarstandaard geen blijvende oplossing bood. Het zou tot
één van de twee volgende onhoudbare situaties leiden: ofwel de
verhouding tussen de Amerikaanse activa en de Amerikaanse
schulden aan centrale banken zou opdenduurzozeer verslech-
teren dat een vertrouwenscrisis zou ontstaan, die zou leiden tot
het ineenstorten van het stelsel zoals in 1931 met het pond ster-
ling was gebeurd, ofwel het evenwicht op de Amerikaanse be-
talingsbalans zou worden hersteld, maar dan zou de liquidi-
teitscreatie te kort schieten.
De juistheid van deze scherpe analyse werd snel aanvaard,
eerst in academische kringen, daarna door de monetaire
autoriteiten. Van groter belang was dat er wat aan werd
gedaan! In april 1968 werd overeenstemming bereikt over een
statutenwijziging van het Internationale Monetaire Fonds
(IMF) die het Fonds de bevoegheid gaf een nieuw
internationaal reservemiddel te creëren: de SDR. Na 25 jaar
werd aldus gestalte gegeven aan een belangrijke gedachte in
Keynes’ oorspronkelijke plan voor een International Clearing
Union.
Dit was een belangrijke ontwikkeling. Allereerst werd het
Triffin-dilemma erdoor uit de wereld geholpen. De monetaire
verstoringen van de jaren zeventig kunnen dus
niet
aan dit
probleem worden toegeschreven. Daarnaast werd aange-
toond dat in de jaren zestig nog overeenstemming kon worden
bereikt over internationale monetaire hervorming.
Maar als de monetaire verstoringen van de jaren zeventig
niet aan het Triffin-dilemma kunnen worden toegeschreven,
wat was dân de oorzaak ervan? De oorzaken moeten worden
gezocht in: 1. de onverenigbaarheid van omvangrijke
pariteitswijzigingen met vrijheid van kapitaalverkeer, en 2. de
noodzaak van zulke pariteitswijzigingen als gevolg van dein-
flatie en de overwaardering van de dollar.
De onverenigbaarheïd van omvangrijke pariteitswijzi-
gingen met vrij kapitaalverkeer werd reeds in het begin van de
jaren vijftig onderkend 3). Onder het Bretton-Woodsstelsel
mocht de pariteit slechts worden gewijzigd in het geval van
een ,,fundamentele onevenwichtigheid”. Maar particuliere instellingen kunnen fundamentele evenwichtsverstoringen
natuurlijk evengoed onderkennen als de overheid. De particu-
liere geldbewegingen liepen daarom op de te verwachten
aanzienlijke koersaanpassingen vooruit. Dit leidde tot on-
houdbare situaties. Zo moest de Duitse centrale bank op 1
maart 1973 niet minder dan $ 2,7 mrd. aankopen om de bestaande wisselkoers te handhaven. Daarna werden de
wisselmarkten voor twee weken gesloten.
Het Bretton-Woodsstelsel was dan ook gebouwd op de ver-
onderstelling van effectieve controle op het kapitaalverkeer,
althans op dat van tekortianden. In feite werd echter in de
jaren vijftig, te zamen met de in de Fondsstatuten voorziene liberalisatie van de lopende transacties, ook het kapitaalver-
keer vrijgemaakt. Toen de gevolgen hiervan in de praktijk
duidelijk werden, poogde men —ter bestrijding van de
speculatieve geldbewegingen – de wisselkoersstructuur tus-
sen de industriële landen te bevriezen. Maar hiermede verzeil-
de men in de spelregels van de oude gouden standaard: het
binnenlandse beleid moest worden afgestemd op de externe
betalingspositie. Dit werd onmogelijk naarmate in de jaren
zeventig de controle over de economische ontwikkelingen
verminderde.
Daarbij kwam nog de inflatie. Infiatiepercentages in ver-
schillende landen lopen in sterkere mate uiteen naarmate de
inflatie toeneemt. De noodzaak van koersaanpassingen steeg
dus door de inflatie.
In 1971 barstte het onweer los. Het zou gedurende de rest van de jaren zeventig voortduren. De convertibiliteit van de
dollar werd ,,opgeschort”, de koersen gingen fluctueren, de
dollar deprecieerde.
Het falen van de poging tot monetaire hervorming
Met het voorbeeld van het instellen van het monetaire
stelsel van Bretton Woods in 1944 voor ogen, en gesterkt door
de uitbreiding en hervorming van dit stelsel in 1968, werd in
jaren zeventig een belangrijke poging ondernomen het stelsel
te hervormen en aan de gewijzigde omstandigheden aan te
passen. Het besluit tot groots opgezette onderhandelingen
hierover werd genomen na een eerste periode van fluctue-
rende koersen in 1971 en een algemene wisselkoersaanpassing
aan het einde van dat jaar.
Terugkijkend en gegeven de aanleiding voor de onderhan-
delingen, was het verloop van de besprekingen over de
hervorming van het internationale geldstelsel bevreemdend.
De besprekingen vonden plaats van 1972 tot 1974. De eerste
ministersvergadering die zich met substantiële zaken bezig-
hield vond plaats nadat het stelsel van vaste koersen in maart
1973 definitief was bezweken. Niettemin werd over het wissel-
koersstelsel nauwelijks gesproken. Men hoopte, tegen beter
weten in, op terugkeer naar het oude wisselkoersstelsel, juist
zoals men op de wereld-economische conferentie in 1933 te
Londen heil verwachtte van terugkeer naar de gouden stan-
daard. Beide keren drongen de Amerikanen op vernieuwing
aan zonder precies te weten waar zij heen wilden; beide keren
bleef overeenstemming uit.
Het uitblijven van overeenstemming betekende natuurlijk
niet het uitblijven van verandering. Het oude wisselkoersstel-
sel was niet meer in overeenstemming met de realiteit en
verdween daarom. Hetzelfde gebeurde t.a.v. het goud: de
grote afwijking die ontstond tussen de officiële en de markt-
prijs van het goud leidde tot het afschaffen van de officiële
prijs en het in onbruik raken van het goud als salderings-
middel.
Maar verandering in de vorm van het bezwijken van het
oude stelsel impliceerde verschil van mening over de nieuwe
arrangementen. De amendering van de Fondsstatuten waar-
over in 1976 overeenstemming werd bereikt is kenmerkend;
zij legaliseerde de gegroeide nieuwe situatie. Het stelsel van
vaste wisselkoersen werd afgeschaft. Voortaan mocht elk land
zijn wisselkoersregime naar vrije keuze bepalen. Het Fonds
kreeg de taak toezicht uit te oefenen op de wisselkoersontwik-
keling. In een wereld waarin van alle zijden de onderlinge
afhankelijkheid wordt benadrukt is een uitkomst die elk land
vrij laat zijn wisselkoersregime te bepalen natuurlijk weinig op zijn plaats.
Ook andere zaken die op de agenda stonden bleven ongere-
geld, zoals de beheersing der internationale liquiditeit en het
scheppen van orde op het gebied der reservemiddelen: het
door centrale banken gebruikte geld.
Tegen het einde van dejaren zeventig werd een eerste begin
van orde op wisselkoersgebied waarneembaar, zoals ook in 1936 het Tripartite Agreement als eerste sneeuwkiokje een
komende lente aankondigde. Het EMS is daar een deel van,
evenals de samenwerking tussen de Amerikaanse en Westduit-
se autoriteiten. De uiteindelijke bestemming is echter nog niet in zicht. Geen enkel ordelijk wisselkoersstelsel is mogelijk bij
hoge inflatie en geringe macht van regeringen over binnen-
landse economische ontwikkelingen.
De omvangrijke depreciatie van de dollar
Een markante ontwikkeling in de jaren zeventig was de
omvangrijke depreciatie van de dollar. Ten opzichte van een
aantal Europese valuta’s werd de externe waarde van de
dollar praktisch gehalveerd. Vier redenen liggen aan deze
ontwikkeling ten grondslag.
1. Een aantal Europese landen had in 1949 een grote de-
valuatie ten uitvoer gelegd die paste bij de toenmalige
situatie. Maar na de wederopbouw en krachtige
economische expansie waren de koersen uit 1949 niet
3) Cf. J.E. Meade,
The balance
of
paymens,
Oxford University Press, Londen, 1951, blz., 218ev.
1334
langer in overeenstemming met de realiteit aan het begin
van de jaren zeventig.
De Amerikaanse aardolieproduktie raakte steeds verder
achter bij het stijgende verbruik. De Verenigde Staten
konden niet langer in eigen behoefte voorzien en moesten
steeds grotere hoeveelheden aardolie importeren tegen
prijzen die mede daardoor sterk stegen.
De Verenigde Staten gingen voort met kapitaal te exporte-
ren alsof zij nog steeds een overschot hadden.
De aldus noodzakelijke koersaanpassing werd versterkt
door aanzienlijke geldbewegingen. Deels waren deze puur
speculatief, deels hadden zij als motief in een onzekere
wereld liquide reserves niet uitsluitend in één enkele
valuta, de dollar, aan te houden, maar een diversificatie
aan te brengen.
De grote depreciatie van de dollar is derhalve ten dele een
aanpassing aan sterk gewijzigde omstandigheden. Voor een
ander deel is de depreciatie van de dollar het gevolg van zijn
rol als reservevaluta. Over de toekomstige ontwikkeling van
de hiermede samenhangende geldbewegingen valt niets te
zeggen. Op het ogenblik (medio november) overheerst de
neiging tot diversificatie en het onderbrengen van middelen
op de Eurovalutamarkt. Maar, indien b.v. de opvolgers van
Brezjnew een werkelijk dreigende houding ten opzichte van
West-Europa zouden aannemen, dan zou het in marken en
Zwitserse franken geinvesteerde geld in snel tempo naar de
Verenigde Staten vluchten. De grote internationale geldbewegingen, die een kenmerk
werden van dejaren zeventig, oefenen daarom een belangrijke en soms doorslaggevende invloed uit op de koersontwikkeling
tussen de voornaamste valuta’s. Zij waren en blijven een
gevaar voor de wisselkoersstabiliteit. Dit geldt ook voor het
EMS. Bij wantrouwen in de dollar stroomt het geld vooral
naar Duitsland en Zwitserland en ontstaat een sterk opwaart-
se druk op de mark (en de franl), maar niet op de andere
EMS-valuta’s. Dit trekt de Europese wisselkoersen uiteen.
De omvangrijke wisselkoerswijzigingen van dejaren zeven-
tig brachten wel een beter evenwicht in de onderlinge beta-
lingspositie der industriele landen teweeg. Het z.g. aanpas-
singsproces, dat betalingsevenwicht moet herstellen, begon
weer te functioneren. Het grote Amerikaanse tekort en de
grote Duitse en Japanse overschotten verminderden. Dit was
naast het gevoerde wisselkoersbeleid ook een gevolg van een
op elkaar afgestemde binnenlandse conjunctuurpolitiek in de
grote industriele landen. Het IMF droeg bij aan het tot stand
komen van de coördinatie van dit beleid.
In 1978 kwam evenwichtsherstel in zicht. Maar de invloed
van omvangrijke nieuwe olieprjsverhogingen in de eerste
helft van 1979 en persverklaringen over verdere verhogingen
creeerden een situatie van volstrekte onzekerheid omtrent de
toekomst.
4. De enorme olieprjsverhoging
De grote olieprjsverhoging van de jaren zeventig is deels
het gevolg van het in de wind slaan van waarschuwingen die
deskundigen reeds jaren van tevoren hadden laten horen.
Zonder maatregelen zouden de industriele democratieën
afhankelijk worden van aardolie uit een klein gebied met
dubieuze politieke stabiliteit. De waarschuwingen drongen
ook door tot hen die het beleid bepalen. Zo zei de toenmalige
Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Kissinger, in april 1973, dus een halfjaar voor de eerste grote prijsstijging:
,,Energy… raises the issues of assurance of supply, impact of
oil revenues on international currency stability, the nature of
common political and strategic interests, and long-range
relations of oil-consuming to oil-producing countries” 4).
Ook thans staan deze vragen nog onopgelost op de agenda.
Het is niet verwonderlijk dat de waarschuwingen in de wind
werden geslagen. Hoe had men een ander beleid kunnen
voeren als zelfs nu, nadat het energieprobleem sinds jaren
iedereen overduidelijk is geworden, door de publieke opinie,
en derhalve politiek, tot dusver geen krachtig energiebeleid is
aanvaard.
De grote verhoging van de energieprijzen is wellicht de
belangrijkste gebeurtenis uit de jaren zeventig. Het werd in de
loop van het decennium duidelijk dat men niet te maken had
met een eenmalige prijsverhoging. In de eerste helft van 1979
werden de aardolieprijzen met 60% verhoogd, een verhoging
die – gegeven de tussenliggende verhogingen – in nominale
bedragen gelijk was aan de verviervoudiging die in 1973/ 74
plaatsvond.
De in de jaren zeventig gegroeide situatie op het gebied van
de energievoorziening heeft politieke consequenties. De indus-
triële democratieën zijn in de komende jaren volstrekt
afhankelijk van aardolie uit het Midden-Oosten. De Sovjet-
unie heeft verschillende geallieerden in dit gebied, dat dicht bij haar grenzen ligt. Vitale belangen van beide partijen zijn in het
geding en zij kunnen worden beinvloed door onberekenbare
lokale politieke ontwikkelingen.
De economische gevolgen van de nieuwe energiesituatie
zijn eveneens verreikend. Alom zal een aanpassing in produk-
tiemethoden en consumptiegewoonten aan de nieuwe situatie
moeten plaatsvinden. Een verdere verstoring wordt veroor-
zaakt door de rol die de olieprijsverhogingen spelen bij het
opvoeren van de inflatie die reeds door binnenlandse factoren
ontstaat. De infiatiebestrijding wordt daardoor moeilijker,
pijnlijker en kostbaarder.
Aardolie is het belangrijkste internationaal verhandelde
produkt. De enorme stijging van de prijs ervan leidde daarom
tot zeer grote verstoringen in het internationale betalingsver-
keer. Enerzijds boekte een klein aantal olieproducerende
landen grote overschotten. De verwachting aan het einde van
de jaren zeventig is dat zij hun invoer minder dan in het
midden van de jaren zeventig aan hun stijgende ontvangsten
zullen aanpassen. Te snelle sociale veranderingen bedreigen
hun wankele politieke stabiliteit: zie Iran. De machthebbers
proberen daarom een meer geleidelijke ontwikkeling tot stand
te brengen. Anderzijds slaagden de industriële landen er tot
begin 1979 in de met olie-import samenhangende tekorten
grotendeels weg te werken. Het resultaat was dat de tegenhan-
ger van de overschotten der olieproducenten die in de jaren
zeventig ontstonden, de vorm aannam van grote en stijgende
tekorten van de niet-olieproducerende ontwikkelingslanden.
De ondraaglijke schuldenlast der ontwikkelingslanden
De positie van de niet-olieproducerende ontwikkelingslan-
den is in de loop van dejaren zeventig zeer ernstig geworden. De stijging van de olierekeningen deed de ontwikkelingshulp
voor deze landengroep teniet. De tekorten der ontwikkelings-
landen stegen van ruim $ 30 mrd. in 1978 tot bijna $ 50 mrd. in
1979.
In de jaren zeventig werd een groot deel der tekorten, en
met name de stijging ervan, door particulier kapitaal gefinan-
cierd. De olieproducenten deponeerden hun overschotten bij
het westerse particuliere bankwezen dat deze middelen uit-
leende aan de ontwikkelingslanden. De vraag is hoe lang dit
voort kan gaan.
Opnieuw dringt zich een historische vergelijking op. In de
jaren twintig had Duitsland grote herstelbetalingen te verrich-ten aan Frankrijk en Engeland als boete voor de oorlogsscha-
de uit de eerste wereldoorlog. Deze twee landen moesten op
hun beurt oorlogsschulden aflossen aan de Verenigde Staten.
Maar gedurende een tiental jaren werden deze betalingen
door een particuliere stroom van Amerikaans kapitaal naar
Duitsland gefinancierd, hetgeen aanpassing in de reële sfeer
onnodig maakte. Eind 1929 en 1930 hield de particuliere
kapitaalstroom op, wat ertoe bïjdroeg dat een simpele recessie
zich ontwikkelde tot wat wij de Grote Depressie noemen. Na
de tweede wereldoorlog had men de les geleerd. In de vorm
van Marshall-hulp kwam een belangrijke officiële geldstroom
4) Henry A. Kissinger,
Americanforeignpolicy,
derde druk, W.W.
Norton and Co., New York, 1977, blz. 113.
ESB 19/26-12-1979
1335
van de Verenigde Staten naar Europa tot stand zonder welke
de krachtige Europese economische expansie, die meer dan
20jaar zou duren, onmogelijk zou zijn geweest. Thans zijn
echter enkele olieproducenten belangrijke overschotlanden
geworden en de daarmee samenhangende tekorten worden
sinds 1974 grotendeels door het particuliere kapitaalverkeer
gefinancierd —zonder aanpassing als in de jaren twintig.
Men kan niet in redelijkheid verwachten dat dit in de jaren
tachtig zo verder zal gaan. De schuldenlast van de ontwikke-
lingsianden is bijzonder hoog geworden en de banken bevin-
den zich in een kwetsbare positie. Dat betekent bepaald
niet
dat wij nu ook, zoals in de jaren dertig, in een depressie
verzeild zullen raken. Daarvoor zijn te veel veiligheidsmaatre-
gelen ingebouwd en is de internationale samenwerking geluk-
kig te groot. Maar onweerswolken stapelen zich op, en
alhoewel het moeilijk te zeggen is waar en wanneer het zal
gaan regenen, is een bui waarschijnlijk.
Effectief overheidsingrijpen is derhalve noodzakelijk. In de
eerste plaats moet voldoende toezicht op de Eurovalutamarkt
tot stand worden gebracht. Een eerste basis voor bedrijfseco-
nomisch toezicht kwam in de jaren zeventig door sahenwer-
king tussen de centrale banken tot stand. In de tweede plaats
moet een alternatief officieel financieringskanaal worden
ingesteld. De z.g. oliefaciliteit, die na de eerste olieprijsverho-
ging door het IMF in 1975 in het leven werd geroepen op
voorstel van Dr. H.J. Witteveen, die toen het Fonds leidde, kan daarbij in zekere mate als voorbeeld dienen. Maar niet
geheel, want thans is ook een zekere aanpassing noodzakelijk
geworden. Het Fonds zal zich over dit probleem moeten
buigen. De oplossing ervan is echter nog niet in zicht. Zullen
de olie-exporteurs bereid zijn een groot deel van hun nieuwe
middelen aan het Fonds ter beschikking te stellen, en kan het
Fonds de last van het terugleiden der middelen dragen? Wat
zijn de alternatieven?
Nog verontrustender is de vraag of de olieproducenten
bereid zullen blijven voldoende olie te produceren tegen welke
prijs dan ook, totdat, op lange termijn, de industriële wereld
nieuwe vormen van energieopwekking zal hebben ontwik-
keld. Een hopelijk tijdelijk verschijnsel, geheel in strijd met de
naoorlogse internationale economische orde, is de econo-
mische oorlogvoering tussen de Verenigde Staten en Iran, die
op het moment van schrijven medio november 1979 plaats-
vindt.
6.
De voortgaande internationale samenwerking
In de jaren zeventig heeft de internationale samenwerking
een belangrijke rol gespeeld. Als men aan het begin van deze
periode iemand zou hebben verteld, dat het pariteitenstelsel
zou verdwijnen, de wisselkoers van de dollar beneden de twee
gulden zou zakken, de inflatie boven de 10% zou stijgen, de
aardolieprijs zou vertienvoudigen en één van de belangrijkste
olieproducenten door interne chaos bedreigd zou raken, dan
zou hij bepaald grotere rampspoeden hebben voorspeld dan
die welke wij tot nu toe hebben beleefd. Het is dë internationa-
le samenwerking geweest die het mogelijk heeft gemaakt de
gevolgen van deze grote schokken in de internationale
economische verhoudingen binnen zekere perken te houden.
redelijk functioneren op ministersniveau van het z.g.
Interium Comité van het 1 M F, waarin landen uit alledelen van
Je wereld zijn vertegenwoordigd, is daar een voorbeeld van.
Een les uit de jaren zeventig is dat de onderlinge afhanke-
lijkheid een verdere versterking van deze samenwerking
ioodzakelijk maakt. Tegelijkertijd wordt deze samenwerking
echter moeilijker als gevolg van de toenemende rol van niet-
westerse landengroepen met eigen culturele tradities. In
tegenstelling tot de situatie tot ongeveer 1970 zal in de jaren tachtig overeenstemming moeten worden bereikt tussen lan-
dengroepen met een geheel verschillende historische en cultu-
rele achtergrond. Geen gemakkélijke taak.
Dit brengt met zich dat de scheiding tussen politiek en
economie in de internationale economische relaties moeilijker
wordt. In de jaren zeventig werd deze scheiding nog groten-
deels gehandhaafd. Weliswaar waren de politieke leiders, zelfs
de regeringsleiders of staatshoofden, bij de belangrijkste
internationale economische beslissingen betrokken, maar
geschillen van buitenlandse politiek werden grotendeels bui-ten deze politieke monetaire besluitvorming gehouden. In de
jaren tachtig is een directere band tussen de buitenlandse poli-
tiek als zodanig en de internationale economische relaties te
verwachten,
Conclusie en beleidstaken
Zo werden de jaren zeventig per saldo gekenmerkt door het
zich opstapelen van een aantal moeilijke problemen waarvoor
nog geen oplossing is gevonden. Uitgangspunt voor het beleid
in de jaren tachtig moet zijnde belangrijke rol die de nationale
overheden in het internationale economische bestel spelen.
De internationale samenwerking vindt in hoofdzaak tussen
deze nationale overheden plaats. Voorwaarde voor een goede
samenwerking is een adequate beheersing door de overheden
van wat zich in het binnenland afspeelt. Men kan het beleid
moeilijk coordineren als dat beleid daarna niet kan worden
uitgevoerd.
Op
monetair gebied
zijn hervormingen dringend gewenst.
Een eerste punt is de verdere praktische uitwerking van de
regels die voor het wisselkoersbeleid zullen moeten gelden.
Aan het einde van de jaren zeventig werd daar een begin mee
gemaakt, maar verdere vooruitgang is noodzakelijk.
Een tweede punt is het scheppen van een zekere orde op het
gebied der reservemiddelen. Op dit punt zijn discussies in
volle gang. Zij handelen over een z.g. substitutierekening
waarbij dollars bij het Fonds in deposito zouden kunnen
worden geplaatst in ruil voor in SDR’s luidende vorderingen,
d.w.z. vorderingen waarvan de waarde gebaseerd is op een
valutapakket. Naast het verminderen van de internationale
geldbewegingen, zou het uiteindelijke doel van een dergelijke
overeenkomst zijn de rol van nationale valuta’s als internati-
onale reservemiddelen te verminderen, en te laten overnemen
door een internationaal reservemiddel beheerd door het IMF.
In een tijdperk waarin de nationale staat hoogtij viert is dat
geen gemakkelijke onderneming.
Een derde punt is de noodzaak van controle op de internati-
onale liquiditeitscreatie. Hiervoor is naast vermindering van
de rol van nationale valuta’s als internationale reservemidde-
len ook een betere controle opde Eurovalutamarkt nodig. Na een bedrijfseconomisch toezicht zou een macro-economisch
toezicht tot stand moeten worden gebracht.
De internationale
handel
bleef, ondanks de met werkloos-
heid gepaard gaande drang tot protectionisme, gekenmerkt
door een aanzienlijke mate van vrijheid. Na zesjaar onderhan-
delen werd in 1979 overeenstemming bereikt over een belang-
rijk nieuw handelsakkoord dat niet alleen verdere verlaging
van de invoerrechten omvat, maar ook een begin maakt met het aanpakken van andere beperkingen op de handel dan in-
voerrechten.
Het .is van belang dat de gedragscodes waarover thans in
beginsel overeenstemming is bereikt, effectieve toepassing vinden. Het zou voorts toe te juichen zijn indien het GATT
een beleidsorgaan in het leven zou kunnen roepen dat over de
dagelijkse toepassing van deze gedragsnormen met gewogen
stemkracht en bij meerderheid zou kunnen beslissen. Dit
gebeurt sinds jaar en dag in het IMF ten aanzien van de
geldende monetaire gedragsnormen.
Het meest urgent is het bereiken van een akkoord over de
energievoorziening.
Daarbij zullen alle aspecten aan de orde
moeten komen. De olie-exporterende landen zijn even afhan-
kelijk van de export van de industriële landen als wij van hun olie-export zijn. Dat zij beter georganiseerd zijndan wij komt
deels voort uit de relatieve schaarste van aardolie. Toch
betekent deze onderlinge afhankelijkheid dat een overeen-
stemming bereikbaar moet zijn waarin deze schaarste tot
uitdrukking zou moeten komen. Zo’n overeenstemming zou
in elk geval
ook
moeten omvatten: 1. de omvang van de
aardolieproduktie en van conserveringsmaatregelen; 2. de
1336
prijs van aardolie, en 3. het creëren van een nieuw financie-
ringskanaal dat mogelijkheden biedt voor het beleggen van de
overschotten van olie-exporteurs en de financiering van de
tekorten van vooral de ontwikkelingslanden.
Het
internationale conjuncturele klimaat
aan het begin
van de jaren tachtig is ongunstig. De inflatie is thans zo
hoog geworden dat er een algemene tendens in de industriële
landen is het deflatoire (vraag)effect van de nieuwe olie-
prijsverhogingen analoog aan een indirecte belasting in de
binnenlandse economie te laten doorwerken, maar in de jaren
zeventig bleek dat louter een vraagbeperking vooral leidt tot
vermindering van de bedrijvigheid en slechts in beperkte mate
tot vermindering van de inflatie. Het huidige beleid zou der-
halve moeten worden gesteund door directe maatregelen,
zoals b.v. een selectief investeringsbeleid en een inkomens-
politiek. Dit zou de hoge sociale kosten verminderen die het
terugdringen van de inflatie anders in de vorm van stagnatie
met zich brengt. Het is onzeker of zulke directe maatregelen
op voldoende steun kunnen rekenen en tevens of men bij
afwezigheid daarvan inderdaad een jaren durende economi-
sche stagnatie zal blijven accepteren dan wel zal kunnen
ontlopen.
De internationale economische weersverwachting waar-
mee Nederland in het begin van het komende decennium re-
kening moet houden, luidt: aanvankelijk recessie en inflatie
met opklaringen voor innoverende, exporterende bedrijven
met een geavanceerde technologie.
Concluderend zij er nogmaals op gewezen dat de oplossing
van de internationale economische moeilijkheden het herwin-
nen van de beheersing der interne economische ontwikkelin-
gen als noodzakelijke voorwaarde heeft. Daarvoor is alom
een grotere binnenlandse consensus nodig. De vraag is of de
industriele democratieen weer een dergelijke beheersing tot
stand kunnen brengen. Meer in het algemeen is de vraag voor de komende jaren of de westerse democratieën in staat zullen
zijn adequate en realistische antwoorden te vinden op een
aantal belangrijke problemen die in de jaren zeventig opkwa-
men maar onopgelost bleven, zowel op politiek, sociaal als
economisch terrein – nationaal en internationaal.
T.
de Vries
HOOGHEEMRAADSCHAP VAN DELFLAND
Het Hoogheemraadschap van Delfland heeft de zorg voor de waterkering, de waterbeheersing, de bestrijding van de verontreini-
ging van de oppervlaktewateren en het beheer van wegen in een gebied van 40.000 ha met 1,2 miljoen inwoners. Voor het bureau Beleids- en begrotingszaken van de secretarie wordt gevraagd een
Hoofd van het bureau Beleids-
en begrotingszaken
Algemene informatie
Het bureau is belast met de beleidsadvisering op financieel gebied aan het bestuur, waaronder het opstellen van de begroting, de financiële begeleiding van grote nieuwe werken en het financieel toetsen van bestuursvoorstellen.
Functie-omschrijving
De betrokken functionaris zal als hoofd van het bureau, tevensplaatsvervangend hoofd van de afdeling, een belangrijke bijdrage
moeten leveren in de voorbereiding van het financiële beleid. Naast het coördineren van de werkzaamheden van het bureau
wordt van hem de ontwikkeling van initiatieven op het terrein van het financiële beleid verwacht.
Functie-eisen
Een voltooide academische opleiding economie met als specialisatie openbare financiën. Ervaring in een soortgelijke functie
is van belang.
Geboden wordt
Afhankelijk van opleiding en ervaring kan bij aanstelling een salaris worden geboden van maximaal f5.211,— per maand. Een
verdere uitloop is mogelijk. De bij de overheid gebruikelijke rechtspositieregelingen zijn van toepassing. Een psychologisch
onderzoek kan deel uitmaken van de selectieprocedure.
Inlichtingen omtrent de functie kunnen worden ingewonnen bijde heer C. A. Mensinga, hoofd van de afdeling Financiën,
telefoon (015)12 1033, toestel 145.
Sollicitaties
Eigenhandig geschreven sollicitaties kunt u, binnen veertien dagen na het verschijnen van dit blad, richten aan de secretaris-
rentmeester van Delfland, postbus 3061, 2601 DB Delft.
ESB 19/26-12-1979
1337
Nieuwe aspiraties, nieuwe problemen
Ontwikkelingslanden en ontwikkelingssamenwerking
in een decennium van overgang
PROF. DR. H.C. BOS*
Overgang
De jaren zeventig zijn voor de ontwikkelingslanden met
hoop en verwachtingen begonnen. Eind 1970 werd door de
Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de internati-
onale ontwikkelingsstrategie voor het Tweede Ontwikke-
lingsdecennium (DD2, 1971— 1980) aanvaard. Hoewel langs
de weg van moeizame compromissen, was het mogelijk
gebleken dat de regeringen van de geïndustrialiseerde en de
ontwikkelingslanden zich gezamenlijk achtereen formulering
van ontwikkelingsdoeleinden en -middelen hadden gesteld,
waarmee men de welvaartsverschillen in de wereld hoopte te
verkleinen en de armoede te verminderen. In hoofdlijnen
bestond er eensgezindheid over wat daartoe van elk van de
betrokken partijen werd verwacht. Van de ontwikkelingslan-
den: versnelde economische groei door bevordering van
landbouw en industrie, verhoging van investeringen en bespa-
ringen, aandacht voor werkgelegenheid, onderwijs, gezond-
heid en andere sociale doeleinden; van de geïndustrialiseerde
landen: ruime overdracht van kapitaal, zowel in de vorm van
commerciele leningen en investeringen als door officiele
kapitaalhulp, overdracht van technische kennis en het ver-
schaffen van vrije toegang voor produkten uit ontwikkelings-
landen tot hun markten.
De ontwikkelingslanden vormden een betrekkelijk homo-
gene groep, overtuigd van hun gemeenschappelijke belangen,
al werd speciale aandacht gevraagd voor de groep van zoge-
naamde minst ontwikkelde landen.
De grote industrielanden toonden weliswaar geen bereid-
heid concrete, in de tijd vastgelegde, verplichtingen op zich te
nemen t.a.v. de overdracht van concessioneel kapitaal (de
doelstelling was 0,7% van het bruto nationaal produkt), maar
op grond van de ervaringen in de jaren zestig, die werden
gekenmerkt door een sterke expansie van de wereldproduktie
en de wereldhandel waarvan ook een grote trekkracht op de
ontwikkelingslanden uitging, leek er reden te zijnde toekomst met vertrouwen tegemoet te zien. Met de nodige politieke wil
en door harmonische samenwerking tussen alle betrokken
landen, gesteund door VN-organisaties, moest het mogelijk
zijn voortgang te maken met de oplossing van wat genoemd
werd het ontwikkelingsvraagstuk.
Maar reeds spoedig bleek dat voor de ontwikkelingslanden de jaren zeventig geen voortzetting van de trends van dejaren
zestig zouden betekenen, noch wat de feitelijke ontwikkeling
betreft, noch wat de ontwikkeling van opvattingen ten aan-
zien van het ontwikkelïngsvraagstuk aangaat. Integendeel.
Zoals we er nu op kunnen terugkijken zijn de jaren zeventig
een periode van discontinuiteiten geworden, van instabiliteit,
van ingrijpende structurele veranderingen op internationaal
monetair, financieel en energiegebied, en van voortgezette
stagnatie in de landbouw en in de groei van de armste
ontwikkelingslanden; een periode bovendien waarin zich
nieuwe concepties en benaderingen van het ontwikkelings-
vraagstuk hebben gevormd, die, nationaal en internationaal,
hebben geleid tot nieuwe prioriteiten in ontwikkelingsstrate-
gieen; een periode ook van nieuwe, complexe internationale
verhoudingen tussen geïndustrialiseerde landen en groepen
van ontwikkelingslanden.
Thans, aan het einde van de jaren zeventig – de Verenigde
Naties laat het decennium overigens pas eind 1980 eindigen –
is de betrekkelijke eenvoud van visie op het ontwikkelings-
vraagstuk verdwenen. Terwijl de aspiraties van de ontwikke-
lingslanden zijn toegenomen en luider worden verkondigd,
zijn de problemen vergroot en verveelvoudigd en is er minder
eenstemmigheid over de wijze waarop zij tot een oplossing
moeten worden gebracht.
De ontwikkelingslanden en de olieprijsverhoging
Een reeks van factoren heeft deze structurele veranderingen
in de positie van de ontwikkelingslanden teweeggebracht. In
de eerste plaats is de internationale economische toestand en
met name de economische ontwikkeling van de geïndustriali-
seerde landen ingrijpend gewijzigd. De ineenstorting van het
internationale monetaire stelsel op grondslag van de Bretton-
Woods-overeenkomst, de daarmede gepaard gaande devalu-
atie van de dollar, de ongekend hoge inflatie, met name in de
eerste helft van de jaren zeventig, maar vooral het energie-
vraagstuk en de stagnatie van de economische groei in de
geindustrialiseerde landen hebben direct en indirect de ont-
wikkeling van de ontwikkelingslanden sterk beinvloed.
De belangrijkste gebeurtenis van de jaren zeventig is onge-
twijfeld de verviervoudiging van de aardolieprijs door de
OPEC-landen in 1973 geweest. Hoewel het achteraf mogelijk
is deze gebeurtenis te verklaren uit de trendmatige daling van
de rede olieprijs die sedert de jaren zestig heeft plaatsgevon-
den, hebben de omvang van de prijsverhoging en het plotse-
linge karakter ervan voor een schokeffect gezorgd met veelzij-
dige en complexe economische en politieke gevolgen die nog
steeds doorwerken. De gevolgen voor de ontwikkelingslan-
den en het ontwikkelingsvraagstuk kunnen als volgt worden
onderscheiden.
De belangrijk gestegen exportopbrengsten van de
olieproducerende ontwikkelingslanden hebben deze landen in
staat gesteld hun binnenlandse ontwikkelingsuitgaven aan-
zienlijk te verhogen. In het vooruitzicht van een toekomstige
uitputting van hun olievoorraden (voor sommige landen op
kortere termijn dan voor andere) zijn deze investeringsuitga-
ven noodzakelijk om, naast een economische en sociale
infrastructuur, een nieuwe economische basis voor de toe-
komst op te bouwen. Een sterke economische en industriele
groei is hiervan het resultaat geweest.
De OPEC-landen vormen in feite een heterogene
groep. Voor de meeste landen geldt dat de verhoogde export-opbrengsten volledig worden geabsorbeerd doorde ontwikke-
* Hoogleraar ontwikkelingsprogrammering en economie der Cen-
traal geleide stelsels aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
1338
lingsuitgaven en er tekorten blijven bestaan op de lopende re-
kening van de betalingsbalans (b.v. Indonesie en Nigerië). Een
kleine groep van landen (Saoedi-Arabië, Koeweit, de Verenig-
de Arabische Emiraten, Libië en, tot voor kort, Iran) heeft ech-
ter overschotten en treedt op als kapitaalexporteur. Belang-
rijke hoeveelheden oliedollars zijn door het internationale
bankwezen geabsorbeerd en aangewend voor commerciële
kredietverlening. Op lange termijn zoeken deze kapitaal-
exporteurs echter rendabele investeringsmogelijkheden voor
hun overschotten.
De olieprijsverhoging van 1973, en iedere prijsverho-
ging sindsdien, heeft het betalingsbalanstekort van de niet-
olieproducerende ontwikkelingslanden aanzienlijk vergroot.
Dit tekort is voor een belangrijk deel, met name in de minder
arme ontwikkelingslanden, b.v. in Latijns-Amerika, opge-
vangen door commerciële leningen met middellange looptij-
den, dus door vergroting van de schuldenlast. Hoewel sommi-
ge OPEC-landen in verhouding tot hun bruto nationaal
produkt (BNP) belangrijke bedragen aan concessionele hulp
aan andere ontwikkelingslanden beschikbaar stellen (Koe-
weit en Saoedi-Arabië verstrekten in 1977 resp. 10,2% en 4,8%
van hun BNP aan netto uitkeringen), is deze kapitaalhulp
gering in verhouding tot het negatieve betalingsbalanseffect
dat de olieprijsverhoging voor de olie-importerende ontwik-
kelingslanden heeft veroorzaakt. Bovendien is de verdeling
van de hulp door haar, overigens afnemende, concentratie op
Arabische en Islamitische landen, ook niet evenredig met de
verdeling van de betalingsbalanseffecten. Deze situatie heeft
in toenemende mate geleid tot spanningen tussen OPEC- en
overige ontwikkelingslanden, zoals b.v. op de UNCTAD-V-
conferentie te Manilla tot uiting kwam. Recent overleg lijkt
echter het resultaat te hebben opgeleverd dat naar een oplos-sing van deze problemen zal worden gezocht. Te denken zou
b.v. zijn aan prijsdifferentiatie. Dit is tot heden doorde OPEC
afgewezen, maar het is de vraag of dat ook in de toekomst zo
zal blijven.
De olie heeft, vooral op indirecte wijze, als onderhan-
delingsinstrument tegen de westerse landen gediend. Een
belangrijk voorbeeld daarvan is geweest dat de OPEC-lan-
den, daartoe uitgenodigd door de Franse president Giscard
d’Estaing, geweigerd hebben met de gëindustrialiseerde lan-
den het energievraagstuk te bespreken zonder daarbij ook andere ontwikkelingsvraagstukken (grondstoffen, handel,
monetaire en financiële vraagstukken en hulpverlening) te
betrekken en zonder andere ontwikkelingslanden aan dat
overleg te laten deelnemen. Dit heeft in 1976 en 1977 geleid tot
de zogenaamde Noord-Zuiddialoog (officieel Conferentie
voor Internationale Economische Samenwerking) die in
Parijs, buiten het kader van de Verenigde Naties, met een
beperkt aantal ontwikkelingslanden werd gehouden. Uit dit
overleg zijn geen belangrijke resultaten voortgekomen. Ook in de toekomst zal bespreking van het energievraagstuk met de OPEC-landen ongetwijfeld gekoppeld blijven aan andere
onderwerpen betreffende de relatie tussen geindustrialiseerde
en ontwikkelingslanden.
NIEO
Het effect dat het optreden van een groep (olieproduceren-
de) ontwikkelingslanden teweegbracht, heeft de ontwikke-
lingslanden plotseling het gevoel gegeven niet machteloos te
zijn in hun relatie tot de geindustrialiseerde landenen heeft de
opvatting doen ontstaan dat het bezit van grondstoffen zo
geen wapen, dan toch een middel kan zijn in onderhandelin-
gen met deze landen (later groeide het inzicht dat geen andere grondstof in dit opzicht een zelfde invloed kan hebben als olie en dat ook het oliewapen zijn grenzen heeft). Verder gestimu-
leerd door een toenemend ongeduld over het feit dat b.v. op het gebied van kapitaaloverdrachten en liberalisatie van het
handelsverkeer weinig voortgang wordt gemaakt, wordt in
een reeks van VN-conferenties (met name de zesde en zevende
speciale zittingen van de Algemene Vergadering van de
Verenigde Naties) een nieuwe benadering van het ontwikke-
lingsvraagstuk geformuleerd: het streven naar de vestiging
van een nieuwe internationale economische orde (NIEO).
Men kan daaronder verstaan de 8 â 9 concrete aanbevelingen
voor internationale maatregelen, die in de resolutie van de
zesde speciale zitting van de VN in 1974 worden opgesomd,
maar het lijkt juister het begrip naar zijn strekking te interpre-
teren. Die strekking is, dat de huidige internationale orde is
gebaseerd op regels die zijn opgesteld of gegroeid in een tijd
van koloniale verhoudingen. Zij gaat derhalve uit van de
belangen van de geindustrialiseerde landen en van de hege-
monie van de Verenigde Staten op monetair en ander gebied die dateert uit de periode voordat de sterke spreiding van de
activiteiten van multinationale ondernemingen had plaats-
gevonden. Deze orde werkt in het nadeel van ontwikkelings-
landen en functioneert thans ook voor ontwikkelde landen
niet meer bevredigend.
Een NIEO moet berusten op gelijkwaardige deelneming
van de ontwikkelingslanden in internationale beslissingsme-
chanismen (b.v. in het IMF, de Wereldbank en de GATF) en
gelijkwaardige invloed op internationale spelregels voor het
economisch verkeer die betere kansen op ontwikkeling geven
voor de ontwikkelingslanden. Een Handvest voor de
economische rechten en plichten van staten wordt geformu-
leerd (1975), waarin het, in wezen nationalistische, beginsel
van de permanente soevereiniteit van de regeringen van
ontwikkelingslanden in het beschikken over hun natuurlijke
hulpbronnen centraal staat.
Door UNCTAD wordt het geintegreerde grondstoffenpro-
gramma opgesteld, dat beoogt de grondstoffenmacht van de
ontwikkelingslanden te versterken. Het programma omvat
verschillende componenten, o.a. de vorming van produ-centenassociaties voor grondstoffen en de indexatie van
grondstoffenprijzen. Tot heden zijn echter alleen de voorstel-
len tot het afsluiten van een reeks van grondstoffenovereen-komsten ter stabilisatie van de prijzen, met name via buffer-
voorraden, en het instellen van een gemeenschappelijk fonds
ter financiering van deze overeenkomsten in onderhandeling
geweest en zijn bescheiden resultaten bereikt.
De betekenis van particuliere buitenlandse investeringen
wordt erkend, maar de noodzakelijkheid van internationale
gedragsregels voor transnationale ondernemingen en de over-
dracht van technologie wordt benâdrukt. lntergouvernemen-
tele commissies voor de formulering van dergelijke codes
worden daartoe ingesteld.
Op industrieel gebied werd in 1975 door de Tweede Alge-
mene UNIDO-conferentie, gehouden in Lima, de doelstelling
aanvaard dat de ontwikkelingslanden tegen het jaar 2000 ten
minste
25%
van de industriële wereldproduktie voor hun
rekening moeten nemen (de Lima-doelstelling), hetgeen een
concrete uitdrukking is van het verlangen naar een grotererol
voor de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie.
Met de NIEO komt een ander nieuw concept naar voren:
,,self reliance”, d.w.z. autonomie of zelfstandigheid, het ver-
trouwen op eigen kracht, nationaal en collectief. Onder deze
noemer vindt men voorstellen verenigd die variëren van
economische en technische samenwerking tussen de ontwik-
kelingslanden en intensivering van de onderlinge handel tot
grotere zelfvoorziening op voedselgebied, verwerking van
eigen mineralen en agrarische grondstoffen, opbouw van
eigen capaciteit tot ontwikkeling van technologie en vermin-
dering van de afhankelijkheid van buitenlandse investeringen,
bedrijven en technologie. In extreme vorm betekent ,,self
reliance” het loskoppelen (,,de-linking”), geheel of selectief,
van de relaties met de ontwikkelde landen. Al naar gelang de
inhoud die aan het begrip wordt gegeven, is ,,self reliance” het
resultaat van een succesvol ontwikkelingsproces dat toene-
mende interdependentie met de ontwikkelde landen niet
behoeft uit te sluiten, dan wel een zelfstandige doelstelling die
kan conflicteren met andere doelstellingen, b.v. economische
groei of verbetering van werkgelegenheid, en die een groeien-
de interdependentie met de gindustrialiseerde wereld zal
afremmen.
ESB 19/26-12-1979
1339
Samenvattend kan men stellen dat het streven naar nieuwe
economische relaties tussen ontwikkelde en ontwikkelings-
landen thans in de internationale discussies en onderhandelin-
gen vooropstaat. De geest van harmonische samenwerking
waarop de internationale ontwikkelingsstrategie voor
DD2
was gebaseerd, lijkt te zijn verdwenen.
Nieuwe opvattingen
Feitelijke ontwikkelingen
De
feitelijke ontwikkeling van de ontwikkelingslanden
heeft in belangrijke mate de weerslag van het internationale
economische gebeuren ondervonden, al is een nadere, niet
volledig beschikbare, analyse vereist om te kunnen vaststellen
hoe belangrijk de externe invloeden zijn geweest in vergelij-
king tot wijzigingen in het binnenlandse beleid.
De
Verenigde Naties verwachten voor de ontwikkelings-
landen als geheel over de periode 1970-1980 een gemiddelde
jaarlijkse groei van het bruto binnenlands produkt
(BBP;
in
prijzen van 1974) van
5,6%.
De doelstelling van het Tweede
Ontwikkelingsdecennium was
6%.
Tegen een verwachte groei
van de ontwikkelde markteconomieën van
3,5%
steekt het
groeipercentage van de ontwikkelingslanden als groep
gunstig af. Door het grote verschil in bevolkingsgroei (2,6%
resp. 0,7% per jaar) is de groei van het
BBP
per hoofd van de
bevolking voor beide groepen van landen echtervan dezelfde
orde van grootte, nI. ca. 3%.
De
betekenis van een verlaging
van de bevolkingsgroei in de ontwikkelingslanden (behalve
voor het inkomen per hoofd ook voor b.v. de voedselvoor-
ziening, de werkgelegenheid en het urbanisatieproces) wordt
hiermede geïllustreerd. De bevolkingsgroei neemt wel af,
maar in het algemeen erg langzaam. Het effect daarvan op
de groei van de beroepsbevolking zal bovendien pas tegen
het eind van deze eeuw merkbaar zijn.
De verwachte gemiddelde groeicijfers voor de jaren zeven-
tig verbergen belangrijke schommelingen in de ontwikkeling
gedurende deze periode, waaronder de algemene daling van de groei in de laatste jaren van het decennium onder invloed
van de economische stagnatie in de geïndustrialiseerde we-
reld.
De
groeicijfers voor de ontwikkelingslanden als geheel
verhullen ook de grote verschillen tussen landen en groepen
van landen. In vergelijking tot de jaren zestig zijn deze
verschillen toegenomen. De toenemende differentiatie wordt
veroorzaakt door verschillen in externe omstandigheden,
ontwikkelingsniveau en -potentieel en ontwikkelingsbeleid.
Het meest expansief zijn, naast de olieproducerende ontwik-
kelingslanden, de zich snel industrialiserende landen van
Oost-Azië (Zuid-Korea, Taiwan, Hongkong) en Latijns-
Amerika (Brazilië) geweest met gemiddelde groeicijfers van 8
tot
10%.
Daarentegen is de groei in de armste landen, met
name in Afrika, gering (3% tot
3,5%).
De
landbouwproduktie van de ontwikkelingslanden is over
de jaren zeventig naar schatting met gemiddeld 2,8% perjaar
gegroeid. Dit cijfer is ongeveer gelijk aan dat van de bevol-
kingsgroei. In de strategie voor DD2 was uitgegaan van een
doelstelling van
4%.
De
mate van zelfvoorziening in voedsel is
voor de meeste landen systematisch teruggelopen. In de
ontwikkelingslanden zijn onvoldoende voedselreserves be-
schikbaar om sterke dalingen in de voedselproduktie in
perioden van misoogst en droogte op te vangen. De koop-
kracht van de massa der bevolking groeit in de meeste landen onvoldoende om de landbouwproduktie te stimuleren, terwijl
daarnaast belemmeringen van institutionele aard bestaan.
De
industriële produktie heeft zich naar verhouding het
meest bevredigend ontwikkeld met een gemiddelde groei van
7,5%
per jaar (de doelstelling was
87o).
Het aandeel van de
ontwikkelingslanden in de industriële wereldproduktie is
gestegen van ongeveer 7% in 1970 tot naar schattingca. 9%in 1977, overigens mede als gevolg van de stagnatie in de indu-
striële groei van de ontwikkelde landen.
De
ontwikkelingslan-
den zijn hiermede nog ververwijderd van de Lima-doelstelling
van 25% voor het jaar 2000.
De
industriële produktie is slerk
geconcentreerd in een klein aantal landen,.in Latij ns-Amerika
(Brazilië, Mexico en Argentinië) en in Oost- en Zuid-Azië
(India, Zuid-Korea, Taiwan); de industriële uitvoer met name
in de kleine landen van Oost- en Zuidoost-Azië (Hongkong,
Zuid-Korea, Taiwan, Singapore) en in Brazilië. Door een
md ustrialisatiepolitiek gebaseerd op bevordering van de
uitvoer van arbeidsintensieve industriële produkten zijn deze
landen erin geslaagd een sterke groei van hun produktie,
uitvoer en werkgIegenheid tot stand te brengen. Het is
daarom paradoxaal dat zij voor hun succesvolle ontwikke-
lingspolitiek. in feite worden gestraft door de toenemende
In de ioop van de jaren zeventig zijn ook nieuwe opvattin-
gen ontstaan over het gewenste ontwikkelingsbeleid in de
ontwikkelingslanden zelf. Door studiesdie zijn verricht door
b.v. de Wereldbank en de
ILO,
is de aandacht gevestigd op het
feit dat een stijging van het nationale inkomen niet noodzake-
lijk een gelijke stijging van de inkomens van alle bevolkings-
•, groepen of een dienovereenkomstige verbetering van de
voorziening in de basisbehoeften van de bevolking betekent.
In
tal van landen blijkt economische groei gepaard te gaan
met een relatieve achteruitgang van het inkomen van de
armste bevolkingsgroepen.
De resultaten van feitelijk onderzoek hebben in ruime kring
geleid tot de conclusie dat de doeleinden van ontwikkelings-
beleid in de terminologie van de Wereldbank moeten zijn:
versnelling van de economische groei te zamen met bestrijding
van armoede en verbetering van de positie van de armste bevolkingsgroepen; in de formulering van de ILO: voor
–
ziening in de basisbehoeften van de bevolking, waarbij onder
–
basisbehoeften worden verstaan minimumvoorzieningen voor voedsel, huisvesting, kleding, drinkwater, openbaar
vervoer, gezondheid, onderwijs e.d., en bovendien deelne-
ming van de bevolking in beslissingen die haar raken.
• Economische groei is hiervoor noodzakelijk, maar niet vol-
doende. Welke van deze, of nog andere, formuleringen men
ook kiest, in alle gevallen wordt meer aandacht gevraagd voor
directe maatregelen ten behoeve van bepaalde arme groepen
van de bevolking. Een proces van automatische ,,trickling
down” van de macro-economische effecten naar de armsten wordt verondersteld onbevredigend te werken.
Deze opvattingen hebben ook gevolgen gehad voor het
huipbeleid van vele rijke landen, nl. een sterkere concentratie
van de hulp op de armste landen en de armste groepen, met
name door middel van projecthulp ten behoeve van speciale
doelgroepen. Het Nederlandse hulpbeleid, zowel van de
vorige als de huidige regering, is daarvan een duidelijk voor-
beeld.
Deze nieuwe accenten hebben in de ontwikkelingslanden
een gemengd onthaal gevonden. Sommige regeringen erken-
nen de betekenis van deze prioriteiten, maar beschouwen de
nieuwe orientatie van de betreffende donorlanden als een
bemoeienis met hun interne beleid en, door de sterke nadruk op projecthulp, niet in overeenstemming met hun behoeften. Andere regeringen staan afwijzend, omdat zij inzien dat een
beleid dat de positie van de armste bevolkingsgroepen moet
versterken, ook ingrijpende institutionele wijzigingen vraagt,
die de heersende binnenlandse machtsverhoudingen kunnen
aantasten.
De
irritatie wordt nog vergroot wanneer het
donorland een negatieve houding inneemt tegenover het
streven van de ontwikkelingslanden naar een nieuwe interna-
tionale economische orde. Ook de eerbiediging van de funda-
mentele mensenrechten als voorwaarde voor hulpverlening
ontmoet grote weerstand, zoals b.v. is gebleken bij de onlangs
afgesloten onderhandelingen over de verlenging van het
Lomé-verdrag van de
EG
met een aantal ontwikkelingslan-
den.
De
toekomst zal moeten leren of het beleid in de ontwikke-
lingslanden werkelijk accentverschuivingen in de aangegeven
richtingen zal ondergaan, al dan niet onder invloed van
bilateraal en multilateraal huipbeleid, en of het, indien uitge-
voerd, ook het beoogde effect zal hebben.
1340
protectie van de geïndustrialiseerde landen tegen hun uitvoer-
produkten.
De groei en de uitvoer van deze, zich uitbreidende, groep
van ontwikkelingslanden worden niet alleen geremd door de stagnatie van de groei in de geïndustrialiseerde landen, maar ook door het ,,nieuwe protectionisme”datdoordeze stagnatie
wordt opgeroepen. Het aandeel van de industriële produkten
in de totale uitvoer (excl. brandstoffen) van de ontwikkelings-
landen is tussen 1970 en 1976 gestegen van 35% tot
46%.
Ruim
twee derde van de industriële uitvoer wordt afgezet in de geïn-
dustrialiseerde landen, maar de industriële invoer van deze
laatste groep van landen vindt slechts voor 10 â 12% zijn
oorsprong in ontwikkelingslanden. Hun aandeel in het bin-
nenlands verbruik van de geïndustrialiseerde landen is minder
dan 2%. Voor Nederland bedroegen deze percentages 7,5
resp. 3,6 in 1978 en 4,8 resp. 2,0 in 1970, volgens schattingen
van het onlangs gepubliceerde NEI-EUR onderzoek over
herstructurering.
De netto stroom aan concessioneel kapitaal (schenkingen
en zachte leningen) van de DAC-landen (de hulpgevende
OESO-landen) naar de ontwikkelingslanden en multilaterale
instellingen in verhouding tot het gezamenlijke BNP van de
DAC-landen bleef in de jaren zeventig vrijwel ongewijzigd, nI.
0,34% in 1970 en 0,35% in 1978, en derhalve ver verwijderd
van de doelstelling van 0,7%.
De jaren tachtig
De toekomst van de ontwikkelingslanden voor de jaren
tachtig is voor een belangrijk deel afhankelijk van de ontwik-
keling van de geïndustrialiseerde landen. Daarover bestaat
thans grote onzekerheid. Men kan hierover twee eenvoudige
alternatieve veronderstellingen maken, een pessimistische en
een optimistische 1). Het pessimistische scenario houdt in
voortgaande stagnatie van de produktie, structurele overcapa-
citeit, werkloosheid en inflatie in de geïndustrialiseerde we-
reld en daarmee trage groei van de wereidhandel. Het optimis-tische scenario veronderstelt hervatting van regelmatige groei,
hoewel minder snel dan de historisch unieke snelle groei van de
jaren zestig, b.v. rond
4%,
en vermindering van de overcapaci-
teit en van de druk van werkloosheid en inflatie.
Er kan weinig twijfel over bestaan dat de ontwikkelingslan-
den gebaat zijn bij een hervatting van de economische groei
van de gendustrialiseerde landen. Hierdoor wordt de afzet
van hun grondstoffen en industriële produkten bevorderd en de absorptie van de invoer van hun industriële produkten op de binnenlandse markten van de industrielanden vergemak-
kelijkt, zodat de huidige protectionistische tendensen kunnen
verzwakken en structuurveranderi ngen gemakkelijker kun-
nen plaatsvinden.
Hervatting van een regelmatige groei zal echter ook de
vraag naar energie stimuleren en, in de verwachting dat de
olieproducerende landen een terughoudende produktiepoli-
tiek zullen voeren op grond van hun lange-termijnbelang, een
permanente opwaartse druk op de reële olieprijzen uitoefe-
nen. Deze kan op korte termijn alleen door effectieve energie-
besparing en op lange termijn door overgang op andere
energiebronnen, dan wel door exploitatie van belangrijke
nieuwe oliereserves worden verlicht. Olie-i mporterende ont-
wikkelingslanden zullen van voortgaande olieprjsstijgingen
nadelige gevolgen ondervinden via stijgende kosten voor olie-
invoer en daardoor toenemende tekorten op de betalings-balans. De armste ontwikkelingslanden hebben hiertegen
weinig andere mogelijkheden tot verweer dan een vergroot
beroep op concessionele kapitaalhulp of een verlaging van
hun groeitempo.
De ontwikkelingslanden in de categorie met midden- of
hogere inkomens (b.v. boven $ 300 per hoofd) die voor hun
ontwikkeling in belangrijke mate afhankelijk zijn van de
uitvoer van industrieprodukten, zullen de zuigkracht van de
hernieuwde groei van de industrielanden sterker ondervinden
.dan de landen met lage inkomens (beneden $300 per hoofd)
Hoewel beide groepen van landen hogere inkomens zullen
bereiken dan bij voortdurende stagnatie zullen de relatieve
verschillen groter worden. Er is een sterke tendens tot een ver-
wijding van de inkomenskloof tussen enerzijds de groep van
armste ontwikkelingslanden in Afrika en Zuid-Azië (India
met zijn relatief sterk geïndustrialiseerde economie neemt
daarbij een bijzondere plaats in) en anderzijds de groep van
zich snel industrialiserende landen in Oost- en Zuidoost-Azië
en Latijns-Amerika.
De mogelijkheden voor de armste landen om de inkomens
van hun bevolking te verhogen liggen in de eerste plaats in de bevordering van de landbouw en, in ruimer verband, in rurale
ontwikkeling. Deze mogelijkheden zijn hoofdzakelijk afhan-
kelijk van het beleid dat daartoe door de regeringen van de betrokken landen zelf wordt gevoerd. Donorlanden kunnen
daaraan steun verlenen door middel van concessionele hulp
(schenkingen en zachte leningen), met name voor de financie-
ring van de opbouw van infrastructuur en investeringen in de
landbouw, en door technische hulpverlening.
De ontwikkelde landen zullen in de komende jaren op veel
directere wijze en in toenemende mate worden geconfronteerd
met de gevolgen van de voortschrijdende industrialisatie in de
tweede groep van ontwikkelingslanden. Nieuwe landen vol-
gen het succesvolle voorbeeld van Zuid-Korea en Taiwan en
schakelen over van een industrialisatiepolitiek gebaseerd op
invoervervanging naar bevordering van de uitvoer van indu-
striële arbeidsintensieve produkten. De half-gendustriali-
seerde landen gaan zich ook toeleggen op de produktie en
uitvoer van kapitaalgoederen. In hoeverre dit proces een
toenemende druk op de markten van de gëindustrialiseerde
landen zal uitoefenen, hangt af van het tempo waarin de
industriële uitvoer zal toenemen, de spreiding naar goederen-
samenstelling en naar afzetlanden, de toeneming van de
onderlinge handel tussen ontwikkelingslanden, maar bovenal
van de groei van de geïndustrialiseerde landen zelf.
In het ,,lage-groei-scenario” zal de invoer uit ontwikke-
lingslanden veel sterkere protectie ontmoeten, ook al is de
relatieve betekenis van deze invoer voor de teruglopende
werkgelegenheid in sommige zwakke sectoren gering. Tegen-
over deze protectie is het stellen van het liberale, theore-
tisch sterke, economische advies dat men industrieën die de
concurrentie niet aankunnen, niet kunstmatig in stand moet
trachten te houden door handelsbescherming en subsidies,
alleen reëel – d.w.z. politiek uitvoerbaar – in een situatie
waarin andere sectoren een zodanig.snelle exp4nsie onder-
gaan dat zij in staat zijn-de arbeid te absorbren die uit
stagnerende en in te krimpen sectoren vrijkomt. Herscholing
en herlokatie van arbeid of industrieën zullen niet kunnen
worden gemist, maar zijn niet voldoende om herstructurering
op pijnloze wijze te realiseren. Hetgeen door de Amerikaan-
se econoom W. Nordhaus is genoemd de ,,ballacy of mis-
placed concreteness” – men ziet wel de werkloosheid die men
door protectie en subsidies aan zwakke bedrijfstakken voor-
komt, maar niet het veelvoud aan werkgelegenheid dat elders in de economie gecreëerd kan worden door over te schakelen
op produktie in andere sectoren -, is een sterk argument in
een situatie waarin naast stagnerende ook expansieve secto-ren aanwezig zijn waarvan de groei wordt geremd door een
tekort âan arbeid. Indien zulke groeisectoren niet aanwezig
zijn, lijkt er weinig kans te zijn dat de protectie tegen de invoer
uit ontwikkelingslanden zal verminderen. In de huidige
economische situatie van de meeste geïndustrialiseerde lan-
den, waaronder Nederland, is het effectiefste middel ter
bestrijding van het toenemende protectionisme en ter bevor
–
dering van internationale herstructurering het herstel van de
regelmatige economische groei van de ontwikkelde landen.
Op dit punt vallende belangen van de ontwikkelingslanden en
de ontwikkelde landen duidelijk samen.
1) Voor meer gedifferentieerde scenario’s, zie de OESO-studie
Inter
–
fulures. Facing the future,
Parijs, 1979.
ESB 19/26-I2-1979
1341
Voor de ontwikkelingslanden is het herstel van de
economische groei van de industriele wereld echter niet
voldoende voor de ontwikkeling van hun economieen. De
belangrijkste bijdrage daartoe zal het eigen beleid moeten
geven. De ervaring daarmee in het afgelopen decennium stemt
voor vele landen niet tot optimisme. Er staan vele onderwer
–
pen op de agenda voor de toekomstige internationale onder
–
handelingen tussen Noord en Zuid, waarbij de parallelliteit van belangen ontbreekt of alleen met de lange-termijnvisie
van de ware staatsman kan worden onderkend.
De jaren tachtig breken daarom aan, niet met hoop en
verwachting zoals het afgelopen decennium, maar in een
stemming van onzekerheid over de toekomst, met twijfels
over de keuze van de juiste prioriteiten en met weinig steun
van een succesvol verleden. Een combinatie van visie en
:nuchterheid zal daarom nodig zijn om in de toekomst dejuiste
weg te vinden: visie, om de hoofdlijnen in een historisch
ontwikkelingsproces te onderscheiden en nuchterheid om aan
dat toekomstbeeld concrete inhoud te geven.
H.C. Bos
Bij het Directoraat-Generaal Economie en Financien te ‘s.Gravenhage kunnen worden geplaatst
economen
en
juristen
(mnLlvrl.)
Het Directoraat-Generaal Economie en Financien is het financiele hart van het Ministerie van Defensie. Het is als zodanig belast met het ontwikkelen
van een constituerend en het voeren van een evenwichtig, economisch
financieel beleid enerzijds alsmede met het toezicht op een doelmatig en rechtmatig beheer van het defensiebudget anderzijds. Voor de uitvoering
van deze taken is het Directoraat-Generaal verdeeld in o.m. een Directie economisch financieel beleid en een Directie financieel beheer.
De economen en juristen die wij zoeken kunnen, ter voorbereiding op een leidinggevende functie, worden geplaatst als staffunctionaris bij de
Directie financieel beheer dan wel als medewerker op een der gespeciali.
seerde afdelingen bij de Directie economisch financieel beleid. Het betreft
in het laatste geval de afdelingen welke zich bezighouden met de planning
op financieel economisch terrein, zowel nationaal als internationaal en
met de ontwikkeling van beleidstechnieken. Voor een goede taakvervulling
zien wij als vereisten:
• een voltooide universitaire opleiding economie of rechten met aantoon-
bare financieel economische specialisatie; • goede contactuele eigenschappen;
• een goede schriftelijke en mondelinge uitdrukkingsvaardigheid;
• afhankelijk van de functie, een actieve kennis van de engelse en tenmin-
ste een passieve kennis van de franse en duitse taal.
Ook zij die binnenkort afstuderen kunnen reflecteren.
Ervaring op financieel economisch terrein strekt tot aanbeveling, maar is
niet noodzakelijk.
Het salaris dat geboden kan worden is afhankelijk van de ervaring, doch
bedraagt tenminste f 2967,- per maand. Minimaal 21 vakantiedagen per
jaar en 8% vakantie-uitkering. Eventuele .tegemoetkoming in de reis-,
pension. en verhuiskosten volgens de terzake geldende bepalingen.
Een psychologisch onderzoek behoort tot de selectieprocedure.
Zij die belangstelling hebben voor een functie in een der bovenvermelde taakgebieden kunnen – bij voorkeur ‘s ochtends tussen 10.00 en 12.00 uur
– nadere informatie inwinnen bij mr J.N. Hof stee (telefoon 070 – 721884),
met wie ook een afspraak kan worden gemaakt voor een orienterend
gesprek.
Schriftelijke sollicitaties dienen ingezonden te worden voor 8 januari 1980
en te worden gericht aan de Directie Burgerpersoneel, Hoofd van de
afdeling Personeelsvoorziening, Postbus 20701, 2500 ES ‘s-G ravenhage.
1342
Moeizaam improviseren
Europese integratie 1970— 1980
DR. S. PATIJN*
Inleiding
Het tempo waarin in de eerste jaren van de Europese
Gemeenschap (EG) de Europese gemeenschappelijke markt
werd opgebouwd, was in overeenstemming met de hoogcon-
junctuur van de jaren zestig. Er heerste een klimaat van
ongekend optimisme ten aanzien van de kansen om vanuit de
economische samenwerking van zes Europese staten te ko-
men tot verdergaande en ingrjpender politieke en staatkundi-
ge hervormingen. De maatschappelijke steun voor het inte-
gratiestreven was in alle deelnemende landen vrijwel
algemeen en ook van de Verenigde Staten gingen belangrijke
politieke impulsen uit. Het was dan ook niet verwonderlijk
dat de gemeenschappelijke markt sneller tot stand werd
gebracht dan in de in 1957 overeengekomen verdragen was
voorzien. Ook het zo moeilijk geachte Europese landbouwbe-
leid kwam van de grond, hetgeen een groot succes was voor de
tandem Hallstein-Mansholt. De Europese Commissie fun-
geerde als motor van het integratieproces en bewees over een
belangrijk politiek gewicht te beschikken. Wel waren er ook toen donkere wolken. De afwijzing van
het Engelse lidmaatschap van de EG door de Franse president
De Gaulle in 1964 en het z.g. ,,akkoord van Luxemburg” van 1966, waarbij werd bepaald dat voor belangrijke besluiten de
regeringen unanimiteit dienden te bereiken, toonden toen al
aan dat de zwakheid van de Gemeenschap lag in haar geringe
politieke cohesie en in de gebrekkigheid van haar besluitvor-
ming. Het was de tijd – vôôr de Ostpolitik van de Bondsrepu-
bliek Duitsland – dat Frankrijk in de EG letterlijk en figuur-lijk de dienst uitmaakte.
Desondanks ging men vol goede moed verder, zonder dat
de maatschappelijke spanningen die in 1968 in vele westerse
landen aan het licht traden, hier veel aan veranderden. Het
integratieproces leek een autonoom gebeuren dat los van
nationale zorgen voortgang zou kunnen vinden.
De jaren zeventig
In het begin van de jaren zeventig was het operationele
gedeelte van de Europese verdragen voor een flink deel
afgewerkt. Toch was op belangrijke beleidsterreinen als het
vervoersbeleid, de sociale politiek, het energiebeleid en de
handelspolitiek nog nauwelijks een gemeenschappelijk beleid
van de grond gekomen. Nieuwe beleidsinstrumenten waren
niet direct voorhanden en slechts in beperkte mate konden
nieuwe ontwikkelingen tot stand worden gebracht.
Externe betrekkingen
De aandacht richtte zich in deze jaren in de eerste plaats op
de
externe betrekkingen
van de Europese Gemeenschap. Een
aantal belangrijke hypotheken die op de EG rustten, werd
afgelost.
1. De voorheen koloniale verhoudingen, die in het EEG-
verdrag waren vastgelegd in de regeling met ,,de landen en
gebieden over zee”, werden in 1975 definitief omgebouwd
tot nieuwe relaties door middel van het z.g. Lomé-verdrag,
dat een overeenkomst was tussen de EG en 46 onafhanke-
lijke ontwikkelingslanden. In oktober 1979 werd dit ver-
drag verlengd door de EG en de inmiddels tot 57 landen
aangegroeide groep ontwikkelingslanden.
De schaduw uit het verleden die over de Europese Ge-
meenschap hing ten gevolge van de mislukte Maudling-
onderhandelingen van 1959 welke leidden tot de splitsing
binnen Europa tussen de zes van de EEG en de zeven van
de Europese Vrjhandelsassociatie onder leiding van het
Verenigd Koninkrijk, verdween. Het Verenigd Konink-
rijk, Denemarken en Ierland traden in 1973 tot de EG toe.
De Vrij handelsassociatie stierf een zachte dood. Dat een en
ander gepaard ging met een afwijzing van de toetreding
door de Noorse bevolking via een referendum was snel
vergeten. Noorwegen had via grote olie- en gasvondsten in
de Noordzee zijn economische basis inmiddels zelfstandig
verbreed. De Noorse afwijzing werd eerder als onverstan-
dig en tijdelijk beoordeeld dan als een teken aan de wand
voor het stagneren van het Europese integratieproces.
De relaties tussen de EG en een aantal Zuideuropese
landen, die tijdelijk bevroren waren geweest, werden na 1974 in een snel tempo weer opgebouwd. Dit leidde tot
overeenstemming over toetreding van Griekenland tot de
EG in 1981 en van Portugal en Spanje enkele jaren later.
Interne ontwikkeling
Wat de interne ontwikkeling van de Europese Gemeen-
schap betreft, hebben de jaren zeventig niet veel feitelijke
veranderingen gebracht. Men krijgt wel eens de indruk dat in
de afgelopen jaren de Europese Gemeenschap voortdurend
heeft getracht over zijn eigen schaduw van voorafgaande
successen heen te springen. Uiteraard zonder veel resultaat.
Eigenlijk op maar één terrein is een zeker succes geboekt. In
1978 kwam het Europees Monetair Stelsel (EMS) tot stand
waarin een aantal afspraken op het terrein van het monetaire
beleid werd vastgelegd. Maar ook hier zijn er fundamentele
zwakten ingebouwd. Zo is de werking van het EMS voor een
belangrijk deel afhankelijk van latere besluitvorming die
unaniem moet plaatsvinden. Bovendien berust op het EMS de
hypotheek van de afwezigheid van het Verenigd Koninkrijk.
Op de meeste andere beleidsterreinen werd voortgebor
–
duurd op bestaande patronen, zonder dat veel nieuwe ontwik-
kelingen tot stand kwamen. De Europese Commissie moet
daarbij, gesteund door het Europese Parlement, voor elke
millimeter terreinwinst langdurige gevechten leveren. Het
duidelijkst komt dit tot uiting bij het sociale beleid en de
energiepolitiek.
* Lid van de Tweede Kamer voor de Partij van de Arbeid.
ESB 19/26-12-1979
1343
Institutionele ontwikkelingen
Het uitbouwen van de instellingen van de Europese ge-meenschap kreeg in de jaren zeventig weinig gestalte. De
belangrijkste gebeurtenis op dit gebied in deze periode is de
beslissing die in 1976 werd genomen over het houden van
Europese verkiezingen en die leidde tot de eerste Europese
verkiezingen in juni 1979.
Daarnaast was er de ontdekking van de Europese begroting
als beleidsinstrument en als element van parlementaire con-
trole. De afgelopen jaren is erjaarlij ks slag geleverd tussen de
Europese Commissie, de Ministerraad en het Europese Parle-
ment over de hoogte van de begroting. Hierbij vond er
jaarlijks een kleine verschuiving van bevoegdheden plaats in
de richting van het Europese Parlement – dit met volledige
steun van de Commissie -, ten koste van de zeggenschap van
de Raad. De crisis over de begroting die in het najaar van 1979
zijn climax bereikte, is dan ook uitsluitend te verklaren uit het
feit dat in het verleden hiervoor de eerste stappen zijn gezet,
zonder dat dit op al te grote bezwaren stuitte.
Al deze jaren lang heeft het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen zijn rol onverstoorbaar vervuld.
Het Hof lijkt een wat vergeten instelling te midden van de veel
meër in het oog lopende activiteiten van het Europese Parle-
meht en de Ministerrraad, maar in de praktijk van de ontwi k-
keling van de Europese Gëmeenschappen heeft het Hof
onschatbare diensten bewezen en bewijst het deze nog steeds.
Men zou kunnen spreken van het meest stabiele element in het
Europese integratieproces.
3. Kanttekeningen bij de ontwikkeling van de EG in de jaren
zeventig
Wanneer men kanttekeningen wil plaatsen bij de ontwikke-
lingen in de EG gedurende de afgelopen lOjaar, dan dient men
allereerst te kijken naar de ontwikkelingen in de verschillende
landen die tot de EG behoren. Het Europese eenwordingspro-
ces is immers niet een autonoom gebeuren, maar wortelt in de
staten. Daarnaast kunnen enkele specifieke opmerkingen
worden gemaakt over het Europese integratieproces.
Negatieve ontwikkelingen
1. Centraal in de beoordeling van de jaren zeventig staat het feit dat in de Europese verdragen de beleidsinstrumenten
ontbreken om gemeenschappelijk het hoofd te bieden aan de politieke en economische vraagstukken waarvoor men
op dit moment staat. Om concreter te zijn: het EEG-
verdrag is totaal versleten. Er is in hetgeen in 1957 is
overeengekomen weinig of niets te vinden dat bruikbaar is
voor het beleid in de jaren tachtig. Alles moet gëimprovi-
seerd tot stand worden gebracht via unanieme beslissingen
tussen nu negen, over enkele jaren twaalf, voor het groot-
ste deel autonome staten.
2. Het ontbreken van beleidsinstrumenten is m.n. zo opval-
lend, nu de conjuncturele terugslag na de oliecrisis van
1973 de regeringen, de belangengroepen en de polïtici weer
volledig heeft teruggeworpen op nationale oplossingen.
Ook zij die gemeenschappelijke oplossingen zouden willen
nastreven voor de problemen van de werkloosheid en de
teruggang van de industriële bedrijvigheid, vinden in Europees verband daarvoor nauwelijks een kader dat
meer aanreikt dan de optelsom van de nationale proble-
men. Dit doet de neiging tot navelstaren en protectionisme
die toch al aanwezig was binnen de Negen, alleen maar
toenemen.
De toetreding van het Verenigd Koninkrijk heeft de
cohesie bepaald niet doen toenemen. Meer nog dan de
Franse in de jaren zestig is de Engelse opvatting, van links
tot rechts, dat de Europese Gemeenschap een soort van
grabbelton is, waarbij het er uitsluitend om gaat zoveel
mogelijk van de buit naar zich toe te halen. De andere
lidstaten blazen wat dit betreft hun partijtje flink mee en
het begrip ,,juste retour” lijkt gemeengoed te gaan worden.
Op deze wijze wordt Brussel de vestigingsplaats van een
soort vereveningsinstelling en zal van een autonoom
beleid nauwelijks sprake kunnen zijn.
De Europese verkiezingen van 1979 hebben een zekere
schokwerking gehad. Het rotsvaste vertrouwen dat de
Europese bevolking wel achter haar leiders gaat staan in
brede steun voor het Europese integratieproces is in een
aantal landen sterk ondermijnd. De vanzelfsprekendheid
waarmee het beleid van afzonderlijke regeringen t.a.v. de
Europese integratie de afgelopen 20 jaar werd onder-
steund, is verdwenen. Er is grote onverschilligheid van de
kiezers tegenover de Europese verkiezingen en dus tegen-
over het Europese integratieproces aan de dag getreden.
Positieve ontwikkelingen
De hierboven gemaakte opmerkingen over de stand van
zaken zijn alle negatief en buitengewoon somber. Toch is het
beeld in zijn totaliteit genuanceerder dan hierboven naar
voren komt. Het is goed om in dit verband ook enkele
elementen die bepaald positief kunnen worden genoemd, niet
uit het oog te verliezen.
In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat ondanks
de zware economische teruggang de gemeenschappelijke
markt niet wezenlijk is aangetast. Integendeel. Statistie-
ken tonen aan dat de onderlinge handel tussen de lidstaten
van de Europese Gemeenschapjaarlijks nog toeneemt in
veel sterkere mate dan met landen daarbuiten. Voor
Nederland zijn de cijfers die het belang van de EG-handel
weergeven, nog het meest sprekend. In 1978 was 57% van
onze totale invoer afkomstig uit de EG en ging 71% van
onze uitvoer naar EG-landen toe. Het positieve saldo in de handel met de EG-landen was voor Nederland in 1978f. II
mrd.; wat betreft de handel met andere landen was dat
saldo f.6 mrd. negatief.
Een tweede ontwikkeling die gunstig kan worden ge-
noemd, is de ontwikkeling van de buitenlandse betrekkin-
gen van de Europese Gemeenschap. Naast de totstandko-
ming van de nieuwe relatie met de ontwikkelingslanden
waarover hierboven is gesproken, moet worden gewezen
op het uitbouwen van de Europese Politieke Samenwer-
king (EPS). Deze samenwerking op het terrein van de
buitenlandse politiek heeft uiteraard haar nadelen, in
zoverre dat de bewegingsvrijheid van elke afzonderlijke
staat afneemt, maar tegelijkertijd moet worden geconsta-
teerd dat het door de EPS mogelijk wordt om gemeen-
schappelijke beleidslijnen voor de buitenlandse politiek te
bepalen. Om een voorbeeld te noemen: het zal de Arabi-
sche landen niet meevallen om ten aanzien van het
Midden-Oostenbeleid de lidstaten van de EG uit elkaar te
spelen. Het EPS-overleg is zodanig gestructureerd dat wat
dit betreft de ongeregeldheden uit het verleden kunnen
worden vermeden. Nogmaals, er is beslist geen sprake van een ideale situatie en de gemeenschappelijke fundamenten
voor een buitenlandse politiek van de Europese Gemeen-
schap zijn zwak, maar er heeft duidelijk een verbetering
plaatsgevonden ten opzichte van het solistische optreden
in het verleden waarbij het in de eerste plaats om eigen
gewin was te doen.
Met ESB een beter economisch-politiek inzicht
1344
Ondanks alle tegenspoed en scepticisme hebben in 1979 de
Europese verkiezingen plaatsgevonden. Diegenen die van
de Europese verkiezingen wonderen hadden verwacht
voor de ontwikkeling binnen Europa zouden hun geschie-
denisboekjes moeten doorlezen. Verkiezingen lossen niets
op. Maar de Europese verkiezingen hebben toch een
buitengewone betekenis. Nog nooit heeft een internati-
onale Organisatie haar werkzaamheden zozeer ingebed in
de parlementaire democratie. Het is ook nauwelijks te
verwachten dat enige Organisatie dit in de afzienbare
toekomst evenzeer zal doen. Daarbij moet tegélijkertijd
wel worden geconstateerd dat het elan dat in het verleden
door de Europese Commissie in het besluitvormingspro-
ces in Europa werd ingebracht (voorgoed?) verloren dreigt
te gaan. Hopelijk kan een deel van deze taak door het
Europese Parlement worden overgenomen.
De jaren tachtig
Op basis van dit korte overzicht is het bijzonder moeilijk
voorspellingen te doen ten aanzien van het Europese integra-
tieproces in de jaren tachtig. Daarvoor zijn er te veel onzeker-
heden, die voor het grootste deel verband houden met de
ontwikkeling in de afzonderlijke landen diedeel uitmaken vani
de Europese Gemeenschap. Als ik toch een aantal korte
opmerkingen mag maken, betreffen die de volgende punten..
1. De structuur van de Gemeenschap zal aanzienlijk veran-
deren door de toetreding van de drie Zuideuropese staten
Griekenland, Portugal en Spanje. De huidige EG is een
industriële gemeenschap waarin de problemen van het
post-industriele tijdperk en de nieuwe technologieën een
grote rol zullen gaan spelen. In de hierboven genoemde
Zuideuropese landen is van een soortgelijke ontwikkeling
De economie kan barsten
Drie journalisten van EW-Elseviers
Weekblad schreven een reeks van
onthullende interviews met
ondermeer de vakbondsleiders Wim
Kok en Jan Dutman, de werkgevers-
voorzitters Van Veen en Ter Hart, de
ministers Andriessen, Wiegel en
Albeda en de politici Lubbers, Den
Uyl, Rietkerk en Terlouw. In “De
economie kan barsten” zijn die
interviews gebundeld. En juist dan blijkt de allesover-
heersende aandacht voor “achterban” of”de politieke
realiteit”. Geen oplossingen, voor de financiële
problemen bij de overheid, want de economie kan
barsten.
De economie kan barsten, paperback, f19,90
Bij iedere boekhandel
nog geen sprake. Daar zijn nog grote delen vande beroeps-
bevolking afhankelijk van de landbouw en traditionele
industrietakken. Het resultaat van integratie van deze
uiteenlopende landen zal zijn dat de Gemeenschap een
gemengd karakter krijgt. Men dient ervoor te waken dat in
de toekomst de Noord-Zuiddialoog niet plaatsvindt
binnen de Europese Gemeenschap.
Het valt te verwachten dat de dominante positie van de
landbouw in de besluitvorming van de Europese Gemeen-
schap en in de Europese begroting zal afnemen. Dit lijkt in
strijd met het hierboven gestelde over de Zuideuropese
landen, maar zo’n sterke mate van subsidiëring van de
landbouwproduktie als thans binnen de EG bestaat lijkt in
de toekomst niet mogelijk te blijven. Dit zal tot grote
problemen in de agrarische produktiesector leiden en tot
de noodzaak oplossingen te zoeken op het terrein van de
regionale politiek of het sectorstructuurbeleid ten einde
compensatie, met name op het punt van de werkgelegen-
heid, te kunnen bieden.
De vraag of het EMS (Europees Monetair Stelsel) in stand
kan blijven, zal in sterke mate afhangen van de bereidheid
van de lidstaten om een gezamenlijk economisch, begro-
tings- en conjunctuurbeleid te voeren. De vooruitzichten
zijn wat dat betreft betrekkelijk somber. Het lijkt te
verwachten dat de strijd om de ,,juste retour” uit de
Europese fondsen eerder zal toe- dan afnemen. Of in de
situatie waarbij voor alle problemen in de eerste plaats aan
nationale oplossingen wordt gedacht, het EMS in zijn
huidige vorm in stand kan blijven, laat staan verder
ontwikkeld kan worden, is een open vraag.
De Europese politieke samenwerking kan verder worden
uitgebouwd. De zeer nauwe band die ten aanzien van de
interne ontwikkelingen in de Gemeenschap bestaat, maakt
samenwerking ook op het gebied van de externe betrek-
kingen voor de hand liggend. Fundamentele oplossingen
voor vragen van buitenlandse politiek dient men in het
brede overlegkader van de EPS evenwel niet te zoeken.
Voor het probleem van de werkgelegenheid worden op dit
moment in vele landen van West-Europa oplossingen
gezocht in de vorm van werktijdverkorting, vervroegde
pensionering enz. Daarbij kan een internationale coördi-
natie van belang zijn. Het is niet uitgesloten dat op het
punt van de arbeidstijdverkorting in het kader van de
Europese Gemeenschap afspraken kunnen worden ge-
maakt die bepalend zullen zijn voor de ontwikkelingen op
nationaal niveau.
Vanwege de economische problemen valt het te verwach-ten dat de nadruk binnen de EG in de komendejaren meer
dan in het verleden zal komen te liggen op het interne
beleid. Of dit de komende tien jaar zal leiden tot b.v. een
gemeenschappelijk sectorstructuurbeleid, een duidelijk
regionaal beleid, dan wel een gemeenschappelijke aanpak van technologische vernieuwing, valt nog te bezien. Meer
nog dan in de landbouw dreigt in deze sectoren het ,juste
retour”-beginsel een rol te gaan spelen.
Nog één slotopmerking. De Europese verdragen die de
basis vormen voor de Europese Gemeenschap zijn de laatste
grote kaderverdragen die op deze wijze en onder deze omstan-
digheden tot stand zijn gekomen. Het valt niet te verwachten
dat het ook in de toekomst bij een toenemend ledental van de
Europese Gemeenschap mogelijk zal zijn tot dergelijke ver-
gaande beleidsafspraken te komen, waarbij dan bovendien
nog bijpassende besluitvormende organen in het leven wor-
den geroepen. Nieuwe ontwikkelingen zullen dus dienen
plaats te vinden op grond van de bestaande verdragen met alle
moeilijkheden van dien. Dit betekent dat de komende jaren
vele beslissingen op een ad-hoc-basis zullen moeten worden
genomen. Dit kan alleen maar als men de besluitvorming in de
Europese Gemeenschap aanzienlijk verbetert. Hier wacht met
name het gekozen Europese Parlement een schone taak.
Schelto Patijn
ESB 19/26-12-1979
1345
E E
VC RNEMENS
– de open keuken weer dicht maken
– de encyclopedie voor bloemschikken aanschaffen
– alvast Nieuwsnet verzamelen
– Van Agt vragen of hij voortaan buitenlandse
postzegels meeneemt
– het huis naast Jan Nagel kopen
– korting geven aan sociale-uitkeringstrekkers
de auto van uw buurman laten staan
– in het weekend op kierenjacht
– niet meer assertief reageren
– geen perzen meer over de vloer nemen
– stoppen met stoppen met roken
– uw digitale quartz-horloge gelijk zetten
– minder vaak aan uw kuif gepikt zijn
– uw man helpen bij de afwas
– eens naar de dokter gaan
– uw schaatsén invetten
– EEN ABONNEMENT
NEMEN OP
r
mv
— — — — — — — – –
I
Hierbij geef ik mij op voor een abonnement op
Economisch Statistische Berichten.
I
NAAM
……………………………………………..
STRAAT
.
……………………………………………
I
PLAATS
.
……………………………………………
I
Evt.: no.collegekaart(studentenabonnement)
.
……………..
Ingangsdatum
.
………………………………………
I
Ongefrankeerd opzenden
aan
*
:
ESB,
Antwoordnummer 2524
Handtekening
3000 VB R0TERDAM
L
Ukunt natuurlijk ook even bellen: (010) 14 55 11 tst. 3701.
— — – – – – – – — —
1346
re jaren
eve”tie
II.
Ontwikkelingen in Nederland
PROF. DR. J. M. M. DE VALK:
Continuïteit in verandering. Maatschappelijke ontwikkelingen
in de jaren zeventig
1348
PROF. DR. J. PEN:
Conflicterende doelstellingen. Tien jaar eçonomische politiek
in Nederland
1352
PROF. DR. A. PEPER:
Coöperatie, conflict en coalitie.
De Nederlandse arbeidsverhoudingen 1970-1980:
veranderingen, constanten en perspectieven
1359
Continuïteit in verandering
Maatschappelijke ontwikkelingen in de jaren zeventig
PROF. DR. J.M.M. DE VALK*
Inleiding
,,Alle ontwikkelde mensen zijn het er over eens dat onze
eeuw haar voorgangers in velerlei opzichten heeft overvleu-
geld, en vraagstukken heeft opgelost die aanvankelijk onop-
losbaar leken. De verbazingwekkende vorderingen van de
natuurwetenschappen en hun toepassing in de techniek, de
industrie en het verkeer hebben het aanzien van onze moderne
beschaving volkomen veranderd. Daarentegen kunnen wij,
wat belangrijke gebieden van het geestelijk leven en de
maatschappelijke verhoudingen betreft, weinig of geen voor
–
uitgang ten opzichte van het verleden vaststellen, vaak zelfs
een belangrijke achteruitgang. Deze duidelijke gespletenheid
leidt niet slechts tot een onbehaaglijk gevoel van innerlijke
verscheurdheid en onwaarachtigheid, doch brengt ook het gevaar mee van ernstige catastrofen op politiek en sociaal
terrein.”
Aldus schreef Ernst Haeckel in 1899. Ik heb de voorgaande
alinea geciteerd uit zijn in dat jaar verschenen boek
Die
Weltröisel,
nu vrijwel vergeten maar toentertijd een weten-
schappelijke bestseller die herhaalde malen herdrukt moest
worden. De aangehaalde passage had ook vandaag geschre-ven kunnen zijn. Er lijkt dus niet zoveel veranderd, behalve
dat Haeckels woorden ons nu meer als gemeenplaatsen aan-doen dan tachtig jaar geleden. Verandert er eigenlijk wel zo
veel in de wereld? Dat is moeilijk te zeggen. Voor ons, die het
van nabij meemaken, lijkt er een aanzienlijk verschil te zijn
tussen de woelige jaren zestig en de daarop volgende decade,
die meer een tijd van consolidatie lijkt te zijn geweest, ja zelfs
van terugval en reactie, zoals sommigen beweren. Doch als
men de maatschappelijke veranderingen in Nederland gedu-
rende die jaren overziet, dan blijken de jaren zeventig toch
ook in vele opzichten een voortzetting van de jaren zestig te
zijn geweest.
Men kan voorts vaststellen, dat enkele van de lange-ter
–
mijnontwikkelingen van de westerse industriële samenlevin-
gen gewoon zijn doorgegaan: democratisering, vermindering
van sociale ongelijkheid, stijging van het reële inkomen, ra-tionalisatie, bureaucratisering en secularisatie. Toekomstige
geschiedschrjvers zullen daarom de jaren zeventig waar-
schijnlijk eerder als een episode in het ,,normale” ontwikke-
lingsproces van industriële samenlevingen beschouwen dan als een periode met een duidelijk herkenbaar eigen gezicht.
Maar het is natuurlijk nog te vroeg om dit met zekerheid te
kunnen zeggen. Laten wij er ons daarom voorshands toe
beperken, een inventarisatie te maken van hetgeen zich in de
afgelopen tien jaren in onze samenleving heeft voorgedaan.
Misschien kunnen wij daarna voorzichtig een balans opma-
ken.
groepen verschijnselen indelen. Ten dele hebben deze zich onafhankelijk van elkaar voorgedaan, doch meestal zijn de
ontwikkelingen hand in hand gegaan, zoals uit het overzicht
zal blijken. We zullen achtereenvolgens de demografische, de
economische, de culturele, de structurele en de sociaal-psy-
chologische veranderingen bezien. Deze indeling is hier en
daar wat willekeurig, maar dat geldt voor iedere indeling, en
zonder dit hulpmiddel krijgen we geen greep op de talrijke
gebeurtenissen.
Demo grafische veranderingen
Wat betreft de demografische veranderingen kunnen twee
belangrijke verschuivingen worden vastgesteld. In de eerste
plaats is Nederland in de jaren zeventig verder vergrijsd, niet
zozeer doordat de gemiddelde levensduur is toegenomen als
wel door de voortgaande daling van het geboortencijfer.
Daardoor, en door het grotere aantal mensen dat gepensio-
neerd is of zijn inkomsten van uitkeringen ingevolge de sociale
wetten ontvangt, is de verhouding tussen het actieve en het
niet-actieve deel van de bevolking aanmerkelijk veranderd ten
nadele van de eerste groep.
Een andere belangrijke demografische verandering is de
komst van belangrijke ethnische minderheden geweest, voor-al ten gevolge van de mogelijkheid tot gezinshereniging voor
buitenlandse arbeiders en de immigratie van Surinamers. In
de afgelopen jaren is het duidelijk geworden dat deze minder-
heden zich hier grotendeels blijvend gevestigd hebben.
Economische veranderingen
Hierover kunnen wij kort zijn, omdat deze veranderingen
elders in dit nummer uitvoerig worden behandeld. Maar
wegens het grote belang van deze ontwikkelingen voor onze maatschappij als geheel, moeten ze hier althans kort worden
vermeld. Er hebben zich twee belangrijke verschuivingen
voorgedaan. De eerste is het geringer worden van de econo-
mische groei, met het vooruitzicht dat deze misschien tot stil-
stand zal komen. Dit betekent dat de verdeling van de natio-
nale welvaart een relatief belangrijker vraagstuk is geworden
dan de vergroting ervan. Intussen is echter de toeneming van
deze welvaart in de achter ons liggende jaren nog altijd door
–
gegaan, zich uitend in een voortdurende stijging van de con-
sumptie. De tweede belangrijke verandering is de toeneming
van de werkloosheid, onder meer ten gevolge van verschui-vingen in de internationale arbeidsverdeling, maar ook door
technische vernieuwingen.
Sociale veranderingen
in Nederland
Er is veel gebeurd in dejaren zeventig. Om deze veranderin-
gen enigermate overzichtelijk te maken zal ik ze in vijf
* Hoogleraar in de sociologie en de sociale filosofie aande Erasmus
Universiteit te Rotterdam.
1348
Culturele veranderingen
Een belangrijke verandering in het Nederland van na de
tweede wereldoorlog is de grotere mondigheid van de burgers,
zich enerzijds uitend in een toenemende belangstelling voor en
participatie in het politieke en sociale leven, en anderzijds in een kritischer houding ten opzichte van het gezag, zowel van
autoriteiten als van tradities. Deze ontwikkeling houdt onge-
twijfeld verband met de betere onderwijsvoorzieningen die
binnen het bereik van steeds grotere groepen in onze samenle-
ving zijn gekomen. Men kan het proces kenschetsen als een
emancipatiebeweging, niet slechts van bepaalde minderheden
zoals in het verleden (katholieken, gereformeerden, arbeiders,
vrouwen), maar onder vrijwel de gehele bevolking en in het
bijzonder onder de jongeren. Zoals alle emancipatiebewegïngen betreft het een streven
naar grotere vrijheid en gelijkheid, naar meer mogelijkheden
om aan het nationale leven deel te nemen. Het uitte zich in de
jaren zestig vooral in het democratiseringsproces dat op gang
begon te komen toen de eerste ,,naoorlogse” generatie aan het woord kwam. Weliswaar heeft men kunnen vaststellen dat dit
streven in de loop van de jaren zeventig weer is verflauwd,
maar men mag niet over het hoofd zien dat de concrete
uitwerking ervan, namelijk de herstructurering van tal van
maatschappelijke organen en instellingen, juist in de jaren
zeventig is begonnen. Dit proces loopt nog steeds voort;
daarover straks meer.
Moge de actieve politieke en maatschappelijke belangstel-
ling van de burgers in de laatste jaren weer zijn teruggelopen,
de meer kritische houding van vele mensen ten aanzien van de
traditionele normen, waarden en instellingen van onze samen-
leving lijkt geenszins te zijn afgenomen. In het waardenpa-
troon zijn verdere geleidelijke verschuivingen opgetreden,
waardoor traditionele deugden als orde, ijver, discipline,
spaarzaamheid e.d. weliswaar niet verdwenen zijn, doch wel
hun plaats als voornaamste richtsnoer voor handel en wandel
hebben moeten afstaan aan andere waarden, zoals individuele
ontplooiing, creativiteit en vrijheid. Traditionele houdingen
worden niet meer als vanzelfsprekendheden aanvaard; begin-
selen moeten hun nut in het persoonlijk leven kunnen bewij-zen. De individuele mens is minder dan vroeger geneigd om zich te onderwerpen aan traditionele bovenpersoonlijke nor-
men, indien hij het nut daarvan niet zelf inziet. Mede daarom
zijn de vroeger sterke levensbeschouwelijke verbanden losser
geworden; een verschijnsel dat zich uit in de ontzuiling en
ontkerkelijking, en ook in de verzwakking van eertijds rots-
vaste instituties als huwelijk en gezin.
Andere symptomen van de gewijzigde mentaliteit zijn het
minder vanzelfsprekend worden van de wetsgetrouwheid, en
het verdedigen van burgerlijke ongehoorzaamheid (kraken,
staken, bezetten, weigeren te betalen) als men daarvoor
redenen aanwezig acht. Oude leuzen als ,,recht en orde” of ,,eer en deugd” zijn verdacht of belachelijk geworden; niet
omdat men onrecht en wanorde, eerloosheid en ondeugd zou
aanprijzen, maar omdat men de traditionele invulling van
deze termen is gaan wantrouwen, of deze een lagere plaats op
de lijst van prioriteiten toekent.
Ten slotte moet onder de culturele verschuivingen, niet van
de laatste jaren alleen doch van de laatste eeuw, genoemd
worden het geleidelijk aan verdwijnen van transcendente
zingevingen aan het menselijk bestaan, die door grote groepen
mensen gedeeld worden, en die hun een richtsnoer voor het
handelen en een metafysische zekerheid geven. Steeds meer
moet de zin van het bestaan —en de mens kan niet goed zonder
een zingeving leven – in de privé-sfeer, als resultaat van een
individueel zoeken, gevonden worden. De ontkerkelijking is
het structurele pendant van deze culturele verschuiving.
Structurele veranderingen
De gedachte van de democratisering die zich in de loop van
de jaren zestig zo krachtig manifesteerde, heeft in het achter
ons liggende decennium tot de herziening van tal van maat-
schappelijke instituties geleid, een proces dat nog altijd
gaande is. In sommige sectoren is dit op spectaculaire wijze
gebeurd, zoals in de universiteiten en in het overige onderwijs,
of zoals in de instellingen voor welzijnszorg. Op andere
terreinen zijn de ontwikkelingen minder opvallend geweest,
doch ook hieraan is de democratiseringsbeweging niet voorbij
gegaan. Men denke aan het leger, dat met vakbonden te
maken kreeg, of aan het bedrijfsleven, waarin de arbeiders-
commissarissen hun intrede deden. Het ziekenhuiswezen, de
justitie, de politie, de eerstelijns-gezondheidszorg, de kerken,
toneelgezelschappen en orkesten, redacties, omroepvereni-
gingen, tehuizen voor jeugdigen en bejaarden, kloosters –
overal hebben zich dergelijke structurele aanpassingen voor-
gedaan (Of deze hervormingen geslaagd zijn, of ze ver genoeg
zijn gegaan dan wel te ver, is hier niet aan de orde; ik
constateer slechts dât zij hebben plaatsgevonden). Ook in de overheidsorganen – de sector die wellicht nog het minst door
deze ontwikkelingen is beroerd – ziet men wijzigingen.
Hoorzittingen, inspraakprocedures, ruimere beroeps-
mogelijkheden e.d. zijn er de tekenen van. Van de door
sommigen fel begeerde decentralisatie van het openbaar
bestuur is echter weinig terechtgekomen. Over de ontzuiling
en de deconfessionalisering is in het voorgaande al gesproken.
Ook deze zijn niet zonder gevolgen gebleven voor de structuur
van tal van instellingen, vooral uiteraard van de kerken en
andere instituties op levensbeschouwelijke grondslag.
De twee meest fundamentele instituties in onze maatschap-
pij, huwelijk en gezin, zijn eveneens aan dit proces van
herziening van structuren onderworpen geweest. De gelijk-
stelling van man en vrouw, het laten vallen van het begrip
,,kostwinner”, het verlagen van verschillende leeftijds-
grenzen, de democratisering van de betrekkingen tussen
ouders en kinderen, het streven om andere vormen van
samenleven dan het huwelijk ook wettelijk te erkennen – het
zijn allemaal symptomen van deze herstructurering.
Als een structurele verandering in onze samenleving kan
eveneens worden aangemerkt het steeds veelvuldiger optre-den van actiegroepen, en het frequent grijpen naar middelen
als demonstraties, protestvergaderi ngen, kraakacties en be-
zettingen.
Alle hier genoemde veranderingen hangen vermoedelijk in
belangrijke mate samen met een ander, hoogst belangrijk,
verschijnsel, namelijk het optreden van nieuwe elites in onze
maatschappij. De leidinggevende groepen zijn niet slechts van
een jongere generatie – dat is een normaal verschijnsel –
maar zij worden ten dele uit andere milieus gerecruteerd dan
vroeger, en het zijn mensen met andere ideeen en verwachtin-gen dan de oude elites. Men kan dit vaststellen in de universi-
teiten (de senaat is verdwenen, beroepsbestuurders hebben
hun intrede gedaan); bij kamerleden en andere politici (de
politiek is voor meer mensen een professionele loopbaan
geworden dan eertijds het geval was); in de vakbonden (idem);
en ook bij de opinieleiders die in de massamedia optreden. De
,,vertrossing” is daar onder meer een symptoom van, of-
schoon die natuurlijk ook met een andere, meer consump-
tieve instelling van het publiek te maken heeft.
Sociaal-psychologische veranderingen
In beschrijvingen van de mentaliteit der Nederlandse be-
volking komt men de laatste jaren steeds meer termen tegen
als geprikkeldheid, onlustgevoelens, onzekerheid en ontmoe-
diging. Mede als gevolg daarvan is er ook veelvuldig sprake
van spanningen, polarisatie en radicalisatie. Vele mensen
bezien de toekomst met weinig vertrouwen. Men verlangt
terug naar de ,,goede oude tijd”; naar bepaalde aspecten
daarvan, wel te verstaan, want men weet wel dat de oude tijd
voor de meesten zo goed niet was. Men vlucht in de privé-sfeer
en in de consumptiegoederen. De energieke aanpak van de
wederopbouw die zich na 1945 manifesteerde, en later de
collectieve tevredenheid, het gevoel er weer bovenop geko-
men te zijn, zijn verdwenen.
Het moet vooral aan deze ontwikkeling worden toege-
ESB 19/26-12-1979
1349
schreven dat de jaren zeventig zo’n matte indruk maken na de
voorafgaande decennia. De redenen van deze omslag zijn zeer
complex. Men kan wijzen op de schrik van de oliecrisis in
1973, op de toegenomen werkloosheid, op de teleurstellingen
die zijn gevolgd op de hooggestemde verwachtingen aangaan-de de democratiseringsbeweging, op het terrorisme waarmede
ons land in het afgelopen decennium heeft kennis gemaakt, op
de bedreiging van het milieu en op het oorlogsgevaar. Het
heeft er allemaal mee te maken, maar ik weet niet of hiermee
alles is gezegd. Vermoedelijk is ook de onzekerheid die teweeg
is gebracht door het wegvallen van vertrouwde kaders en
veilige tradities een belangrijke factor. En naar mijn stellige
overtuiging zijn ook levensbeschouwelijke en religieuze ont-
wikkelingen in het geding, maar het is moeilijk hierover in dit
kort bestek anders dan in de vorm van een in algemene termen
gesteld vermoeden te spreken.
Nieuwe ontwikkelingen?
vervuld, het geenszins zeker is dat zo’n herstructurering kans
van slagen heeft. Waarschijnlijk is er geen weg terug. Boven-
dien is Nederland geen eiland in de wereld, en het betreft hier
zonder uitzondering internationale ontwi kkelingstendenties,
die men in alle geindustrialiseerde landen aantreft.
Natuurlijk hebben zich in de loop van de jaren zeventig ook
gebeurtenissen voorgedaan die los staan van de zojuist ge-
schetste trends. Men kan de energiecrisis noemen, de immi-
gratie en de internationale spanningen. Doch als wij de sociale
ontwikkeling in engere zin beschouwen – de tendenties welke
besloten liggen in het karakter van de industriële verzorgings-
staat – dan moeten wij wel tot de slotsom komen dat de laatste tien jaren in grote lijnen een voortzetting te zien
hebben gegeven van reeds lang werkzame trends. De late jaren
zestig deden even vermoeden dat een ombuiging daarvan tot
de mogelijkheden behoorde. De jaren zeventig hebben die
misvatting rechtgezet.
Contradicties in de verzorgingsstaat
In het voorgaande is er al verschillende keren aan herinnerd
dat wat zich in de jaren zeventig heeft voorgedaan, in vele
opzichten een voortzetting is van ontwikkelingen die al jaren
en soms veel langer gaande waren. De welvaart is nog
gestegen, de sociale zekerheid vergroot. De individuele con-
sumptie is verder toegenomen. Maar terzelfder tijd zijn ook
andere ontwikkelingen die kenmerkend zijn voor moderne
industriele en verstedelijkte samenlevingen gecontinueerd.
De processen van schaalvergroting, centralisatie en bureau-
cratisering zijn onophoudelijk voortgegaan. De democratise-
ringsbeweging heeft ze, paradoxaal genoeg, zelfs in de hand
gewerkt. De democratiseringsbeweging heeft immers geleid tot een verveelvoudiging van inspraakcolleges, overlegorga-
nen en overkoepelende instanties. Het streven naar grotere
gelijkheid en naar individualisering heeft er vaak toe geleid
dat de massaliteit en de anonimiteit van het leven vergroot is,
zoals men kan vaststellen als men bijvoorbeeld de ontwikke-
ling van de onderwijsinstellingen of de ziekenhuizen beziet.
Vrijwel nergens heeft de herstructurering van de maat-
schappelijke instellingen die in de voorgaande paragraaf
werd aangestipt, tot werkelijke verbeteringen geleid. Of
misschien is het eerlijker om te zeggen dat de verbeteringen die
zijn aangebracht, op hun beurt nadelen bleken te vertonen die
men eerder niet vermoed had. De democratisering heeft het
afschuwelijke vergaderen met zich gebracht. Voorts heeft ze
vaak tot oligarchisering geleid, waarbij nieuwe elites de plaats
van de oude hebben ingenomen. De goede bedoelingen en
grote krachtsinspanningen hebben weinig opgeleverd. De
bureaucratisering, massalisering en anonimisering gaan on-
verminderd voort. Blijkbaar kan niets deze processen tegen-
houden.
Wellicht zullen daarom latere geschiedschnjvers de protest-
beweging van de jaren zestig en het eruit voortvloeiende
democratiseringsstreven van de jaren zeventig achteraf toch
als weinig meer dan een voorbijgaande en in wezen machtelo-
ze poging beschouwen om de innerlijke logica van de indu-
striele samenleving te ontkennen en een proces tegen te
houden dat onstuitbaar is. Alleen wanneer men bereid zou
zijn tot een aanzienlijke vermindering van de consumptie, en
men daarnaast ook talrijke andere verworvenheden van de welvaartsstaat zou willen prijsgeven, zou de mogelijkheid ontstaan van een radicale herstructurering die een halt zou
toeroepen aan decentralisatie, over-organisatie en bureaucra-
tisering van de samenleving. Doch weinigen zijn bereid deze
prijs te betalen, ook al omdat, zelfs als deze voorwaarden zijn
Als er iets is dat kenmerkend is voor de achter ons liggende
decade, dan is het dat daarin de innerlijke tegenstrijdigheden
van de industriële verzorgingsstaat zo duidelijk aan het licht
zijn getreden. In de eerste plaats kan hier worden gewezen op het feit dat de structurele ontwikkeling van onze samenleving
in verschillende opzichten in tegenstelling staat tot de heer
–
sende idealen van gelijkheid en vrijheid. Onze politieke idea-
len zijn erop gericht om de maatschappij een meer open
karakter te geven: meer kansen voor iedereen, meer medezeg-
genschap, meer mogelijkheden tot persoonlijke ontplooiing. Maar anderzijds wordt deze samenleving meer gesloten. De rationalisatie en bureaucratisering die het gevolg zijn van de industriële produktiewijze en van de massaliteit der voorzie-
ningen die een hoge graad van Organisatie vraagt, dit alles
leidt tot grotere discipline en reglementering, tot verzakelij-
king van persoonlijke betrekkingen en aantasting van de per-
soonlijke sfeer. Het paradoxale van deze ontwikkelingen is,
dat zij de blijkbaar onvermijdelijke bijverschijnselen zijn van
de toegenomen welvaart en bestaanszekerheid voor velen.
Waarschijnlijk ligt hier een belangrijke oorzaak van de
gevoelens van frustratie en vervreemding die zich van zovelen
in onze samenleving lijken te hebben meester gemaakt.
Een tweede contradictie is deze. In onze maatschappij
wordt ernaar gestreefd om geboorte en afkomst als beginsel
van stratificatie te vervangen door gelijke kansen voor ieder-
een. In sociologische vaktaal: verworven status wordt steeds
belangrijker dan toegeschreven status. Men verkrjgt zijn
positie in de maatschappij niet langer als een vanzelfsprekend
recht omdat men in een bepaald milieu geboren is, doch door
eigen vermogens en energie. In de praktijk betekent dit dat het
prestatiebeginsel een belangrijke plaats heeft gekregen. Men
moet zich voortdurend waar maken in zijn positie, en als het
even kan moet men ook nog zien vooruit te komen. Er is geen
excuus meer voor de achterblijvers. Voor vele mensen brengt
dit ernstige onzekerheid in hun leven. Voorts kan worden
vastgesteld dat het beginsel van gelijke kansen voor iedereen
mogelijkheden tot sociale stijging voorspiegelt die dikwijls
illusoir zijn. Veel meer mensen dan vroeger kunnen b.v. een
universitaire graad behalen; doch nu er zoveel meer academici zijn, is mede daardoor hun sociale status niet meer zo hoog als
men wel dacht. Als iedereen kan stijgen, is de aardigheid er voor een groot deel af.
Het streven naar grotere gelijkheid leidt nog tot een andere
sociale contradictie. In zijn edelste vorm komt dit streven
ESB:
omdat de economie verder gaat
.
1350
voort uit het verlangen naar rechtvaardigheid (Andere motie-
ven, zoals afgunst, zullen ook wel meespelen, maar ik laat deze
nu buiten beschouwing). Het verlangen naar rechtvaardig-
heid is vertaald in het streven naar grotere gelijkheid, en dit
meestal weer in het scheppen van gelijke kansen voor iedereen
(hetgeen eigenlijk iets heel anders is, al lijkt men zich dit vaak
niet te realiseren). Zolang er sprake is van schreeuwende
ongelijkheid, kan men daar geen bezwaar tegen maken.
Minder ongelijkheid en minder verschil in kansen betekenen
dan ongetwijfeld ook dat meer rechtvaardigheid wordt verwe-
zenlijkt. Doch wij zagen reeds dat de nadruk op gelijke kansen
ertoe kan leiden dat het prestatiebeginsel centraal wordt
gesteld, en dat zelfs het spookbeeld van de meritocratie
opdoemt. Voorts kan men zich afvragen of volkomen gelijk-heid nog te rijmen is met rechtvaardigheid. Zou nietjuist een
bepaalde mate van ongelijkheid beter aan dit ideaal beant-
woorden? Dat is een vraag die nog nauwelijks bestudeerd is.
Ten slotte moet vermeld worden dat onze samenleving ook
frustraties wekt ten gevolge van haar ingewikkeldheid. Zij is
langzamerhand zo gecompliceerd geworden dat niemand
meer een goed inzicht in haar samenhang en werking heeft,
ook de deskundigen niet. De eenvoudige staatsburger voelt
zich machteloos ten aanzien van de door of namens de
collectiviteit genomen beslissingen en de effecten daarvan, die
hij vaak als anonieme invloeden ondergaat. Het spreken over
democratisering, inspraak en medezeggenschap wekt daarom
niet zelden schampere reacties. Want de verwachtingen die
men daarvan had, zijn door de praktijk dikwijls teleurge-
steld. De kwesties die men wilde bespreken waren te ingewik-
keld voor de ,,gewone man” en de deskundigen hadden het
laatste woord.
Er moet rekening mee worden gehouden dat de frustraties
die hiervan en van de andere vermelde ontwikkelingen het
gevolg zijn, vel eens zouden kunnen worden afgereageerd op
zondebokken. Als zodanig komen minderheden in aanmer
–
king, maar het is niet onwaarschijnlijk dat een belangrijk deel
van het ongenoegen zich ook tegen de overheid zal keren, omdat deze immers steeds meer de centrale verdelende en
regelende instantie is geworden. Hier schuilt een latent gevaar
voor onze democratie.
Vooruitzichten
Wanneer wij de balans opmaken van de sociale veranderin-
gen in de jaren zeventig, dan sluit deze met een negatief saldo.
Het leven in een industriele verzorgingsstaat heeft geweldige
voordelen: een ongekend hoog niveau van materiele welvaart,
grote sociale zekerheid, en tal van mogelijkheden tot per-
soonlijke ontplooiing en ontwikkeling. Maar het ziet er naar
uit dat de grens van deze vooruitgang in zicht gekomen is.
Tegelijkertijd doen zich de nadelen van het leven in deze
samenleving sterker voelen, want de vervreemdende tenden-
ties (uniformering, reglementering, bureaucratisering, massa-
liteit) gaan onverminderd door. De voordelen verminderen, de nadelen blijven bestaan.
Nog twee opmerkingen. Ten eerste zijn in het voorgaande
herhaaldelijk de termen ,,onophoudeljk” en ,,onstuitbaar”
gebruikt met betrekking tot de ontwikkelingstendenties van
de industriële samenleving. Dat dit geen overdrijving is, moge
blijken uit het feit dat regeringswisselingen zoals wij die in
Engeland, in Zweden en in ons eigen land hebben meege-
maakt, niets aan deze processen hebben veranderd – zelfs al beloofde de nieuwe regering, zoals in Engeland en Zweden,
om wat dit betreft voor een ombuiging te zorgen.
En ten slotte: ondanks alle onaangename ontwikkelingen
waarmee onze samenleving te kampen heeft behoort zij nog
altijd tot de meest bevoorrechte ter wereld. Daarom hebben
wij niet het recht om te klagen, zelfs al zouden wij hier en daar
een stapje terug moeten doen.
Technische Hogeschool Eindhoven
Bij de dienstverlenende eenheid
Personele Zaken
kan geplaatst worden een
econoom of ingenieur
met als werkterrein de bedrijfskundige
aspecten van Personeelsbeleid en
Organisatie-ontwikkeling.
Vanuit Personele Zaken is op dit terrein
werkzaam een adviesgroep o.m. bestaande
uit 5 sectorteams met een personeels- en
formatie-adviseur en 2 adviseurs voor sociaal
psychologische organisatie-ontwikkeling.
P.Z. bestaat voorts uit de groep centrale
personeelszaken met
beleidsvoorbereidende, coördinerende
en uitvoerende taken.
Taken: – Het leveren van bedrijfskundige inbreng
bij de verdere beleidsmatige ontwikkeling
van het personeelswerk en de personele
organisatie van de THE.
– Het uitbouwen en verdiepen van het
gehanteerde systeem van structureel
formatiewerk naar beleidsontwikkeling en
normering.
– Het optreden als coördinator bij
onderzoeken t.b.v. de personeelsformatie
in kwantitatief en kwalitatief opzicht.
– Het medewerken aan de activiteiten die
leiden tot het opstellen van de kroondocentenformatie en het adviseren
hieromtrent aan het College van Bestuur.
– Het verrichten van onderzoek naar en het
adviseren over de kwantitatieve aspecten
van het personeels- en formatiebeleid.
Gevraagd: De voorkeur gaat uit naar een academisch
gevormd bedrijfskundige met een
economische of technische achtergrond.
Ervaring met organisatie-onderzoek en belangstelling voor sociaal beleid is vereist.
Salariëring: Afhankelijk van leeftijd en ervaring tot een
max. van f 6.023,— per maand.
SolI, en
ml.:
P. J. W. Kolen, Hoofd Personele Zaken,
T. H. E. tel. 040 – 47 52 45.
In de selectieprocedure vervult een commissie uit P.Z. een adviserende rol.
Een psychologisch onderzoek kan deel uitmaken van de procedure, een eventueel rapport wordt uitgebracht aan de sollicitant
en daarna, doch niet zonder diens
toestemming, met de opdrachtgever
besproken.
I
Schriftelijke sollicitaties onder vermelding
U
van nummer V 3485 te richten aan Hoofd
Dienst Personele Zaken van de Technische
Hogeschool Eindhoven, postbus 513,
5600 MB Eindhoven.
J.M.M. de Valk
ESB
19/26-12-1979
1351
Conflicterende doelstellingen
Tien jaar economische politiek in Nederland
PROF. DR. J. PEN
Crisis alom
In de jaren zeventig is zo ongeveer alles misgelopen, wat
economisch kon mislopen. Die diagnose wordt althans veel
vernomen. Nederland is door zulke zware tegenslagen ge-
troffen, dat het economisch nooit meer goed komt. Na de
dollarcrisis van 1971 kregen .we de algemene ellende van
de zwevende wisselkoersen. Vlak daarop stelde de Club van
Rome vast dat de grenzen van de groei in zicht waren.
Toen kwam de oliecrisis van 1974 en daarop volgden de
wereldrecessie, de stagflatie, het omhoogschieten van de
werkloosheid, de ineenstorting van bloeiende onder-
nemingen, het afbrokkelen van hele bedrijfstakken. De
nieuwe energiecrisis is ons reeds aangezegd, de milieu-
crisis is allerminst afgewend, we beleven een ,,crisis van de
welvaartsstaat” (de collectieve lasten zijn te hoog) en er
schijnt nog iets veel ergers onderweg te zijn: de ,,jobless
growth”, teweeggebracht door de chips. Intussen raakt het
aardgas open ontbreekt het bedrijfsleven de financiële speel-
ruimte om de broodnodige innovatie tot stand te brengen.
Uit al deze noodlottige ontwikkelingen, zo horen wij zeg-
gen, blijkt zonneklaar dat het economisch leven veel minder
bestuurbaar is dan in de jaren vijftig en zestig door naïeve optimisten werd gedacht. Zij hebben ons wat wijsgemaakt
toen ze zeiden dat ze de conjunctuur hadden afgeschaft en dat
de volledige werkgelegenheid gegarandeerd was. De regerin-
gen verklaren thans om strijd dat ze de inflatie en de werkloos-
heid willen bestrijden, maar die verklaringen helpen niet.
De weerbarstige werkelijkheid gaat zijn eigen gang, in weer-wil van de begrotingspolitiek, de fiscale politiek en de mone-
taire politiek. De Nederlandse regering neemt haar toe-
vlucht tot het subsidiëren van ten dode gedoemde bedrijven.
Dit is een lapmiddel, dat de kwalen erger maakt. De be-leidsinstrumenten zijn zoekgeraakt of hebben misschien
nooit bestaan. Dat is dan, naar wordt beweerd, de crisis
in de economische politiek, die nog eens bovenop de andere
crises in het economische leven wordt gestapeld.
Deze politieke crisis hangt, volgens sommigen, samen met
een reeks van oorzaken van min of meer geestelijke aard: de culturele crisis. Daar kan men van alles mee bedoelen,
zoals de polarisatie, de toegenomen criminaliteit, de ge-
loofsafval, de liberalisatie van de pornografie, maar voor de
lezers van dit tijdschrift is vooral van belang dat er een crisis
zou zijn uitgebroken in de economische wetenschap. De
theoretische macro-economie is een fiasco gebleken, Keynes
is dood, de economen begrijpen de wereld niet meer. Hun
adviezen zijn verward, tegenstrijdig, defaitistisch. In
Time
van 27 augustus 1979 worden de economen vergeleken met
de generaals van Napoleon op hun winterse terugtocht na de
slag bij Moskou. Geen wonder dat de economische politiek
er zo hulpeloos voorstaat.
Dat is het beeld van de jaren zeventig – een mogelijk
beeld, want er zijn ook andere. De bovenstaande beschrijving
is gekleurd maar, als weergave van hetgeen er leeft onder de
commentatoren, niet overdreven. Ik zou iedere bewering,
hierboven gedaan, met sombere citaten kunnen onder-
bouwen. Citaten uit de geschriften van o.a. Th. Stevers,
F. Hartog of, als het over de hele westelijke wereld gaat, R.
Heilbroner. De vraag is of de jaren zeventig werkelijk zo’n
volledige breuk met het verleden te zien geven, en of onze
economische rampspoed werkelijk zo duidelijk in het oog
springt. Ik meen van niet. Om dat uit te leggen eerst
een parabel.
De nieuwe Marx
Stel eens, dat aan het einde van de jaren zestig een
persoon was opgestaan met een groot en sterk charisma.
Hij sprak het Nederlandse volk toe en zei: ,,Ik ben Uw leids-
man. Ik heb Marx gelezen en Keynes, en ik voorzie zeer
moeilijke tijden. Het wereldgeldstelsel staat op het punt in-
een te storten. Er komt binnenkort oorlog in het Midden-Oos-
ten en Nederland zal dus worden afgesneden van zijn olie.
Daarop breekt een gruwelijke crisis uit die alle landen als
een gesel zal treffen. Gij hebt iemand nodig die U door de ongunst der tijden heenloodst. Ik ben die man. 1k ken alle
knepen van de oude en de nieuwe economie, en ik zal in de
jaren zeventig Uw welvaart verhogen, Uw sociale voorzie-
ningen uitbreiden, Uw werkgelegenheid garanderen. Ik zal
veel woningen bouwen, de uitvoer opstuwen, het land over-
dekken met welzijnswerkers. De basis zal overal mee-
regeren. Ge krijgt allemaal een auto, de laagste inkomens
zullen sneller stijgen dan de middelbare inkomens en de
middelbare inkomens zullen sneller stijgen dan de hoge
inkomens. Aanvaardt mij als uw gids, en ik zal het grootste
ziekenhuis van Europa bouwen, in Amsterdam. Ik zal het aantal jeugdige bezoekers van openbare bibliotheken ver-
drievoudigen, en de onderwijsuitgaven, die zal ik ook ver-
drievoudigen. Ik zal …… Hier werd de spreker onder-
broken door een scepticus, die hem tegenwierp: ,,De man is
een zwetser! Hij moet eerst maar eens met nauwkeurige
cijfers komen en aantonen dat zo’n programma gefinancierd
kan worden”.
Daarop bracht de nieuwe leider enkele velletjes papier te
voorschijn met als opschrift
Bij/age Cl. Overige kern-
gegevens (1975 = 100)
1), die door enkele deskundige om-
standers prospectief werden herkend als blz. 330-333 van het
Centraal Economisch Plan 1979.
De leidsman preciseerde
zijn eerdere beweringen als volgt: ,,Het reële nationale in-
komen gaat omhoog met 30%, crisis of geen crisis. De parti-
culiere consumptie met
40%,
in volume uiteraard. De jaar
–
lijkse woningbouw zal ik verhogen met 30%. De uitvoer,
1) De kolommen 1970-1979 waren gedrukt. De laatste kolom, met 1980 erboven, was met de hand ingevuld. De cijfers van die laatste
kolom waren ontleend aan de
Macro
Economische Verkenning
1980.
1352
reëel, met
75%.
En al dit meerdere zal worden voortgebracht
zonder extra arbeid! In feite zal ik de totale werkgelegen-
heid, in weerwil van de wereidrecessie, nauwkeurig op peil
houden. Er zal zich een groot aantal vrouwen op de
arbeidsmarkt aanmelden, hetgeen past in de emancipatie-
beweging die ik op gang zal brengen, maar tegelijk zullen
oudere werknemers die moe en ziek zijn, en er eigenlijk al lang
mee hadden willen ophouden, de gelegenheid krijgen met
vervroegd pensioen te gaan”.
Deze boodschap maakte indruk. Er werden nog veel
vragen gesteld, en alle antwoorden waren bevredigend. Zo
wilde iemand ter rechterzijde weten of deze ambitieuze pro-
gramma’s niet ten koste zouden gaan van de nationale
deviezenvoorraad, maar daarop kwam de verzekering: ,,lk zal
voor het einde der jaren zeventig is aangebroken, de
deviezenvoorraad verdubbelen”. Er werd gevraagd ofde VAD
ingevoerd zou worden, waarop als antwoord volgde: ,,Nee,
maar de VUT wel” – dit begreep men niet, maar het gaf toch
vertrouwen. Ten slotte wilde iemand ter linkerzijde nog
vernemen of de nieuwe leider wel in staat zou zijn het
kapitalisme te temmen; het antwoord op die vraag was zo
merkwaardig dat het hier in zijn geheel volgt: ,,Niet voor niets
heb ik u doen weten dat ik gestaald ben in de marxistische
traditie. Ik zal alle overtollige winsten bij de ondernemingen
wegnemen. Deze meerwaarde wordt overgeheveld naar de
werkende massa’s en naar de ontvangers van de sociale
uitkeringen, dus naar de basis. Meer speciaal zal ik de
teruggang in de internationale ruilvoet, die in het midden van
de jaren zeventig optreedt, ten laste brengen van de
meerwaarde. Maar tevens zal ik ervoor zorgen, dat de
investeringen door deze overheveling niet worden aangetast.
Ik zal de bouw van bedrijfsgebouwen in 1979 handhaven op
het peil van 1970 en de investeringen in bed rijfsoutillage zelfs
nog met 10% verhogen. Dat zal ik bereiken door een nieuwe
economische politiek die gericht is op innovatie en modernise-
ring, kortom op structuurverandering”.
Op deze woorden volgde een geweldig applaus. Iemand
riep: ,,Dit is de nieuwe Marx!” Met overweldigende meerder-
heid schaarde Nederland zich achter de doelbewuste gids.
Hij voerde vervolgens exact het economische, het financiële
en het sociale beleid dat in de jaren zeventig is gevoerd en de
opgesomde doelstellingen werden exact gerealiseerd. Kan
het zijn, dat onze grote charismatische leider enigszins leek op Biesheuvel, Den Uyl en Van Agt? 2)
De nieuwe politiek
Door alle ministeries, geen uitgezonderd, wordt eco-
nomisch beleid gevoerd. Zo heeft
Onderwijs in de jaren
zeventig gezorgd voor 70.000 additionele arbeidsplaatsen.
Volksgezondheid en Milieuhygiëne
heeft een reeks van wette-
lijke voorzieningen op touw gezet om de vervuiling tegen te
gaan van lucht, water en grond (schaarse behoeftenbevredi-
gingsmiddelen!); diverse overheden zijn begonnen met het
opleggen van milieuheffingen.
Sociale Zaken
heeft gepro-
beerd de inkomensvorming wat minder infiatoir te maken;
zodoende werd drie keer remmend (en meestal nivellerend)
ingegrepen (tussen december 1970 en augustus 1971 werd een
maximale loonstijging toegestaan van
4%;
van januari 1974
tot januari 1975 werd een loonstijging toegestaan van
f. IS á f. 45 per maand; over 1976 werd de initiële loonstijging gefixeerd op f. 30 per maand. Als gevolg hiervan hebben som-
mige arbeiders het gevoel dat er de laatste jaren voort-
durend ,,gematigd” en ,,ingelever-d” is. De nominale loon-
voet steeg niettemin in de jaren zeventig met een factor 2
1
6).
Binnenlandse Zaken
droeg een kleinigheid bij tot de nivel-
lering van de salarisopbouw. Bij
Volkshuisvesting
stapte men
over van kaalslag op renovatie en van grootschalig op klein-
schalig.
Financiën
voerde nu eens een stringent begrotings-
beleid en dan weer niet, maar de feitelijke overheidsuitgaven
waren meestal groter dan de ,,ruimte”; die ruimte werd op-
gerekt en bijgesteld, maar intussen daalde de jaarlijkse groei
van het reële inkomen. Het resultaat was, dat het aandeel van
de overheid steeg 3). Daaruit volgde een verzwaring
(mitsgaders een verfijning) van de belastingen. Ik zou wel
graag het weinige nieuwe in al deze dingen willen aanwijzen,
om het te onderscheiden van het vele oude – het meeste beleid
kan bogen op een grote mate van continuïteit – maar moet dat
plan laten varen bij gebrek aan plaatsruimte. Op één ministerie
wil ik echter iets nader ingaan en dat is
Economische Zaken.
EZ is in de jaren afgelopen tien jaar inniger dan ooit ver-
strengeld geraakt met de verschillende bedrijfstakken. De
politiek is een stuk ,,gerichter” geworden. Dit noemen ze op
het departement ,,structuurbeleid”. Het komt er veelal op
neer dat per sector een tripartite orgaan wordt opgericht om
de ,,structuur” te onderzoeken en om vervolgens ,,follow
up” aan dat onderzoek te geven. Dat is een soort herleving
van de PBO-gedachte, maar nu niet geboren uit idealisme of
dirigisme, maar uit nood. De jaren zeventig waren koud
begonnen of twee scheepswerven, Rijn-Schelde en Verolme,
werden aan elkaar gelijmd met behulp van f. 100 mln, aan
regeringskrediet (1971). De oliecrisis en de recessie moesten toen nog komen. Die werden in vele bedrijven als zo pijnlijk
ervaren dat men hulp en steun zocht in Den Haag. Vaak, maar
niet alleen, wilden de bedrijven geld en dat is ook met ruime hand verstrekt, maar het devies van de nieuwe politiek is dat
geld alleen niet gelukkig maakt. Samenwerking moet er
komen. Dit is vooral nodig als grote en schijnbaar sterke
bedrijven in elkaar zakken en hele stukken werkgelegenheid
worden weggeslagen. In het oog lopende voorbeelden zijn bij iedereen bekend: Nederhorst, KSH. Er is in de jaren zeventig
met medewerking van Economische Zaken op grote schaal
gesubsidieerd, gesaneerd, geherstructureerd. En dus ook
geselecteerd, want niet iedereen kan worden geholpen.
De selectie schept een netelig beleidsvraagstuk. De filo-
sofie die dienaangaande door EZ werd ontwikkeld, houdt in
dat permanent verliesgevende bedrijven niet op de been ge-
houden mogen worden; de zaak moet levensvatbaar zijn.
Voorts geldt dat steun aan individuele bedrijven eigenlijk
te vermijden ware en dat een bedrjfstaksgewijze aanpak,
liefst onder auspiciën van de NEHEM, de voorkeur
verdient 4).
Dit beleid werd er niet gemakkelijker op doordat tegelijk
met de behoefte aan afbraakbegeleiding een nieuwe be-
hoefte opkwam aan stimulering van het goede en het sterke,
of zoals EZ het noemt, het ,,hoogwaardige”. Spreiding over
het land, het scheppen van nieuwe arbeidsplaatsen, moder-
nisering, innovatie – EZ moest het allemaal gericht gaan
bevorderen. Tevens moest de congestie in de Randstad
worden afgeremd. Voor dat laatste werd de Selectieve
Investeringsregeling (SIR) uitgevonden, met een heffing van 15% op de randstedelijke investeringen. Later kwam de Wet
Investeringsrekening (WIR, 1978). Deze wet somt de criteria
voor de subsidies op: de aard van de investering, de
kleinschaligheid, de grootschaligheid, de ruimtelijke orde-ning. Dit verkleint de discretionaire ruimte voor het beleid.
Aan de andere kant bestaat bij de regering de wens, de
Iemand zou hiertegen kunnen inbrengen dat de weergegeven cij-
fers misleidend zijn omdat ze
1970
vergelijken met 1980
en zodoende
de golf aan het gezicht onttrekken: opwaarts tot
1975,
dalend in de
tweede helft van de jaren zeventig. We staan er dus slechter voordan
Uit de vergelijking 1970-1980
blijkt. Maar die golf bestaat niet,
behalve in de deviezenvoorraad. De produktie en het reële inkomen
zijn voortdurend gestegen, met een kleine stagnatie in
1975.
Dat zelf-
de jaar gaf een sterke terugval te zien in de export, de investeringen
en de woningbouw, die daarna weer aantrokken. Bij de bedrijfs-gebouwen zien we zelfs een omgekeerde golf: een daling tussen
1970
en
1975, daarna omhoog. De beweging binnen de jaren zeventig
kan het beste worden beschreven als voortgezette groei van de meeste
reële grootheden met een korte terugslag in het midden van het
decennium.
Maar niet in
1974.
Toen bleven de overheidsuitgaven op het peil
van
1973.
Dat was anti-keynesiaans. Het komt hierna nog ter sprake.
In
1979
bestonden er in 20 bedrijfstakken ,,structuurcom-
missies”, waarvan 16 onder auspiciën van de NEHEM en vier op ei-
gen kracht (scheepsbouw, massiefkarton, krl en bouwnijverheid).
ESB 19/26-12-1979
1353
subsidies te verbreden. Energiebesparing, milieuvriendelijk-
heid en innovatie moeten ook worden gesteund. Een
moeilijkheid is natuurlijk dat deze prijzenswaardigeactivitei-
ten zo omschreven zouden moeten worden dat er nog enige
rechtszekerheid overblijft. Dat wil nietgoed lukken, tot nu toe.
Een andere moeilijkheid is dat de minister van EZ twee zaken
uit elkaar moet houden: geld geven aan kneusjes is één ding
en geld geven aan speerpunten is iets anders, maar in de
praktijk kunnen deze twee wel eens vlak bij elkaar komen te
liggen. De discretionaire beleidsruimte zal dus wel weer
toenemen.
Deze merkwaardige combinatie van afbraak begeleid i ng en
opbouwbevordering heeft het beleid van EZ in de jaren
zeventig bepaald. Er was veel ambtelijke energie mee ge-
moeid en veel geld (in 1977 een totaal bedrag aan subsidies
en zachte leningen van f. 2,3 mrd; dat is naar schatting onge-
veer een kwart van het totaal aan winsten dat, na aftrek van
belastingen, in Nederland werd verdiend!). De besluitvor-
ming is gepaard gegaan met een vloed van nota’s, waaronder vooral de nota Selectieve groei(1976) van
belang is; dat is de
grondwet van de nieuwe politiek. Ook de
Energienota (
1974),
de Consumplienota
(1979) en de
Innovatienota
(1979) be-vatten elementen van een nieuwe filosofie; de overheid steunt
selectief, dat wil zeggen kiest in het land van produktie en
consumptie tussen goed en kwaad. Maar dan wel met be-
hoedzaamheid, want in de turbulentie van de technische
ontwikkeling kun je moeilijk voorspellen wat straks goed
voor ons is en wat slecht (de chips!).
De bedoelingen van dit nieuwe beleid zijn dus lofwaardig,
maar niemand zal volhouden dat de uitvoering ervan een
succes is geweest. Dat kon ook niet, bij zoveel conjuncturele
tegenwind. Wat natuurlijk had moeten gebeuren isdat het af-
dekken van verliezen geleidelijk had plaatsgemaakt voor het
stimuleren van speerpunten, maar helaas bleven de verliezen
het veld beheersen. Er vond meer industriële ineenschrompe-
ling plaats dan dat er spectaculair werd opgebouwd. In zo’n klimaat worden de mensen kribbig. Tekenend is de onenig-
heid binnen de NEHEM, die in 1979 leidde tot de ineenstor-
ting van dit lichaam – een der organisatorische pijlers
voor het werk van EZ viel daarmee weg. De
Voortgangsnota
economisch structuurbeleid
(1979), die nog eens uitlegt wat er
sinds de nota Selectieve groeiallemaal
werd gedaan, is dan ook
eerder een opsomming van wenselijkheden en lastige proble-
men (bijvoorbeeld de uitbreiding van de premies in het kader
van de WIR) dan een trots beleidsdocument
5).
Zeven tekortkomingen
Uit de hierboven beschreven parabel van de charismatische
leider volgt wat iedereen kan weten, namelijk dat de jaren
zeventig lang zo slecht niet waren als ze geregeld worden af-geschilderd. Het reële inkomen is gestegen, zij het trager dan
in de jaren zestig, en de werkgelegenheid is niet echt inge-
schrompeld; er werken minder mensen in de particuliere
sector, maar die teruggang is ongeveer goedgemaakt door
een toeneming van het aantal banen bij de overheid. Maar
uit de beschrijving van het nieuwe beleid blijkt dat de zaak
daarmee nog lang niet in orde is. Op een aantal punten
heeft de politiek gefaald, in die zin dat de eigen doel-
stellingen van de diverse kabinetten niet zijn vervuld. Ik noem
zeven tekortkomingen.
De werkgelegenheid heeft geen gelijke tred gehouden met
het vergrote arbeidsaanbod. Vandaar dat de werkloos-
heid, die in 1970 nog slechts 1,4% bedroeg, opliep tot boven
de 5%. Als we een aantal wao-ers en bijstandstrekkers mee-
tellen bedraagt de werkloosheid misschien wel 10%.
De bedrijfsinvesteringen liggen ruwweg nog steeds op
het peil van 1970, terwijl de produktie met 30% is ge-
stegen. De kapitaalvorming is dus relatief achtergebleven.
Doordat tegelijk oude machines versneld werden afge-
stoten zijn veel arbeidsplaatsen teloorgegaan, vooral in de
industrie, waar een teruggang van de werkgelegenheid op-
trad met ten minste 100.000 personen. Ook op de lange ter-
mijn wordt de werkgelegenheid ondermijnd, doordat het
industriële apparaat onvoldoende is vernieuwd. Voor de
toekomst voorspelt de stagnatie in de investeringen niet
veel goeds.
De inflatie zette flink door, hoewel iedereen er tegen
was. De consumptieprijzen zijn in de jaren zeventig meer
dan verdubbeld. Dat is slechts voor een gering deel te
wijten aan de invoerprijzen, die met ruim 70% zijn ge-
stegen. Het overgrote deel van de inflatie hebben we zelf
gemaakt, en wel door onze geldinkomens veel sterker te la-
ten opzwellen dan de produktiviteit. Aangezien 80 â 90%
van deze inkomens arbeidsinkomens zijn, en er bovendien
een duidelijke winstafkalving is opgetreden, lijdt het geen
twijfel dat de salaris- en looninfiatie de voornaamste
oorzaak is geweest van de prijsinfiatie. De loon-prijs-
spiraal is door alle kabinetten veroordeeld, maar ver-
oordelen is één ding en een beleid voeren is een ander. Men
kan de vraag stellen, waarom de inflatie verkeerd is nu
vrijwel iedereen een geïndexeerd inkomen heeft. Het over-
tuigende antwoord luidt: omdat de winsten niet zijn ge-
indexeerd. Niet alle kostenstijgingen konden worden af-
gewenteld, in het binnenland niet en in het buitenland eerst
recht niet. De ineenschrompeling van de winsten is door
de loon-prijsspiraal verergerd.
De concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven
is in de jaren zeventig afgenomen; globaal met zo’n 10
20%. Dat komt niet alleen door de looninfiatie en de stij-
ging der sociale lasten, maar ook door de overwaardering
van de gulden. Het resultaat van de verschoven concur-
rentieverhoudingen is een versterkte invoerstijging en een
rem op de exportstijging. De betalingsbalans is zich dan
ook gaan misdragen (zie hierna). Bovendien zijn sommige
exporterende bedrijven in moeilijkheden geraakt.
De financiële positie van het bedrijfsleven is in de jaren
zeventig zeer verzwakt. Die verzwakking gaat veel verder
dan uit de produktie- en de werkloosheidscijfers blijkt.
Zij wordt in de eerste plaats geïllustreerd door de terug-
gang van het winstaandeel in het nationale inkomen. Hier-
over zijn geen exacte cijfers bekend, maar ik schat de terug-
gang op een halvering: van een kleine twintig procent tot
onder de tien procent. Als we alleen letten op de industriële
sector, zodat de aan banken betaalde rentes als kosten wor-
den gerekend, komt het winstaandeel misschien wel in de
buurt van nul 6). Een tweede indicator van de ,,profit
squeeze” is het rendement op bedrijfsvermogen; dit is
waarschijnlijk minstens even sterk gedaald als het winst-
aandeel, en in ieder geval is het rendement op bedrijfsver-
mogen gezakt beneden de rente op staatsleningen. Dat
laatste blijkt ook uit het feit, dat het rendement op
aandelen, in weerwil van de volledige stagnatie der aan-
delenkoersen, onder het obligatierendement kwam te
liggen. Een derde indicator van de slechte positie der be-
drijven is de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen;
ook dit kengetal is drastisch teruggedrukt, van ongeveer
één derde in 1970 tot minder dan een kwart in 1979. Dit is
allemaal slecht geweest voor de investeringen in de jaren
zeventig, maar dat is het ergste niet; het ergste is, zoals ge-
zegd, dat de uitgeholde positie van het bedrijfsleven een
slechte Start oplevert voor de jaren tachtig.
De belastingdruk is in de tweede helft van dejaren zeventig
sterker opgelopen dan met de doelstellingen van de beide
Hoewel de
Voortgangsnota
overwegend een theoretische oefe-
ning is wordt zij door H. W. de Jong (De economie van het structuur-
beleid: waar voor het geld?,
ESB,
24-10-1979) gekritiseerd wegens het
ontbreken van een theoretische fundering. De Jong stelt tegenover
het impliciete industrialisatiestreven van de regering een doelbe-
wuster gerichtheid op de internationale dienstverlening, die beter
aansluit bij Nederlands ,,kruispuntpositie” in Europa.
Wie dit onderbouwd wil zien zou een eerdere door mij gedane po-ging kunnen opslaan: Hoeveel winst wordt er in Nederland gemaakt?,
ESB,
25-7-1979.
1354
regeringen strookte. Het kabinet-Den Uyl had reeds de
grootste moeite om min of meer binnen de door minister
Duisenberg geproclameerde
1%-norm
te blijven; het
kabinet-Van Agt slaagde er in het geheel niet in, zijn eigen
norm (geen verhoging van de druk der collectieve lasten) te
verwerkelijken. De druk der collectieve lasten steeg ge-
durig, van 41% in 1970 tot 54% in 1979. Niet alle waar-
nemers beschouwen deze stijging als een ramp, maar waar
het hier om gaat is dat de regeringen, en speciaal het
kabinet-Van Agt, iets toelieten waar ze zelf tegen waren.
Dit zelfde gebeurde met het begrotingstekort. Vooral te-
gen het einde van de jaren zeventig overschreed dit saldo
(voor de hele overheid) het plafond van 5% van het natio-
nale inkomen. Het kabinet-Van Agt vond het tekort te
groot; er moest te veel worden geleend op een krappe kapi-
taalmarkt en men vreesde monetaire financiering.
Keynesianen zouden misschien anders hebben geoordeeld,
maar de kabinetten opereerden niet in naam van Keynes.
De jaren zeventig gaven een golfbeweging te zien in het
betalingsbalanssaldo. In 1970 vertoonde de lopende re-
kening een tekort ter hoogte van 1,6% van het nationale
inkomen. Tussen 1972 en 1976 waren er aangename over-
schotten, in de orde van grootte van 3 â 4% van het natio-
nale inkomen. Dit werd destijds als normaal beschouwd,
omdat er zoveel aardgas ter beschikking kwam. In 1977
sloeg de betalingsbalans echter om; in 1978 en 1979 doken er tekorten op, in de orde van grootte van 0,5 â 1% van het
nationale inkomen. Een hoogst verontrustende gang van
zaken, omdat het aardgas bleef stromen en de investerin-
gen op een laag peil bleven; onze natuurlijke bodem-
schatten werden uitgeput zonder dat er kapitaalgoederen
voor in de plaats kwamen. Potverteren blijkbaar 7).
De zeven bovengenoemde onheilen liepen samen aan het
eind van de jaren zeventig. Het inzicht won veld, dat het be-
leid eigenlijk geheel geblokkeerd was geraakt.
Bestek ’81,
zoals het kabinet-Van Agt zijn ,,heilsplan” (sic!) had aange-
kondigd, kon bij nader inzien niet worden uitgevoerd. De
werkloosheid zou, volgens de regering, voorlopig hoger
blijven dan gehoopt werd, evenals de druk der collectieve
lasten en de inflatie. Het herstel van de winsten en van de in-
vesteringen was niet in zicht. Het kabinet nam meer en meer
zijn toevlucht tot ,,gerichte maatregelen”, dat wil zeggen sub-
sidies. Hierboven werd al uitgelegd dat dit een ongelukkige politiek is; in ieder geval ware winstherstel beter.
De vraag is, waar deze mislukkingen vandaan komen.
Schort het misschien aan theoretisch inzicht?
Falende theorie?
De hardnekkige werkloosheid deed het vermoeden rijzen
dat de economische theorie, en in het bijzonder de neo-
keynesiaanse variant, niet deugde. Er ontstond over dit soort
dingen een levendige discussie. Eigenlijk zou die discussie hier moeten worden samengevat, maar daarvoor ontbreekt
de ruimte. Enkele opmerkingen mogen volstaan en daarbij is het uitgangspunt dat we horen zeggen dat de theorie van
Keynes door de feiten van de jaren zeventig is gelogenstraft.
Ten dele berust dit verwijt op een populair misverstand,
namelijk de verwarring van theorie en politiek. De
keynesiaanse theorie verklaart de werkloosheid uit onderbe-
steding. Het politieke recept dat daaruit voortvloeit – be-
stedingsverruiming door hogere overheidsuitgaven en lagere
belastingen – wordt uiteraard aan de politici overgelaten.
Als zij verzuimen dat recept toe te passen – bijvoorbeeld
omdat ze de betalingsbalans niet vertrouwen – kan zulks
moeilijk aan de wetenschap worden verweten. Een doorge-
winterde keynesiaan zou kunnen volhouden dat de werk-
loosheid van de jaren zeventig te wijten is aan zo’n politiek
verzuim, en inderdaad zijn er enkele Nederlandse economen
(Driehuis, Van den Doel e.a.) die liever hadden gezien dat
de overheidsbestedingen, zoals de stadsvernieuwing, wat
hoger waren opgevoerd. Ik kom op deze opvatting terug,
maar wil nu alleen duidelijk maken dat het loutere bestaan van werkloosheid niets zegt over de deugdelijkheid van de
economische theorie.
Een tweede veel gehoord verwijt aan het adres van de
neo-keynesïanen is dat zij alle werkloosheid toeschrijven aan
onderbesteding, terwijl er thans heel andere oorzaken aan het
werk zijn. Ten dele berust ook deze kritiek op een misver-
stand. Keynes zelf schatte de wrjvingswerkloosheid in de
jaren dertig op maar liefst
10%.
Ook de huidige keynesianen
ontkennen allerminst dat het op de moderne arbeidsmarkt
aan kwalitatieve aansluiting tussen vraag en aanbod ont-
breekt. Dat betekent dat technische vooruitgang vaak werk-
loosheid oproept. Werkloosheid ontstaat ook door ver-
schuivingen in de wereldhandel, kortom door alle verande-
ringen in de allocatie. Geen enkele keynesiaan zal volhouden
dat bestedingsverruiming dit verschijnsel uit de wereld helpt. Maar ik zou willen toegeven, dat sommige keynesianen, toen
zij in de jaren zestig over de macro-economie schreven, de
mate van frictie hebben onderschat die zich in dejaren zeven-tig zou gaan voordoen. De critici hebben gelijk dat de macro-
economie de arbeid opvat als iets homogeens; zo kijkt zij
trouwens ook aan tegen de kapitaalgoederenvoorraad, de
produktie, de consumptièen het nationale produkt. Deze
aandacht voor homogeneâggregaten is overigens niet alleen
een hebbelijkheid van de keynesiaanse theorie, maar van alle
echte macro-economie, en in die zin kunnen we zeggen dat de
macro-economie in haar geheel wat op haar retour is.
De jaren zeventig hebben ons een oude waarheid in herin-
nering gebracht: we moeten onderscheid maken tussen be-
drijfstakken, tussen jaargangen van de kapitaalgoederen-
voorraad, tussen soorten arbeid, tussen regio’s. Er is afen toe
desagregatie nodig, willen we de realiteit in het oog houden.
En voorzeker moet dat ook leiden tot een economische poli-
tiek, die per sector en per regio wordt gevoerd. Die accent-
verschuiving in het beleid heeft zich in de jaren zeventig dan ook voorgedaan, al was het op een minder gelukkige manier.
Een derde punt van kritiek op de keynesiaanse theorie
houdt in, dat de afzet veel te veel als doorslaggevend wordt
aangemerkt. Als er maar een markt is, zeggen de
keynesianen, komt er ook wel produktie, en de werkgelegen-
heid volgt dan vanzelf. Bovendien worden deze verbanden
liefst zeer rechtlijnig gedacht. Loon- en prjsverhoudingen
spelen in een keynesiaanse wereld nauwelijks een rol. Loon-
inflatie beïnvloedt de werkgelegenheid niet omdat ze wordt afgewenteld in de prijs. Als eerste benadering lijkt mij deze
visie niet dwaas. Menige ondernemer zal zijn eigen werkelijk-
heid in dat beeld herkennen: v66r alles moet er winstgevende
afzet zijn, de rest is een kwestie van Organisatie en volhou-
den. Maar er kunnen kinken in de kabel komen, en die kinken zijn typisch voor de jaren zevçntig. De financiering kan moei-
lijkheden opleveren, vooral in een tijd waarin het weerstands-
vermogen van de ondernemingen is uitgehold. Er kan gebrek
zijn aan complementaire produktiemiddelen; zelfs aan
arbeid!
Dat is dus de paradoxale situatie die zich hier en daar
voordoet en waarbij bedrijven (Fokker) in moeilijkheden
komen doordat ze hun vacatures niet kunnen vervullen. Dit
leidt tot zeer bittere klachten. Niet aan het adres van de keynesiaanse theorie, maar aan het adres van de ,,zieke
arbeidsmarkt” en de niet-werkwillige werklozen. De oorzaak
ligt, zoals ieder weet, ten dele bij de sociale uitkeringen – wie
werkloos wordt in de bouw kan elders niet gemakkelijk werk
aanvaarden omdat het loon soms lager is dan de WW-
uitkering.
Daarnaast wordt het één-op-één-karakter van afzet,
produktie en werkgelegenheid doorkruist door een mecha-
7) De formidabele stijging van de deviezenvoorraad die de charis-
matische leider ons beloofde kwam tot stand in de eerste helft van de
jaren zeventig.
ESB 19/26-12-1979
1355
nisme, dat bekend is uit de neo-klassieke theorie: vervanging
van arbeid door kapitaal onder invloed van looninfiatie.
Dit verschijnsel heeft waarschijnlijk flink bijgedragen tot
de stagnatie van de werkgelegenheid in de jaren zestig en de
eerste helft van de jaren zeventig. Het nam toen de vorm aan
van een hoog investeringspeil, dat ook nog eens gestimuleerd
werd door goedkope energie. Deze substitutie heeft ertoe
geleid dat het aantal arbeidsplaatsen achterbleef bij hetgeen
men uit de groei van de produktie zou kunnen afleiden. Maar
tegelijk was er iets anders gaande: oude jaargangen werden
versneld afgestoten.
Dit laatste verschijnsel, dat nogal on-keynesiaans van aard
is, heeft zowel het economisch gebeuren als het economisch
denken in de jaren zeventig beheerst. Het heeft even geduurd
voor de economen het in de gaten kregen, maar toen was het
ook meteen raak. De publikatie waarin – voor het eerst? –
een econometrische benadering van de relatie looninfiatie-
arbeidsproduktiviteit-werkgelegenheid werd beproefd sloeg
in als een bom. Ik bedoel uiteraard de nota
Investeringen,
lonen, prijzen en arbeidsplaatsen (1974)
geschreven door H.
den Hartog en H. S. Tjan. Het is heel merkwaardig om te be-
denken dat een abstracte exercitie met een klei-klei jaar-
gangenmodel â la Solow, waarin een simpele afstootconditie
was ingebouwd en waarvan de parameters tamelijk vinger-
vlug uit de dunne lucht waren gegrepen, zo’n geweldige in-
vloed kon uitoefenen op het intellectuele klimaat in Neder-
land. De regering ging door de wind, in de zin dat de voort-
durende loonsverhogingen nu toch ook wel in officiële krin-
gen werden aangewezen als een van de hoofdschuldigen in de
tragedie van de werkloosheid. Dat wijst in de richting van een
geleide loonpolitiek, die echter in de praktijk niet wordt ge-
voerd. De vakbeweging kon ook niet om de nieuwe filosofie
heen; zij mobiliseerde weliswaar bevriende econometristen
om de stellingen van Den Hartogen Tjan te weerleggen, maar
zonder veel succes. Van alle kanten werden de berekeningen
overgedaan onder andere veronderstellingen en met andere
specificaties, en er kwamen allerlei econometrische zwaktes
in het oorspronkelijke modelletje aan het licht, maar de con-
clusie kon niet meer ongedaan worden gemaakt: aanhouden-
de looninfiatie leidt tot werkloosheid.
En dat niet alleen. Ook een verhoging van de sociale pre-
mies kan tot versnelde afstoot van oude jaargangen leiden.
De ,,crisis van de welvaartsstaat”, bestaat ten dele in argwaan
inzake ,,oneigenlijk gebruik”, geringe mobiliteit van de ar-
beid en de psychologische grenzen aan de solidariteit, maar
deze argwaan kreeg opeens een extra dimensie. De reden,
waarom de nota van Den Hartog en Tjan zo’n indruk maakte
zat misschien hierin, dat een bekende waarheid in macro-
economische cijfers werd gevangen en dat op een professio-
nele manier werd uitgelegd wat iedereen al vreesde: de loon-
inflatie en de sociale lasten maken de bedrijven kapot. De
voorspelling van Den Hartog en Tjan was zeer somber: de
werkloosheid zou, bij doorgaande looninfiatie en door
–
gaande stijging der collectieve lasten, snel toenemen. De
nota was nauwelijks uitgebracht, in
1974,
of de werkloos-
heid schoot omhoog. ,,Daar heb je het al”, was de reactie in
Haagse kringen en het beleid rukte op in een on-keynesiaanse
richting. ,,Ombuigen” en ,,matigen” werden de nieuwe paro-
len. Het kabinet-Den Uyl had al enkele pogingen onder-
nomen om de lonen in de greep van het beleid te krijgen; nu
kreeg ook de minister van Financiën .een steun in de rug
bij zijn streven naar zuinigheid. Er werden enkele proefbal-
lonnetjes opgelaten voor het bevriezen van sociale uit-
ken nge n.
Deze gebeurtenissen waren, uit een intellectueel oogpunt,
tamelijk opwindend. De ene paradox stapelde zich op de
andere. De eerste paradox: net op het moment, dat allerlei
mensen zich afvroegen waar toch de invloed was gebleven
van de eens zo zelfverzekerde kaste der economen, bleek
een uiterst technisch paper van twee econometristen in staat
het politieke klimaat in Nederland merkbaar te verschuiven.
De macht van de econometrie deed zich voelen. De tweede
paradox: de werkloosheid die na het uitbrengen van dit
paper de kop opstak en die het succes van Den Hartog en
Tjans theorie scheen te bevestigen, was in feite niet ontstaan
door een veranderde verhouding van produktie en werkge-
legenheid; zij was wel degelijk van keynesiaanse huize. De
versnelde afstoot van oude jaargangen, waar Den Hartog
en Tjan het over hadden, is een traag doorzettend proces, dat
al een hele tijd aan de gang was – waarschijnlijk sinds
1965.
In
1975
trad een veel abrupter type werkloosheid op door
–
dat de produktie bij gebrek aan afzet eerst stagneerde en
toen zelfs even daalde. Ook de investeringen liepen terug.
Het was een Situatie, die de neo-keynesianen alleen maar kon
bevestigen in hun mening, dat de werkgelegenheid wordt be-
paald door de bestedingen, niet door al die andere dingen
zoals lonen en sociale premies. Zij hadden bovendien kunnen
aanvoeren dat de reële overheidsbestedingen in
1974
waren
bevroren, hetgeen de recessie had verergerd 8). Maar zij
kropen in hun schulp. Op de jaarvergadering van de Vereni-
ging voor de Staathuishoudkunde van december
,
1975
werd
het VINTAF-model gepresenteerd (makers: Den Hartog,
Tjan en Van de Klundert), en nauwelijks aangevallen.
VINTAF vult het jaargangenmodel aan met een blok dat de
bestedingen beschrijft, maar de kwantitatieve modeluit-
komsten zijn on-keynesiaans: lage multipliers, hoge substitu-
de-effecten. Verhoog de overheidsuitgaven, dek ze door be-
lastingen, en VINTAF voorspelt een sterke teruggang in de
werkgelegenheid. Iedere nieuwe ambtenaar, die er bij komt,
maakt dat drie
(!)
mensen in de particuliere sector hun baan
verliezen. Ik heb dit Van den Beld zelf op de televisie horen
zeggen; ik meen dat het in
1976
was.
Moeten we het geloven? Een ,,balanced-budgetmultiplier” van minus twee? Dit vreemde resultaat berust op de omstan-
digheid dat (a) verhoogde bestedingen zich zelf afremmen via
de loon-prijsspiraal, die de afstoot aanmoedigt, terwijl (b)
verhoogde belastingen helemââl funest zijn voor de werkge-
legenheid in het bedrijfsleven. Beide mechanismen doen zich
stellig voor, maar zouden ze zo sterk zijn als VINTAF aan-
neemt? Zou het netto effect van een budgetverhoging op de
werkgelegenheid werkelijk negatief uitvallen? Zouden die
70.000
onderwijsmensen, die werden aangesteld, heus het
ontslag van 200.000 anderen op hun geweten hebben? Het
valt moeilijk aan te nemen. En als het zo is komt het, naar
mijn mening, door de huidige situatie van lage winsten. Een uitgehold bedrijfsleven kan geen belastingverhoging verdra-
gen. Dat wil dus zeggen dat we VINTAF ten hoogste aan-
vaarden als een model met beperkte geldigheid – een model
voor de huidige geknepen situatie.
Maar stel dat we VINTAF accepteren, hebbende keynesia-
nen dan de slag verloren? Ja, in zoverre ze voorstanders zijn
van hogere overheidsbestedingen. Neen, in zoverre ze de
werkloosheid willen bestrijden met belastingverlagingen –
dat middel blijft effectief, omdat het niet alleen de particu-
liere consumptie vergroot maar ook de investeringen aan-
moedigt en de afstoot tegengaat. Zo’n belastingverlaging
roept natuurlijk nadelen op: het begrotingstekort zwelt op
en de betalingsbalans wordt zwakker, en daaruit rijzen
levensgrote politieke problemen. Hierop kom ik terug.
De economische theorie staat echter voor een andere
vraag, die doorslaggevend is voor de huidige positie van de
8) De gebeurtenissen in 1974/ 1975 zijn nog altijd onvoldoende
onderzocht. Een opmerkelijke opvatting wordt verdedigd door
W. H. Ruiter en R. F. Owen (How succesful has stabilization policy
been in the Netherlands? A neo-keynesian perspective,
De Econo-
mist,
1979, nr. 1). Deze auteurs gebruiken hun eigen model, dus niet
VINTA F, en concluderen dat Nederland over de jaren 1972-1976 f.9
mrd. heeft verloren aan nationaal inkomen (cumulatief) door onvol-
doende keynesiaans te reageren. Dit artikel heeft mi. te weinig aan-
dacht gekregen
(De Economist
wordt te weinig gelezen). Men kan te-
gen deze diagnose inbrengen dat 1974 een
boom-jaar
was en dat de bevriezing van de overheidsbestedingen dus juist stabiliserend heeft
gewerkt. Maar het is ook waar, dat in 1975 de produktie volledig stagneerde; toen ontstond de sprong in de werkloosheid. Dat had
misschien enigszins kunnen worden gemitigeerd door een minder
stringent begrotingsbeleid.
1356
keynesianen. Die vraag luidt: bestaat er, in 1979, nog een
binnenlandse onderbesteding? Ofwel: bestaat er een over-
capaciteit in de bedrijven, die voor de binnenlandse markt
prod uceren?
Op het eerste gezicht zou men zeggen: ja allicht, want de
Nederlandse bedrijven kampen met een tekort aan afzet, er
is werkloosheid en overcapaciteit. Maar op het tweede ge-
zicht rijst de twijfel. Een flink stuk van de overcapaciteit zit
in de exportsector (werven) en in de bedrijfstakken die door
import worden bedreigd (schoenen, textiel). Daar valt met
binnenlandse bestedingsverruimïng niets tegen te doen.
Bovendien is de bezettingsgraad van de verwerkende indu-
strie volgens het Kwartaalbericht van de Nederlandsche Bank
(1979, nr. 2), niet zoveel lager dan in de jaren voorde recessie
(197 1/ 1973). Over de hele linie scheelt het
3,5%;
alleen in de
basis-metaalindustrie ligt de bezettingsgraad nu veel lagerdan
toen, namelijk 12%. In 1975 was de situatie anders. De
capaciteitsbezetting was toen 11,5% lâgerdan voorde recessie,
maar dat cijfer is ieder jaar kleiner geworden. De marge is nu
nog maar gering. De keynesianen hebben, zo gezien, maareen
klein beentje om op te staan. Maar zij kunnen aanvoeren dat de
overcapaciteit is afgenomen doordat de afzet te klein was 9).
Ondernemers berusten niet in de aanwezigheid van onge-
bruikte machines; ze laten vervanging achterwege en de
capaciteit brokkelt af. Ook het ontslag van arbeiders doet
potentiele capaciteit teloorgaan; ze verliezen hun vakbe-
kwaamheid, of ze gaan in het individuele, losse werk (met een
uitkering als steun mde rugspannen zij een,,bakje”achter hun
auto). Menselijk kapitaal en materieel kapitaal gaan achteruit,
maar met hoeveel procent? Dit iseenvandegroteonbekenden
in het wetenschappelijke debat 10). Wij weten dus niet precies hoe groot de onderbesteding is omdat wede overcapaciteit niet
kennen. Misschien iseencijfervan 3,5%,00k
methetoogopde
arbeidsmarkt, nog niet zo dwaas.
De wetenschappelijke discussie binnen Nederland over
–
ziende kunnen we niet zeggen, dat de jaren zeventig een tijd
waren van stilstand, en zelfs niet van overmatige verwarring.
De modellen zijn beter geworden, minder beperkt. Wel is een
sterker accent gevallen op dingen die we niet weten: het
effect van extra overheidsuitgaven op de spiraal, het effect
van de spiraal op de winsten, het effect van de winsten op
de werkgelegenheid. We hebben de zaken goed op een rijtje
maar we kennen de parameters onvoldoende. De econome-
trie is niet wat zij moet zijn: de aandraagster van harde,
betrouwbare constanten. Daarin schuilt een tegenvaller, dat
is waar. Zij geeft aan het beleidsdebat een extra dimensie
van onzekerheid.
Het beleidsdebat
In de jaren zeventig werd veel gedebatteerd over het be-
leid – er waren vele punten tegelijk aan de orde. Ik kies er
enkele uit.
Het eerste punt betrof de vraag of de werkloosheid moest worden bestreden door een inkomenspolitiek, die de spiraal
onderdrukt en de rendementen herstelt, of dat de regering
liever haar heil moest zoeken in het scheppen van arbeids-
plaatsen in de overheidssector. Het eerste werd algemeen
aanbevolen maar niet uitgevoerd, om de eenvoudige reden
dat zo’n inkomenspolitiek meer hardhandigheid vergt dan de
regering kan opbrengen. Het tweede alternatief, aanbevolen
door degenen die zich zelfde ,,Amsterdamse school” hebben
genoemd, vergt geen hardhandigheid —integendeel, de groei
van de overheidsbestedingen gaat bijna vanzelf. Er werden
trouwens na 1975 telkens flinke opzettelijke impulsen, van
conjuncturele aard, aan de uitgaven gegeven. De uitbreiding
van het aantal werknemers bij de overheid en bij de toele-
veranciers van de overheid schept het pijnlijke probleem van
de financiering. Hogere belastingen hebben de verkeerde
eigenschap dat ze de particuliere sector in het nauw brengen,
en VINTAF zegt ons dat dat verlies aan arbeidsplaatsen wel
eens groter kan zijn dan de winst aan arbeidsplaatsen bij de
overheid. Dan is er maar één uitweg: laat het tekort op de
rijksbegroting opzwellen.
Welnu, dit laatste wilde de regering niet. Het gebeurde
niettemin – het tekort voor de totale overheid liep op van
1,5% van het nationale inkomen in 1973 tot 5,5% in 1979.
Noch Duisenberg, noch Andriessen waren gelukkig met een
groeiend deficit. De laatste was zelfs zeer ongelukkig, mis-
schien niet in de laatste plaats omdat Zijlstra er zo erg op tegen was. Het argument is, dat een groter beroep van de
overheid op de kapitaalmarkt de particuliere investeringen
nog verder zal afremmen, en tevens dat een stuk van het te-
kort monetair zou moeten worden gefinancierd. De geld-
schepping zou de infiatoire spanningen verhogen, de lonen
verder opdrjven en de werkgelegenheid nog meer in gevaar
brengen.
Het is opmerkelijk dat deze argumentatie tegen een ver-
groting van het tekort zo weinig wordt aangevallen. Men zou
toch verwachten dat de keynesianen hier hun kans schoon
zagen. Zij zouden kunnen stellen, dat vele Nederlandse be-
drijven lijden aan onderbezetting en, voor zover ze dat niet
doen, komt dat doordat ze hun capaciteit hebben laten weg-
smelten. Ze kunnen best wat vraagvergroting gebruiken.
Ergo: combineer vergrote overheidsbestedingen in de geest
van de Amsterdamse school met flinke belastingverlagingen,
die door bijna iedereen worden gewenst en zeker door het
kabinet-Van Agt. Laat een begrotingstekort van zeg 10%van
het nationale inkomen maar over ons komen. Dat de marge
van de overcapaciteit klein en omstreden is, zoals we hier-
boven zagen, is waar en dat deze operatie hier en daar tot
prijsverhoging zal leiden is waarschijnlijk, maar zou dat zo
erg zijn in een situatie van te lage winsten? De regering wil
toch winstherstel?
Een dergelijk krachtig pleidooi voor een bestedingsver-
ruimend beleid, dat mede steunt op belastingverlaging, is niet
vernomen Ii). Waarschijnlijk omdat niemand in Nederland
Daar zit een zwakte in de simpele keynesiaanse theorie: zij doet
net alsof de produktiecapaciteit gegeven is, ofwel stug groeit; maarde
capaciteit past zich aan aan de bestedingen. Zo wordt de onderbe-
steding opgeheven langs on-keynesiaanse weg. Eén methode om de ,,slack” te kwantificeren is deze: we nemen
de trend in de produktieontwikkeling en we kijken hoeveel we er
–
onder zitten. Helaas is het niet duidelijk welke trend we moeten heb-
ben. Die van de jaren zestig? Dat is nu precies ,,begging the question”.
Die van de jaren zeventig? Dan is er geen ,,slack”.
II) Een begin van een pleidooi vinden we in S. K. Kuipers,J. Muys-
ken, J. van Sinderen, De werkgelegenheidsontwikkeling in de jaren
zeventig: een nadere analyse,
ESB,
28-6-1978. De auteurs zeggen dat
bezettingsgraadveranderingen een indirecte bijdrage zullen leveren
aan de werkgelegenheid, namelijk via winstherstel en investeringsher-
stel, zodat een bestedingsverruiming wel degelijk in de goede richting
werkt. Maar Kuipers c.s. bepleiten geen forse bestedingsverruiming
omdat deze het loonmatigingsbeleid kan doorkruisen. De ,,Amster-
damse school” wil wel hogere overheidsuitgaven, maar bepleit, voor zover ik weet, geen forse belastingverlagingen. Alleen de CPN heeft
een groots opgezet plan voor extra uitgaven gefabriceerd die niet
hoeven te worden gedekt. Héél vreemd: comministen als pleitbezor-
gers van Keynes!
ESB
maakt werk van de economie
ESB19/26-l2-I979
1357
voldoende keynesiaanse hardnekkigheid aan de dag legt om
luchtig over een begrotingstekort te spreken; maar stellig
ook niet, omdat er nog een andere politieke rem op de be-
stedingsverruiming staat en dat is de betalingsbalans. Wij
zagen al, dat deze in de loop van de jaren zeventig is omge-
slagen naar grote tekorten, om daarna slechts zwakjes te
herstellen. Een groots opgezette politiek van stimulerende
overheidsbestedingen zonder adequate belastingdekking zou
het betalingsbalanstekort vergroten op een manier, die nie-
mand voor zijn rekening durft te nemen. En devalueren
–
daar durft ook eigenlijk niemand over te praten, want het
effect van de devaluatie op de concurrentiepositie zal, gege-
ven de indexering, onmiddellijk worden weggespoeld door de
loon-prijsspiraal.
Wij komen hier terecht bij de grondoorzaak van het gebrek aan beleidsruimte: het falen van de inkomenspolitiek. Zolang
we een fikse loon-prijsspiraal hebben kunnen we ons
geen binnenlandse bestedingsverruiming veroorloven van-
wege de betalingsbalans en devalueren durven we evenmin.
Geen inkomenspolitiek, dus geen keynesiaanse politiek. De
inkomenspolitiek stuit, iedereen weet het, af op het ferme
standpunt van degenen die de loonpolitiek vooral willen
overlaten aan de ,,sociale partners” en het wel zeer timide
standpunt van degenen, die in hun hart geporteerd zijn voor
een geleide loonpolitiek (zoals bepleit door De Galan, Van
den Doel en Tinbergen in dit tijdschrift) maar die bijval liever
niet uiten. Zonder loonpolitiek geen inkomenspolitiek. De
,,sociale partners”, die best begrijpen dat looninfiatie ver-
keerd is, kunnen de nominale matiging niet langs vrijwillige
weg effectueren omdat ze aan de top worden klemgereden
door de basis.
Zolang dit allemaal zo is, zijn de marges voor het beleid
niet alleen smal, maar worden ze opgebruikt door de stille
krachten die de overheidsuitgaven verhogen, de loon-prijs-
spiraal laten doorgaan, het begrotingstekort zachtjes ver-
hogen
–
kortom, het economïshe leven gaat zijn gang 12).
Aan het eind van de jaren zeventig kwam het kabinet-Van
Agt met een arbeidsplaatsenplan, dat voorziet in de aanstel-
ling van talrijke ambtenaren. Den Uyl of de Amsterdamse
school zouden het bedacht kunnen hebben. Maar winsther-
stel krijgen we op die manier niet en ook geen herstel van de
investeringen. De echte doelstellingen van het beleid zijn
anders dan wat daarover officieel wordt meegedeeld: de rege-
ring wil vöôr alles populair blijven. Zij mikt op de instand-
houding van alles wat modaal is. Volgens de oppositie heeft
het kabinet immers een te gering ,,sociaal draagvlak”; welnu,
als dat het grootste verwijt is dat men tot het kabinet kan
richten mag het geen verbazing wekken dat de regeerders
op de populaire toer gaan. Misschien is dat zoals het hoort, in
een democratie.
In die zin kan men dan ook niet spreken van een falend
beleid, maar meer van een soort basisme. De basis bepaalt
wat er gebeurt. Helaas houdt de basis er tegenstrijdige doel-stellingen op na: volledige werkgelegenheid, een
Vrije inko-
mensvorming, een groeiende overheidssector, toenemende
sociale voorzieningen, een dalende belastingdruk, geen infla-
tie, een sterk en bloeiend bedrijfsleven, selectieve groei, inno-
vatie, herstructurering, energiebesparing en milieuvriende-
ljkheïd. Deze strijdigheid der doelstellingen vormt het ware democratische dilemma van de jaren zeventig, en het is met
dit dilemma dat we de jaren tachtig ingaan.
J. Pen
12) Huidige regeerders kunnen troost putten
uit
het verleden. In de
jaren dertig stegen de rijksuitgaven van 13% tot ruim 21% van het
nationale inkomen. Dat was niet de bedoeling van Colijn en zijn
ministers, maar het gebeurde toch. Stevers heeft er al eens op ge-
wezen dat regeringen, ook al willen ze dat niet, in een keynesiaanse richting worden gedrongen.
GGG
C
t1~111
Het bestuur van de
STICHTING Economisch-
Technologisch Instituut voor
Utrecht (E.T.L-Utrecht)
zoekt voor
de functie
COORDINATOR
ALGEMENE
ZAKEN
een
ervaren
academicus
(bij voorkeur een
algemeen econoom) die zal worden belast
met directie- en sta fzaken.
Van deze COORDINATOR wordt een meer-
jarige onderzoekervaring en beleidsbetrok-kenheid verwacht op sociaal-economisch
terrein alsmede ervaring met en belangstel-
ling voor andere beleidsterreinen. De kandidaat moet het vermogen hebben tot
zelfstandig optreden namens het Instituut en
beschikken over capaciteit die hem of haar in staat stellen op directie-niveau mede leiding
te geven aan de verdere ontwikkeling van
alle aktiviteiten van het E.T.l.-bureau.
Tot de werkzaamheden van de
COORDINATOR
behoren met name:
a het in overleg met de staf zorgdragen voor consistentie in en afstemming tussen: onder-
zoekresultaten, beleidsaspekten en uitvoeren-
de werkzaamheden;
de in- en externe advisering over met E.T.l.-
onderzoek ltaken in verband staande andere
disciplines (ruimtelijke ordening, energie,
voorzieningenniveau etc.) en het in dat ver-band representeren van het E.T.l. in com-
missies, werkgroepen, etc; het initiëren en uitvoeren van bijzondere
(onderzoek)-opdrachten en basistken die
niet bij de andere sectoren (onderzoeken secretariaten) kunnen worden ondergebracht;
het coördineren van de sectorwerkzaam-
heden: (financiële) administratie, documen-tatie en statistiek (met deze werkzaamheden
is een 5-tal met een grote mate van zelf-
standigheid werkende medewerkers belast).
Het salaris voor deze functie bedraagt bij aan-stelling maximaal f5.675,- en kan in dezelfde functie uitlopen tot ca. f6.000,- per maand.
Voor de functie geldt een aantal gunstige
arbeidsvoorwaarden (pensioen, ziektekosten-verzekering, etc.) overeenkomend met die van
het personeel in dienst van de provincie Utrecht.
Tot de selectieprocedure behoort een psycho-
logisch onderzoek.
Sollicitaties kunnen worden gericht aan de
directeur van het E.TJ.-Utrecht, Pieterskerkhof
17,3512 JR Utrecht, die desgewenst nadere
informatie verstrekt (telefoon 030-317444).
1358
Co ó
*peratie, conflict en coalitie
De Nederlandse arbeidsverhoudingen 1970-1980:
veranderingen, constanten en perspectieven
PROF. DR. A. PEPER*
De nieuwe arbeidsverhoudingen lijken mij te worden gekenmerkt door een verdergaande decentralisatie, dus door een verzwakking
van het voor de Nederlandse verhoudingen zo karakteristieke
centralisme
(A. F. van Zweeden,
NRC Handelsblad,
3 november 1979)
1. Inleiding
Op het breukviak van twee decennia – het begin van de
jaren zeventig – mocht ik een discussie op gang brengen over
de veranderingen in de Nederlandse arbeidsverhoudingen 1).
Wij zaten toen in een – voor die tijd – roerige periode.
De vrije loonpolitiek, die in 1968 in volle omvang was ge-
start, werd begeleid door een voorstel van de regering om
via een
Wet op de loonvorming
(1970) toch greep te hou-
den op de loonvorming 2). De vakbeweging, die hierin een
aanslag zag op haar nieuw verworven vrijheid, reageerde –
toen de wet werd toegepast – met een kortstondige (één
uur durende) politieke staking (december 1970). Daaraan
voorafgaand vonden in de herfst van 1970 in Rotterdam
massale wilde stakingen plaats, die naar omvang, effect en
intensiteit unieke trekken vertoonden. De z.g. 400-gulden-golf
spoelde over ons land. De werkgevers konden de golf niet
keren en de vakbeweging ervoer een gapende kloof tussen
leiding en leden 3).
Dit waren maar enkele, zij het belangrijke, gebeurtenissen
die voor mij destijds aanleiding waren om na te gaan of het
hier gebeurtenissen betrof die van
incidentele
dan wel van
structurele
aard waren. Ik hield het op het laatste en
sc.hetste in een aantal artikelen de omtrekken van nieuwe
arbeidsverhoudingen-in-wording die ik – eenmaal uitgekris-
talliseerd – schematisch aanduidde met de term
coalitie-
model.
De uitvoerige discussie die hierop volgde weerspie-
gelde in ieder geval de verscheidenheid van reacties en inter-
pretaties van genoemde gebeurtenissen. Volgens sommigen
(met als meest uitgesproken vertegenwoordiger Van Esveld)
was er niet zo veel aan de hand: de grondtrekken van de
Nederlandse arbeidsverhoudingen zouden zich niet wijzigen.
Anderen – een minderheid (waaronder m.n. Haveman) –
voorzagen, mèt mij, wel aanmerkelijke veranderingen in
het systeem van arbeidsverhoudingen zonder te kunnen aan-
geven in welke richting deze zouden gaan. Analyse en norma-
tieve opvattingen liepen door elkaar heen.
Waarschijnlijk was het toen nog te vroeg om voorspellin-
gen te doen. Toch is het voor elke wetenschapsbeoefenaar –
66k die in de sociale wetenschappen – een uitdaging om
dat wel te proberen. Daarin ligt de zin van wetenschaps-
beoefening, die meer wil zijn dan het nauwkeurig vastleggen
van wat heeft plaatsgevonden. Een stimulans om de roerige
gebeurtenissen van toen op een wat grofmazige manier modelmatig vast te leggen, putte ik uit de volgende op-
vattingen.
In de eerste plaats koos ik voor een historische benadering
van de arbeidsverhoudingen, die het mi. mogelijk maakte de
feitelijke gebeurtenissen aan het eind van de jaren zestig en
het begin van de jaren zeventig in een breder perspectief te
plaatsen. Daardoor komt men eerder tot een interpretatie
van actuele gebeurtenissen, ontdaan van hun specifieke
eigenaardigheden, in termen van incidentele of structurele
wijzigingen. Vanuit dit historisch perspectief stelde ik vast
dat de ,,overgangsjaren” van de Nederlandse arbeidsverhou-
dingen waren aangebroken.
In de tweede plaats deed ik een poging om m.b.v. modellen
– en de daarvoor ontwikkelde criteria – de studie van de
arbeidsverhoudingen die altijd al erg descriptief is geweest,
theoretisch enigermate te verdiepen. Met deze modellen kon
mi. enige greep op de verwarrende werkelijkheid worden
verkregen en konden ook enige voorspellingen worden ge-
waagd.
Ik realiseer mij – toen en nu – dat ik met mijn benade-
ringswijze wat schematisch te werk ben gegaan. De bewegin-
gen in de (enigermate) verzelfstandigde arbeidsverhoudingen
worden vanuit verschillende bronnen buiten het systeem
van arbeidsverhoudingen gevoed. De institutionele bena-
dering kent haar grenzen. De gebeurtenissen op het loonpoli-
tieke front – hoe essentieel ook voor het begrip van de ar
–
beidsverhoudingen – vormen maar één complex van facto-
ren in het arbeidspolitieke spel. Het is verheugend dat in het
laatste decennium het aantal studies, waarin de arbeidsver
–
houdingen centraal staan, is toegenomen. De stelling die
ik in 1972 poneerde, nI. dat sprake is van ,,een (positieve)
relatie tussen de mate waarin bepaalde maatschappelijke ter-
reinen problemen oproepen en de hoeveelheid (wetenschap-
pelijke) aandacht die daaraan wordt besteed” 4), blijkt een
behoorlijke graad van geldigheid te bezitten. Teleurstellend is
echter dat – op een enkele uitzondering na
5)
– de
theoretische verdieping in de studie van de arbeidsverhoudin-
gen weinig voortgang heeft geboekt. Het lijkt wel of dit
ingewikkelde terrein permanent uitnodigt tot beschrijvingen
en haastige kwalificaties. De vele ,,onvoorspelbaarheden”
* Hoogleraar sociaal-economisch beleid aan de Erasmus Universiteit
te Rotterdam.
Vgl. het door mij geredigeerde boek
De Nederlandse arbeids-
verhoudingen: continuïteit en verandering,
Rotterdam, 1973.
Daarin is de discussie gebundeld die in 1971 en 1972 in de kolommen
van
ESB is
gevoerd tussen Van Esveld, Haveman, Top, De Lange,
De Jong en Buiter en mijzelf. In het vervolg zal hiernaar worden
verwezen in deze vorm: NAV.
Voor tekst van de Wet:
Arbeidswetgeving,
Deventer, 1975, blz.
104-114.
Zie voor een descriptie van de Rotterdamse havenstaking: Ad
Teulings en Frans Leijnse,f
75,-ja,
f25,-
nee,
Rotterdam, 1970.
NAV, op.cit., blz. 99.
Een vroege uitzondering was J. H. Buiter,
Partijen en strate-
gieën in het arbeidspolitieke spel,
openbare les, Rotterdam, 1966;
daarna denk ik m.n. aan P. J. A. ter Hoeven in zijn bijdrage aan
de door hem geredigeerde bundel
Breukv/akken in het arbeidsbestel,
Alphen aan den Rijn, 1972, blz. 10-65, en aan J. J. Ramondt,Be-
drjjfsdemocraiisering zonder arbeiders.
Alphen aan den Rijn, 1974.
ESB 19/26-12-1979
1359
verdringen kennelijk de wetenschappelijke behoefte ontwik-kelingen begripsmatig vast te leggen.
Toch zal die weg met kracht moeten worden ingeslagen. Dat
die weg ook theoretisch begaanbaar is – wellicht anders en
stellig geavanceerder dan ik destijds heb gedaan – komt voort
uit mijn opvatting dat de partijen in het systeem van
arbeidsverhoudingen, alsook de politieke, sociaal-econo-
mische en technische invloeden die op hun gedrag inwerken,
niet op een ,,toevallige” wijze in elkaar steken. Kijkt men b.v.
naar de structuur van de partijen – overheid, werkgevers,
werknemers – dan valt het op dat in studies daarover wel de
(sterk wisselende) opvattingen van ,,consumenten”/leden aan
bod komen (soms alleen maar in de vorm van postulaten),
maar dat de structuur zelve nauwelijks enige aandacht krijgt.
Een voorbeeld: hoewel er veel studie is gemaakt van de
opvattingen van werknemers over alles en nog wat, is er weinig
bekend over de besluitvorming, de verhoudingen binnen de
bonden en de verhouding tussen bonden en de centrale (FNV,
CNV). Een ander voorbeeld: een belangrijke, zo niet de
belangrijkste partij in de arbeidsverhoudingen, nI. de
werkgevers, vormt een welhaast onbeschreven blad in de
wetenschappelijke literatuur.
Het is verleidelijk om na zoveel jaar mijn betoog op te
zetten langs de lijnen die ik destijds heb getrokken. Ik zal dat
– ondanks aansporingen van de redactie – maargedeeltelijk
doen, omdat de omvang van iieze bijdrage aan grenzen is
gebonden en tevens om te vermijden te veel in mijn eigen
,,model”-denken opgesloten te raken. De gang van mijn
betoog is nu als volgt. Eerst zal ik enige aandacht besteden aan
de ,,omgeving” (context) van de arbeidsverhoudingen, te
weten de technische, sociaal-economische en politieke ont-
wikkelingen (par. 2). In een volgende paragraaf zullen de
belangrijkste veranderingen de revue passeren, zowel
binnen
de partijen als
tussen
de partijen 6). Hier ligt het voor de hand
enkele noties en begrippen uit eerdere beschouwingen op te
voeren (par. 3). Wie het ooggericht houdt op veranderingen, is
geneigd te weinig betekenis toe te kennen aan wat constant is gebleven. De wetenschap dat arbeidsverhoudingen maar heel
langzaam veranderen – produkt als zij zijn van.een lange
historische ontwikkeling – vereist, dat ook aandacht wordt
geschonken aan enkele structuurkenmerken (constanten) van
de Nederlandse arbeidsverhoudingen (par. 4). Ten slotte zal
kort iets worden gezegd over problemen en vooruitzichten die
voor de jaren tachtig van belang zijn (par.
5).
2. De ,,omgeving” van de arbeidsverhoudingen
2.1.
Ter inleiding
Men kan breedvoerig discussiëren over de vraag welke
factoren/omstandigheden van beslissende invloed zijn op de
(ontwikkeling van de) arbeidsverhoudingen. Zijn het de
eigendoms- en machtsverhoudingen, zijn het de technische
ontwikkelingen, zijn het de buitenlandse invloeden enz. Ik
houd het erop dat niet aan één factor beslissende betekenis
kan worden toegekend. Monocausale verklaringen doen
geen recht aan de ingewikkeldheid van de arbeidsverhoudin-
gen, zij het dat zij vooral begrepen moeten worden als
machtsverhoudingen.
Het is vaak ondoenlijk om de
opstelling van partijen direct af te leiden uit één invloeds-
factor. Ook wanneer men de factoren uiteenlegt, moet men
zich ervan bewust zijn dat er sprake is van – onvermijde-
lijke – schematisering en stilering.
Wanneer ik hieronder enkele opmerkingen maak over de
,,omgeving” van de arbeidsverhoudingen, gaat het om fac-
toren die ik van wezenlijke betekenis acht voor een goed
begrip van de arbeidsverhoudingen. Ik wil echterdie factoren
uitdrukkelijk in verband brengen met hun betekenis voor het
systeem
van arbeidsverhoudingen. Daarbij ga ik er uiteraard
vanuit dat de verhoudingen tussen partijen zich maatschappe-
lijk zo verzelfstandigd hebben dat er kan worden gesproken van een systeem. Hoewel ik mij ervan bewust ben dat in het
bijzonder de technische en sociaal-economische factoren voor
een deel
vanuit
het systeem zelve (met name vanuit de
ondernemingen) belangrijke impulsen krijgen, zou ik toch de
stelling willen poneren dat het hier een
aggregatieniveau
betreft dat meer
buiten
(inclusief de buitenlandse invloeden) dan
binnen
het systeem van arbeidsverhoudingen moet
worden gezocht. Het nadrukkelijk noemen van deze factoren
komt voort uit het inzicht dat een te exclusieve aandacht voor
het systeem- of institutionele karakter van de arbeidsverhou-
dingen de weg blokkeert naardeverklaring van veranderingen
die van ,,buiten” het systeem worden ingebracht. Maar
centraal dient in mijn optiek toch te staan hoe genoemde
veranderingen doorwerken in de opstelling van partijen en in
hun onderlinge relaties.
Met andere woorden: welke vertaling krijgen die veran-
deringen in termen van maatschappelijke positie, belangen-behartiging, ideologische opstelling, onderlinge verhoudin-
gen van de betrokken partijen. Dat lijkt mij ook de kern te
zijn – in dit verband vooral in programmatische zin – van
een
sociologische
benadering van de arbeidsverhoudingen.
Summier, maar onvolledig zal ik hieronder enkele kant-
tekeningen maken over de technische , sociaal-economische
en politieke ontwikkelingen van het afgelopen decennium en
hun betekenis voor veranderingen in de arbeidsverhoudin-
gen. In andere bijdragen zal aan sommige van deze factoren
zelfstandig aandacht worden besteed.
2.2.
Technische ontwikkelingen
De vernieuwing van het produktieapparaat is voor een be-
langrijk deel het gevolg van de noodzaak (buitenlands) een
concurrerende positie op de markt te behouden. Die ver-
nieuwing brengt bijna altijd met zich dat arbeid wordt ver-
vangen door machinale bewerking. Waar sprake is van de
start van nieuwe produkties – resultaat van commerciële
en/of technische inventiviteit – wordt nieuwe werkgelegen-
heid geschapen. Het is duidelijk dat in het afgelopen decen-
nium de werkgelegenheidvervangende technische ontwik-
kelingen het hebben gewonnen van de werkgelegenheid-
scheppende technische vernieuwing. Vooral in de industriële
sector is de werkgelegenheid teruggelopen. De werkgelegen-
heid in die sector is niet alleen teruggelopen door bv.
overcapaciteit of het internationaal inzakken van de markt,
maar ook omdat Nederland in verschillende sectoren tech-
nologisch achterop is geraakt. Het voornemen van de
regering om anno 1979 een geconcentreerd innovatiebe-
leid van de grond te brengen illustreert die opgelopen
achterstand.
Voorts ziet het ernaar uit dat het absorptievermogen
van de tertiaire sector is uitgeput. Eerder lijkt het erop
– al gaan speculaties hierover verschillende richtingen uit –
dat door de invoering van de micro-elektronica (,,chips”)
de administratieve sector werkgelegenheid zal moeten prijs-
geven.
6)
Voor wie een overzicht wil krijgen van veranderingen, discussies
en gebeurtenissen in de arbeidsverhoudingen verwijs ik naar de
volgende publikaties, die ik voor deze bijdrage heb geraadpleegd.
Bijdragen in de bundel van Ter Hoeven, op.cit.; John P. Windmut-
ler/C. de Galan,
Arbeidsverhoudingen in Nederland,
Utrecht! Antwerpen,
1977,
m.n. deel II, blz.
137-201;
A. F. van Zweeden
(red.),
Arbeidsverhoudingen in beueging,
Utrecht/Antwerpen,
1977;
H. ter Heide,
Overleg en strijd,
Leiden,
1976;
J. de Jong,
Een aantal recente ontwikkelingen in het Nederlandse systeem van
arbeidsverhoudingen,
Rotterdam,
1974;
Ger Harmsen/Bob Reinal-
da,
Voor de bevrijding van de arbeid,
Nijmegen,
1975,
blz.
362-421;
Bram Peper, The Netherlands: From an ordered harmonic
to a bargaining relationship, in: Solomon Barkin (cd.),
Worker
militanct’ and its consequences,
1965-75,
New York,
1975,
blz.
118-153;
W. A!bèda,
Arbeidsverhoudingen in Nederland,
Alphen
aan den Rijn,
1975;
en enkele feitelijk getinte bijdragen van mijn
hand in:
Winkler Prins Encyclopedisch Suppiement
1976,
Amster-
dam/Brussel,
1976,
blz.
46-48, Winkler Prins Encyclopedisch
Jaarboek
1978,
Amsterdam/Brussel,
1978,
blz.
28-29,Grote Winkler
Prins Jaarboek
1979, Ariisterdam/Brussel,
1979,
blz.
41-42.
1360
Voor de arbeidsverhoudingen betekenen deze ontwikke-
lingen dat – veel sterker dan in het begin van de jaren
zeventig – technische vernieuwing wordt geassocieerd met
afbraak van werkgelegenheid. Het gevoel van
onzekerheid
is bij de werknemers op dit punt toegenomen. Hieruit is mede het streven van de vakbeweging te verklaren om meer inzicht
te verkrijgen in en invloed te verkrijgen op het het investe-
ringsbeleid van ondernemingen. Beslissingen over technische
vernieuwingen – wel of niet opgedrongen – zijn immers
nog steeds voorbehouden aan de ondernemingsleiding.
2.3.
Sociaal-economische ontwikkelingen
Het belangrijkste gegeven in de sociaal-economische sfeer
lijkt mij de omslag van een nog aanzienlijke economische
groei in het begin van de jaren zeventig tot een ge-
ringe groei vanaf 1974. Dit resultaat van velerlei
ontwikkelingen geeft aanleiding tot een verhevigde strijd en
discussie tussen werkgevers, werknemers en overheid. Op het
vlak van de
inkomensverdeling
leidt de lagere economische
groei tot allerlei eisen van de kant van de vakbeweging,
die erop uit zijn de positie van de lagere-inkomenstrekkers te
versterken ten koste van die van de hogere-inkomenstrekkers.
Al vébr de oliecrisis maakte de Industriebond NVV de
nivellering
tot inzet van een conflict (in 1972/1973) met
werkgevers (en ten dele ook metde regering). De nivellerings-
kwestie is sindsdien niet meer weg te denken uit de
arbeidsverhoudingen en wordt in de loop der tijd onder
verschillende benamingen ingebracht, zoals: centen/ procen-
ten, vloer in de prijscompensatie, een voor ieder gelijk bedrag,
aftopping, geïntegreerde cao’s, (tijdelijke) wet niet-cao-inko-
mens. ,,Draaipunt” in-die discussie werd (het behoud van) de
inkomenspositie van de
modale werknemer
(Jan Modaal). De
nivellering heeft een belangrijke impuls gekregen door
maatregelen van het kabinet-Den Uyl – de
Machtigingswet
(1974) en een tweetal looninterventies (1976) —,die deels uit
ideologische, deels uit economische overwegingen waren
ingegeven.
In de tweede helft van de jaren zeventig neemt de ver-
betenheid van de maatschappelijke strijd tussen partijen
toe met als inzet beteugeling en beheersing van de groei
van de collectieve sector. Werkgevers bepleiten een aan-
zienlijke terugdringing van het aandeel van de collectieve
sector ten gunste van het rendementsherstel in de parti-culiere sector. Onder het motto dat meer winst tot meer
werk zal leiden (winst-werk-relatie) komt de
werkgelegen-
heidsproblematiek
– de werkloosheid is inmiddels opge-
lopen tot rond
5%
– in het brandpunt van de belangstelling
te staan. Hoewel ook in kringen van de vakbeweging de op-
vatting wordt gehuldigd dat er grenzen moeten worden
gesteld aan de bijna autonome groei van de collectieve sector,
kiest men daar toch voor het behoud van de collectieve sec-
tor, mede vanwege het werkgelegenheidscheppende karak-
ter van die sector (met name van de zogenaamde kwartaire
sector).
Daarbij komt dat de vakbeweging – en niet alleen zij —de
stelling aanvecht dat rendementsherstel tot meer arbeids-plaatsen leidt. Haar bereidheid tot matiging wordt vooral
ingegeven door het inzicht dat daardoor de door het
kabinet-Den Uyl aangebrachte
(100%-)
koppeling van de
sociale uitkeringen aan het netto minimumloon (de z.g.
neito-netiokoppeling)
kan worden gehandhaafd. Daarmee
wordt gekozen voor – om het weer eens anders te zeggen – de solidariteit tussen actieven en niet-actieven en derhalve
voor het handhaven van een basis-minimuminkomen. Pogin-
gen van.werkgeverszijde om op een andere wijze, nI. door het
afschaffen van de
automatische prijscompensatie, de
particuliere sector (rendementsherstel) te versterken worden
beantwoord met succesvolle collectieve acties (stakingen) van
de vakbeweging in 1977. Wel is aanvaard dat enkele elemen-
ten (b.v. verhogingen van de btw) uit de prijscompensatie
worden gehaald (de z.g.
schoning
van de prijscompensatie).
Vastgesteld dient te worden dat over de verhouding tussen de
collectieve en particuliere sector werkgevers en werknemers
zeer tegengestelde standpunten blijven innemen.
Belangrijke structurele wijzigingen hebben zich voorge-
daan op het vlak van samenwerking, fusie en reorganisatie
van bedrijven en bedrijfstakken. Door fusies in vele bedrijfs-
takken is de betekenis van grote ondernemingen (conglome-
raten, multinationalisering e.d.) toegenomen. Dit heeft
mede ertoe geleid dat er
fusies van vakverenigingen
hebben
plaatsgevonden. Daarnaast hebben zich als gevolg van de
verslechterende economische omstandigheden aanzienlijke
reorganisaties
in bedrijven en bedrijfstakken voorgedaan.
Deze reorganisaties namen in sommige bedrijfstakken het
karakter aan van afbouw of ,,afslanking” van activiteiten
(bijvoorbeeld in de zware metaal, de scheepsbouw, de
textiel, de vleeswarenindustrie en de vezels). Pogingen
om door het oprichten van ontwikkelings- en herstructure-
ringsmaatschappijen (NEHEM) – met de bekende tripartite
structuur van werknemers, werkgevers en overheid – dit
proces te begeleiden zijn niet bijzonder succesvol geweest.
Zeker niet wanneer deze pogingen worden beoordeeld op hun
(beoogde) bijdrage aan de versterking van de gemeenschap-
pelijke verantwoordelijkheid van de betrokken partijen. Van
een anticiperend, ordenend economisch herstructureringsbe-
leid is geen sprake 7). Ook hier verschillen de opvattingen
van werkgevers en werknemers te veel van elkaar. Het streven
van de vakbeweging om in het kader van het behoud van
werkgelegenheid met werkgevers hierover afspraken te
maken in de vorm van z.g.
arbeidsplaatsenovereenkomsten
(apo’s) is eveneens weinig succesvol gebleken.
2.4.
Politieke ontwikkelingen
Met de keuze voor de vrije loonpolitiek (1968) kiest
de politiek – daaronder te verstaan: regering, parlement
en politieke partijen – in principe voor een positie aan de
,,zijlijn” van de arbeidsverhoudingen. Werkgevers en werk-nemers zijn primair verantwoordelijk voor het arbeidsvoor-
waardenbeleid. De poging van de centrum-rechtse regering-
De Jong (1967-1971) om via de
Wet op de loonvorming
(1970) – ook wel aangeduid als Loonwet – hierop nog enige
greep te behouden leidt schipbreuk. Vooral de vakbeweging
verzet zich hevig tegen deze ,,knevelwet” (Kloos, voorzitter NVV), die wel door de Kamer wordt aangenomen, maar die
als maatregel vanuit de politiek een polariserend effect
heeft.
Dit alles vindt plaats in een politiek-maatschappelijk
klimaat dat sinds het midden van de jaren zestig door
polarisatie
wordt gekenmerkt. Het op basis van de Loon-
wet genomen
Loonmatigingsbesluit
(1970) verscherpt de
tegenstellingen tussen kabinet en vakbeweging en levert te-
vens een bijdrage tot de arbeidsconflicten in dat jaar (1971).
De slechte verhouding tussen vakbeweging en regering
leidt uiteindelijk tot de val van de opvolger van het
kabinet-De Jong, het eveneens centrum-rechtse kabinet-
Biesheuvel (1971-1972). Een belangrijke factor was uiteraard
de groei van de
samenwerkende
progressieve partijen –
PvdA, D’66 en PPR – die elkaar hadden gevonden in een
gezamenlijk programma:
Keerpunt
72.
Daarmee werd de basis gelegd voor het eerste kabinet dat in meerderheid uit
progressieve bewindslieden bestond(l0 uit kringen van PvdA,
D’66 en PPR, 6 uit KVP en ARP): het kabinet-Den Uyl.
Voor de arbeidsverhoudingen betekende dit dat de ver-
houding tot de vakbeweging aanzienlijk werd verbeterd, zij
het dat deze ook niet zonder spanningen bleef. Door externe
omstandigheden – oliecrisis (1973-1974) – en door eigen
7) Zie hiervoor het interessante, speciale ESB-nummer over de
Sectornota, met beschouwingen van Van der Geest, Bartels, Hoff-
man, Wijkstra, De Jong en Admiraal,
ESB,
24 oktober 1979; vgl.
ook mijn bijdrage hierover voor het NEI-congres
(4-5
september
1979),
Welzijn, stedelijke ontwikkeling, sociaal-economisch beleid
en sociaal-economische orde.
ESB 19/26-12-1979
1361
keuzen slaagde het kabinet (opnieuw) erin een zekere greep
te krijgen op de loonontwikkeling. Aan de ene kant door
tegemoet te komen aan de eis van nivellering die door de
vakbeweging werd gesteld, door een tarieven-en prijsbeleid te
voeren waardoor ook de (hogere) niet-cao-inkomens een
bijdrage moesten leveren aan een
inkomensbeleid.
Aan de
andere kant door wettelijke maatregelen te nemen — Wet
minimumloon, minimumjeugdloon, de netto-nettokoppe-
ling, het structureel verhogen van de minirhuminkomens van
actieven en niet-actieven enz. —, dan wel in het vooruitzicht te
stellen — nieuwe Wet op de ondernemingsraden, de
vermogensaanwasdeling (VAD) —, omdaarmeeeen positieve
opstelling van de vakbeweging tegenover het kabinetsbeleid te
bewerkstelligen. Al waren er spanningen, deze ,,uitruil”
(trade-oft) 8) leidde tot een nauwelijks verholen aanbeveling
van de FNV (NVV, NKV) v66r de verkiezingen van 1977 het
progressieve kabinetsbeleid voort te zetten. Inmiddels
dwingen de economische omstandigheden ook het kabinet-
Den Uyl tot een beheersing van de groei van de collectieve
sector waarvoor het z.g.
1%-beleid
(1975) van Duisenberg
wordt ontwikkeld.
Is de verhouding tussen regering en vakbeweging
spanningsvol maar welwillend, de werkgevers staan afwijzend
tegenover de meeste van de kabinetsvoornemens. De
ideologische oriëntatie (èn presentatie) en de wil daadwerke-
lijke sociaal-economische hervormingen te introduceren
worden door de werkgevers als een te directe bemoeienis
gezien met wat des werkgevers is. Er wordt stelling genomen
tegen wat men aanduidt als het verslechterende onderneming-
klimaat. Vooral de VAD — schrikbeeld in ondernemersland
— heeft het zwaar te verduren, maar ook de expansie van de
collectieve sector is veelvuldig het voorwerp van kritiek. De
oppositie tegen het kabinet-Den Uyl komt het meest
spectaculair tot uitdrukking in de z.g.
open brief
van een
aantal bestuurders van zeer grote ondernemingen (waar-
onder de multinationals).
De bordjes worden verhangen wanneer — na een overigens
spectaculaire verkiezingswinst van de progressieve partijen
(met name van de PvdA) — eind 1977 opnieuw een centrum-
rechtse regering het roer overneemt. Werkgevers staan wel-
willend tegenover het kabinet-Van Agt (1977- ), terwijl de
werknemersorganisaties (m.u.v. het CNV) al snel stelling
nemen tegen de beleidsplannen van de regering, die in
Bestek
’81
(1978) zijn neergelegd. Daarin wordt nauw aangesloten
bij de sinds jaar en dag door de werkgevers bepleite op-
vatting dat in een aanmerkelijk rendementsherstel van de
particuliere sector en een terugdringing van de collectieve
sector de sleutel moet worden gevonden voorde oplossing van
het vraagstuk van de werkgelegenheid. Werkgevers beschou-
wen de plannen als een minimum, terwijl werknemers er een
aanslag op inkomens en werkgelegenheid in zien.
De korting op de sociale uitkeringen, ambtenarensalaris-
sen en de inkomens van de z.g.
trendvolgers
leidt tot acties –
stakingen en demonstraties — waarin ook ambtenaren parti-
ciperen. In 1979 (1 9juni) weet de FNV niet minder dan 50.000
deelnemers voor een demonstratie te mobiliseren. Al spoedig
blijkt dat de regering haar belangrijkste doelstelling, ni. ten hoogste 150.000 werklozen in 1981, niet kan halen.
Tevens verloopt de beheersing van de collectieve sector ook
niet in het voorziene tempo, mede door een zekere toenade-
ring (1979) van de kant van het CDA tot de plannen van
de oppositie, het PvdA-plan
Werkgelegenheid door solidari-
teit
(1 en iI). Ook van werkgeverszijde neemt de kritiek
op het kabinetsbeleid toe.
Grosso modo kan echter worden gesteld dat bij een
centrum-rechtse regering de vakbeweging in de oppositie
is en werkgevers welwillend tegenover zo’n combinatie staan.
Bij een centrum-linkse combinatie — hetgeen overigens
minder vaak voorkomt in het Nederlandse politieke veld –
zijn de rollen omgekeerd.
De terugtred van de politiek uit het veld van de arbeids-
verhoudingen heeft inmiddels niet verhinderd dat bijna ge-
durende het gehele decennium pogingen zijn ondernomen om
op centraal niveau tot afspraken te komen, in de zin van
een zekere coördinatie van arbeidsvoorwaardenbeleid en het
sociaal-economische beleid van de regering. Dit streven van de regeringen naar een
centraal akkoord
heeft nooit
tot afspraken geleid, met als — overigens discutabele — uit-
zondering het Haagse akkoord (1973), nasleep van het
centraal akkoord van 6december 1972. Centraal ingegrepen is
slechts in 1 976d.m.v. twee interventies van de regering; daarbij
zie ik even af van de uitzonderlijke omstandigheden die
aanleiding gaven tot het uitvaardigen van de
Machtigingswet
(1974). Het is wel begrijpelijk dat — gelet op de nauwe
samenhang tussen de particuliere en collectieve sector —
regeringen afspraken met desociale partners willen maken. De
,,herfstige” ontmoetingen tussen regering en sociale partners
zijn – als uitvloeisel van het leerstuk van de veelgeprezen
,,overleg”economïe – meer van rituele aard dan dat zij tot
werkelijke afspraken leiden.
De politiek is ten slotte sterk betrokken geraakt bij de
economische neergang van verschillende bedrijfstakken en
bedrijven. Afgezien van de tripartite overlegstructuren —die
ik reeds noemde – doel ik met name op de aanmerkelijke
steunverlening (via subsidies en leningen) aan ondernemin-
gen en bedrijfstakken die in moeilijkheden zijn geraakt. Het
hoge goed van de werkgelegenheid — in een situatie van aan-
zienlijke werkloosheid — dwingt de politiek in veel gevallen
financieel de helpende hand te bieden. Er is sprake van een
door de omstandigheden opgedrongen ad-hoc-beleid, dat
nog steeds niet heeft geleid tot duidelijke criteria voor
steunverlening, laat staan tot een deugdelijke parlementaire
controle.
Ten slotte wijs ik nog op een belangrijke politiek-maat-
schappelijke ontwikkeling die grote consequenties heeft
gehad voor de arbeidsverhoudingen in dit land. Het betreft
hier de
ontzuiling
die in vakbondsland heeft geresulteerd in
een hechte samenwerking van NVV en NKV in het verband
van de FNV, alsook tot een nauwe samenwerking tussen bij
deze centrales aangesloten (bedrijfstak-)bonden. Door deze
ontwikkelingen zijn de traditionele banden tussen met name
de katholieke politiek en de van oorsprong exclusief
katholieke vakbeweging (NKV) doorgesneden. De toene-
mende samenwerking van de christen-democratische partijen
(KVP, ARP, CHU) in het CDA heeft niet tot een herstel van
die verhoudingen geleid. Er is nu nog slechts sprake van een
politiek-maatschappelijke verwantschap tussen CDA en
CNV. De politieke orientatie van de FNV vertoont veel
overeenkomst met die van de PvdA.
2.5.
Ter afsluiting
Hoe onvolledig bovenstaande schets van de ontwikke-
lingen in de ,,omgeving” van de arbeidsverhoudingen ook is,
duidelijk blijkt in ieder geval dat er zich tamelijk essentië-
le veranderingen hebben voltrokken op het technische,
sociaal-economische en politieke vlak, die niet zonder ge-
volgen zijn gebleven voor de arbeidsverhoudingen. Vooral
de langdurige stagnatie van de economische groei en het
verschil in opvatting over de aanpak van dit probleem (werk-
loosheid) tussen werkgevers en werknemers, hebben de
onderlinge verhoudingen tussen die partijen verslechterd
en verhard.
De omvang van het probleem is zodanig dat met
,,technische” oplossingen niet kan worden volstaan. Daar-
door worden partijen betrokken —vooreen deel uit eigen vrije
keuze, voor een ander deel gedwongen – in een bredere
politiek-maatschappelijke discussie die tot een
profilering en
verharding
van standpunten en posities leidt. Alle mogelijke
maatschappelijke groeperingen worden — via identificatie
8) Voor een poging tot plaatsbepaling van het verschijnsel van
de ,,trade-offs”, zie Bram Peper, Ruil en politisering,
ESB, 7
novem-
ber,
1979,
blz. 1156-1 161.
1362
met de positie van één van beide partijen – in dat
profileringsproces meegezogen, van politieke partijen tot
actie-en belangengroepen. Als er al sprake is van consensus-
vorming – bv. op het punt van de ernst van de economische
situatie – dan nog bestaat er weinig overeenstemming overde
weg die moet worden ingeslagen om oplossingen te vinden.
Een zekere mate van overeenstemming hierover is voor de
relaties tussen partijen belangrijker dan de gemeenschappe-
lijke vaststelling dat de economie in het slop is geraakt.
Hieraan mag de conclusie worden verbonden dat de tegen-
stellingen en daarmee de afstand tussen partijen – werk-
gevers en werknemers – in de afgelopen tien jaar aanmerke-
lijk zijn vergroot. De overheid verkeert in de positie van een
scheidsrechter die op zoek is naar een fluit van voldoende
kwaliteit om partijen over te halen te spelen binnen de
(institutionele) omtrekken van het sociaal-economische
veld.
3.
Veranderingen
3.1.
Inleiding
Nu ik in de vorige paragraaf de nodige aandacht heb
besteed aan het kader waarbinnen de arbeidsverhoudingen
zich afspelen, kan ik wat sneller tot een typering van de wijzigingen overgaan die zich binnen en tussen partijen
hebben voorgedaan. Alvorens tot een aanduiding van de ver-
anderingen in de relaties tussen partijen over te gaan (par. 3.1)
– d.w.z. het
systeem
van arbeidsverhoudingen -, is het
noodzakelijk eerst de vraag te beantwoorden welke verande-
ringen binnen de partijen hebben plaatsgevonden. Daarbij
speelt uiteraard de invloed van de ,,omgeving”, maar ook de
reacties van partijen op elkaar een grote rol. Ook hier zijn
onderscheidingen meer een hulpmiddel dan dat zij verwijzen
naar gescheiden ontwikkelingen.
3.2.
De partijen
a. De werknemers
1970 luidt een nieuwe ontwikkeling in binnen de vakbewe-
ging. In de vroege herfst van dat jaar breken massale stakin-
gen uit in de Rotterdamse haven. De vakbeweging wordt
overvallen door deze ,,wilde stakingen” die door actie-
comité’s van zeer linkse signatuur (met name Arbeiders-
macht) worden geleid 9). Aanleiding voor deze acties was de
overspannen arbeidsmarkt, waarin door het optreden van
koppelbazen zichtbaar werd dat hogere beloningen mogelijk
waren. Belangrijker was echter dat duidelijk werd dat de
vakbeweging – in casu de professionele bestuurders – geen
of nauwelijks zicht meer had op wat er bij haar achter
–
ban leefde. De kloof tussen leiding en leden –
toch al
een permanent probleem in de vakbeweging – bleek zo diep
te zijn dat deze op korte termijn slechts te overbruggen bleek
door uiteindelijk mee te gaan met forse looneisen (f. 25 per
week ofte wel f. 400 over de laatste vier maanden van
1970) 10).
Met de Rotterdamse havenstaking wordt een nieuw tijd-
perk ingeluid in de Nederlandse vakbondsgeschiedenis.
De grondslagen daarvoor waren in feite al gelegd door het
enkele jaren daarvoor doorgebroken systeem van vrije loon-
vorming. In 1970wordt manifest —mede onderinvloed van de
algemene
democratiseringsgolfdie
in diejaren over Nederland
spoelt – dat de leden zich in hun belangenbehartiging
volstrekt onvoldoende gesteund weten door hun vakbonden.
Het heft wordt in eigenhanden genomen. Op ,,ruwe” wijze
wordt de vakbondsleiding wakker geschud. Snel echter neemt
de vakbondsleiding het initiatief over door zich in het
arbeidsvoorwaardenoverleg militanter op te stellen en daarbij
het officieel in het ongerede geraakte stakingswapen snel in
stelling te brengen.
Al in 1971 (bouwstaking)en in 1972 (metaalstaking) blijkt
de leiding van de vakbeweging op de nieuwe situatie in te spelen door leiding te geven aan de stakingsacties 11). Dit
gebeurt in een maatschappelijk klimaat – ik stelde het reeds
– dat zwanger was van de idee van democratisering. Dit
kwam onder meer tot uitdrukking in de oprichting (1970)
van de maatschappijkritische vakbeweging (MKV), een
kleine, maar invloedrijke groep van vakbondsbestuurders,
kaderleden en belangstellende buitenstaanders, die in de
marge van het officiële vakbondsbeleid enige jaren actief was.
Nadat bleek dat de
actiebereidheid
was doorgedrongen tot de
top van de vakbeweging, verdween deze groep, die op haar
hoogtepunt ongeveer 400 sympathisanten verenigde.
De vrije loonpolitiek had eveneens tot gevolg dat de
dominante positie van de centrales (NVV, NKV, CNV) bij de
vaststelling van het beleid aan betekenis begon in te boeten.
De onderhandelingen vonden immers vooral plaats op het
niveau van de bedrijfstak (mesoniveau); daar gingen zij
van start en daar werden de resultaten bereikt. Het gevolg daarvan was dat in de beleidsvorming de opvatting van de
afzonderlijke bonden steeds belangrijker werd. Het conflict
tussen Ter Heide (voorzitter NVV) en Groenevelt (voorzitter
industriële werknemers NVV) in 1972 is in wezen terug te
voeren op de vraag wie het beleid bepaalt in de centrale:
het verbondsbestuur van het NVV of de bestuurders van de
aangesloten bonden 12). Het pleit werd beslecht ten gunste
van Groenevelt, waarmee de
machtsverschuiving
werd
bezegeld.
Hier is dus sprake van een decentralisatie
van het centrale
naar het bondsniveau. Een decentralisatie die tot op de dag
van vandaag voortduurt, zodat zonder meer van een structu-
rele wijziging in de machtsverhoudingen binnen de vakbewe-
ging kan worden gesproken.
In het verlengde van de strjdvaardiger opstelling van
de vakbeweging begint ook het
bedrijven werk
door te bre-
ken 13). Begonnen als een aarzelende poging – in 1964 ge-
start bij de ANM B (voorloper van de Industriebond NVV) –
het contact met de achterban te verstevigen en tevens om het
vakbondswerk in de onderneming van de grond te tillen,
bedingen (na 1970) verschillende bonden bij de onderhande-
lingen met werkgevers faciliteiten voor het bedrjvenwerk. Verschillende werkgeversorganisaties komen – zij het met
tegenzin – gedeeltelijk aan deze eisen tegemoet. Sindsdien is
het bedrijvenwerk – vooral in de industriële sector – door-
gedrongen in vele bedrijven, zonder overigens gezichts-
bepalend te zijn voor het werk van de gehele vakbeweging.
Kan het bedrjvenwerk worden gezien als een vorm van
democratisering,
nl. het vergroten van de invloed van de
leden op het beleid van de bonden, meer in het algemeen
groeit de noodzaak om bij de beleidsvoorbereiding en
beleidsverantwoording terug te koppelen naar de leden.
Alhoewel hiervoor een nog weinig adequate structuur –
waarover later (zie par.
5)
– is ontwikkeld staat vast dat
raadpleging van de leden een voornaam, en naar mijn inzicht
Vgl, ook de bijdrage van Hidalgo, in: Ter Hoeven, op.cit.,
blz. 22 1-232; al eerder waren spanningen in de Rotterdamse haven
tot uitdrukking gekomen, m.n. bij Wilton Fijenoord. Zie hierover
Hans Binnenveld,
De Rotzerdamse metaalstaking van 1965,
Amster-dam, 1977.
Daarmee overigens de veel hogere eisen van actiecomités
verwerpend. Dat was zo in 1970, maar ook in 1979 toen de actie-
comités aanmerkelijk meer vroegen dan de vakbeweging verant-
woord vond en uiteindelijk gerealiseerd werd.
II) Over de bouwstaking: J. de Jong,
De bouwstaking van 1971,
Deventer, 1972; over de verwikkelingen in de metaal- en industriele
Sector, zie de overzichten bij Ad Teulings/ Frans Leijnse,
Nieuwe vor-
men van industriële aktie,
Nijmegen, 1974, blz. 76-98, 124-177.
Over dit conflict schreef ik destijds een artikel, getiteld Ter Heide
versus Groenevelt,
Hollands Maandblad.
november 1972, blz. 10-17.
Ik vermeld hier het pionierswerk van Buiter, Poppe en Wallen-
burg, gepubliceerd in
Socialisme en democratie,
1962 (blz. 3-22, 730-
750), 1963 (blz. 212 e.v.); de beste samenvattende empirische
studie op dit terrein is de kort geleden verdedigde dissertatie van G. E.
van Vliet,
Bedrijven werk als vorm van belangenbehartiging,
Alphen
aan den Rijn, 1979.
ESB 19/26-12-1979
1363
structureel, onderdeel is geworden van het valçbondsbeleid. Er
is dus zowel sprake van een decentralisatie van centraal niveau
naar bondsniveau (bedrijfstak) als van een zekere decentrali-
satie van de besluitvorming van bondsniveau naar de leden
toe. Men zou dat
decentralisatie-in-t weevoud
kunnen noe-
men. Dit verschijnsel zien we – bij de een meerdan bij de ander
– in de gehele Nederlandse vakbeweging (FNV, CNV).
Vermeldenswaard is een andere ontwikkeling, die eveneens
leidt tot een militantere opstelling van de vakbeweging en
die ik zou willen aanduiden met de term
re-ideologisering.
Eigenlijk is er op dit vlak sprake van een tweetal processen.
In de eerste plaats het streven van de gezamenlijke vakbe-
weging – NVV, NKV en CNV – om tot hechtere samenwer-
kingsverbanden te geraken. Dat proces is in de jaren zestig
ingezet en leidde vele jaren tot een in hoge mate gelijk
optrekken van de vakbeweging. De samenwerking werd ver-
sterkt in het overlegorgaan van de vakcentrales. Er wordt
afstand genomen van de traditionele bindingen met de
politiek in een streven de gemeenschappelijke belangen
op één noemer (federatie, fusie?) te brengen. Dit proces
van
ontideologisering
gaat aan dat van de re-ideologisering
vooraf.
Door de ideologische heroriëntatie die in de jaren zeven-
tig inzet – vooral bij het NVV en het NKV – onstaat echter
een verwijdering van het meer gematigde CNV, dat zich niet
kan vinden in de maatschappijhervormende oriëntatie (in socialistische richting) die NVV en NKV begint te
verbinden. In 1974 komt dan ook een einde aan de samen-werking in het overlegorgaan 14) en gaat het CNV zijn ei-
gen weg als
tweede vakcentrale.
Steeds nauwer wordt echter
de samenwerking tussen NVV en NKV – alsmede die tussen
verschillende bij deze centrales aangesloten bonden -, die
in 1976 wordt vastgelegd in een federatie (FNV), die uit-
eindelijk moet leiden tot een
volledigefusie
van de centrales
in het begin van de jaren tachtig. De belangrijkste bonden –
metaal, bouw en hout, voeding, vervoer, commerciëledienst-
verlening, ambtenaren – volgen dezelfde weg. De re-ideolo-
gisering wordt begeleid door discussieprojecten naar
aanleiding van (maatschappijvisie-)nota’s, waarvan die
van het NKV(!),
Een visie ter visie
(1975), op het punt van
maatschappijhervorming niet onderdoet voor visies die
van de zijde van het NVV worden afgescheiden IS). In dit
verband is nog van belang te noemen de (kortstondige) in-
spiratie die aan het Joegoslavische model van
arbeiderszelf-bestuur
wordt ontleend 16).
De scheiding der geesten die zich heeft voltrokken tussen
de eerste (FNV) en tweede vakcentrale (CNV) wordt in de
loop van de jaren zeventig ook zichtbaar in verschillen van
opvatting over het gebruik van het stakingswapen. Het CNV
is op dit punt veel terughoudender en zal niet gauw overgaan
tot het gebruik ervan. De nadruk blijft bij het CNV liggen op
het overleg 17). Daardoor is de verwijdering tussen FNV en
CNV groter geworden. De noodzaak om zich tegenover de
FNV te profileren neemt voor het CNV toe. Het CNV heeft
b.v. een geheel andere visie op de verantwoordelijkheid die
werknemers in het huidige tijdsgewricht kunnen nemen voor
het reilen en zeilen van de onderneming. Hanteert de FNV
m.b.t. de ondernemingsraad het
distantiemodel — de
OR als
controleur en tegenspeler van het management -, het CNV
streeft reeds nu naar een gelijke positie van arbeid en kapitaal
(pariteit) in het
bestuur
van de onderneming: het
verantwoor-
delijkheidsmodel.
Wat betreft de OR buigt de nieuwe wet
(1979) meer in de richting van de FNV.
De alertere opstelling van de vakbeweging (in het bijzonder
de FNV) bij arbeidsconflicten èn de noodzaak de financiële
gevolgen van massale stakingsacties te beperken, hebben de
strategie in het leven geroepen van het z.g.
speerpunt enbe-
leid:
het met een beperkt aantal mensen in goed uitgekozen
(renderende!) bedrijven actie voeren, zodat het gehele be-
drijf stil komt te liggen. Deze strategie is met name gevolgd
bij de metaalstaking (1972-1973) en de succesvolle acties
(stakingen) ter verdediging van de prijscompensatie (1977). Een ander actiemiddel, dat voor de Nederlandse verhoudin-
gen nogal ongebruikelijk is, maar in de jaren zeventig ver-
schillende keren is gehanteerd, is de
bezetting.
De
bekendste bezetting is die van de ENKA-vestiging in Breda
geweest, die voor de werknemers op een succes is uitgelopen
(behoud van werkgelegenheid) 18). Niet alle bezettingen
hebben een gunstig resultaat opgeleverd; een enkele keer is een
(klein) bedrijf door de werknemers overgenomen en in de
vorm van een soort arbeiderszelfbestuur Voortgezet.
De wijzigingen die zich binnen de vakbeweging hebben
voltrokken, gevoegd bij de verschillen in economisch draag-
vlak tussen bedrijfstakken (ondernemingen), maken het
moeilijk een eenduidige centrale opstelling te kiezen, en
meer nog om die vol te houden. Een
gecoördineerd arbeids-voorwaardenbeleid,
dat in de tweede helft van de jaren
zeventig werd beproefd, kan grotendeels als mislukt worden
beschouwd. In de verdediging van de prijscompensatie (1977)
kon nog één front gevormd worden, in de aanval op de werk-
loosheid door middel van apo’s (1978) en arbeidstijdsverkor
–
ting (met name in de vorm van een 35-urige werkweek) werd
het werknemersfront gebroken (1979). Zelfs in een ernstige
economische situatie blijkt het voor de centrale moeilijk met
de aangesloten bonden op één lijn te blijven zitten.
Aandacht verdient ten slotte de groeiende bewustwording
van het hoger en middelbaar personeel bij overheid en be-
drijfsleven 19). Dit uit zich in een toeneming van de bereid-
heid zich te organiseren in eigenstandige organisaties en in een bundeling van krachten in de sterk gegroeide Raad van
Overleg voor Middelbaar en Hoger Personeel (RMHP). Er
heeft ook officieel een zekere erkenning plaatsgevonden van
deze – wat men zou kunnen aanduiden als de
– derde
vakcentrale
door deelneming aan het overleg van de SER.
Hier en daar zijn bonden van dit personeel betrokken bij
onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden. De groei van
deze categorie werknemers in arbeidsorganisaties heeft bij de
betrokkenen een gevoel van massaliteit en afhankelijkheid
doen ontstaan, waarmee een belangrijke voorwaarde voor
organisatie is geschapen. Nog belangrijker is dat als –
onbedoeld —gevolgvan de nivelleringsacties (centen/ procen-
ten) in de metaalindustrie (1973), het middelbaar en hoger
personeel zich is gaan wapenen tegen wat het zag als een
aantasting van zijn positie.
Daarna zijn er ook van de kant van de regering – zowel
die van Den Uyl als van Van Agt – inkomensherverdelende
maatregelen genomen (een gelijk bedrag ineens, aftopping
van de prijscompensatie) die het middelbaar en hoger per-
soneel in een verdedigende positie hebben gebracht. Het stre-
ven van de vakbeweging naar
geïntegreerde cao’s
heeft ook
zo zijn steentje bijgedragen tot bewustwording en een hogere
organisatiegraad. De snelle groei van die organisaties kreeg
een belangrijke impuls doordat vanwege de samenwerking
Ook het gemeenschappelijk wetenschappelijk bureau (SWOV)
wordt niet lang daarna opgeheven. Zonder maar een begin van volledigheid te kunnen betrachten noem ik Uit die hoek de meest bekende, ni.
Vijfjaar vooruit. Vak-
beweging en maatschappij,
(FNV), en vooral het radicale, maar niet zo diepgravende geschrift van de Industriebond FNV,
Fijn is anders:
Voorts een interessante beschouwing over re-ideologiseririg bij
H. ter Heide, Vakbeweging en maatschappijkritiek,
Beleid en
Maatschappij.
juni
1979,
bi?..
154-161.
6)
In de politieke sfeer vindt deze belangstelling na enkele jaren -.
toen de interesse al was afgezwakt – haar studieuze neerslag in een
rapport van de Wiardi Beckman Stichting,
Op
weg naar arbeiders-
zeijbestuur,
Deventer,
1974.
Ii)
Naar het functioneren van en opvattingen binnen het CNV
hebben Van Zuthem (destijds verbonden aan de Vrije Universiteit) en
zijn medewerkers belangrijk onderzoek gedaan. Een beeld van het
denken in die kring is kort samengevat in: Ter Hoeven, op.cit., blz.
202-220,
waarin de Eindnota van Van Zuthem c.s. over het CNV als
uitgangspunt is genomen. Hieronder Aad van Cortenberghe en Jeroen Terlingen,
ENKA-
dossier,
Utrecht/Antwerpen,
1972,
die spreken van de eerste georga-
niseerde hedrijfsbezetting in Nederland.
Veel informatie hierover bij Rob Hartsinck,
Raad MHP door-
breekt exclusieve positie van NVV, NKV, en CNV.
doctoraalscrip-
tie, Vrije Universiteit,
1978.
1364
met het NVV de Unie van Beambten, Leidinggevend en
Hoger Personeel (Unie BLHP) en de employé’s in de
verzekeringssector (BVA) – aangesloten bij het NKV – het
NKV uit protest verlieten. Het betrof hier maar liefst 40.000
werknemers, die nu zijn aangesloten bij de reeds genoemde
RMHP.
Het beeld van de werknemersorganisaties is in de loop van
tien jaar aanzienlijk veranderd. Niet alleen de interne ver-
houdingen binnen de vakbeweging (op het punt van besluit-
vorming) zijn gewijzigd, ook het gemeenschappelijk optre-
den van NKV, NVV en CNV heeft plaatsgemaakt voor een
verschil in optreden en benadering tussen de grootste cen-
trale (FNV met ca. 1 mln. leden) en de kleinere (CNV met ca.
300.000 leden), terwijl een derde centrale (RMHP) bezig is
zich een steviger plaats te verwerven in het sociaal-
economische stelsel.
b. De werkgevers
Van de vragende partij: de vakbeweging is – 66k weten-
schappelijk – veel meer bekend dan van de werkgevers, die
op eisen reageren 20). Men zou de werkgeversorganisaties –
en dan heb ik het oog op het VNO, NCW en enkele daarbij
aangesloten grote werkgeversorganisaties (metaal, bouwe.d.)
– op de drempel van de jaren zeventig het best kunnen
karakteriseren als defensief, weinigstrijdbaarenverbrokkeld.
In de jaren zestig was het de werknemers keer op keer gelukt
het toch al broze werkgeversfront te breken. Het individua-
lisme en de orientatie op concurrentie van de meeste
werkgevers vormen geen stevige basis voor gemeenschappe-
lijk optreden.
Evenzeer als de havenstaking een keerpunt betekende voor
de vakbeweging, gold dit ook voor de werkgevers. Ondanks
pogingen in die richting waren zij niet in staat de 400-
guldengolf van 1970 tegen te houden. Maar al spoedig begon
ook in werkgeverskring de onderlinge bindingskracht toe te
nemen en begonnen de werkgevers in het overleg met de
werknemers in toenemende mate één front te vormen. Dit
bleek om. uit het stichten van een onderling steunfonds, waaruit de schade die werd opgelopen bij stakingen kon
worden betaald. Naar buiten toe bleek dat het duidelijkst uit
het heftige verzet – en niet zonder succes – tegen de
metaalstaking (1973), en kort geleden nog bij de haven- en
slepersstakingin Rotterdam(l979). Het,,lokaler”wordenvan
arbeidsconflicten maakt het de werkgevers nog beter mogelijk
individuele werkgevers (financieel) te steunen. Dit is de –
vaak doeltreffende – reactie op het speerpuntenbeleid van de
vak beweging.
De jaren 1974-1976 verlopen – om bekende redenen –
nogal rustig. De inmiddels ontstane samenhang in werk-
geverskring bleek inmiddels in 1977 onvoldoende om de aan-
val die zij met als inzet: de afschaffing van de prijscompensatie
openden, te winnen. Een solidair werknemersfront sloeg deze
aanval met succes af. De daaropvolgendejaren – 1978 en 1979
– wetende werkgevers zich met succes sterk te maken voor het
afweren van de eisen in de vorm van apo’s en arbeidstijdver-
korting (met name het bespreekbaar maken van de 35-urige
werkweek).
Het is onmiskenbaar dat in de afgelopen tien jaar de soli-
dariteit tussen werkgevers – overigens structureel altijd be-dreigd door individualisme en concurrentie – aanmerkelijk
is toegenomen. Er is sprake van een zekere mate van explicie-
te
ideologisering
door met eigen visienota’s naar buiten te
treden (zie b.v.
Perspectief
80)en door zich nadrukkelijker met
de publieke zaak in te laten (zie de
open brief
van de
ondernemers). Verdediging en aanval worden met elkaar
gecombineerd. Dit is mede het gevolg van de sterke
professionalisering
die in het werkgeversapparaat heeft
plaatsgevonden. Men is bij het VNO overgegaan tot de
aanstelling van een bezoldigde full-time voorzitter (te
beginnen bij Van Veen, 1974-). Bovendien is dedeskundigheid
binnen de Organisatie – ook op het terrein van de eigenlijke
arbeidsverhoudingen – vergroot. De posities van de
tegenstrever – de vakbeweging – zijn daardoor beter
bekend. Voorts is het publicitaire beleid geprofessionaliseerd
In termen van centralisatie en decentralisatie kan men zonder twijfel stellen dat de structureel decentralistische
oriëntatie van de werkgevers is omgezet in een meer centra-
listische aanpak van het beleid. Er vindt meer onderlinge af-stemming en consultatie plaats. Op het vlak van het arbeids-
voorwaardenbeleid zijn er nauwelijks verschillen te onder-
kennen tussen de twee belangrijkste werkgeversorganisaties
NCW en VNO. De werkgevers stellen zich zelfbewuster en
militanter op in een strijd die door de verslechterde econo-
mische omstandigheden als het ware een bredere maatschap-
pelijke positiebepaling uitlokt (vgl. het verzet tegen de VAD).
c. De overheid
Op een andere plaats (par. 2.4) is al het nodige gezegd over
de positie van de overheid (politiek). Hier wil ik er nog het
volgende over opmerken. In de eigenlijke zin van het woord
is de overheid uiteraard geen partij in de arbeidsverhou-
dingen. Zij kan niet optreden als contractpartij. Wat zij – ge-
let op de afhankelijkheid van haar beleid van de resultaten
van het arbeidsvoorwaardenoverleg (haar eigen ambtena-
ren!) – wel kan doen is via maatregelen (uitgavenbeleid, be-
lasting- en prijspolitiek enz.) partijen proberen te bewegen
rekening te houden met de macro-economische mogelijkhe-
den. Hoewel werkgevers en werknemers ten principale
niet het recht van de overheid bestrijden arbeidsvoorwaarden
op te leggen, eist de aanvaarding van het principe van de
vrije loonpolitiek dat zij met dit recht uitermate terug-
houdend omspringt. De overheid staat in dit stelsel voor de
opgave om zich – naast de bestaande formele rechten – een
materiële legitimiteitsbasis
te verschaffen voor een dwingen-
de interventie op het terrein van de vaststelling van de ar-
beidsvoorwaarden. Door de grote verschillen in opvatting en
positie van de sociale partners – om mij daartoe maar te be-
perken -, is het voor de overheid uitermate moeilijk een
dergelijke legitimiteitsbasis, die steunt op een brede instem-
ming, te verwerven. Ook al omdat die overheid niet neutraal
is en door haar eigen politiek aan de sociale partners een
maatschappelijke duiding ontlokt (b.v. rechts of progressief).
We zien dan ook dat in de jaren zeventig – op een enkele
uitzondering na (1971, 1974, 1976) – de overheid slechts op
een afstand betrokken is geweest bij het overleg tussen de
sociale partners. Het beleid beperkt zich tot ad-hoc-interven-
ties (bijdragen aan de sociale-verzekeringsfondsen, werkge-
legenheidstoeslagen, enige gelden voor vrijwillige vervroegde
uittreding enz.), die niet zonder betekenis zijn, maar die aan
de vrijheid van de sociale partners niets afdoen. Dat geldt
evenzeer voor de – per definitie – centralistische (mislukte)
pogingen om via een centraal akkoord de opvattingen van
partijen in te passen in het totale sociaal-economische beleid.
De overheid is dus maatschappelijk wel partij in de
arbeidsverhoudingen, maar dan een partij met een heel eigen
positie, die inhoudt dat zij bij en buiten de sociale partners
een machts- en legitimiteitsbasis moet zien te verkrijgen om
met gezag partijen in een bepaald kader te voegen, c.q. te
dwingen. Dat geldt evenzeer voor de verhouding van de
overheid tot andere sectoren van de maatschappij (b.v. de ge-
zondheidszorg, de welzijnssector). In die zin is er in de na-
oorlogse periode niet z6 veel veranderd als sommige auteurs
wel menen. Toegegeven, men kwam door de elitaire structuur
20) Voor
Nederland, zie: W. Bos,
WerkgeverSorganisatie/onder-
nemingsorganisatie,
Rotterdam,
1971;
sinds die tijd is het nodige
gebeurd, terwijl vooral behoefte blijft bestaan aan een sociologische
analyse. W. van Voorden (Erasmus Universiteit Rotterdam) is op het
ogenblik bezig met zo’n onderzoek. Zie ook zijn artikel: Over de
toekomst van de werkgeversorganisatie,
ESB, 15
maart
1978,
blz.
280-283;
voorts nog W. Albeda, Werkgeversstrategie,
Beleid en Maatschappij,
november
1973, blz. 4-10,
en J. Hollander, Maat-
schappelijke veranderingen: door geordend overleg of door open
strijd,
Beleid en Maatschappij,
april
1974,
blz.
128-132.
ESB 19/26-12-1979
1365
van de arbeidsverhoudingen gemakkelijker tot een gemeen-
schappelijke aanpak. De verschillen van mening, die er na-
tuurlijk wel waren, waren echter niet van fundamentele aard.
Achterbanproblemen bestonden er niet of nauwelijks of had-
den geen beslissende invloed op het beleid dat door de top
van vakbeweging, werkgevers en overheid werd uitgezet.
Maar ook in die tijd kon de overheid slechts een dominante rol spelen, omdat de sociale partners instemden met het be-
leid.
Daarom zou ik de stelling willen verdedigen dat een
echte
centrale loonpolitiek
– die desnoods over de hoofden van
partijen heen de arbeidsvoorwaarden dwingend voorschrijft
– in Nederland nooit heeft bestaan 21).
De kansen op een
dergelijke politiek zijn in Nederland kleiner dan Ooit
22),
omdat de positie van de overheid sinds het eind van de jaren
zestig danig is verzwakt. De overheid lijkt voorlopiggehouden
een teruggetrokken positie in te nemen. Dit inzicht houdt
overigens geen uitnodiging in niet actief in te spelen op de
ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen, maar relativeert
wel de verwachtingen over de rol van de overheid in het
arbeidsvoorwaardenoverleg. De marges zijn ook hier smal.
3.3. Tussen partijen: het systeem
Allerlei wijzigingen die zich
binnen
de partijen voordoen
zijn in belangrijke mate een reactie op wat zich in de
,,buitenwereld” afspeelt, waaronder de andere partijen. De
wetenschap dat partijen – hoe dan ook – op elkaar zijn aan-gewezen, betekent dat er altijd een zekere ordening (struc-
tuur) in de relaties aanwezig zal zijn. Het is bekend dat in
Nederland die relaties altijd sterk geïnstitutionaliseerd zijn
geweest. Over een breed front zijn instituties ontwikkeld,
waarin werkgevers en werknemers (vaak samen met de
overheid) vraagstukken van gemeenschappelijk belang be-spreken (b.v. SER, Stichting van de Arbeid, sociale-zeker-
heidsinstellingen, raden voor de arbeidsmarkt enz.)
Voor een typering van de (mogelijke) veranderingen in het
systeem kan voorlopig het best worden aangesloten bij wat
John Windmuller – rond het begin van de jaren zeventig –
als de drie grondkenmerken van het Nederlandse systeem
aanwijst, al klinkt ook bij hem een zekere aarzeling door.
Deze kenmerken zijn
23):
de overheersende rol van de overheid
bij het beïnvloeden
van de arbeidsvoorwaarden en van de regels volgens welke
deze worden bepaald;
het feit dat het systeem voor de besluitvorming sterk
steunt op georganiseerd
overleg.
En hij voegt eraan toe:
,,het is onthullend dat het woord ,,overleg” ook wordt ge-
bruikt voor collectieve
onderhandelingen”;
centralisatie,
d.w.z. dat de arbeidsvoorwaarden in hoofd-
zaak worden bepaald door overleg aan de top: door de
centrale werkgevers- en werknemersorganisaties en de re-
gering.
Iets over de helft van jaren zeventig – in
1976
– neemt
Windmuller – nu in samenwerking met De Galan –
opnieuw de stand van zaken op. In het laatste hoofdstuk van
hun boek lijken ontwikkelingen die het systeem van karakter
doen veranderen en ontwikkelingen die de grondtrekken in
stand houden, om voorrang te strijden. Deze ,,strijd” eindigt
onbeslist en dat is in ieder geval verwarrend. Terwijl mis-
schien mede onder invloed van het regeringsoptreden in het
jaar
1976
wordt gesuggereerd dat het systeem van arbeids-
verhoudingen niet wezenlijk is veranderd, c.q. zal ver-
anderen
24),
treft men o.a. deze belangrijke, voorzichtig ge-
stelde, passage aan:
,,Tezamen genomen lijken de grondtrekken van de naoorlogse
Nederlandse arbeidsverhoudingen: georganiseerd overleg, centrali-
satie en overheidsinvloed dus behouden te blijven. Na een periode
van verwarring en andersgerichte ontwikkelingen, lijkt een terugkeer
naar oude verhoudingen een redelijke verwachting. Toch moet deze
herstellende beweging niet overdreven worden. Er gaan meer ver-anderingen achter schuil dan op het eerste gezicht lijkt”
25).
Het merkwaardige van het betoog van Windmuller/De
Galan is dat in het slothoofdstuk allerlei veranderingen in
het systeem van arbeidsverhoudingen worden vermeld, die
geacht mogen worden een permanent karakter te hebben.
Ontwikkelingen ook die van invloed zijn op wat eerder
– en v66r
1970
redelijk bruikbaar – de grondkenmerken
van het systeem werden genoemd. Betrekt men de ontwikke-
lingen in het verscheiden decennium op die grondtrekken
van het systeem, dan moet men wel concluderen tot aanzien-
lijke veranderingen. Daarbij is van beslissende betekenis het
antwoord op de vraag of de veranderingen – eerder in dit
artikel vermeld (par.
3.2.) –
als (hoogstwaarschijnlijk)
on-
omkeerbaar moeten worden beschouwd. Ik denk dat enkele veranderingen dit karakter hebben. In het navolgende maak
ik daarover een aantal korte opmerkingen.
De overheid.
Het lijkt mij nauwelijks betwistbaar dat de
overheersende positie van de overheid – zo daarvan vöôr die
tijd al sprake was – de afgelopen tien jaar is weggevallen.
Weliswaar speelt de overheid haar rol(letje) mee en wordt
haar recht om in bepaalde situaties in het arbeidsvoorwaar-
denbeleid tussenbeide te komen niet betwist, van een be-
slissende invloed kan in geen enkel opzicht worden gespro-
ken. Ik heb elders al aangegeven (par.
2.4, 3.2.c)
dat ik het niet waarschijnlijk acht dat de overheid
gedurende langere
I(/d
een overheersende invloed zou kunnen krijgen op de
resultaten van het arbeidsvoorwaardenbeleïd. Wel zal van de
overheid altijd een stimulans (kunnen) uitgaan om op
centraal niveau
afspraken met de sociale partners te maken,
al heeft dat tussen
1970
en nu nauwelijks enig resultaat gehad.
De overheid is nu eenmaal vanuit haar positie slechts in staat
om op centraal niveau afspraken te maken.
Het overleg.
Wordt met overleg gedoeld op een instelling
bij partijen om d.m.v. gesprekken problemen op te lossen,
arbeidsvoorwaarden af te sluiten en gezamenlijk na te denken
over toekomstige vraagstukken, dan is dat element stellig
nog steeds stevig aanwezig in de Nederlandse arbeidsverhou-
dingen. Toch is in de jaren zeventig – vanwege de verslech-
terende verstandhouding tussen werkgevers en werknemers –
het accent meer komen te liggen op een instelling die vanuit
een geprofileerde belangentegenstelling via
onderhandelin-
gen
tot resultaten wil komen. Het arsenaal aan actiemiddelen
om die onderhandelingen onder druk te zetten is in de
praktijk aanmerkelijk uitgebreid (politieke staking, gewone
staking, bezetting, werkonderbreking enz.) Het sirjdelement
heeft een veel belangrijkere plaats verworven in ons systeem
van arbeidsverhoudingen. Ik meendat het hierom wijzigingen
– in middelen, tactiek en strategie – gaat die een blijvend
onderdeel zijn gaan vormen van onze arbeidsverhoudingen.
De dosering kan – zoals wij hebben gezien – vanjaartotjaar
verschillen. De prominente plaats van het overleg – hoe
belangrijk nog steeds ook – is verruild voor een plaats
naast
(harde) onderhandelingen en strijd.
Centralisatie.
Naast de altijd centralistische optie van de
overheid, zien we in de jaren zeventig een duidelijke decen-
tralisatie optreden aan de zijde van de werknemers. De in-
vloed van de bonden èn de leden op het centrale beleid is sterk toegenomen, sterker nog: dat beleid wordt gemaakt
door die ,,partijen”, c.q. behoeft de uitdrukkelijke instemming
van bonden en leden. Ook hier is sprake van een ontwikke-
ling die moeilijk meer is terug te draaien. Als er al een
NAV, op. Cit., blz. 122-129.
Daarom moet het bekende pleidooi voor een geleide loonpoli-
tiek van J. van den Doel, C. de Galan en J. Tinbergen
(ESB
van
17
maart en 1 september
1976) meer als een
pleidooi
worden gezien dan
als een analyse die in de werkelijkheid ,,werkt”. Er worden voor-
onderstellingen gehanteerd die in de verste verte nog niet zijn
gerealiseerd. Wel hebben genoemde auteurs met hun pleidooi een
interessante en belangrijke discussie in beweging gezet.
NAV, op. cit., blz.
12;
ik doel hier uiteraard op zijn boek
Arbeidsverhoudingen in Nederland,
Utrecht! Antwerpen,
1970.
Windmuller/De Galan, op. cit., II, blz.
201. Idem, blz.
200.
1366
keer voor een centralistische lijn wordt gekozen, dan is deze
in principe elk jaar vatbaar voor verandering. Bij de werk-
gevers zien we eerder een tegengestelde ontwikkeling, nI.
één in de richting van centralisatie. De werkgevers – op
nationaal en bedrijfstakniveau – zijn er in toenemende mate
in geslaagd hun weinig tot ordening geneigde achterban op
één lijn te brengen tegenover de werknemers. Trouwens, ook
de werkgeversachterban wenst meer mee te spreken in de
beleidsbepaling.
Die twee ontwikkelingen ,,ontmoeten” elkaar op
bedrijfs-takniveau
(mesoniveau), het niveau dat in de jaren zeventig
in de beleidsbepaling aan invloed heeft gewonnen. Daarnaast
is het opmerkelijk dat de betekenis van het
ondernemings-
niveau
(microniveau) – d.m.v. de
ondernemingscao’s –
aanmerkelijk is toegenomen, vooral bij de grotere onder-
nemingen. Er is geen enkele aanwijzing dat de hierboven
gesignaleerde ontwikkelingen van tijdelijke aard zijn. De tijd
van het bedisselen van het beleid aan de top van vakbewe-
ging, werkgeversorganisaties en overheid is definitief voorbij
en daarmee ook de door Windmuller/De Galan bedoelde
centralisatie als één van de grondtrekken van het systeem
van arbeidsverhoudingen. In die zin is er sprake van
decen-
tralisatie
als nieuw structureel kenmerk van de arbeids-
verhoudingen.
De centralistische lijn bij de werkgevers staat onder per-manente druk van bedrijfstakken en ondernemingen die op
grond van de daar heersende specifieke omstandigheden
gevoelig zullen blijven voor onderhandelingen op het meso-
en microniveau. De decentralistische lijn bij de werknemers
is een recht dat bonden en leden hebben verworven en dat
slechts (tijdelijk) aan een centraal beleid ondergeschikt zal
worden gemaakt als daarmee niet tegelijkertijd de nieuw
verworven rechten behoeven te worden ,,ingeleverd”. Alleen
de overheid zal, zoals gezegd, steeds proberen het overleg
naar het centrale niveau te tillen. Die kracht is, zoals wij heb-
ben gezien, echter onvoldoende om de Nederlandse arbeids-verhoudingen weer het aanzien te geven van de centralisatie
van de eerste 20 â 25 jaar na de oorlog.
Deze ontwikkeling naar decentralisatie is ook zichtbaar
geworden in de afnemende betekenis van allerlei centrale
instituties als b.v. de SER, de Stichting van de Arbeid en
allerlei andere raden (arbeidsmarkt) waarin partijen parti-
ciperen. Hoewel de SER gestaag is voortgegaan met het pro-
duceren van adviezen – overigens bepaald niet zonder
betekenis – is er sprake van een tanende invloed op het vlak
van het arbeidsvoorwaardenbeleid. Partijen vechten hun
conflicten voor een belangrijk deel buiten de SER uit. De ero-
sie van het overleg en van het centrale niveau verklaren de
terugtred van de SER als publiekrechtelijk orgaan. Verschil-lende vakbonden tonen zich kritischer over de betekenis van
dit centrale overlegorgaan. Aanwijzingen vanuit de hoek van
de SER hebben – ondanks de instelling van de Commissie
van Economische Deskundigen (CED) – niet meer de status die zij voor 1970 hadden. Een enkele keer is van vakbonds-
zijde het overleg in dit orgaan tijdelijk gestaakt. In 1973
kwam het zelfs tot de instelling van een aparte SER-
commissie die taak, samenstelling en werkwijze (TSW) onder
de loep moest nemen en daarover nog steeds niet officieel
heeft gerapporteerd.
Met het veel ,,lichtere”, privaatrechteljke college: de
Stichting van de Arbeid is het aanmerkelijk slechter ge-
steld. In de woorden van Pels – 25 jaar secretaris van de
Stichting —:
,,ik ontkom niet aan de indruk dat de Stichting van de Arbeid in de
laatste jaren in een ietwat ambivalente positie is gekomen, zo niet in
het slop is geraakt
(
…
)
Vroeger kwam het bestuur van de Stichting
wekelijks bijeen,
maar die tijd is radicaal voorbij.
(Mijn curs., B. P.).
Het bestuur komt nu hooguit twee tot drie keer per jaar bijeen.
Dan zijn het grote theateropvoeringen waarbij 80 man betrokken is.
Vier voeren er dan het woord. Op die manier kun je, naar mijn
mening, geen zaken doen, dat moet fout gaan. Op dit ogenblik ver-vult de Stichting een soort loketfunctie. De secretaris zit achter het
loket. Als hij het loket opendoet krijgt hij eerst het werkgevers-
standpunt en een uur later het werknemersstandpunt. Als de
secretaresse dan een nietmachientje bij de hand heeft, kan hij die twee standpunten aan elkaar nieten, zodat er alleen nog maar een
enveloppe aan de minister van Sociale Zaken getikt hoeft te
worden” 26).
Duidelijker kan het moeilijk! Deze veelzeggende kenschets
van het centraal overleg van een kenner bij uitstek illustreert
weer op een andere wijze hoe de verhoudingen tussen werk-gevers en werknemers zich fundamenteel hebben gewijzigd.
Van
doelwordt
het overleg steeds meer middelin de strijd om
aanhang te verwerven voor bepaalde standpunten. Daarmee
wordt de beslotenheid, die het overleg vroeger in de regel
kenmerkte, doorbroken. De verantwoording naar enigerlei
achterban toe maakt het niet mogelijk dat in het overleg
zaken kunnen worden gedaan (vgl. bovenstaand citaat). Nog vers in het geheugen liggen de ruzies die partijen met elkaar
hebben uitgevochten (en uitvechten) over de aanpak van de
knelpunten op de arbeidsmarkt.
3.4.
Modelmatige interpretatie
Niet uit een behoefte ontwikkelingen in het keurslijf van
modellen te persen, maar omdat ik meen dat de criteria die
ik destijds heb gebruikt nog steeds bruikbaar zijn, zal ik hier-
onder in het kort een typering van de ontwikkelingen pro-
beren te geven 27). Maatstaven voor deze typering waren de
volgende:
de mate van overeenstemming (consensus) tussen de par-
tijen over de doelstellingen op langere termijn;
de mate van onafhankelijkheid (functionele autonomie)
van de partijen, èn – in afgeleide zin -,
3, de mate van samenwerking/conflict;
4. de aard van de conflictoplossende mechanismen.
Kortheidshalve presenteer ik de modellen en verbanden
in twee schema’s.
Schema 1. Kenmerken van het systeem van arbeidsverhou-
dingen
Mate van
Mate van Mate van
Conflict-
consensus
onafitan-
samen-
oplossend
over
keljkheid
werking
mechanisme doel
–
van
stellingen
partijen Mate van
conflict
Harmoniemodel groot
klein
groot
overleg/
onderhandeling a)
klein
Coalitiemodel
partieel
partieel
partieel
onderhandeling/
strijd
0)
partieel
Conflictmodel
klein
groot
klein
strijd/
onderhandeling a)
groot
a) In volgorde van belangrijkheid.
Ik ontleen deze passage aan de speciale uitgave van het
SER
Informatie- en Documentatiebulletin
(t.g.v. het afscheid van Dr.
P. S. Pels op 26 september 1979), blz. 16. De ook in dit nummer
gepubliceerde toespraak van de SER-voorzitter, Dr. J. W. de Pous,
bevat een passage waarin wordt opgemerkt dat het van ,,onvoorstel-
bare onkunde” (blz. II) getuigt om de jaren vijftig te benoemen
in termen van harmoniemodel, de jaren zestig als coalitiemodel
en de jaren zeventig als conflictmodel aan te merken. Hij doelde
daarbij duidelijk op de door mij gepresenteerde modellen. De anders
zo rustige en scherpzinnige De Pous zet hier de zaken wel op zijn kop.
Op geen enkele manier heb ik deze voorstelling van zaken verdedigd,
wat na vluchtige lezing (NAV) al duidelijk zal worden. Ik hoed mij
ervoor de heer De Pous van onvoorstelbare onkunde te betichten; ik
houd het erop dat hij in het feestgedruis even de draad is kwijtgeraakt
(,,slip of the mmd”).
NAV, op. Cit., blz. 99-109.
ESB 19/26-12-1979
1367
Schema 2. Modellen van arbeidsverhoudingen in hei
coni’inuum van (on)aJhankeljkheid, consensus en conflict
Toenemende onafhankelijkheid van partijen,
afnemende consensus tussen partijen.
toenemend conflict tussen partijen
Harmonie-
Coalitie-
Conflict-
model
model
model
Afncmcnde onafhankelijkheid van partijen,
toenemende conscusus tussen partijen.
toenemende samenwerking tussen partijen
Consensus.
Na wat hierover eerdei is opgemerkt (par.
3.2) kan veilig worden gesteld dat de overeenstemming tus-
sen partijen over het lange-termijnbeleid in de afgelopen tien
jaar is afgenomen. De overeenstemming tussen partijen ,,kan
worden gezien als het produkt van de door de verschillende
partijen nagestreefde, en veelal in ideële of ideologische ter-men geformuleerde, doelstellingen èn de feitelijk aanwezige
belangentegenstellingen” 28). Er heeft een duidelijke ideologi-
sering van de standpunten van partijen plaatsgevonden, ter-
wijl voorts openlijker uitdrukking wordt gegeven aan de be-
langentegenstellingen. De conflicten worden met meer en
hardere middelen uitgevochten. De strijd wordt ook in toe-
nemende mate geïnterpreteerd en ervaren als een
machts-
strijd.
De afloop van conflicten wordt geduid in termen van
winst voor de ene en verlies voor de andere partij. 1970:
havenstaking (winst voor de vakbeweging); 1973: nivellering
(verlies voor de vakbeweging); 1977: prijscompensatie (winst
voor de vakbeweging); 1978: arbeidsplaatsenovereenkom-
sten (verlies voor de vakbeweging); 1979: arbeidstijdver-
korting (verlies voor de vakbeweging).
Het gaat dus niet om de vraag wie er ,,werkelijk” heeft
verloren – die winst- en verliesrekeningen zijn moeilijk vast
te stellen -, maar wie als winnaar en verliezer worden ge-
zien. Die ervaringen zijn een belangrijke rol gaan spelen in het
patroon van felle acties en reacties, dat tussen partijen is
ontstaan.
Zelfs de groeiende economische moeilijkheden – vroeger
een belangrijk integratiemoment tussen partijen – hebben
partijen niet dichter tot elkaar kunnen brengen. Integendeel.
Er bestaan huizenhoge verschillen van inzicht over de oorza-
ken van en – voor zover die binnenlands liggen – oplos-
singen voor de economische stagnatie. De ,,pakketten” die
over en weer worden uitgewisseld verschillen naar kleur
(ideologie) en samenstelling (concrete maatregelen). Ik hoef
in dit verband maar te verwijzen naar de discussies over de
winst-werkrelatie, de rol van de arbeidskosten, de verhou-
ding tussen particuliere en collectieve sector, de netto-netto-
problematiek, de arbeidsmarkt, de nivellering, om nog maar
te zwijgen van een menigte immateriële punten (onder
–
nemingsraad, VAD, onderwijs, zeggenschap in het bestuur
van de onderneming enz.) waarover partijen zeer verschil-
lende opvattingen hebben. In die strijd blazen ,,deskundige”
economen – vroeger nog wel eens ,,peace-makers” tegen wil
en dank (?) – hun partijtje mee. Jammer is alleen dat in die
kring de verschillen niet geringer zijn!
Onafhankelijkheid.
Duidelijk is dat in welk systeem van
arbeidsverhoudingen dan ook partijen altijd op elkaar blij-
ven aangewezen. Er moeten van tijd tot tijd contracten wor-
den afgesloten. En voorts kunnen er nog andere problemen
tussen partijen zijn die zich voor enigerlei regeling lenen.
Onafhankelijk in de strikte zin van het woord kunnen partij-
en nooit opereren. Toch kan de mate van interdependentie
tussen partijen (subsystemen) grote verschillen vertonen 29).
,,De noodzaak, mogelijkheid en/of wil van partijen om zo
onafhankelijk mogelijk te opereren is afhankelijk van factoren
als: doelstellingen, belangentegenstellingen, kracht en struc-
tuur van hun organisatie, solidariteit e.d.”30). Interdependen-
tie refereert dus niet in de eerste plaats aan de noodzakelijke
minimale samenhang, maar ,,moet vooral verstaan worden
vanuit de behoefte aan zelfhandhaving van de subsystemen
(partijen)” 31).
In de boven omschreven zin kan voor de periode
1970-1980 worden gesproken van een duidelijker onderstre-
ping van de onafhankelijke positie van partijen. Partijen zet-
terr in grote zelfstandigheid hun koers uit ten overstaan van
een groot publiek, ideologische stellingen worden betrokken
en de terugkoppeling naar de eigen achterban is een belang-
rijke rol gaan spelen. Vooral bij de vakbeweging hebben
problemen in de relatie met de leden (1970!, 1979!) geleid
tot een sterkere oriëntatie op wat zich in eigen kring afspeelt.
Steeds meer aandacht is in die richting geleid (bedrijvenwerk
ed.). Maar ook de werkgevers zijn ,,introverter” geworden.
Van de overheid kan echter worden gezegd dat de bezinning
op de eigen positie in de arbeidsverhoudingen nog op gang
moet komen. De golfslag van de jaren zeventig die haar
grotendeels buitenspel heeft gezet, heeft nog steeds niet ge-
leid tot een vaststelling van haar verantwoordelijkheid, in
m.n. materiële zin.
Samenwerking/conflict.
,,Bij de mate van samenwerking/
conflict – atgemener: de mate waarin partijen contacten on-
derhouden – kan men een onderscheid maken tussen reik-
wijdte, intensiteit en frequentie daarvan” 32). Om niet in
herhalingen te vervallen volsta ik hier met de vaststelling dat
het aantal conflicten in het afgelopen decennium (vgl,
stakingen) aanmerkelijk is toegenomen 33). Wat betreft de
reikwijdte – d.w.z. het aantal aanrakingsvlakken tussen
partijen – meen ik dat – hoewel nog indrukwekkend – op
verschillende terreinen de belangstelling om gezamenlijk de
problemen aan te pakken duidelijk is verminderd. Ook ten aanzien van de frequentie en intensiteit – al beschik ik niet
over empirisch materiaal – lijkt het erop dat op een lagere
versnelling is overgegaan. De geringere behoefte aan overleg
en het doorbreken van een duidelijke onderhandelingsmen-
taliteit bij partijen versmalt de basis voor onderlinge
contacten.
Conflictoplossing.
Al waren de eerste 25 jaar na de oorlog
zeker niet zonder conflicten, de overlegcultuur en de lijd-
zaamheid van de respectieve achterbannen maakten het niet
noodzakelijk zich bezig te houden met de vraag hoe – anders
dan door overleg – conflicten konden worden opgelost. De
situatie in de jaren zeventig is een geheel andere geworden.
Wel veel conflicten, maar geen instrumentarium om con-
flicten op te lossen of te reguleren. Via (harde) onderhande-
lingen en strijd (staking) worden uiteindelijk conflicten tot
een oplossing gebracht. Een enkele keer – in een patstelling
– worden conflicten via ad-hoc-bemiddeling soms wel, soms
niet tot een oplossing gebracht. Een andere keer worden
partijen het op hoog, centraal niveau eens over de
beëindiging van het conflict (bv. 1973, 1977). Meer dan eens
echter – en dat is in deze omvang een betrekkelijk nieuw
verschijnsel – wordt de rechter te hulp geroepen om het con-
flict te beslechten. Meer dan eens ook leidt een rechterlijke
interventie tot escalatie van het conflict (bv. 1971, 1979). De
rechter zit zonder duidelijke aanwijzingen van de wetgever,
Idem, blz. 104.
Hoe groot de verschillen kunnen zijn, blijkt wel duidelijk
uit de serie over arbeidsverhoudingen in verschillende Europese
landen die het afgelopen jaar in
ESB
is gepubliceerd (vgl. de num-
mers van 4 april, 2 mei, 30 mei, 4juli, 22 augustus, 26 september,
31 oktober).
NAV, op.cit., blz. 105.
Idem.
Idem, blz. 106.
Wanneer we b.v. kijken naar het aantal verloren mandagen,
dan leveren de jaren zeventig het volgende beeld op: 1970: 262.810;
1971: 96.846; 1972: 134.187; 1973: 583.783; 1974: 6.854; 1975:
480; 1976: 13.984; 1977: 236.090; 1978: 2.834. Gegevens over 1979
zijn nog niet beschikbaar (haven- en slepersstaking). Bovenstaande
gegevens zijn ontleend aan: CBS,
Sociale Maandsiatistiek,
resp. jg.
23, no. 3, maart 1975, en jg. 27, no. 4, april 1979.
1368
omdat deze al jaren geleden (1969) ingediende wetsont-
werpen (10 110, 10 III) over bemiddeling (commissies van
onderzoek) en stakingsrecht in de ijskast heeft moeten zetten,
omdat – alweer – werkgevers en werknemers het op de
onderhavige punten volstrekt met elkaar oneens zijn 34).
De wijze waarop in de jaren zeventig conflicten zijn
beeindigd levert een nogal chaotisch beeld op. Partijen zijn
nog niet in staat gebleken – of beter: de wil ontbreekt – om
zelf regels voor conflictbeheersing op te stellen. Daaruit is
ook verklaarbaar waarom buitenstaanders van allerlei slag
van tijd tot tijd in deze conflicten worden betrokken, meestal
met weinig kans op succes. Wanneer dat de rechter is, is de
kans groot dat hij moet terugvallen op een civielrechtelijke
toetsing van een conflict dat in essentie een conflict tussen
(voluntaristische) collectiviteiten is. Dit vergroot in dit soort
conflicten de kwetsbaarheid van recht, rechtspraak en
rechter.
3.5.
Conclusies
Zonder precies te kunnen vaststellen op welk punt van het
continuüm van harmoniemodel naar conflictmodel de
Nederlandse arbeidsverhoudingen zijn beland, kan uit het
voorgaande worden geconcludeerd dat de ,,weg naar het
coalitiemodel” die ik destijds profeteerde een eindweegs is
afgelegd. Daarbij is het goed op te merken dat ik het conflict-
model geen waarschijnlijk eindpunt van de ontwikkeling van
de Nederlandse verhoudingen acht. Toen niet en nu niet. Er
is geen sprake van dat partijen – als zij daar al zelfstandig
grote invloed op kunnen uitoefenen – erop uit zijn hun
strategie en tactiek in te zetten voor een fundamenteel andere
maatschappelijke orde. Dat is evident voor de werkgevers.
Voor de werknemers geldt dat zij in allerlei geschriften uit-
drukking hebben gegeven aan hun hervormingsgezinde,
soms als anti-kapitalistisch aangeduide, politiek. Wie kijkt
naar de (gewilde) institutionele integratie en de verant-
woordelijkheid die de vakbeweging neemt voor het bestel,
weet dat er een grote afstand is tussen woord en daad.
Overigens verlopen de aanpassing en heroriëntatie die bij
het coalitiemodel ,,passen” langzamer dan ik destijds
vermoedde. Institutionele aanpassingen verlopen traag,
waaruit ook om. blijkt dat de opstelling van partijen
tegenover elkaar – ondanks somtijds krachtige ideologische
uitspraken – mede door ambivalentie, opportunisme en
pragmatisme wordt getekend. De institutionele omtrekken
van arbeidsverhoudingen â la het coalitiemodel, die ik in
,,ideaaltypische” vorm aangaf, zijn nu gedeeltelijk in de
werkelijkheid terug te vinden.
Nog het minst op het nationale niveau, dat het sterkst aan
erosie heeft blootgestaan. De overheid die bij de structu-
rering op nationaal niveau het meeste ,,belang” heeft, zou
in mijn ogen een constructie bevorderen, waarin voorzien
was in een raad van sociaal-economische adviseurs, een
speciale commissie uit het parlement die zich met arbeidsver-
houdingen zou bezighouden, een permanent overlegorgaan
tussen de sociale partners en de overheid en enigerlei bemid-
delingsprocedure. De raad is er niet gekomen, al heeft de
Commissie van Economische Deskundigen (CED) van de
SER met niet al te veel succes die functie gedeeltelijk vervuld.
Het parlement houdt zich nog steeds te zeer ad hoc bezig met ontwikkelingen in de arbeidsverhoudingen, het overlegtussen
regering en sociale partners is wel regelmatig (Jaarlijks), maar op geen enkele wijze geïnstitutionaliseerd, en voorstellen voor
bemiddeling zijn door onenigheid hierover tussen de sociale partners blijven steken in de parlementaire machine. Van de
sociale partners zijn ook weinig ideeën gekomen voor een
andere structurering van het overleg, hetzij in SER-verband,
hetzij in dat van de Stichting van de Arbeid.
Over het niveau van de bedrijfstak stelde ik destijds ,,dat
het coalitiemodel op dat niveau nog het duidelijkst zicht-
baar begint te worden, mede door het feit dat de onderhande-
lingen dâr beginnen” 35). Op dit punt is de werkelijkheid
redelijk dicht bij de voorspellingen gekomen. Het is
onmiskenbaar dat dit niveau voor de arbeidsverhoudingen –
over bijna de hele linie – aanmerkelijk aan betekenis heeft
gewonnen. Dat geldt evenzeer voor het stelsel van de
raam-
cao’s.
Hier ligt dan meteen de overgang naar het onderne-
mingsniveau, dat evenzeer aan belang heeft gewonnen 36). De
voorspelde toeneming van de
ondernemingscao’s
heeft
inderdaad plaatsgevonden, ook wel in de vorm van invul-
cao’s. Eveneens is de belangenbehartiging op dit niveau
duidelijker geprofiteerd in de nieuwe Wet op de OR (1979),
terwijl in het bedrijfsoverlegorgaan de trekken van de
overlegvergadering
zijn terug te vinden. Evenzeer heeft er een
grotere diffusie en aanvaarding van het bedrijvenwerk
plaatsgevonden.
4. Constanten
Volgen de taaie instituties op een zekere afstand de belang-
rijke wijzigingen in de werkelijkheid van de Nederlandse
arbeidsverhoudingen, hun taaiheid verwijst ook naar een groot aantal constanten in die arbeidsverhoudingen. Alle
veranderingen mogen ons niet de ogen doen sluiten voor
structuren en opvattingen die door geschiedenis en vastieg-
ging maar zeer langzaam wijzigen. Die grondtrekken
lokaliseer ik – dat zal duidelijk zijn – op een andere plaats
dan Windmuller/De Galan. Ik licht er een enkel punt uit,
beseffende dat ik daarmee onvolledig ben.
Hoezeer de verhoudingen in de jaren zeventig ook zijn ver-
hard,
de
institutionele integratie
van partijen is – ondanks
erosieverschijnselen – nog heel stevig. De coöperatie op vele
terreinen blijft gehandhaafd, lopende van wettelijke vastleg-
ging van die betrokkenheid en gemeenschappelijke verant-
woordelijkheid tot min of meer ad-hoc-overlegstructu-
ren 37).
De ideologisering van partijen – harder en explicieter dan eertijds – kan ook worden geïnterpreteerd als een uiting van
medeverantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van de
natie 38). De bemoeienis met het totale maatschappelijke
gebeuren – tot uitdrukking komend in allerlei visieprogram-
ma’s – verwijst naar dat bredere maatschappelijk verant-
woordelijkheidsbesef, dat sinds de laatste oorlog de Neder-
landse arbeidsverhoudingen stellig heeft getekend. Met deze,
wat ik zou willen noemen,
politisering
– nu nadrukkelijker
dan eertijds – wordt in feite een ontwikkeling doorgetrok-
ken die al veel eerder is ingezet. Deze tendens is altijd sterker geweest bij de vakbeweging
– gelet op haar expliciete en ,,vragende” ideologische doel-
stellingen – dan bij de werkgevers; bij de laatste groep is
deze overigens bepaald niet afwezig en gedurende de laatste
tien jaar ook duidelijker geworden. Op alle mogelijke ter-
reinen doen partijen van hun opvattingen blijken, van defen-sie en onderwijs tot ontwikkelingssamenwerking. In het ver-
lengde hiervan heeft zich binnen de ,,apparaten” een zekere
departementalisering
voltrokken. Waar komt men, b.v., een
Interessante (juridische) beschouwingen over arbeidsconflic-
ten vindt men bij E. P. de Jong,
Een inleiding tot hei denken overar-
beidsconJlictenrecht,
Deventer, 1975, m.n. blz. 105-201, en M. G.
Rood,
Naar een siakingsivei.’,
Deventer, 1978, die daarin ook
voorstellen doet voor conflictregulering. NAV, op.cit., blz. 142.
De mogelijkheid om het ondernemingsbeleid vanuit de werk-
nemers (vakorganisaties) wettelijk beter te controleren is zonder
twijfel toegenomen, hoewel de mogelijkheid tot het initiren van
nieuw beleid nauwelijks voorhanden is. Hierover de heldere intree-
rede van M. G. Rood,
Bedrijfsdemocraiie: vlag
of
lading?.
Deventer,
1979.
Zo ziet het er b.v. niet naar uit dat de eerder genoemde commis-sie Taak, Samenstelling, Werkwijze van de SER met voorstellen zal
komen die een aanzienlijke wijziging van de SER zullen inhouden.
In dit verband mag het opvallend heten dat – in tijden van
grote tegenstellingen – partijen eenstemmig zijn over een aantal
belangrijke problemen die spelen rond de omvang van de collectieve
sector. Vgl. SER,
Advies inzake omvang en groei van de collectie ve
sector,
1978.
ESB 19/26-12-1979
1369
vakbeweging tegen die zich sterk maakt voor de positie van
uitkeringsgerechtigden, die in meerderheid niet tot het leden-
bestand kunnen worden gerekend?
Verantwoordeljksbesef, redelijkheid
en
loyaliteit
zijn nog
steeds sleutelbegrippen in de Nederlandse arbeidsverhou-
dingen. Gesprekken worden zelden geweigerd, overleg wordt
breedvoerig en soms breedsprakig gevoerd. Veel beleid wordt
in commissieverband voorbereid in gezamenlijk overleg tus-
sen de sociale partners (en soms de regering). Herstructure-
ring, afbouw en afvloeiing worden gezamenlijk ter hand
genomen, al ontstaan hierover soms flinke ruzies. Ook voor
het ondernemingsbeleid (OR) neemt de vakbeweging zo niet
een gedeelde verantwoordelijkheid
(CNV) dan toch op zijn
minst een gedeeltelijke verantwoordelijkheid
(FNV). Voor
de besturen van ondernemingen – vgl. de discussies en
standpunten over de z.g. structuurwet – geldt dit eveneens. Er is – ondanks allerlei verbale hoogstandjes – geen sprake
van een drastische losmaking uit en afwijzing van de bestaan-
de structuren. Strategie en tactiek van de vakbeweging geven
daarvoor nauwelijks aanwijzingen. Syndicalistische stromin-
gen hebben in de Nederlandse democratisch-socialistische
vakbeweging nooit werkelijk voet aan de grond gekregen; zij
is tevens een overtuigd verdediger van de parlementaire
democratie 39). Voor de christen-democratisch geïnspireer-de vakbeweging geldt dat zij wars is van elk radicalisme.
In die hierboven gereleveerde opstelling ligt voor de over-
heid een permanent aanknopingspunt voor het overleg met
de sociale partners. De brede opstelling van die partners –
gevoegd bij de (semi-)corporatistische vervlechting van par-
tijen – maakt het voor de overheid niet gemakkelijk duide-
lijk positie te kiezen. Partijen zijn op allerlei niveau zé bij de
beleidsvoorbereiding betrokken, dat verantwoordelijkheden
moeilijk uit elkaar zijn te halen. Dit is zeker problematisch –
maar in principe beter oplosbaar – nu het postulaat van het
algemeen belang door partijen verschillend wordt ingevuld. Blijft staan dat partijen bereid blijven zich mede vanuit een
nationaal en macro-economisch perspectief met de pro-
blemen bezig te houden, al hebben zij – tevens pressie-
groepen – vaak de schijn en soms de werkelijkheid tegen.
Constant is ook dat de werkgevers in hun opstelling voort-
durend onder druk staan van een (decentrale) lijn – onder-
nemingen en bedrijven – die een gemeenschappelijke natio-
nale lijn illusoir kan maken. Er zijn talrijke uit- en sluipwegen
om van nationaal getinte afspraken afte wijken. Ook in tijden
van het veelgeprezen centralisme waren er aanzienlijke
verschillen tussen wat was afgesproken (cao) en wat er feitelijk
aan beloning werd gegeven.
Constant aan de kant van de werknemers is ook de
ver-
scheidenheid
in vakorganisaties, zowel nationaal, als naar
bedrijfstak, als naar ideologische opstelling. Constant is
voorts dat de feitelijke zeggenschap in de vakbeweging in
hoofdzaak in de handen ligt van een omvangrijke groepe-
ring van beroepsbestuurders, aan wie de onderhandelingen
over arbeidsvoorwaarden zijn toevertrouwd (gemonopoli-
seerd). Wanneerdaarin geen verandering komt —en dat ziet er
voorlopig niet naar uit -, zullen de onderhandelingen altijd
blijven steken op het niveau van de bedrijfstak en de grote
onderneming. Hiermee is tevens een structurele grens
aangegeven waartegen een eventuele wens tot verdergaande
decentralisatie zal stuklopen.
5. Problemen en perspectieven
In een mengeling van. coöperatie, conflict en coalitie treden
de arbeidsverhoudingen dejaren tachtig binnen 40). Daarmee
wil niet gezegd zijn dat het afgelopen decennium alleen maar
verwarring heeft opgeleverd. De meest duidelijke en blijvende
verandering in de Nederlandse arbeidsverhoudingen is wel de
decentralisatie, een combinatie van democratisering en
verlegging van het beleidszwaartepunt naar het mesoniveau
(bedrijfstakken, grote ondernemingen). Het duidelijkst en
belangrij kst is dit bij de vakbeweging. De werkgevers zijn ,,van
nature” al decentraal ingesteld.
Voor alle duidelijkheid vermeld ik nog maar dat deze
structurele decentralisatie niet uitsluit dat er gedurende enige
tijd een gecoördineerd centraal beleid wordt gevoerd. Een zo-
danig beleid is echter alleen uitvoerbaar wanneer de achter-
ban van partijen – de bonden èn de leden – daarmee hun
uitdrukkelijke instemming betuigen.
Men kan zich de vraag stellen in hoeverre in de jaren
tachtig het ongeordende en weinig voorspelbare verloop van
de arbeidsverhoudingen in de afgelopen tien jaar zal worden
gecontinueerd. Uitgaande van de veronderstelling dat in de
afzienbare toekomst met een bescheiden of in het geheel geen
economische groei moet worden gerekend, kan men –
schematisch – met twee opties werken. Een eerste mogelijk-
heid is dat de sociale partners tot het inzicht komen (of
worden gebracht) dat een pragmatisch getinte samenwer-
king – zonder al te veel referenties aan maatschappelijke,
c.q. ideologische doelstellingen – de beste bijdrage levert aan
de handhaving van de economische weerbaarheid van het
land.
Een tweede mogelijkheid – die m.i. meer in de lijn der ver-
wachtingen ligt – is dat door de geringe economische groei
de verdelingsvraagstukken veel klemmender worden. Over
die verdelingsvraagstukken zullen de meningsverschillen
eerder toe- dan afnemen. Te verwachten is voorts een ver-
sterking van de druk van pressiegroepen —en dan doel ik niet
alleen op werkgevers en werknemers – om hun eigen aandeel
in de nationale koek veilig te stellen, waardoor de verstar
–
ring van de onderlinge verhouding (zowel in de sfeer van in-komens als in politiek-maatschappelijke zin) zal worden ver
–
groot. Daarmee neemt ook de druk op de overheid (politiek)
toe. Wanneer de overheid niet wil worden vermorzeld door
deze druk van pressiegroepen, zal zij daarin slechts kunnen
slagen wanneer zij een inspirerende politiek voert. Daar-
onder versta ik een politiek die de keuzen (dilemma’s) waar-
voor de jaren tachtig ons stellen heel duidelijk maakt – bv.
op het terrein van verdeling, energie, milieu, zeggenschap
enz. – om vervolgens door het stellen van prioriteiten een
breed maatschappelijk draagvlak voor dat beleid te verwer-
ven.
Mocht dit rijkelijk vaag klinken, dan bedoel ik daarmee –
toegespitst op de arbeidsverhoudingen – dat de overheid
vanuit een eigen verantwoordelijkheid en visie probeert in
te spelen op het traditionele verantwoordelijkheidsbesef bij
de sociale partners. Er zal een zodanige,,mix” van beleids-
voorstellen moeten worden gemaakt, dat de bredere maat-
schappelijke oriëntatie waarop de sociale partners zich laten
voorstaan (politisering) wordt aangesproken. Dat kan – ge-
let op de gespannen verhoudingen – geen aanbod zijn dat
de kool en de geit spaart. Vooral op het vlak van de imma-teriele verlangens van partijen – zeggenschaps- en machts-
verhoudingen – zal de overheid het voortouw kunnen ne-
men. Dat zal veel overtuigingskracht vereisen, vooral naar
de werkgevers toe. Wanneer onvoldoende wordt tegemoetge-komen aan eisen van de vakbeweging om werkelijke zeggen-
schap te verkrijgen in het ondernemingsbeleid, zet men de
deur wagenwijd open voor het groepsegoïsme, dat elders in onze samenleving al zo rijkelijk aan zijn trekken komt. Wie
onvoldoende inspeelt op het verlangen van de vakbeweging
om medeverantwoordelijkheid – want dat is het – voor het
beleid te dragen, moet rekenen op een verdere verharding van
de maatschappelijke strijd. Ik besef overigens heel wel dat de
optie voor een dergelijk overheidsbeleid door beide partijen kan worden geblokkeerd.
Van de overheid zal durf en moed worden gevraagd om
verstarde standpunten – aan beide zijden – te doorbreken.
Zie W. H. J. Reynaerts, Vakbeweging en parlementaire demo-
cratie, Beleid en Maatschappij,
mei 1978, blz. 118-123.
Een scherpzinnige beschouwing levert – in deze tijd van terug-
en vooruitblikken – W. H. J. Reynaerts in een beknopt, maar rijk
artikel: De arbeidsverhoudingen in de jaren tachtig,
Civis Mundi,
18e jg., nr. 6, november 1979, blz. 23 1-235.
1370
Aan de kant van de werkgevers zijn dat b.v. de reeds ge.-
noemde zeggenschapsvraagstukken, die bij de voorgenomen
wijziging van de structuurwet weer in volle omvang aan
de orde zullen komen. Aan de kant van de werknemers is dat
de vraag of het ,,volgende” trendbeleid in de toekomst wel
zal kunnen worden gehandhaafd en of niet zou moeten wor-
den gezocht naar een systeem waarbij de gemiddelde produk-
tiviteitsontwikkeling in de gehele economie het uitgangs-
punt moet zijn. De industriele sector die uit een oogpunt van
werkgelegenheid steeds minder betekenis krijgt (dat geldt niet
voor de export!), bepaalt nog te veel het gezicht van de
arbeidsverhoudingen 41). Naar beide partijen toe is dat het vraagstuk van het functioneren van de arbeidsmarkt of het
vraagstuk van een zo groot mogelijke gelijktrekking van de arbeidsvoorwaarden van bedrijfsleven en overheid.
Welke keuzen op welke terreinen de overheid ook wil doen
(voorleggen), duidelijk is m.i. dat slechts op deze wijze het
overleg van de overheid met de sociale partners reele inhoud
kan krijgen. Vanuit een perspectief op de lange termijn kan
een maatschappelijke discussie worden gestart waarin
meer groepen dan alleen de sociale partners zullen moe-
ten worden betrokken. Niet slechts om aan de discussie mee te doen, maar ook om zelf een bijdrage te leveren aan de be-
leidsontwikkeling. Deze benaderingswijze schept de beste
voorwaarden om tot een enigermate gecoördineerd sociaal-
economisch beleid te komen, dat in brede kringen steun
verwerft. Dat lange-termijnperspectief voor de betrokken-
heid van de overheid bij de ontwikkelingen in de arbeids-
verhoudingen is alleen al geboden, omdat door de decentra-
lisatie en democratisering de besluitvorming veel meer tijd
kost. Deze
verlenging van de besluitvormingscyclus
legt al
een enorme druk op het tijdig afsluiten van de (meestal) jaar-
lijkse cao’s 42). Vanuit de verantwoordelijkheid van de
overheid lijkt het mij geboden het overleg met de sociale
partners over vraagstukken van de lange termijn te
institutionaliseren in een overlegorgaan.
Ten slotte noem ik nog een vraagstuk waarop de partijen
zich de komende jaren zullen moeten bezinnen, nl. dat van
de noodzaak, wenselijkheid en/of mogelijkheid van een
gedffereniieerde loonontwikkeling.
Het feit doet zich voor
dat bij een aarzelende economische groei de situatie in be-
drijven, c.q. bedrijfstakken – in termen van werkgelegen-
heid, rendement, groei – aanzienlijke verschillen vertoont.
De vraag is nu in welke mate die verschillen ook tot
uitdrukking mogen komen in verschillende arbeidsvoorwaar-
den. Daarbij stel ik wel vast dat – ondanks de suggestie van
uniformiteït – ook nu de feitelijke beloningsverschillen
aanmerkelijk (kunnen) zijn. Te grote uniformiteit heeft in het
verleden telkenmale geleid tot een doorbreking van de
afspraken (cao) in de vorm van b.v. zwarte lonen en stakingen
(kortgeleden nog in Rotterdam (1979) 43); vleeswarenindu-
strie (1979)). Overigens heeft zich voor 1978 en 1979 een
duidelijke differentiatie in de arbeidsvoorwaarden voorge-
daan.
Differentiatie staat uiteraard op gespannen voet met een
zekere mate van coördinatie op een hoger niveau; zij draagt
tevens het gevaar in zich dat door referentieprocessen het
algemene loonniveau hoger uitvalt dan economisch verant-
woord is. Toch is het denkbaar dat er een bandbreedte wordt
afgesproken waarbinnen differentiatie mogelijk is. Die band-
breedte verwijst overigens niet alleen naar materiele zaken,
maar – belangrijker nog – naar min of meer immateriële
eisen (werktijden, deeltijdarbeid, zeggenschap, bedrijven-
werk, humanisering van de arbeid e.d.)
Differentiatie is vooral voor de vakbeweging een beleids-
vraagstuk van de eerste orde. Nog afgezien van de vraag of de
economische werkelijkheid niet een zekere mate van differen-
tiatie zal afdwingen, stelt zich het probleem of de zeggen-
schap binnen de vakbeweging niet in de richting van diffe-
rentiatie zal werken. Men kan het vraagstuk ook zo bena-
deren: de werknemersleden van de vakbeweging zijn niet of
marginaal betrokken bij het arbeidsvoorwaardenbeleid,
zeker in hun eigen onderneming. Weliswaar worden zij bij dat
beleid meer betrokken wanneer in ondernemingen het
bedrjvenwerk voet aan de grond heeft gekregen. Beslissend blijft echter de rol van de beroepsbestuurder en de te weinig
bedrijfsgebonden en te veel ierritoriaalgeoriënteerde inspraak
van de leden, waardoor geen adequate structuur voor de
invloed van leden aanwezig is. Wanneer op deze terreinen geen
herdefiniëring van posities en structuur plaatsvindt, zal de
vakbeweging permanent blijven worstelen met het achter-
banprobleem, met alle onvoorziene situaties van dien. De
prominente rol van de beroepsbestuurder bij de onderhande-
lingen leidt – alleen al vanwege de veelheid van het werk – tot
weinig op de specifieke ondernemingssituatie toegegespitste
arbeidsvoorwaarden. Deze benaderingswijze past geheel in de
traditie van de Nederlandse vakbeweging. De vraag isechter of
zeggenschapseisen van leden niet noodzaken tot een verdere
decentralisatie en democratisering van de onderhandelingen
en derhalve tot een terugdringing van de rol van de
beroepsbestuurder. Differentiatie in de arbeidsvoorwaarden
is hiervan het voorspelbare gevolg.
Ik signaleer dit vraagstuk, omdat ik verwacht dat de druk
in de richting van differentiatie – ook van de kant van de
werkgevers – zal toenemen. Het gaat dan om de keuze tussen
het principe van
de un(formiteit met feitelijke djfferentiatie
binnen bepaalde grenzen
of hei principe van de d[fereniiatie met feitelijke unijbrmiieii binnen bepaalde grenzen.
Mocht
het die laatste kant opgaan – om welke reden dan ook -,
dan zal zich een ingrijpende structuurverandering in de Orga-
nisatie van de Nederlandse vakbeweging (en arbeidsverhou-
dingen) voordoen, die ik op deze plaats niet zal uitwerken.
Gaat het niet die kant uit, dan zal de achterban de leiding van
de vakbeweging telkenmale voor verrassingen plaatsen. De
beheersbaarheid van de verhoudingen in het eigen huis van de
vakbeweging – die mi. gediend is met democratisering en
decentralisatie -, zal moeten worden afgewogen tegen de
beheersbaarheid van een centraal getint, gecoördineerd
beleid. De beheersbaarheid van dit laatste beleid wordt m.i.
sterk overschat. In ieder geval lijkt mij het hier geschetste
dilemma van groot belang voor de ontwikkeling van de
arbeidsverhoudingen in het komende decennium.
Voor een abonnement
op ESB:
bel:
010-145511 tst. 3701
Van belang is nog te vermelden dat in de jaren zeventig het wer-
kingsgebied van de cao aanmerkelijk is uitgebreid. Allerlei werk-
nemers die vroeger niet onder een cao vielen, zijn er nu onder-
gebracht, m.n. in de sfeer van het welzijnswerk (bejaardenzorg, ge-
zondheidszorg e.d.). Zie ook de voorstellen van De Ruiter tot een goede afstemming
in de tijd van de collectieve onderhandelingen en de parlementaire
besluitvorming: P. A. de Ruiter, Communicerende vaten, in: J.
de Jong (red.),
Gevolgen van afnemende economische groei voor
de Nederlandse arbeidsverhoudingen,
Rotterdam, 1976, blz. 65-75.
Zie
Dwalers en dweilers.
uitgave Rotterdams Nieuwsblad, 1979,
waarin een feitelijk en beeldverslag van deze stakingen wordt ge-geven, alsmede een kort overzicht van de conflicten in het Rotter-
damse sinds de oorlog.
ESB 19126-12-1979
1371
6. Besluit
In een overzicht van ontwikkelingen in de arbeidsverhou-
dingen dat meer wil zijn dan een (onvolledige) opsomming van
gebeurtenissen, is het onvermijdelijkdat —veelal arbitraire –
keuzen worden gemaakt. Ik heb niettemin geprobeerd de
belangrijkste gebeurtenissen te vermelden, doch vooral de
nadruk willen leggen op hun betekenis voor de meer dan
incidentele wijzigingen mde structuur van de arbeidsverhou-
dingen. Toch zal geen enkele auteur zich kunnen onttrekken
aan de subjectiviteit die in onderscheidingen, indelingen en
naamgeving ligt besloten. Andere accenten zijn mogelijk,
ontwikkelingen kunnen anders worden geduid. De werkelijk-
heid van de arbeidsverhoudingen verdraagt zich moeilijk met
een uitsluitend ,,registratieve”opstelling van de wetenschaps-
man. Zij is te boeiend en te belangrijk om niet opte reageren.
De ordening die hierboven is beproefd is hopelijk een
voldoende bescherming tegen het gevaar van een te grote
vereenzelviging met standpunten van bepaalde partijen in het
toernooiveld van de arbeidsverhoudingen. De bedoeling is in
ieder geval dat zij uitnodigt tot de zo noodzakelijke discussie
tussen wetenschaps- en praktijkmensen over de aard van de
arbeidsverhoudingen en de richting waarin zij zich zullen
ontwikkelen.
Bram Peper
Amsterdam vraagt
voor de STADSREINIGING
een
hoofd bedrijfseconornie en
beleidsanalyse
vac.nr
. A 12122
die rechtstreeks onder de economisch adjunct-directeur zal ressorteren.
Deze hoofdafdeling, die nog in een oprichtingsfase verkeert, zal in nauwe samenwerking met de bestaande hoofdafdeling
Administratie de bedrijfseconomische ondersteuning van het management moeten verzorgen. De beide hoofdafdelingen
zullen gezamenlijk moeten zorgdragen voor een adequate informatieverstrekking ten behoeve van een afgewogen besluit-
vorming door het management.
Voor de hoofdafdeling Bedrijfseconomie en Beleidsanalyse ligt daarbij het accent op de ontwikkeling van bedrijfseconomische
beheersinstrumenten alsmede de toetsing daarvan op praktische bruikbaarheid. Daarbij wordt onder meer gedacht aan
systemen en modellen, procedures en richtlijnen op het gebied van bedrijfsinformatie, planning en begroting, budgettering en
rapportering, investeringen, alsmede aan de hieruit voortvloeiende eisen aan de administratieve Organisatie en automatise-
ring.
•
VEREISTEN
universitaire opleiding
in de bedrijfseconomie, bij voorkeur
gespecialiseerd in de kwantitatie-
ve/bedrijfseconornetriscle richting;
ruime ervaring ‘in bedrijfseconomisch
onderzoek en in het opzetten van ma-
nagementinformatiesystemen; goede contactuele vaardigheden en leiding-
gevende kwaliteiten.
•
SALARIS
afhankelijk van leeftijd en
ervaring, maximaal
f
6024,— bruto per
maand.
•
INLICHTINGEN
bij drs. M. P. W. C.
van Veen en de heerA. J. A. M. Omtzigt,
telefoon (020) 180222, toestel, resp. 119
en 126.
Zowel mannelijke als vrouwelijke kandidaten kunnen naar deze functie solliciteren.
Het gemeentelijk beleid is gericht op gelijke kansen voor vrouwen en mannen.
Vakantieuitkering 8 procent, de rechtspositieregeling van de gemeente Amster-dam is van toepassing. Een psychologisch onderzoek zal deel uitmaken van de
selectieprocedure. Schriftelijke sollicitaties binnen 14 dagen te richten aan de
Afdeling Personeelszaken, Oudezijds Voorburgwal 274, 1012 GL Amsterdam, on-
gemeente
der vermelding van het genoemde vacaturenummer.
amsterdam
1372,
Le jaren
•
zevent
III.
Synthese
PROF. DRS. H. TER HEIDE:
Beaucoup de patience, pas de courage.
Ontwikkelingen in de economische orde in de jaren zeventig
1374
DRS. J. M. DEN UYL:
Bewuste keuzen.
Overheidsbeleid in de jaren zeventig
1380
Beaucoup de patience, pas de courage
Ontwikkelingen in de economische orde in de jaren zeventig
PROF. DRS. H. TER HEIDE*
On ne peut se contenler de l’imagination redécouverte au mois
de mai, ii faut faire appel è d’au:res versus don: la quali:é
intellectuelle avail é:é Zout auzan: oubliée: la palience es le courage
(Michel Crozier,
La societé bloquée,
1970, blz. 232)
De jaren zeventig gezien vanuit het perspectief van de
economische orde bieden een sterk dualistisch beeld. Vette
jaren wat betreft de discussie, magere in de zin van feitelijke
veranderingen in de economische orde. In dit artikel zullen
twee vragen aan de orde worden gesteld, namelijk: welke
veranderingen in de economische orde waren in de jaren
zeventig te verwachten en waarom zijn deze veranderingen
wel of niet tot stand gekomen? Hoewel de meeste auteurs
over de economische orde blijven binnen de omschrijving van
Tinbergen – de economische orde is de Organisatie van de economische beslissingen – worden in de uitwerking bijna
evenveel definities als schrijvers aangetroffen. In het kader
van dit artikel lijkt een aantal vragen belangrijk: op welk
niveau wordt waarover beslist, wie beslist, hoe zijn de beslis-
singsbevoegdheden geïnstitutionaliseerd, en welke instru-
menten worden gebruikt om de beslissingen te effectueren?
Deze serie vragen is wat ruimer dan veelal gebruikelijk is.
De eerste vraag naar het niveaustaat meestal centraal. Daar-
bij worden gewoonlijk slechts twee niveaus onderscheiden,
nI. heçmicro-niveau van de individuele huishouding – voor-
al de onderneming – en het nationale macro-niveau. Dat is
een reflectie van de werkelijkheid, omdat op deze beide
niveaus de machtscentra zijn gelokaliseerd. Het is echter de
vraag of een verdeling van bevoegdheden over deze beide niveaus wel optimaal is. De gebruikelijke beperking is be-
grijpelijk omdat ze gemakkelijk aansluit bij de beide orde-
nende principes: markt en planning.
De tweede vraag: wie beslist, is indien men de eerste
dichotomie aanvaardt meestal geen probleem meer. Op het
macro-niveau is dat de autonome overheid, op het micro-
niveau de autonome ondernemer. Deze vraag is met name
opgenomen om het vraagstuk van de positie van belangen-
groepen en van internationale gouvernementele organisaties
niet onder tafel te laten verdwijnen.
De vraag naar de institutionalisering van de beslissings-
bevoegdheden zal vooral worden toegespitst op één punt, na-
melijk dat de bevoegdheden meestal, althans op alle niveaus
boven het micro-niveau, uitgeoefend worden door bureau-
cratische organisaties met alle daaraan verbonden conse-
quenties. Het is mogelijk om, in navolging van Hartog, bij
deze vrij ruim gestelde vragen niet meer te spreken over
economische orde, maar over economisch systeem. De keuze
voor de term economische orde is alleen gedaan voor de aan-
sluiting bij het spraakgebruik. Bij de opstelling van deze
vragen is mede aansluiting gezocht bij Holesovsky 1).
Voor de vraag wanneer en waarom de economische orde
verandert, wordt wederom aansluiting gezocht bij Tinbergen.
Zijn convergentietheorie is gebaseerd op de veronderstelling
dat veranderingen in de economische orde worden
geïnduceerd door veranderingen in de doeleinden, de mid-
delen en de waardering van de instrumenten. In zijn aanvul-
ling op deze convergentietheorie heeft Van den Doel er te-
recht op gewezen dat het optimum (dus ook de geïnduceerde
verandering) afhangt van de ethische keuzen, die bij het
vaststellen van de doeleinden zijn gedaan 2). Als deze ethische
keuzen en de waardering van de instrumenten samengevat
worden onder de term ideologie, dan zijn er twee hoofdoor-
zaken, die leiden tot een verandering van de economische
orde: verandering in de ideologie, dat wil dus zeggen ver-
anderende doelstellingen en een veranderende waardering
van de instrumenten, en veranderingen in de afloop van het
economisch proces. Daarbij is het de vraag of dit onafhanke-
lijke variabelen zijn. Vooral de waardering van de instrumen-
ten zal sterk beïnvloed worden door de ervaringen (in de zin
van gebleken mogelijkheden om bepaalde doelstellingen te bereiken) die worden opgedaan. Vereenvoudigend kan dan gesteld worden, dat veranderingen in de economische orde
worden geïnduceerd door discrepanties tussen doelstellingen
en realisaties, die niet binnen het kader van de bestaande
economische orde kunnen worden opgelost. De oorzaken
van de discrepanties liggen in veranderingen in de ideologie
– verandering van doelstellingen – of in de economie –
autonome veranderingen van realisaties.
De discussie over de economische orde
Het spreekt vanzelf dat dit analysekader niet binnen de
beperkte ruimte van een enkel artikel kan worden ingevuld. Het volgende is dan ook niet veel meer dan een subjectieve
schets van enkele hoofdlijnen. Op het gebied van de ideologie en de cultuur is het niet on-
gebruikelijk tegenover de semi-revolutionaire jaren zestig de
jaren zeventig als de grote matheid te kenschetsen. In de
discussie over de maatschappelijke orde, waarvan de eco-
nomische orde een onderdeel vormt, is er in de jaren zestig,
met als hoogtepunt mei 1968, sprake van een legïtimiteits-
crisis. Deze mondt uit.in
het bij sommige invloedrijke groe-
pen totaal wegvallen van het vertrouwen in de bestaande
instituties en de door hen nagestreefde doelstellingen. Het
verzet tegen de consumptiemaatschappij en de autoritaire
structuren kan als kenmerk genoemd worden. Een legiti-
miteitscrisis van een dergelijk formaat kan, als voldoen-
de ondersteuning wordt verkregen, alleen uitmonden in
een echte revolutie. Omdat deze revolutie niet kwam, verloor
de legitimiteitscrisis haar crisiskarakter en ging over in een
meer sluipende aantasting van de legitimiteit.
Een dergelijke situatie wordt wel hanteerbaar voor een
analyse van de economische orde. De ideologische stroming
* De auteur is hoogleraar omgeving aan de Interfaculteit Bedrijfs-
kunde te Delft.
Vaslav Holesovsky,
Economic systems, analysis and comparison,
New York, 1977.
J. van den Doel,
Konvergensie en evolutie,
Assen, 1971, blz. 52.
1374
leidt tot verschuivingen in de doelstellingen. Niet de echte
alternatieve doelstellingen uit de revolutionaire periode – soberheid, zelfbestuur – komen aan de orde, maar al Vrij
algemeen erkende doelstellingen – milieu, grondstoffen,
ontwikkelingssamenwerking – krijgen, bijvoorbeeld in de
nota
Selectieve groei
(1976), een officiele status naast de
traditionele doelstellingen van groei, werkgelegenheid en
inkomensverdeling.
De ideologisch getinte legitimiteitscrisis van dejaren zestig
wordt in de jaren zeventig echter aangevuld en overschaduwd
door een effectiviteitscrisis: het bestaande economische stel-
sel blijkt niet in staat de doelstellingen (oude en nieuwe) op
een bevredigende wijze te realiseren. Zeer concreet komt dit
tot uitdrukking in werkloosheid, inflatie, vergroting van de
kloof met ontwikkelingslanden en voortschrijdende milieu-
vervuiling. Ondanks deze materiële versterking van de kritiek
komt er niet een nieuwe revolutie in de jaren zeventig; in-
tegendeel: de revolutionaire vloedgolf van 1968 vloeit weg in
de rustige bedding van rapporten over de economische
orde 3).
In hoeverre is in deze discussie de aanbeveling van
Crozier om geduld en moed te betrachten gevolgd? Over ge-
duld valt uiteraard niet te klagen: de grote stroom rapporten
dateert van de tweede helft van de jaren zeventig; dat is bijna 10 jaar na de eerste impuls. En over gebrek aan moed eigen-
lijk ook niet: ook in de niet zeer progressieve rapporten wordt
gepleit voor vrij ingrijpende veranderingen, met name in de
richting van indicatieve planning en sectorpolitiek 4). De al-
gemene teneur van alle rapporten is een verschuiving in de
richting van centralisatie van besluitvorming als resultaat van
het tegelijkertijd opkomen van nieuwe doelstellingen en het
te kort schieten van de realisaties ten opzichte van oude en
nieuwe doelstellingen.
Verschuivingen in de economische orde
Interessanter dan de discussie over de economische orde,
die hier veel te summier is weergegeven, is de vraag wat er in
werkelijkheid met de economische orde is gebeurd. In het
volgende deel wordt een poging gedaan om op deze vraag een
eerste antwoord te vinden. Daartoe worden de ontwikke-
lingen per niveau bekeken, waarbij tevens de vragen aan de
orde komen: wie beslist en welke instrumenten worden ge-
bruikt? Uiteraard gaat het daarbij weer om een subjectieve
keuze uit de grote massa van ontwikkelingen, die zich heb-
ben voorgedaan. Bij de beschrijving van de instrumenten
wordt daarbij een enigszins aangepaste indeling van Berg
gebruikt
5).
mate van vrijheid
voor de beinvloede middel voor be-
leidsbeïnvloeding
belangrijkste voordeel
1
belangrijkste nadeel
voor de beleidsbeïnvloeder
organi-
wisselende instructies beperkte
span
of
satie
worden opgevolgd control
wet en regelgeving
vaste instructies
weinig flexibel
minimaal
………hiërarchische
afdwingbaar
overleg,
instructies
gezamen.
zeer klein bereik veel
onderhandeling
lijk vaststelbaar info nodig
belasttngen,
vaste instructies
weinig flexibel.
heffingen
afdwingbaar
oncontroleerbare
nevenelfecten
subsidie
s’aste instructie via
niet afdwingbaar
maximaal
………
efficiënt middel
Deze indeling is weliswaar gemaakt voor decentralisatie binnen de overheid, maar is voor de economische orde ook
toepasbaar. Daartoe is de regel ,,belastingen, heffingen” toe-
gevoegd en dient onder de hiërarchische Organisatie te wor
–
den verstaan: nationalisaties.
De motieven voor decentralisatie – externe effecten, col-
lectieve goederen – worden bekend verondersteld. Daar-
naast kan gewezen worden op de noodzaak tot omgevings-
beheersing, b.v. de beheersing van de totale bestedingen of
het tegengaan van desastreuze concurrentie, wat meestal
onder de micro/macro-problematiek valt en soms, wat
kunstmatig, onder de collectieve goederen wordt gebracht 6).
De redenen waarom in het algemeen op een zo laag mogelijk
niveau dient te worden beslist zijn eveneens duidelijk: kosten-
overwegingen, informatieverlies, mogelijkheden voor directe
beïnvloeding van het beleid door betrokkenen.
Het mondiale niveau
Als we de volgorde van de hier bijeengebrachte artikelen enigszins aanhouden, dan is eerst de schaarsteproblematiek
aan de orde. Deze problematiek heeft twee perspectieven: de
grondstoffenproblematiek is per definitie mondiaal, zolang de grondstoffenproducenten niet weigeren de grondstoffen
aan de wereldmarkt te leveren; de milieuproblematiek is ge-
deeltelj k mondiaal (ozonlaag, oceanen, invloed CO
2
-gehalte
op temperatuur enz.), gedeeltelijk regionaal. De regionaliteit
kan uiteraard variëren van de omgeving van de vervuilende fabriek tot een werelddeel (de Rijn).
Op theoretische gronden zou voor de mondiale problema-
tiek alleen mondiaal gezag effectief kunnen optreden, omdat
het ,,free rider”-syndroom hier volop aanwezig is. De zelf-
standige bijdrage van ieder land afzonderlijk is te gering om
effect te hebben, het aantal landen is te groot om te ver-
wachten dat een vrijwillig aanvaarde gedragscode zal ont-
staan.
Wat de mondiale grondstoffenproblematiek betreft zijn er
in principe twee alternatieven: 1. regulering door de pro-
ducenten door prijs of hoeveelheidsbeperkingen (OPEC).
Ook dit lukt weer alleen bij een betrekkelijk gering aantal
producenten, waarbij het niet vast staat dat de producenten-
belangen samenvallen met de mondiale belangen van een
optimaal grondstoffenbeheer; 2. als het aanbod te gespreid is
of in het geval van de boven gememoreerde mondiale milieu-
problematiek is een ,,second best”-oplossing het zodanig concentreren van de beslissingen, dat slechts een beperkt
aantal blokken van landen optreedt. In het bovenstaande
schema wordt dan de regel ,,overleg” toegepast, waarbij uit
de voor- en nadelen direct valt af te leiden dat het om een ge-
ring aantal participanten moet gaan. Voorwaarde daarvoor
is, dat ieder blok een zodanige structuur heeft, dat binnen
het blok van een gecentraliseerde besluitvorming sprake is.
Indien de sterk complicerende factor van de ontwikke-
lingslanden buiten beschouwing wordt gelaten wegens hun
nog geringe aandeel in de industriële produktie
(9%)
kan
worden gedacht aan besluitvorming door de VS-Sovjet-
blok-EG. Andere landen als Canada, Australië, Japan
zullen zich dan wel (al dan niet onder druk) conformeren aan
de genomen besluiten. De zwakste schakel vormt daarin de
Europese Gemeenschap met een, vooral voor deze over het
algemeen buiten de EEG-verdragen vallende onderwerpen,
vrijwel ontbrekende besluitvormingsstructuur. Van grote
VN-conferenties kan van tevoren worden voorspeld, (des te gemakkelijker nu er verschillende geweest zijn) dat ze geen
resultaat kunnen opleveren, tenzij deze het theater gaan vor-
men, waar zich dan achter de coulissen de boven bepleite be-
sluitvormingsstructuur gaat ontwikkelen.
Te veel om op te noemen. Uit de politieke/maatschappelijke hoek
o,a.: CDA,
Gespreide verantwoordelijkheid;
NVV,
Vakbeweging
en maatschappij,
1977;
Maatschappijvisie NK V,
1978. Vanuit de we-
tenschap o.a.
Economische orde,
Preadviezen van de Vereniging
voor de Staathuishoudkunde, 1977;
Recht en economische orde,
Jubileumnummer van het SEW, 1977. Over de internationale econo-mische orde is, mede n.a.v. het RIO-rapport, nog meer gepubliceerd
en geconfereerd.
Naast het hiervoor geciteerde CDA-rapport o.a.: J. W. de Pous,
De overheid en de ontwikkeling van de arbeidsverhoudingen, in: C. van Dam (red.),
Ondernemer en overheid,
Deventer, 1978, blz. 107.
E. L. Berg, Tussen centraal en decentraal beleid,
Bedri/fskunde,
1978, no. 4, blz. 303.
Bijvoorbeeld door Van den Doel, De Galan en Tinbergen in hun
bekende pletdooi voor een geleide loonpolitiek,
ESB,
17 maart
1976, blz. 264-268 en
ESB, 1
september 1976, blz. 828-831.
ESB 19/26-12-1979
1375
De internationale monetaire ontwikkelingen zijn in dit ver-
band illustratief. Het IMF-stelsel, gebaseerd op de Bretton-
Woodsovereenkomsten, vormde een regelgeving op mon-
diaal niveau als resultaat van overleg. Dit resultaat was
mogelijk, doordat het aantal participanten aan het overleg
nog relatief gering was en het overleg bovendien onder de
bijzondere omstandigheden van de oorlog plaatsvond. Voor-
al het toenemend aantal participanten aan het overleg maakt
het onwerkbaar: de regels kunnen niet meer worden aange-
past als de doelstelling (stabiele wisselkoersen ter bevorde-
ring van de wereldhandel) niet meer bereikt kan worden.
De markt, in de vorm van vrije wisselkoersen, herneemt
echter niet volledig het terrein. Er vindt blokvorming plaats,
zowel spontaan (koppeling van enkele valuta’s aan pond of
dollar) als gepland (eerst de slang, later EMS). Juist doordeze
blokvorming blijft het stelsel nog enigzins hanteerbaar.
Interessant is in dit verband vooral het EMS. Deze con-
structie vindt slechts een zeer zwakke basis in de EEG-ver-
dragen en er is een relatief groot aantal participanten. Het
besef van het gemeenschappelijk belang (omgevingsbeheer-
sing!) is op dit moment als constituerende kracht kennelijk
sterker dan de destructieve krachten, die uit de besluit-
vormingsstructuur voortvloeien. Het EMS blijft echter een
zwakke constructie.
Bij bovenstaande analyse zouden twee kanttekeningen
kunnen worden geplaatst: 1. de moeilijke besluitvorming binnen het IMF leidde toch tot de tamelijk revolutionaire
invoering van de SDR’s; 2. daarnaast is het de vraag, of het
argument: omgevingsbeheersing sterk genoeg is voor het tot stand komen van slang en EMS.
In beide gevallen speelt waarschijnlijk een rol, dat de ge-
centraliseerde organen over een machtsfactor beschikken, die
bij andere internationale organen ontbreekt, nI. de mogelijk-
heid van kredietverlening. Ieder land is hiervan potentieel
afhankelijk. Het is dan ook de vraag, of IMF-procedures
binnen het GATT, zoals door De Vries bepleit 7), een zelfde
werking zouden hebben.
De besluitvorming binnen het GATT heeft zich veel sterker
dan die inzake het monetaire stelsel ontwikkeld in de richting
van overleg en besluitvorming door een gering aantal partici-
panten. Lange tijd is het overleg VS-EG sterk dominerend ge-
weest, waardoor zelfs sprake was van de vorming van een
duopolie met een beperkt aantal satellieten. Net
zoals in de
markt in geval van duopolie het prijswapen slechts zelden ge-
bruikt wordt, wordt nu in de internationale handel onder ver-
gelijkbare condities het tarievenwapen spaarzaam gebruikt.
Bij het duopolie valt men terug op reclame, produktdifferen-
tiatie en andere niet-prijsmiddelen, in de wereidhandel vooral
op subsidies voor de binnenlandse produktie en andere non-
tarifaire belemmeringen. Dat zou een reden kunnen zijn
waarom de GATT-regels de stormen van de jaren zeventig
beter hebben overleefd dan de regels van het monetaire stel-
sel nu of van de vrijhandel in de vergelijkbare situatie van de
jaren dertig. Dit kon gebeuren omdat er binnen de EG een
gemeenschappelijke handelspolitiek bestaat, die weliswaar
niet in alle opzichten een effectief besluitvormings-
mechanisme garandeert,maar dat wel doet in de GATT-
onderhandelingen.
In het voorgaande wordt veel betekenis gehecht aan de
aantallen participanten in de besluitvorming voor het tot
stand komen van centrale regelingen. Vaak wordt betwijfeld
of dit wel een belangrijke factor is. Met behulp van de hier-
voor gegeven voorbeelden valt uiteraard niet te bewijzen wie
gelijk heeft, maar het valt wel uit meer gevestigde ideeën af te
leiden, waarom het aantal participanten in de besluitvorming
in deze gevallen van belang is.
Uit de theorie van de besluitvorming volgt dat centralisatie
van besluitvorming alleen mogelijk is, indien het besluit-
vormende orgaan over macht beschikt; anders treedt
parasitair gedrag op. Meestal wordt er daarbij (impliciet) van
uitgegaan dat deze macht alleen een hiërarchische machts-
verhouding kan zijn, in de economische orde gebaseerd op de
integrale overheidsmacht (centralisatie), eventueel ook op
andere hiërarchische structuren – grote ondernemingen of
kartels (concentratie). Denkbaar en inderdaad aantoonbaar
is echter ook, dat de centralisatie niet mogelijk wordt ge-
maakt door de overheidsmacht, maar door de sanctiemacht,
die partijen ten opzichte van elkaar hebben. Deze meer
intercursieve macht is alleen effectief in het tegengaan van
parasitair gedrag, indien alle partijen over sanctiemogelijk-
heden beschikken en het aantal partijen niet te groot is. Zo-
wel bij de besluitvorming als bij de uitvoering ontstaan bij
grotere aantallen al snel onoplosbare problemen. Wanneer er
wel een groot aantal participanten is, zijn er in principe twee
wegen om tot centralisatie van besluitvorming te komen: het
centrale orgaan wordt verzelfstandigd en beschikt over
macht over alle participanten (uiteraard kan over het beleid
van het centrale orgaan wel met meerderheid van stemmen
van de participanten beslist worden, mits de uitslag voor
ieder bindend is), ôf het centrale orgaan beschikt niet over
macht, maar de participanten zijn bereid om met (dreiging
van) eigen machtsmiddelen besluitvorming en uitvoering af
te dwingen. Voorwaarde voor deze laatste weg in het geval
van een groot aantal participanten is, dat effectieve blokvor-
ming plaatsvindt met een sterke interne disciplinering binnen
ieder blok (tegengaan van parasitair gedrag) en een redelijk
machtsevenwicht tussen de blokken (wederzijdse sanctie-
macht).
Uitgaande van de eerder aangegeven gronden voor een
verandering in de economische orde (effectiviteit en ideo-
logie) kunnen nu drie mogelijke ontwikkelingen worden
onderscheiden: de macht is gespreid over vele participanten, die niet bereid
zijn deze macht over te dragen aan een centraal orgaan:
de gewenste verandering in de economische orde komt niet
tot stand;
er is een centrale instantie op het gewenste niveau aan-
wezig, die over voldoende macht beschikt of waaraan
participanten voldoende macht willen overdragen: de ge-
wenste verandering komt wel tot stand;
de macht over de participanten is geconcentreerd: de kans
dat de gewenste centralisatie via de weg van overlegf onder-
handelingen tot stand komt wordt groter naarmate de ge-
wenste verandering als meer dringend wordt ervaren.
Bij deze poging tot het formuleren van enkele tendenties is
één belangrijk element impliciet gebleven. In het boven-staande wordt er als het ware van uitgegaan, dat met een
schone lei kan worden begonnen en dat alle macht binnen de
economische orde gelegitimeerde overgedragen macht is.
Daarnaast is echter van belang, dat in het kader van een
economische orde bestaande machtsconcentraties in organi-
saties door het continuïteits- en expansiestreven een eigen
leven gaan leiden, d.w.z. streven naar het aantrekken van
regulerende bevoegdheden op nieuwe terreinen en in elk
geval grote weerstanden ontwikkelen wanneer ze regulerende
bevoegdheden moeten afstaan. Dat geeft niet alleen een
sterke vertraging in de gewenste aanpassingen, maar ook een
,,bias” in de verdeling van de bevoegdheden over de ver-
schillende niveaus: bestaande machtige instellingen trekken
meer bevoegdheden naar zich toe dan uit effectiviteitsover-
wegingen gewenst zou zijn.
Uiteindelijk zijn al deze elementen terug te voeren op de
weinig verrassende constatering, dat macht in de eco-
nomische orde en de veranderingen daarin een dominerende
rol speelt. Het wordt aan de lezer overgelaten om na te gaan
of de hier beschreven tendensen in de uiteenlopende
mondiale ontwikkelingen te herkennen zijn.
Bij de hiervoor beschreven ontwikkelingen is er nauwelijks
sprake van een niveauprobleem. Het zijn typisch mondiale
problemen, die alleen op dat niveau kunnen worden opge-
7) T. de Vries, blz. 136
1376
lost. Hetzelfde geldt voor de verhouding van de ontwikkelde
tot de ontwikkelingslanden. Hiervoor is een nieuwe interna-tionale economische orde nodig. Deze stelling wordt onder
–
steund door het artikel van Bos. In dit verband behoeft alleen
te worden bezien waarom ook kleine aanzetten daartoe
slechts uitermate moeizaam tot stand komen. Het centrale
gezag (de VN) beschikt niet over macht, zodat alleen onder-
handelingen tussen blokken tot resultaat kunnen leiden. De
Groep van 77 heeft in de onderhandelingen in de VN
(IJNCTAD, grondstoffenconferenties) een redelijke, maar
waarschijnlijk nog onvoldoende homogeniteit door interne
disciplinering bereikt. De tegenstelling tussen OPEC en olie-importerende ontwikkelingslanden is illustratief voor de pro-
blemen binnen dit blok. Aannemende dat de socialistische
landen wel een blok kunnen vormen ontbreekt het blok
westerse landen. Het qua niveau aangewezen integratiekader
hiervoor is de OESO. Deze is echter structureel te zwak om
tot echtedisciplinering te komen. De blokvorming zou in fasen
kunnen verlopen door een betere coördinatie EG-VS-Japan.
Deze analyse leidt tot twee schijnbaar tegenstrjdige aanbeve-
lingen, indien men een verandering in de economische
wereldorde urgent vindt: a. deze urgentie met alle mogelijke
politieke middelen onderstrepen; b. primair streven naar
consensus binnen het westerse blok. In concreto betekent dit
dat Nederland in VN-conferenties en in de Noord-Zuid-
dialoog primair moet streven naar een meer aanvaardbaar
unaniem westers standpunt en niet als ,,gidsland” met ont-
wikkelingslanden moet meestemmen, omdat hierdoor af-
breuk wordt gedaan aan de voor de besluitvorming nood-
zakelijke blokvorming.
In dit licht zijn de economische topconferenties van grote
OESO-landen ook geen geschikt instituut om de econo-
mische problemen van de westerse wereld te behandelen;
daarvoor is de macht tussen de landen, vooral economisch, te
veel gespreid. In het licht van de eerder ontwikkelde
redenering zou een oplossing kunnen zijn, dat de OESO zelf
zich zou ontwikkelen als een machtig instituut, waar met
meerderheid van stemmen zou worden beslist over de te voe-
ren economische politiek. Daarvoor ontbreekt evenwel de
infrastructuur en, een tot nu toe nog niet genoemd element, de
ideologische basis voor adequate blokvorming binnen de
OESO als geheel. Alternatief is dan weer: besluitvorming via
onderhandelingen tussen een beperkt aantal participanten:
EG-VS-Japan.
Een aantal doelstellingen – oude en nieuwe – (wereld-
handel als motor voor economische groei en welvaart,
ontwikkelingslanden, milieu, grondstoffen) vereist mede
een beleid op mondiaal of regionaal (OESO) niveau. Door-
dat de nationale staat nog steeds het machtsmonopolie heeft
komt dit beleid niet tot stand. Met name een versterking van
de EG zou ook op dit niveau een bijdrage kunnen leveren aan
een beter gestructureerde besluitvorming.
In twee opzichten kan een gebrek aan moed geconstateerd
worden: gebrek aan moed om de nieuwe doelstellingen wer-
kelijk prioriteit te geven en een gebrek aan moed om het
machtsmonopolie van de nationale staat te doorbreken door
echte bevoegdheden over te dragen aan bovennationale or
–
ganen. Wat betreft de VN en de OESO is dit laatste begrijpe-
lijk, wat betreft de EG veel minder.
De Europese Gemeenschappen
Dat de centralisatie van besluitvorming binnen de EG een
,,second best solution” is voor centralisatie van besluitvor-
ming op wereldniveau geldt ook op andere wijze. Niet alleen
kan hierdoor op wereldniveau beter worden onderhandeld,
maar ook kunnen dan sommige problemen op het Europese
niveau ten minste gedeeltelijk worden opgelost. Het EMS is
hiervan een voorbeeld. De valutaproblemen worden ten
minste gedeeltelijk opgelost, omdat een groot deel van de met
valuta verband houdende betrekkingen zich binnen de EMS-
landen afspeelt. Een ander voorbeeld: vooral in tijden van
recessie is een gecoördineerde economische politiek op
internationaal niveau nodig ter voorkoming van parasitair
gedrag door ieder land afzonderlijk: autonome bestedingsim-
pulsen per land vloeien gedeeltelijk weg via de betalingsbalans
en het is dus veel comfortabeler alleen te profiteren van de
impulsen uit andere landen. Door de relatief grote intra-EG-
handel is een gecoördineerde economische politiek op EG-
niveau al vrij effectief.
Dezelfde noodzaak van coördinatie geldt voor de sector-
politiek. Door een reeks van oorzaken – concurrentie
industrialiserende landen, technische ontwikkeling, ver-
schuivende voorkeuren – is een ingrijpende aanpassing van
de structuur van het produktie-apparaat nodig, die alleen bij
uitzondering spontaan tot stand komt 8). Omdat de pro-
blemen waar men mee kampt primair capaciteitsproblemen
zijn, geldt ook hier dat in vele gevallen mondiale coördinatie
de voorkeur zou verdienen, doch dat het niveau van de EG in
de meeste gevallen voldoende hoog is om effectief te re-
guleren.
Dat betekent niet, dat op het niveau van de EG alles
geregeld moet worden. Bij de macro-politiek gaat het vooral
om een coördinatie van de omvang van de bestedingsim-
pulsen; vorm en inhoud van deze impulsen kunnen ook (en
dus beter) binnen de lidstaten worden bepaald. Bij de sector-
politiek op EG-niveau zal het in het algemeen gaan om: 1.
ontwikkeling van gemeenschappelijke visies op de te ver-
wachten en de gewenste ontwikkeling; 2. hieruit afgeleide,
zoveel mogelijk gekwantificeerde, doelstellingen per sector
en per land; 3. limitering van het soort en de omvang van de binnen de lidstaat te gebruiken instrumenten met het oog op de concurrentie-effecten. Het voeren van een beleid, gericht
op de op EG-niveau bepaalde doelstellingen kân dan per lid-staat gebeuren. Het is dan wel noodzakelijk, dat er ook orga-
nisatorisch een rechtstreekse band wordt gelegd tussen de
nationale organen per sector en de EG-organen per sector. Rechtstreeks betekent in dit verband: buiten de regeringen
van de lidstaten om.
De problemen, die uit de positie van de lidstaten voort-
vloeien worden het duidelijkst geïllustreerd in de staalsector.
Op grond van het EGKS-verdrag beschikt de Gemeenschap
hier over een aantal instrumenten, die in andere sectoren,
welke onder het EEG-verdrag vallen, ontbreken. De ver-
plichte aanmelding van investeringen, de indicatieve plan-
ning op middellange termijn, de mogelijkheid investeringen
en capaciteit via aanbevelingen en kredietfaciliteiten te
beïnvloeden, kunnen hier genoemd worden. Ondanks de
formele gedragsregels waren de lidstaten in staat parasitair
gedrag te vertonen (hoofdzakelijk door het financieren van
verlieslatende produkties) door de machtspositie, die zij bin-
nen de Gemeenschap innemen. Praktisch was dit mogelijk
door de oncontroleerbaarheid van de financiële verhou-
dingen tussen regering en genationaliseerde industrie. De lid-staten werden gedwongen van deze mogelijkheden gebruik te
maken door de effectieve politieke druk, die de potentiële
,,slachtoffers” van de Gemeenschapspolitiek op de nationale regeringen wisten uit te oefenen.
Het element van de effectieve politieke druk speelt op aller-lei niveaus in alle Europese landen een zeer belangrijke rol als
verklaring voor de vele blokkades, die in onze maatschappij,
zelfs in toenemende mate, voorkomen. Het doen alsof dit ele-
ment niet bestaat is niet de oplossing. De uitspraak, dat het
herwinnen van de beheersing der interne economische ont-
wikkelingen noodzakelijke voorwaarde is voor de oplossing
van de internationale moeilijkheden 9) en de uitspraak, dat
de kern van de Nederlandse economische problematiek zit in
Interessante beschouwingen over de verschillende vormen van
herstructurering en de voorwaarden, waaronder bepaalde vormen
tot stand komen in: A. W. M. Teulings (red.),
Herstructurering van
de industrie. Praktijk, beleid en perspectiej
Alphen aan den Rijn,
1978.
T. de Vries, blz. 1336.
ESB 19/26-12-1979
1377
het te hoge kostenniveau en dat daarom een geleide loonpoli-
tiek nodig is 10), gaan voorbij aan het centrale probleem, dat
onze besluitvorming, dus onze economische orde, niet meer
adequaat is.
Het probleem van collectieve doelstellingen die aan be-
paalde groepen schade toebrengen, kan worden bekeken met
behulp van de methode der compensatiebetalingen uit de
,,welfare economics”. Niet alleen neemt de schade toe in een situatie van stagnerende inkomens en werkgelegenheid, door
een proces van inspraak en politieke bewustwording neemt
het aantal ,,geengageerde groepen” met een effectieve in-
vloed op de besluitvorming toe, wat tot blokkades leidt. In de
hier gebruikte termen betekent dit, dat de omvang van de
compensatiebetalingen moet toenemen en dat het ,,break-
even point”, waar de opbrengst van de collectieve beslis-
singen geheel opgaat aan compensatiebetalingen, veel eerder
wordt bereikt. Omdat dit punt, waarvoorbij het nastreven
van collectieve doelstellingen niet ratïoneel meer is, dichterbij
ligt, zijn bepaalde vormen van beleid, die vroeger nog wel
rationeel waren, dat thans niet meer. In concrete termen: een
sectorpolitiek, die iets anders is dan het kunstmatig conser-
veren van de bestaande produktiestructuur is (op Europees
en nationaal niveau) alleen mogelijk indien begeleid door
een effectief regionaal werkgelegenheidsbeleid. Ook het in
stand houden van verlieslatende produkties uit werkgelegen-
heidsoverwegingen is niet altijd irrationeel.
Het centrale probleem ligt bij een zodanige Organisatie van
de besluitvorming, dat a. een rationele afweging plaatsvindt
en b. de ,,profiteurs” gedwongen worden te betalen en de
,,slachtoffers” inderdaad compensatie ontvangen. De,
meestal impliciete, veronderstelling is, dat de overheid de
aangewezen instantie is om aan beide voorwaarden te vol-
doen. Dat gaat natuurlijk niet op, indien profiteurs en
slachtoffers over verschillende landen verdeeld zijn, al kun-
nen onderhandelingen tussen (blokken van) landen een
,,second best”-oplossing vormen zoals hiervoor besproken.
Nog problematischer is de onevenredig grote invloed van de
geëngageerde groepen op de besluitvorming, omdat de na-
delen meestal meer geconcentreerd zijn dan de voordelen, zo-
dat de benadeelden via hun sterkere engagement een meer
effectieve druk kunnen uitoefenen II). Deze laatste proble-
matiek is waarschijnlijk niet principieel oplosbaar, behalve
in een dictatuur. Wel kan de besluitvorming zo worden geor
–
ganiseerd, dat met de uit deze situatie voortvloeiende reële
machtspositie expliciet rekening wordt gehouden. Een aan-
zet daartoe wordt gegeven in de paragraaf besluit-
vorming 12).
Wat het functioneren van de EG als zodanig betreft is ge-
bleken, dat een zelfstandige, supranationale machtsbasis
voor de Gemeenschap onontbeerlijk is. Dit is des te meer zo, nu het aantal leden toeneemt. De ontwikkeling is omgekeerd
geweest, in toenemende mate berust het functioneren van de
Gemeenschap op onderhandelingen tussen de lidstaten. De
centrale machtsbasis kan alleen van politieke aard zijn. Daar-
voor is een aanzet gegeven in de rechtstreekse verkiezingen
voor het Europese Parlement. Wat dit betreft kan worden
aangesloten bij de beschouwingen van Patijn.
steld te worden op welk niveau de sectorstructuurpolitiek
moet worden gevoerd. Er bestaat het voorbeeld van de
landbouwpolitiek – sectorpolitiek in optima forma – die op
het niveau van de centrale overheid wordt gevoerd. De
verklaring hiervoor is, dat de landbouw er door haar sterke
politieke positie in geslaagd is een ,,bedrjfstakorgaan” te
verheffen tot het niveau van de centrale overheid. De
veronderstelling, dat EZ een soortgelijke positie zou kunnen
innemen ten aanzien van de overige sectoren is onjuist, omdat
het aantal sectoren te groot is. De kosten van centralisatie
nemen dan sterk toe.
Het orgaan voor de herstructurering in de jaren zeventig was de NEHEM, weliswaar ook een centraal orgaan, maar
meer een overkoepeling van bedrijfstakken, waarbij boven-
dien werkgevers en werknemers naast de overheid een cen-
trale en verantwoordelijke plaats innamen. Na alles wat over
de herstructurering al in
ESB
is geschreven, kan volstaan
worden met twee, vanuit deze analyse essentiële punten.
Het standpunt van de bij uitstek deskundige Wijkstra 13) is,
dat de NEHEM niet heeft kunnen functioneren door de druk
van EZ. Het standpunt van de FNV is, dat het falen van de NEHEM is toe te schrijven aan onvoldoende medewerking
van de ondernemingen en te weinig bevoegdheden om die
medewerking af te dwingen. In het begin van dit artikel werd reeds gesteld, dat het voor nieuwe instituten bijzonder moei-
lijk is bevoegdheden te veroveren op bestaande instellingen.
Dat geldt voor de EG ten opzichte van de nationale staten en
voor de NEHEM nog sterker, omdat ze zit ingeklemd tussen
twee formidabele machtscentra: ondernemingen aan de ene
kant, centrale overheid aan de andere kant.
Eén van de problemen daarbij is, dat de situatie in elke
sector verschillend ligt en dat daarom ook de behoefte
aan instrumenten per sector kan verschillen. Het SER-advies
over het sectorstructuurbeleid ging er nog van uit, dat het
voldoende zou zijn de problemen te signaleren en dat de be-
trokkenen wel min of meer vanzelf tot maatregelen zouden
komen. De uiterst voorzichtige aanpak via de NEHEM en de
door haar opgezette structuuronderzoeken heeft gewezen dat
deze aanpak niet tot succes heeft geleid. De nog bescheidener
poging om de systematische verkenning per bedrijfstak te
institutionaliseren 14) lijkt alleen in de grafische industrie een
begin van uitvoering te zullen krijgen.
In het licht van deze ervaringen getuigt de Sectornota van
weinig moed en een overmaat aan geduld. Aanbevolen wordt
bedrijfstakorganen van werkgevers en werknemers in te stel-len zonder dat de bereidheid wordt uitgesproken bevoegdhe-
den van de centrale overheid over te dragen of deze organen
bevoegdheden ten opzichte van ondernemingen te verlenen.
De nota
Selectieve groei
kondigde expliciet aan een verande-
ring in de economische orde na te streven in de richting van
een georiënteerde markteconomie. De voornaamste ele-
menten in de nota waren de formalisering van de nieuwe doel-
stellingen in de vorm van facetten en de introductie van de
gedifferentieerde WIR als betrekkelijk nieuw instrument.
Volgens het overzicht in het begin van dit artikel zijn subsi-
dies een zwak instrument en bovendien ontbreekt in de geko-
zen vorm het voordeel van de flexibiliteit. De economie
De Nederlandse economische orde
Vooropgesteld dient te worden, dat Nederland met zoveel
banden aan andere landen is gebonden, dat de mogelijkhe-
den tot een werkelijke verandering van de economische orde
in Nederland alleen zeer beperkt zijn. Daarom is ook zo uit-
voerig aandacht besteed aan het internationale niveau, met
name de EG.
De voornaamste veranderingen, die zich in Nederland
hebben voorgedaan, hebben betrekking op de zeggenschaps-
structuur binnen de onderneming (Wet OR en Structuur-
Wet), de grondpolitiek, de VAD, en de nota
Selectieve
groei
met als voornaamste elementen de WIR en de sector-
structuurpolitiek.
Om met dit laatste te beginnen: allereerst dient de vraag ge-
10) J. Pen, blz. 1358.
II) Dit lijkt in strijd met de meer gebruikelijke analyse, waarbij ver
–
ondersteld wordt, dat de voordelen geconcentreerd zijn en de nade-
len worden omgeslagen over de brede groep belastingbetalers. Ge-
makkelijk valt in te zien, dat deze tegenstelling slechts schijnbaar
is. In het geval van specifieke maatregelen (protectie, subsidie) vor-
men de ,,profiteurs” de kleine geëngageerde groep, in het geval van
algemene maatregelen (inkomenspolitiek, structuurpolitiek) vormen
de ,,slachtoffers” de kleine geëngageerde groep en zijn de op-
brengsten gespreid. Deze gedachte werd eerder toegepast op de problematiek van de
beheersing van de kosten van de gezondheidszorg, in: H. ter Heide,
D. J. A. Kalff,
De macro-organisatiestructuur als hulpmiddel bij de
beheersbaarheid van de kwaliteit en de kosten in de gezondheids-
zorg,
Lochem, 1976.
R. Wijkstra, Economisch structuurbeleid in een bijgestelde
koers,
ESB.
24 oktober 1979, blz. 1101.
C. A. M. Mul,
Signaleren en stimuleren op sectoraal niveau.
COP/SER, 1978.
1378
wordt door deze opzet niet gestuurd, maar hoogstens bijge-
stuurd. Een echte sturing vanuit de centrale overheid isop dit
moment ook niet mogelijk en wellicht ook niet gewenst. Be-
halve met de onzekerheden, die samenhangen met de sterke
invloed van buiten op onze economie, houdt dit verband met
het feit, dat buiten de overheid reële machtscentra aanwezig
zijn; in dit verband de ondernemingen en de vakbeweging.
Over de positie van de overheid versus onderneming en vak-
beweging worden in hoofdzaak ideologische discussies ge-
voerd. Het bestaan van een pluriforme maatschappij maakt
een overlegeconomie naast een georiënteerde economie tot
een dwingende noodzaak. Op dit aspect wordt in de laatste paragraaf nader ingegaan. Daarnaast en zeker ook als bed-
ding voor het overleg, is het nodig meer gekwantificeer
–
de doelstellingen op middellange termijn vast te stellen:
indicatieve planning. Hoopgevend is in dit verband dat de
SER erin geslaagd is unaniem een advies inzake het sociaal-
economisch beleid op middellange termijn vast te stellen 15).
Zowel voor de VAD als de grondpolitiek geldt, dat ze ten
onrechte een sterke ideologische lading hebben gekregen.
De VAD is het technisch noodzakelijke complement van een beheerste loonpolitiek; bij de grond is in Nederland duidelijk
sprake van een specifieke schaarste, waardoor het prijs-
mechanisme te veel schadelijke neveneffecten oproept en ge-
heel of gedeeltelijk vervangen dient te worden door distri-
butie.
Waarschijnlijk heeft zich de meest ingrijpende verandering
in de economische orde voltrokken op het niveau van de
onderneming, door de uitbreiding van de bevoegdheden van
ondernemingsraden. Weliswaar is deze uitbreiding nog be-
scheiden, en moet nog worden afgewacht hoe de praktijk zal
werken, maar er is een doorbraak in die zin, dat de autonomie
van de ondernemer (binnen de grenzen van de Wet) is aange-
tast. Dat zal op langere termijn niet alleen het feitelijke
functioneren, maar ook de doelstellingen van onderne-
mingen kunnen veranderen. Daarbij staat het vraagstuk van
de besluitvorming centraal. De volgende paragraaf is daar-
aan gewijd.
Besluitvorming
In het voorgaande is reeds enkele keren gewezen op twee
vormen van besluitvorming: een zelfstandig centraal orgaan
beslist met meerderheid van stemmen, 6f verschillende
partijen voeren overleg op basis van een zelfstandige machts-
positie over het te voeren beleid. Toegepast op de verhou-dingen binnen de economie (op verschillende niveaus) gaat
het vooral om de verhouding overheid-werkgevers-werk-
nemers. Men kan dit verschijnsel ideologisch beschouwen:
vrezen voor uitholling van de parlementaire democratie door
neo-corporatisme, vrezen voor verdere uitholling van de vrije
markt. Ook kan men, omgekeerd, het overleg toejuichen als
hèt middel om het algemeen belang te dienen. In al deze visies
zit een belangrijk ideologisch element. Wie de mogelijkheden
van de parlementaire democratie voor de democratisering
van alle besluiten aanhangt, vergeet dat een effectieve parle-
mentaire controle op zich voortdurend uitbreidende over
–
heidsbemoeiing nauwelijks mogelijk is. Bij de, nog betrekke-
lijk overzichtelijke, steunverlening aan bedrijven werd niet de
voorzitter van de Tweede-Kamercommissie voor economi-
sche zaken als ,,de keizer” aangeduid, maar de betrokken
directeur-generaal van het departement. Daarnaast vergeet
men dikwijls, dat het parlement niet in een vacuüm werkt. De
maatschappelijke partijen beschikken, op basis van hun
macht, ook over een belangrijke politieke invloed, die niet
altijd erg zichtbaar is.
Er waren in de jaren zeventig verschillende tendensen, die
de overlegeconomie konden stimuleren. De onder druk van de economische omstandigheden toenemende behoefte aan
beleid buiten de markt om en de sterk toegenomen behoefte
aan inspraak, waarvoor de traditionele pressiegroepen een
voor de hand liggend kanaal vormden, zijn daarbij de voor
–
naamste. Toch is de overlegeconomie niet gegroeid in deze
periode; sommigen menen zelfs dat ze is afgebrokkeld. Als
belangrijkste reden daarvoor wordt door Pen in dit nummer
genoemd: ,,omdat de sociale partners aan de top worden
klem gereden door de basis”. Dit slaat weliswaar op de in-
komenspolitiek, maar dat is een belangrijk onderdeel van de
overlegeconomie. Peper met zijn nadruk op decentralisatie gaat in dezelfde richting, al ziet hij nog wel oplossingen in
een inspirerend overheidsbeleid. Ongetwijfeld is dit een be-
langrijk element geweest. Voor een deel wordt hierbij echter
een algemeen element van onbeheersbaarheid aangegeven, dat wellicht ten dele kan worden opgeheven door de eerder
besproken compensatiemethode.
Belangrijker is wellicht het ideologische element. Betekent
voor ondernemers de overlegeconomie op zich zelf al het op-
geven van autonomie, dit element wordt nog sterker indien in
de onderhandelingen zeggenschap moet worden overge-
dragen aan werknemers als onderdeel van de arbeidsover
–
eenkomst, zoals in het artikel van Peper aangegeven. Het
sterke verzet van ondernemers tegen de kwantitatief weinig
ingrijpende VAD is hiervan een voorbeeld. Zijn de ideo-
logische weerstanden bij ondernemers meer traditioneel, bij
de vakbeweging is een re-ideologisering opgetreden, die de
uitbouw van de overlegeconomie bemoeilijkt. Dat is het stre-
ven zich los te maken van de verantwoordelijkheid voor het
beleid en alleen de belangen van de werknemers te ver-
dedigen. Deze tendens, die in de FNV veel aanhang heeft,
wordt meestal gekarakteriseerd als controle-strategie of
distantie-strategie in tegenstelling tot de integratie-strategie,
die meer aanhang heeft binnen het CNV.
Ter staving van de controle-strategie worden twee,
overigens nauw verbonden, argumenten gebruikt: a. de werk-
nemers (c.q. de vakbeweging) beschikken over onvoldoende
invloed om verantwoordelijkheid voor het beleid te kunnen
dragen (geen kilo verantwoordelijkheid voor een ons mede-
zeggenschap); b. in de jungle van de kapitalistische maat-
schappij is elke onderneming (en elke regering) gedwongen
zich zo a-sociaal te gedragen, dat werknemers hiervoor geen verantwoordelijkheid kunnen dragen. Het eerste argument is
begrijpelijk, omdat, vooral op het niveau van de onder-
neming deze situatie zich heeft voorgedaan en soms nog
voordoet. Het gevaar is echter, dat thans een situatie kan ont-
staan, waarbij de mogelijkheid van reële zeggenschap wordt
afgewezen, omdat men de daaraan verbonden verantwoorde-
lijkheid niet wenst te dragen. Wie belangen kan behartigen
heeft invloed op het beleid en draagt daardoor automatisch
verantwoordelijkheid. Het argument van de maatschappij-
structuur heeft te veel aspecten om in het kader van dit artikel
te behandelen 16).
Wil deze situatie doorbroken worden, dan zal niet alleen
van de regering, maar ook van de sociale partners ,,durf en moed worden gevraagd om verstarde standpunten te door
–
breken” (Peper), ook in ideologisch opzicht.
Conclusie
De economische orde heeft de economische storm en de
naweeën van de ideologische storm in zoverre doorstaan, dat
geen ineenstorting is gevolgd. De starheid van de structuren
leidt echter niet alleen tot behoud, maar voorkomt ook de
nodige aanpassing aan veranderende omstandigheden.
De ontwikkeling van de jaren zeventig eiste vooral een ver-
sterking van de besluitvormingsstructuur op het niveau van
de EG en op het niveau van de sectoren. De eveneens ge-
wenste versterking van de overlegstructuur, gebed in een in-
dicatieve planning, is evenmin tot stand gekomen. In de
conclusie: er was te veel geduld en te weinig moed, is meteen
de lijn voor de jaren tachtig aangegeven.
H. ter Heide
SER, 1979, publikatie nr. 13.
Zie hiervoor: H. ter Heide, Vakbeweging en maatschappij-
kritiek,
Beleid en Maatschappij,
juni 1979, blz. 154.
ESB 19/26-12-1979
1379
Bewuste keuzen
Overheidsbeleid in de jaren zeventig
DRS. J. M. DEN UYL*
Wat waren de hoofdlijnen van de ontwikkeling in de jaren
zeventig? Voor welke keuzen werd het overheidsbeleid ge-
steld? Hoe heeft het daarop gereageerd? Wat is blijven
liggen aan onopgeloste problematiek? Dat zijn, dunkt me,
de vragen die in de voorafgaande beschouwingen komen
bovendrijven.
Op de grenslijn van het decennium kan er een scheidslijn
worden getrokken tussen degenen, die menen dat er econo-
misch gesproken niet zoveel nieuws onder de zon is en hen,
die van een trendbreuk in de ontwikkeling gewagen.
Tussen degenen, die de jaren zeventig in vele opzichten
zien als een voortzetting van de eraan voorafgegane periode
en hen, die vinden dat met de oliecrisis in 1973 in allerlei
opzichten een nieuwe periode is aangebroken. De mensen
uit het kamp van de continuïteit zullen veelal aan het over-
heidsbeleid een bescheiden plaats toekennen. Zij zien dat
eerder als volgend dan als richtingbepalend. De verande-
raars zullen de reikwijdte van het overheidsbeleid ruimer
inschatten, daar hogere eisen aan stellen en het geloof in
de betuurbaarheid van de samenleving niet willen opgeven.
Verliest de overheid haar greep?
Aan het begin van de jaren zeventig wordt de overheid
uitgedaagd in de economische politiek kleur te bekennen.
Eigenlijk is deze datering niet juist. De geschiedenis laat
zich nu eenmaal niet indelen in perioden al naar gelang er een
nul in de jaartelling verschijnt. Uit een oogpunt van zinnige
onderscheidingen zou er veel meer te zeggen zijn voor een
onderscheid tussen de periode 1965-1975, de periode van
de maatschappelijke woelingen en het ontstaan van ver-
storingen in de economie, uitmondend in het depressie-
jaar 1975, en de periode daarna, waarin moeizaam en
veelal vruchteloos getracht wordt tegen de wal op te klau-
teren.
Maar goed, de uitdaging aan het overheidsbeleid, ook op
economisch gebied, kreeg in het midden van de jaren zestig
een sterke impuls. De milieu-actie kwam toen goed op dreef.
The cosis
of
economie growth
van Mishan verscheen, in
eigen land nam de periode van de hoge loonsomstijgingen
een aanvang. De periode van het naoorlogse herstel werd
afgesloten. Neo-marxisme en de aanval op de consumptie-
maatschappij begonnen hun opmars. De Vietnam-oorlog
rukte het vertrouwde wereldbeeld uit zijn voegen. De infia-
toire financiering van de Vietnam-oorlog wierp haar scha-
duwen vooruit.
Deze enkele aanduidingen beogen niet meer dan een
wisseling in maatschappelijk en politiek klimaat te signa-
leren, die in de jaren zeventig doorwerkt. Is het waar, zoals
De Vries in zijn bijdrage stelt, dat de westerse industriele
landen in die jaren de controle over de ontwikkelingen
in hun economie in belangrijke mate verloren? is het waar
dat ,,de autoriteiten” (wie dat ook mogen zijn) ,,wel
degelijk weten hoe de economie weer in het rechte spoor
kan worden gebracht, maar (dat) de politieke steun voor zo’n
beleid ontbreekt’l
Het beeld dat De Vries oproept, is dat van deskundigen,
academische kringen, die weten hoe het moet, en van on-
machtige regeringen, tot wie zo nu en dan iets langzaam
doordringt; regeringen, die weinig controle over het eco-
nomisch gebeuren hebben. Dat beeld verdient bestrijding.
Het geeft een onzuivere voorstelling van de marges van het
overheidsbeleid.
Het is wel waar, dat de uitbreiding van overheidsbevoegd-
heden en de groei van de collectieve sector op zich zelf niet
hoeven te leiden tot een grotere greep van de overheid op het economisch gebeuren. Kenmerkend voor het patroon van het
overheidshandelen in de sociale verzorgingsstaat is de uit-
waaiering van bevoegdheden, soms gepaard gaande met
fragmentatie van het beleid. Het overheidshandelen wordt
vaak onherkenbaar en moeilijk controleerbaar in het grens-
gebied, waar vierde en vijfde macht elkaar ontmoeten.
Waar ambtelijke diensten en belangengroepen nauw samen-
werken is dikwijls amper meer traceerbaar wie voor wat
verantwoordelijk is. Dat proces van verdamping van ver-antwoordelijkheid wordt nog verergerd door het springtij
van adviescolleges, raden en wetenschappelijke instellingen,
waarmee de beleidsvoorbereiding omgeven is. Terecht is
er in de achterliggende jaren dan ook veel aandacht be-
steed aan de economische theorie van de politieke besluit-
vorming (o.a. door Van den Doel c.s.). Er is stellig behoefte
aan een verdere doorlichting van het democratisch
mechanisme.
Maar dat alles rechtvaardigt niet de conclusie, dat in deja-
ren zeventig de overheid de greep op het economische gebeu-ren verlies, Er zijn sterke en zwakke regeringen, er is goed en
slecht beleid. Er is een tijdige onderkenning van ontwikke-
lingen en er bestaat struisvogelpolitiek. Maar er is geen
enkele reden om regeringen niet te toetsen op de juistheid
van inzicht en de mate waarin ze doelstellingen realiseren.
ik zie ook nauwelijks ruimte voor verschil tussen deskun-digen of ,,academische kringen”, die het wel goed hebben
gezien en politici of regeringen, die daar geen boodschap
aan hadden. Er is in de industriestaten nauwelijks regerings-
beleid, dat niet gefilterd is door een steeds uitdijende
massa van adviezen, rapporten, studies van wie maar wat
te bedenken weet. Overheidsbeleid is regeringsbeleid, is
parlementaire besluitvorming, is het doen van keuzen, is
het stellen van prioriteiten, wat ook de beperkingen
mogen zijn.
In concreto hebben we het in Nederland in de jaren
zeventig over de kabinetten-Biesheuvel, -Den Uyl en -Van
Agt. In Europa over de besluitvorming van de Europese
instellingen en de Europese Raad, in wijder verband over de
OESO en de steeds frequenter gehouden topconferenties
* Fractieleider van de PvdA in de Tweede Kamer.
1380
van staatshoofden en regeringsleiders. Hebben ze ontwik-
kelingen tijdig onderkend, heeft het beleid daarop inge-
speeld? Het loont de moeite dat voor enkele probleem-
velden na te gaan.
De nieuwe schaarste en de groei
Zoals Böttcher in zijn bijdrage signaleert is aan het begin
van de jaren zeventig het besef aanwezig van de ernst van
de milieuproblemen en van het problematische van voort-
gezette economische groei. Hij citeert uit de conclusies
van de OESO-ministersconferentie van 1969 de uitspraak
,,that continuing growth and increased prosperity could
well aggravate the modern society problems”. Het heeft de
toenmalige ministersconferentie niet gehinderd om voor
het decennium 1970-1980 een groeidoelstelling van
65%
te proclameren. De
OESO
is de gehele periode op dit dub-
belspoor gebleven. Enerzijds worden de problemen van
de groei aangegeven, anderzijds worden met telkens op-
vlammend optimisme hoge groeidoelstellingen geformu-
leerd.
Nu doet zich de enigszins paradoxale situatie voor, dat
de wereldeconomische depressie, die in 1974 inzette, mede als gevolg van het vastlopen van de groei, de gevolgen van
de groei voor de schaarste van energie en grondstoffen
goeddeels aan het oog onttrok. Dat verklaart wellicht waar-
om in het begin van de jaren zeventig op een breed terrein
de aanzet wordt gegeven tot een verantwoord milieubeleid,
terwijl in de tweede helft van het decennium weer sterke
nadruk wordt gelegd op het opvoeren van de economische
groei. De wereldmilieuconferentie van Stockholm (1972)
vindt geen vervolg. De McCracken-commissie, die in 1977
in opdracht van de
OESO
rapporteerde over de oorzaken
van de crisis in de wereldeconomie concludeerde tot een
samenloop van ongelukkige omstandigheden en zag geen
reden, waarom de groei haar voorspoedige loop uit het
verleden niet zou kunnen en moeten hervatten.
Het Interfutures-rapport, dat deze zomer het licht zag, is
aanzienlijk gereserveerder ten overstaan van groeimogelijk-
heden en dito wenselijkheden. Het toont oog voor de zelfver-
nietigende effecten van hoge groei en presenteert ook een
aantal lage-groeiscenario’s.
Men vindt de ontwikkelingsgang van de
OESO
weer-
spiegeld in de communiqué’s van Europese en mondiale
topconferenties. Rondom de energiecrisis geven ze blijk van
het inzicht dat besparing op energie noodzakelijk is. Als de
economische inzinking voortduurt is het antwoord vooral
opvoering van de economische groei met alle gevolgen van
dien voor het energieverbruik en de olieprijzen. Soms heeft
dat dubbelspoor karikaturale vormen aangenomen.
In
het
voorjaar van 1978 decreteert de Europese top in Kopen-
hagen dat de groei binnen de EG midden 1979 het niveau
van 4,5% moet hebben bereikt. Enkele maanden later is
duidelijk, dat de groei in 1979 ruwweg de helft daarvan zal
bedragen.
Overziet men het beeld, dan kan de conclusie moeilijk
anders zijn dan dat regeringen en internationale instellingen
slecht raad hebben geweten met de beide voornaamste
gebeurtenissen op economisch gebied van het decennium,
de stijging van de olieprijzen en de depressie die in 1974
inzette. Beide diep ingrijpende verschijnselen zijn niet voor
–
zien (ook niet in de sfeer van de deskundigen) en hebben
geen consistent en adequaat antwoord ontvangen. In die zin
is er, als het beleid wordt beschouwd, weinig reden om
trots te zijn op de prestaties van het achterliggend decen-
nium.
De oliecrisis
De
verviervoudiging van de olieprijzen door de olie-
exporterende landen in 1973 heeft de afnemers overvallen.
Economen moeten vooral geïnteresseerd zijn in een eco-
nomische verklaring van het gebeuren. Zeker, de
OPEC
heeft
in een bijzondere politieke situatie kans gezien als kartel een
prijsverhoging door te drukken, die uniek mag heten. Maar
een oligopolie kan slechts aan een dergelijke prjszetting
toekomen als een reeks voorwaarden is vervuld.
De
belang-
rijkste voorwaarde is de gedurende een kwart eeuw boven
de gemiddelde groei uitgaande toeneming van het olie-
verbruik. Dat verklaart de tendens naar prijzen op de vrije
markt, die boven de officiële noteringen uitgaan.
In
ons
land heeft
J. R.
M. van den Brink er kort na de oliecrisis van
1973 op gewezen, dat de omvang van de prijsstijging onge-
veer overeenkomt met die van industriële produkten sinds
het begin van de jaren vijftig. De prijsverhouding tussen
grondstoffen en eindprodukten werd recht getrokken. De
latente schaarste werd voelbaar, evenals de stijgende kosten
van oliewinning van steeds moeilijker winbare voorraden.
De
reactie van de afnemers heeft bestaan in de oprichting
van het Internationaal Energie Agentschap met spelregels
voor voorraadvorming en noodsituaties.
Pas
zeer recent
kwam een afspraak tot limitering van olie-import tot stand.
Een uitweg is vooral gezocht in de opstelling van ambi-
tieuze kernenergieprogramma’s. Niet of nauwelijks in ver-
laging van het energieverbruik.
De mondiale depressie leidde tot een vertraging van de
groei van het verbruik en zelfs tot een prijsdaling in 1978,
gevolgd door zeer forse prijsverhogingen
(65%)
in 1979.
Het ziet ernaar uit, dat deze tweede ingrijpende prijsstij-
ging gaat leiden tot serieuze pogingen tot afremming van
de groei van het energieverbruik. Na de mislukking van
de door Frankrijk geëntameerde Noord-Zuiddialoog is nog
geen ernstige poging ondernomen om te komen tot een
zo
bitter noodzakelijke overeenkomst tussen producerende en
consumerende landen over produktie, afzet en prijzen.
Ik kan het niet anders zien dan dat aan dit trieste hoofd-
stuk uit de periode 1970-1980 vooral de miskenning ten
grondslag ligt van het fundamentele karakter van de schaar-
ste en van de beperkingen waaraan technologische ont-
wikkelingen onderhevig zijn, gezien de sociale en politieke
implicaties.
De grote waarde van het Interfutures-rapport is, dat
het ten langen Ieste wel aandacht geeft aan de sociale en
politieke grenzen van de groei, ook waar in fysieke zin
niet van een dreigend tekort sprake is.
Ik
denk, dat de
meest fundamentele tegenstelling, die partijen verdeeld
houdt op de overgang naar de jaren tachtig, besloten ligt
in het verschil in visie op de werking van technologische
vooruitgang. Tussen het vertrouwen dat de techniek de
problemen oplost die de techniek voortbrengt en het inzicht,
dat wat technisch mogelijk is uit sociaal en politiek oogpunt
steeds minder voor toepassing in aanmerking komt.
Nieuwe technische mogelijkheden tot exploitatie van
energiebronnen zijn er vele: winning van olie uit teer-
zanden, winning van olie op steeds grotere diepte, kern-
energie, snelle kweekreactoren en opwerkingsfabrieken.
Maar ten aanzien van elk van die technische mogelijkheden
moet de vraag gesteld worden wat de gevolgen zijn voor
milieu en landschap, voor de relatie tussen arme en rijke
landen, voor het gevoel van veiligheid van burgers, voor de
doorzichtigheid en controleerbaarheid van de besluit-
vorming, kortom voor de bestuurbaarheid van de samen-
leving.
De
vertraging in de toepassing van kernenergie in de
industriestaten, het verzet tegen kerncentrales, de terug-
slag en onzekerheid voor de toeleveringsindustrie zijn in
hoge mate typerend voor de discontinuïteit, de instabiliteit
en de stagnatie van de jaren zeventig. Dit zijn de termen,
die
Bos
gebruikt ter typering van de impasse, waarin het
vraagstuk van de ontwikkelingslanden is komen te verke-
ren, maar ze
zijn
onverkort toepasbaar op de situatie van de
energievoorziening als drjfas van de westerse economische
ESB
19/26-12-1979
1381
ontwikkeling. Er ligt trouwens een dwarsverbinding tussen
beide situaties: als het energieverbruik per hoofd in de ont-
wikkelingslanden de helft of een derde zou bedragen van dat
in de industriestaten in plaats van een tiende tot een
twintigste zou het raderwerk van onze economie onverbid-delijk tot stilstand komen.
De crisis in de economie
Regeringen hebben slecht raad geweten met de inzinking
in de economie, die zich in 1974 aftekende. Conjunctuur,
structuur, begin van de lange neergaande golf van de
Kondratieff, de olieprijsstijging, de ineenstorting van het
stélsel van vaste wisselkoersen, de te snelle uitbreiding van
de collectieve sector, het ontbreken van een effectief inko-
mensbeleid, de opkomst van nieuwe industrielanden werden
als diagnoses genoemd. Feit is dat de wereldinvoer in de pe-
riode 1968-1973 steeg met 11,2% per jaar en in de periode
1974-1979 mt
5,3%.
Feit is dat de inflatie in het OESO-gebied
als geheel in de jaren zeventig de dubbele cijfers bereikte
(stagflatie). Feit is dat de werkloosheid sinds 1974 boven
de
5%
ligt en geen tekenen van aanzienlijke vermindering
vertoont, en dat zich in de Verenigde Staten bij een inflatie
boven de 10% een nieuwe inzinking aankondigt.
Men kan erop wijzen, dat de gevolgen van de eono-
mische teruggang bij lange na niet vergelijkbaar zijn met
die in de jaren dertig en dat een zekere gewenning aan lage
groeicijfers en hoge werkloosheid te constateren valt. In dit
verband moet dunkt mij de recente opmerking van Zijlstra
worden geplaatst dat groeicijfers van rond 2% doodnormaal
zijn en aansluiten bij ervaringen in het verleden. ,,Back to
normalcy”, dus. Wel een versluierende opmerking, want
lage groeicijfers over langere perioden in het verleden zijn
het produkt van snelle groei in perioden van hoogconjunc-
tuur en stagnatie of daling in laagconjunctuur. Zo steeg het
inkomen per hoofd in ons land tussen 1920 en 1940 nauwe-
lijks, maar dat zegt niets, want het steeg tussen 1920 en
1930 aanzienlijk en daalde in het daarop volgende decen-
nium.
Toch is de vraag naar de aard van de stagnatieverschijn-
selen sinds 1973 van groot belang voor het overheidsbeleid,
voor de plaats die we toedenken aan de marktsector en
aan de werkgelegenheid in de kwartaire sector om maar
iets te noemen. Voor de economische orde, de ruimte voor
de vrije verkeershuishouding en de behoefte aan ordening
en het democratisch mechanisme om een ander voorbeeld
te noemen.
Omdat ik me eerder daarover nogal expliciet heb uitge-
laten, lijkt het me fair op de drempel van de jaren tachtig,
het achterliggende decennium overziende, een drietal noties
over de aard van de vertraging in de economische ont-
wikkeling samen te vatten.
In 1973 heb ik op het hoogtepunt van de oliecrisis uit-
geroepen: die tijd (van goedkope energie) komt nooit
meet terug. Daarmee werd een inzicht vertaald, dat zich
sinds het midden van de jaren zestig heeft gevormd omtrent
de eindigheïd van natuurlijke hulpbronnen, de fundamentele
schaarste daarvan en de sociale grenzen waaraan pogingen
die schaarste met technologische middelen te overwinnen,
gebonden zijn. Omdat die sociale en politieke grenzen
dichterbij komen, zijn er thans minder kansen tot ontsnap-
ping aan de schaarste dan er in de ontwikkeling sinds
de industriële revolutie gemeenlijk aanwezig waren.
Een tweede notie heb ik eerder uitgedrukt door te spreken
over de eindfase van ,,het kapitalisme”. Daarmee wordt ge-doeld op de grote rol, die het openleggen van nieuwe afzet-
markten in de ontwikkeling van het industrialisme heeft
gespeeld. Welnu, als gevolg van de dekolonisatie, de op-
komst van landen als China, waarin ,,self-reliance” cen-
traal staat en als gevolg van de tendens naar ,,de-linking”
in tal van ontwikkelingslanden is produktie-uitbreiding via
het openleggen van nieuwe afzetmarkten weinig waar-
schijnlijk geworden.
Een derde notie, die in dit verband van belang moet
worden geacht is de opkomst van wat
Interfutures
noemt
,,post-materialist requirements”. De voorkeur voor imma-
teriële waarden, voor een maatschappij, waarin ideeën
meer tellen dan geld, waarin plezierig werken zwaarder
weegt dan een hoog inkomen.
Men kan betwijfelen of de genoemde verschijnselen
wel zo duurzaam zullen blijken als ik veronderstel. Er zijn
stellig ook tegenkrachten werkzaam. Tot de gevaarlijkste
moet gerekend worden een tendens naar opvoering van
de militaire bestedingen. Ze scheppen immers arbeidsplaat-
sen en zijn vaak ook nog onder te brengen bij de nieuwe
heilige koe, de innovatie.
Een ernstig te nemen argument voor opvoering van de
groei is gelegen in de veronderstelling, dat daardoor de
import uit ontwikkelingslanden kan toenemen, de hulp-
capaciteit ten behoeve van ontwikkelingslanden wordt ver-
groot, protectionisme eerder vermeden en fricties voort-
vloeiend uit herstructurering gemakkelijker overwonnen.
Ook Bos volgt in zijn bijdrage over de ontwikkelingslanden
deze redenering, maar hij wijst tegelijk op de extra prijs-
stijging van energie, die het gevolg zal zijn van de hervatting
van een regelmatig groeiproces in de ontwikkelde landen.
De armste landen zullen daarvan de dupe zijn. De inko-
menskloof tussen ontwikkelingslanden onderling zal worden
verdiept.
Een herziening van de relatie tussen rijke en arme landen biedt stellig een uitweg naar benutting van overcapaciteiten
en werkloosheid. Maar dan moet gedacht worden in termen
van een Marshall-plan voor de derde wereld. Dat zou een
planmatige oriëntatie moeten inhouden op de produktie en
overdracht van investeringsgoederen, die voor de derde
wereld van belang zijn, en een daarbij passende herstructure-
ring van de industrie van de ontwikkelde landen. Het is het
nog ongeschreven hoofdstuk van de ontwikkelingssamen-werking. Het zou de kern moeten vormen van de strategie
voor het derde ontwikkelingsdecennium.
Het werkgelegenheidsbeleid
Verschil in inzicht in de aard van de terugslag in de
economie heeft in sterke mate de wisselingen in het beleid
ter bestrijding van de werkloosheid in de jaren zeventig
bepaald. Pen heeft schoon gelijk als hij constateert, dat
buiten degenen, die door werkloosheid zijn getroffen of naar
de WAO afgeschoven, de meesten het goed hebben ge-
had in deze jaren. Hij heeft ongelijk, als hij alleen een
golfbeweging in de deviezenvoorraad waarneemt.
In het beleid heeft aanvankelijk toen de werkloosheid
begon op te lopen de stimulering van de bestedingen voorop
gestaan. Keynes was het eerst aan bod. In najaar 1974 een
bestedingsimpuls van liefst f. 3,5 mrd. Op de Europese
top in december 1974 beapplaudisseerden Schmidt en
Giscard het Nederlandse voorbeeld. Den Hartog en Tjan
kwamen toen juist voor de draad met hun jaargangen-
model. In voorjaar 1975 triomfeerde de arbeidskosten-
theorie. In dat spoor diende ook de groei van de collec-
tieve sector te worden beperkt. In de
Miljoenennota 1975
werd het 19
ó
-beleid van Duisenberg afgekondigd.
Economische theorie en economische politiek zijn gelijk-
tijdig aan mode onderhevig. Terwijl in de jaarverslagen
van De Nederlandsche Bank in 1973 en 1974 nog nadruk-
kelijk aandacht werd gevraagd voor de onderbezetting van
het produktieapparaat en de aanwezige bestedingsruimte,
gingen alras ook daar de te hoog opgelopen arbeidskosten
het waarschuwingsbeeld beheersen. Dat beeld bleef intact,
maar met wisselende componenten. Alleen enkeleingen als
Driehuis en Van der Zwan met wat links economenvolk
concentreerden zich op de afzetfunctie en Van der Zwan
lanceerde de socialisatie van de vraag. Nauw verwant met
1382
wat zich als de Amsterdamse School presenteert kreeg de
kwartaire sector een belangrijke plaats in het blikveld van
het werkgelegenheidsbeleid. Ze kreeg een officiële legiti-
matie in het z.g. Memo II tijdens de onnavolgbare kabi-
netsformatie van 1977.
Aan het eind van de jaren zeventig slaan de golven over
elkaar heen. Loonmatiging en aandrang tot besnoeïing van
de collectieve uitgaven zijn welhaast tot constanten ge-
worden. De herverdeling van arbeid (VUT, arbeidstijd-
verkorting, deeltijdarbeid) en de uitbreiding van de kwar-
taire sector staan op de rand van canonisering. In
ESB
van
5
december las ik, dat zelfs het CPB-bastion is gevallen:
Weitenberg acht uitbreiding van. de collectieve sector nood-
zakelijk om de aanwas van de beroepsbevolking in de jaren
tachtig op te vangen. De piepende scharnier blijft het in-
komensbeleid. Pen voert in zijn bijdrage een eerzaam ge-
vecht met zich zelf: hoe functioneert Keynes’ leer in een
samenleving, waarin groepsbelangen aanzienlijk hechter zijn
georganiseerd dan een halve eeuw geleden?
De schematische aanduiding van de invloeden en ideeën,
die in de jaren zeventig op het werkgelegenheidsbeleid
hebben ingewerkt, strekt ertoe te laten zien, dat er meer
beweeglijkheid is dan vaak wordt aangenomen, meer ruimte
voor miskleunen ook. Het perspectief is somber. Er moe-
ten in de jaren tachtig zo’n 700.000 arbeidsplaatsen bij-
komen, als we ook willen voldoen aan het gerechtvaardigde
verlangen van vrouwen om een gelijke kans te hebben als
mannen om aan het arbeidsproces deel te nemen. Bij de
geringe mogelijkheden, die de marktsector biedt, zal dat een
heksentoer zijn. Ik houd het erop, dat de formule die het
kabinet-Den Uyl in het hart van de jaren zeventig in
praktijk trachtte te brengen, te weten een rechtvaardiger
verdeling van inkomen, kennis, macht en werk, nog steeds
een sleutel biedt voor de oplossing van het gigantische
Redactie
en administratie
van ESB
wensen alle lezers
een voorspoedig
1980
probleem, omdat in die formule de aandacht is verlegd van
de vooruitgang van het reëel beschikbaar inkomen naar
de verdeling daarvan, van kwantiteit naar kwaliteit.
Die gedachte ligt ook ten grondslag aan de nota
Selec-
tieve groei
(1976) en aan de sindsdien ondernomen pogin-
gen tot vormgeving van een investeringsbeleid. De vaart
is er intussen wel uit. De Sectornôta is vaag en vrijblijvend,
de nota over het consumptiebeleid uitsluitend descriptief,
de voortgangsnota over het energiebeleid, met als kernstuk
de energiebesparing, trekt een wissel op de goedaardigheid
van het mensdom. In deze sfeer werkt de innovatiegedachte
bevrijdend. De micro-elektronica als de grote verzoener
tussen het verlangen naar nieuwe technologische vooruit-
gang en het ontzien van milieu en grondstoffen.
Ik denk dat de technologische innovatie op allerlei ge-
bied toepassing verdient en dat het best mogelijk is om van
onze problemen onze kracht te maken (Jan Terlouw),
maar dat de werkgelegenheidsproblemen, die ze oproept,
zwaar worden onderschat. De compensatietheorie werkt in uitdijende markten, nauwelijks in een geronnen economie,
die ons voorland is.
Maatschappelijke en politieke structuur
Economisch beleid voltrekt zich in een politiek krachten-
veld. Machtspolitiek domineert daarin. Het NAVO-besluit
tot modernisering van kernwapens is een staal van techno-
logische innovatie, dat arbeidsplaatsen schept, ook al
gruwen wij (ik) ervan. De Verenigde Staten en de Sovjet-
unie exporteren elk per jaar voor ongeveer $ 20 mrd. aan
– meest zeer geavanceerde – wapens naar derde-wereld-
landen, meest olielanden. Ook dat is een vorm van sociali-
satie van de vraag. Economisch beleid kan niet worden los-
gehaakt uit oude en nieuwe machtsstructuren, veranderin-
gen in normen en waarden. De overheid en de politiek in
engere zin lijken in vele beschouwingen terzijde te staan.
Dat is stellig niet het geval in de bijdragen van Patijn,
De Valk en Peper. Daarin komen de instellingen en struc-
turen aan de orde, waardoor het beleid moet worden ge-
vormd en ten uitvoer gebracht.
Tal van instellingen, waarmee we gewend zijn te werken,
zijn geboren in de eerste jaren na de tweede wereldoorlog,
de grote waterscheiding van onze eeuw. Het IMF, het
GATT der Verenigde Naties, de NAVO, in eigen land de
SER, de Stichting van de Arbeid, het CPB. Het zou mij niet
verbazen als in de jaren tachtig structuur en functioneren
van deze instellingen onder vuur zouden komen te liggen.
Dat komt voort uit veranderde verhoudingen in de wereld,
zoals bij IMF en GATT duidelijk aan de orde zijn. Het
aandeel van de Verenigde Staten in de wereldproduktie liep
terug van 31% in 1948 naar 19% in 1973. Veel instellingen
die zijn gestempeld door de dominantie van de Verenigde
Staten een kwart eeuw geleden, zullen de invloed ondergaan
van een meer pluriforme en in sommige opzichten gefrag-
mentariseerde machtsverdeling.
In eigen land is de Stichting van de Arbeid niet veel meer
dan een brievenbus; een poging tot herziening van de SER
lijkt in het slop geraakt. Maar de verhoudingen in de
werkgevers- en werknemerswereld zijn diffuser geworden en
dat zal vroeger of later in de instituties tot gelding komen.
Dat heeft ook van doen met het weer opleven van de demo-
cratiseringsgedachte.
De VaIk vindt, dat vrijwel nergens de herstructurering
van de maatschappelijke instellingen tot verbeteringen heeft
geleid. Schaalvergroting, centralisatie en bureaucratisering
zijn onverminderd voortgegaan. De industriële verzorgings-
staat steekt vol contradicties. Het scheppen van gelijke kan-
sen leidt tot versterking van het prestatiebeginsel, ja tot
meritocratie. Volkomen gelijkheid is niet te rijmen met recht-
vaardigheid. De balans van de sociale veranderingen in de
jaren zeventig sluit met een negatief saldo. De gewraakte ontwikkelingstendenties zijn onstuitbaar, getuige het feit
ESB 19/26-12-1979
1383
dat regeringswisselingen, ook in ons eigen land, ,,niets aan
deze processen hebben veranderd”.
Na deze dreun te hebben verwerkt, waag ik een enkele
tegenwerping. Het betoog van De Valk deed mij sterk den-
ken aan het boekje van F. van der Ven, geschreven in het
midden van de jaren vijftig
(In de schaduwen van hei moder-
nisme),
waarin soortgelijke geluiden zijn te beluisteren, als
De Valk nu laat horen. Ik kijk daar heel anders tegen aan.
Zeker, massalisering, bureaucratisering en anonimisering
bestaan. Maar hoeveel erger zou het met deze verschijnse-
len zijn zonder de democratiseringsbeweging, die in de jaren
zestig van start ging. Zonder de toegenomen participatie,
zonder de actiegroepen, zonder de inspraak.
De democratisering is onvoltooid. Inspraak behoeft het
complement van een nauwkeurige regeling van wie voor wat
verantwoordelijk is. Beschouwingen als die van De Valk
verleiden bijna tot een loflied op wat gewonnen werd aan
openheid, mondigheid en zelfrespect (vrouwenemancipatie)
dank zij de sociale veranderingen. Voor dat loflied is geen
aanleiding, omdat in de tweede helft van dit decennium
inderdaad veel verloren is gegaan van de bezieling, de span-
kracht en de ontdekkingslust van de periode 1965-1975.
Veel van wat zich nu afspeelt aan sociale processen lijkt op
de verdoving van het eind van de jaren vijftig, het einde van
de ideologie, de depolitisering, de ontkenning van betrok-
kenheid op gemeenschapsverbanden.
In de jaren zeventig is een aantal vraagstukken van on-
gekende draagwijdte aan het licht getreden. Het zijn de ver-
veelvoudiging van de olieprijzen, de vertraging van de groei,
de grote werkloosheid, de stagnatie in de verhouding van
rijke en arme landen, de erosie van bestaande instellingen
en fragmentatie van beleid. Elk van die vraagstukken ont-
beert een duidelijke gecoördineerde aanpak. Er is alle reden
om de alarmklok te luiden. Het is mijn opvatting, dat elk
van deze vraagstukken alleen tot een oplossing kan worden
gebracht door beslissende verdere stappen op de weg naar
planmatige besturing van de economie, nationaal en inter-
nationaal, met de bereidheid tot het doorbreken van be-
staande machtsverhoudingen.
Als die bereidheid groeit is er ook geen enkele reden om
niet te vertrouwen, dat de spankracht terug zal keren en de
heersende stagnatie op allerlei terrein zal worden doorbro-
ken. Peper waagt het zelfs om te vragen naar politisering en een inspirerende politiek.
De laatste jaren van het decennium kenmerken zich in-
derdaad door sporen van vermoeidheid en lusteloosheid,
door ongeloof in de mogelijkheid om bijvoorbeeld volledige
werkgelegenheid te herstellen, energiebesparing te realise-
ren, de kwaliteit van het werk te verbeteren. Dat ongeloof is
gevaarlijk. Het voedt het besef van machteloosheid bij
mensen tegenover de ingewikkelde maatschappij. Het isdub-
bel gevaarlijk omdat technologische innovatie de besluit-
vorming in de samenleving nog ingewikkelder en ondoor-
zichtiger dreigt te maken dan ze al is. Alleen overheids-
beleid, dat berust op bewustgemaakte politieke prioriteiten
kan dat gevaar bezweren.
J. M. den
Uyl
I.H.B.O.-VENLO
Het bestuur van de Stichting Instituut voor Hoger Beroepsonderwijs voor Midden- en Noord-Limburg
roept gegadigden op voor de funktie van
Adjunkt-dire
l
kteur
Voor de per 1 augustus 1980 op te richten school voor H.E.A.0.
Deze school zal de voor Nederland unieke afdeling Vervoerskunde starten: een opleiding tot hogere leidinggevenden op het gebied van Vervoer, Expeditie en Goederenstroombeheer.
Van kandidaten wordt verwacht dat zij
– in teamverband met de algemeen direkteur-l.H.B.O. en de adjunkt-direkteur-H.T.S. goed zullen
samenwerken;
– over een goed organisatievermogen beschikken; – zo mogelijk bestuurlijke ervaring hebben opgedaan, bij voorkeur aan een H.E.A.0.-school en/of
in het vervoerswezen;
– een eerstegraads lesbevoegdheid hebben of (in overleg met het ministerie) kunnen verkrijgen.
De geschikte kandidaat zal uiterlijk 1 mei 1980 in dienst treden van de Stichting.
Van kandidaten wordt verwacht dat zij de katholieke grondslag van de Stichting respekteren.
Het salaris is volgens rijksregeling.
Nadere inlichtingen kunnen telefonisch worden verkregen bij de algemeen direkteur, Dr. P. J. M.
Thomeer onder nummer 077-1.89.59 (l.H.B.0.) of 077-2.20.13 (thuis).
Sollicitaties kunnen tot 1 januari 1980 worden gericht aan het bestuur van het l.H.B.0., Laaghuis-
singel 4, 5913 ES VENLO.
1384