Inkomensbeleid en samenlevingsvorm
DR. L.G.M. STEVENS*
Het maakt voor de hoogte van belasting- en sociale-premieheffing nogal wat verschil of personen
gehuwd zijn dan wel een ander samenlevingsverband vormen. Hoewel in het inkomensbeleid
een tendens tot toenemende individualisering waarneembaar is, is het gezinsinkomen van wezenlijk
belang gebleven in de toepassing van een aantal regelingen. Tevens is de mate waarin het
inkomen door de afzonderlijke partners wordt verdiend van invloed op gezamenlijke lastendruk. In
dit artikel wordt een overzicht gegeven van het gehele terrein van inkomensbeleid en
samenlevingsvorm. Er blijken zich belangrijke inconsistenties voor te doen.
Toenemende individualisering
Voor de vormgeving van een inkomenspolitiek is de wijze
van toerekening van het inkomen aan de personen die te
zamen een samenlevingsverband vormen, een erg belangrijke
kwestie. Is de inkomenspolitiek gericht o p de beinvloeding
van de gezinsinkomens, dan zal de te volgen strategie een
andere zijn dan de strategie die moet worden gevolgd bij het
streven naar beinvloeding van inkomens van individuen. Bij
de formulering van de inkomenspolitiek heeft het tot dusverre
echter aan een duidelijke keuze o p dit punt ontbroken. In de
Interimnota inkomensbeleid werd impliciet gekozen voor een
individuele inkomenspolitiek, welke beleidslijn tot o p heden
schijnt te worden gevolgd 1). Deze individu-gerichte inkomenspolitiek wordt ondersteund door nationale en internationale ontwikkelingen, die, uitgaande van de erkenning dat
mannen en vrouwen gelijk dienen te worden behandeld,
de met deze erkenning in strijd zijnde instituties geleidelijk beogen te hervormen. O p wetgevend terrein zijn de EG-richtlijn
van 19 december 1978 inzake de gelijke behandeling van
mannen en vrouwen en de Wet van I maart 1980 houdende
invoering van deze richtlijn in het Nederlandse recht (Stb. 86)
belangrijke mijlpalen op deze weg.
Het is evenwel de vraag of het streven naar een dergelijke
gelijkstelling, die o p zich zelf wenselijk moet worden geacht,
per se gepaard moet gaan met een toenemende individualisering in de inkomenspolitiek. Los van deze probleemstelling
rijst het probleem of het deel uitmaken van een gezin of
alternatief samenlevingsverband al of niet relevant moet
worden geacht voor de structurering van het inkomensbeleid.
De gelijkstelling van man en vrouw behoeft immers niet te
impliceren dat de partners in een samenlevingsverband altijd
als zelfstandige individuen moeten worden behandeld. Wel
dient er ten aanzien van de behandeling congruentie te
bestaan tussen de mannelijke en vrouwelijke partner 2). Ook
in de fiscale sfeer is er een verzelfstandigingsproces o p gang
gekomen, waardoor effecten worden opgeroepen die een
nadere toetsing aan de doeleinden van het beleid rechtvaardigen.
uitgangspunt. Met betrekking tot de keuze van het heffingssubject voor de belastingen – individu, gezin of ander samenlevingsverband – kunnen de volgende stelsels van belastingheffing worden onderscheiden:
a. het sarnenvoegingsstelsel. Bij toepassing van dit stelsel
worden de inkomsten van de gezinsleden samengevoegd.
Het gezin(shoofd) ontvangt een aanslag waarbij door
toepassing van inkomens- of belastingreducties rekening
wordt gehouden met de gezinsomstandigheden. De belasting kan als een gezinsbelasting worden gekarakteriseerd;
b. het splitsingsstelsel. Bij toepassing van het splitsingsstelsel
worden de inkomsten van alle gezinsleden samengevoegd
en vervolgens toegerekend in gelijke parten aan alle
gezinsleden die daarover als individuen naar een individueel tarief worden belast. Bij de toerekening naar de
gezinsleden kunnen desgewenst ook verschillende equivalentiecijfers worden toegepast afhankelijk van het aantal
en/ of leeftijd van de gezinsafhankelijke kinderen of partner;
c. het individuele stelsel. Wanneer gekozen wordt voor een
stelsel waarin het individu los van zijn samenlevingsverband als heffingssubject wordt gekozen, is het individuele
stelsel het stelsel dat voor toepassing in aanmerking komt.
Bij toepassing van dit stelsel wordt ieder gezinslid over zijn
eigen inkomen belast naar een individueel tarief;
d. het beperkte-samenvoegingsstelsel. Een tussenvorm tussen een pure gezinsbelasting en een individuele heffing is
het beperkte-samenvoegingsstesel. Bij dit stelsel wordt
samenvoeging van de inkomsten der gezinsleden als uitgangspunt genomen. Sommige gezinsleden worden echter
voor bepaalde inkomstenbestanddelen zelfstandig naar
een individueel tarief belast. De rol van het gezinshoofd
* De auteur is als wetenschappelijk medewerker Belastingrecht
verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij is prof. dr. S.
Cnossen en prof. dr. N. H. Douben erkentelijk voor het door hen
geleverde kritische commentaar op het concept.
I ) Interimnota inkomensbeleid, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1975,
blz. 6..
.
2) Deze stelling is eerder reeds door het C N V verwoord (zie vraag 25
in de lijst van vragen en antwoorden betrett’ende de Nota inzake
gelijke behandeling voor loon- en inkomstenbelasting van de (werkende)gehuwde vrouw en haar man, en van deelgenotenaan vormen
van samenleven en samenwonen, Tweede Kamer, zitting 1979- 1980,
nr. 15 835). De staatssecretaris heeft deze stelling weliswaar
theoretisch juist, doch praktisch moeilijk uitvoerbaar geoordeeld.
—
Fiscale behandeling van deelgenoten van een gezin c.q. samenlevingsverband
Gegeven de beleidskeuze kan een belastingstelsel worden
gekozen dat in technische zin vorm geeft aan het gekozen
kan bij onbeperkte rolwisseling door ieder gezinslid volledig worden uitgeoefend. Dit impliceert dat in beginsel elk
gezinslid de rol van gezinshoofd kan vervullen naar keuze
van het gezin. Bij beperkte rolwisseling is de keuzevrijheid
begrensd of tot bepaalde inkomstenbestanddelen beperkt.
De werking van de diverse stelsels zal aan de hand van een
eenvoudig voorbeeld worden toegelicht. Stel dat een gezin
bestaat uit twee werkende partners. Partner M (man) heeft
een arbeidsinkomen (= Am) van f. 70.000 en een renteinkomen (= Rm) van f. 10.000. Voor partner V (vrouw) geldt
Av = f. 20.000 en Rv = f. 8.000. Voor het stelsel van samenvoeging wordt aangenomen dat het arbeidsinkomen zelfstandig bij de partner wordt belast. Uitgaande van de huidige
structuur van het tarief van de inkomstenbelasting resulteren
de volgende gegevens (in gld.):
Samenvoegingsstelsel
Man:
belastbaarinkomen
–
nvt
belastingvrije som . . . . . . . . . . . . .
belastbare som. . . . . . . . . . . . . . .
belasting. . . . . . . . . . . . . . .
nvt
Vrouw:
belastbaarinkomen . . . . . . . . . .
nvt
–
–
–
belastingvrijesom . . . . . . . . . . . .
belastbare som . . . . . . . . . . . . . . .
belasting . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gezin:
– belastbaar inkomen . . . . . . . . . .
– belastingvrije som . . . . . . . . . . . . .
– belastbare som. . . . . . . . . . . . . . . .
– belasting(evt. M+V) . . . . . . . . .
nvt
nvl
nvt
nvt
nvt
108.000
10.489
97.51 1
46.980
Splitsings- Individuele Beperktestelsel
stelsel
samenvoeging~
stelsel
108.MX):2=
54.000
8.183
45.817
15.715
108.000:2=
54.000
8.183
45.817
15.715
nvi
nvt
nvt
31.430
80.000
88.000
8.183
71.817
30.509
10.489
77.511
34.120
28.000
20.000
8.183
19.817
4.788
2.101
17.899
4.175
nvt
nvt
nvi
35.297
+
zie M V
+
zie M V
zieMfV
38.295
Uiteraard zal de keuze van het stelsel gevolgen hebben voor
de belastingopbrengst. Gegeven het uitgangspunt van een
gelijkblijvende belastingopbrengst zal een eventuele wijziging
van het toerekeningsstelsel gevolgen hebben voor de tariefstructuur en derhalve voor de belastingdrukverdeling over
gezinnen resp. individuen. Het is de bedoeling o m in dit
artikel aan te geven op welke wijze in het huidige inkomensbeleid de samenlevingsvorm een factor van betekenis is. Daarbij
wordt getoetst of, en in hoeverre sprake is van een consistent
beleid met betrekking tot de samenlevingsvorm en zal de
vraag worden besproken of de beleidsmakers sommige consequenties wel bewust hebben gewild.
Beleidsdoelstellingen en keuze van toereleningsstelsel
De keuze van het toerekeningsstelsel is, zoals werd opgemerkt, sterk afhankelijk van de beleidsdoelstellingen die een
regering wenst na te streven. In het Meade-rapport werdende
volgende mogelijkheden genoemd 3):
I. de belastingheffing mag geen invloed uitoefenen op de
beslissing om wél of niet te trouwen;
2. gezinnen met dezelfde samengevoegde inkomstenbestanddelen moeten gelijk worden belast;
3. de economische positie van gezinsleden mag niet zodanige
fiscale gevolgen oproepen voor andere gezinsleden dat
voor hen het verwerven van inkomen niet meer aantrekkelijk is;
4. economische en financiële regelingen binnen het gezin
moeten de totale belastingdruk van het gezin niet beinvloeden;
5. er moet een billijke verhouding zijn tussen de belastingheffing van gezinnen met arbeidsinkomen en gezinnen met
inkomsten uit vermogen;
de samenwoning moet de draagkracht verhogen;
de formulering van het belastingsubject moet budgettair
verantwoord zijn;
ESB 26-1 1-1980
8. de regeling moet zowel gemakkelijk te begrijpen zijn voor
de belastingplichtige, als eenvoudig zijn in de uitvoering;
Deze mogelijke doelstellingen maken duidelijk dat de keuze
van een stelsel afhankelijk is van het gewicht dat aan de
afzonderlijke, vaak onverenigbare doelstellingen wordt toegekend. Zo zal in een draagkrachtheffing grote nadruk
worden gelegd op de overwegingen 2, 4 en 5. In tijden van
krapte o p de arbeidsmarkt ligt de nadruk mogelijk in grotere
mate o p overweging 3.
Ontwikkelingen in Nederland
In 1973 is een bescheiden begin gemaakt met de invoering
van een beperkte fiscale zelfstandigheid van de gehuwde
vrouw 4). Deze regeling houdt in dat de gehuwde vrouw voor
bepaalde inkomstenbestanddelen zelfstandig wordt aangeslagen. Deze bij haar zelfstandig belaste componenten van haar
inkomen zijn vooralsnog beperkt tot de inkomsten uit dienstbetrekking (of een daarmee gelijk te stellen categorie) en de
winst uit een feitelijk door haar gedreven onderneming (of
daarmee gelijk te stellen winstaandeel in de onderneming van
haar man in verband met haar werkzaamheden daarin). Het
gevolg van deze fiscaal zelfstandige behandeling is, dat de
gehuwde werkende vrouw een eigen aanslag met een eigen
belastingvrije som verkrijgt, waarbij het bedrag van de verschuldigde belasting wordt vastgesteld volgens haar eigen
schijventarief, dus onafhankelijk van het inkomensniveau
van haar man 5).
In de nota O p weg 6) worden plannen ontvouwd voor een
verdergaande verzelfstandiging van de gehuwde vrouw.
Het aantal inkomensbestanddelen dat aan de vrouw kan
worden toegerekend, wordt daarin verruimd. Ook inkomsten
uit een vroegere dienstbetrekking (zoals pensioenuitkeringen) en de niet-arbeids (of winst-)inkomsten (als de vrouw
het grootste arbeidsinkomen heeft), zullen aan haar kunnen
worden toegerekend. Bovendien wordt de samenleving van
ongehuwde paren, wanneer althans aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan, gelijkgesteld a a n de samenleving van
echtgenoten. Ook in d e sfeer van de successiewetgeving is een
wetsvoorstel ingediend dat de ongehuwd-samenlevenden in
een relatief gunstiger positie plaatst dan thans het geval is 7).
Hiermede wordt hoe langer hoe meer voldaan aan de beleidsdoelstelling dat de belastingheffing geen invloed mag hebben
o p de beslissing om wel of niet te trouwen.
Met betrekking tot de kinderen die ouder zijn dan 18jaar,
geldt dat zij zowel voor de inkomstenbelasting als voor de
vermogensbelasting altijd een zelfstandige belastingplicht
hebben, ongeacht of zii inwonend of uitwonend ziin. Voor de
kinderen jönger dan i 8 jaar geldt een beperkte zelfstandige
belastingplicht. Voor de vermogensbelasting zijn zij zelfstandig belastingplichtig. De positie van al of niet inkomensafhankelijke kinderen blijft verder buiten bespreking. Hierna zal
3) J.E. Meade e.a., The structure andreform of direct faxation, Allen
& Unwin, Londen, 1978, blz. 377.
4) Vóór 1973 werd wel reeds rekening gehouden met de omstandig-
heid dat door het buitenshuis werken van de vrouwelijke huwelijkspartner het gezin voor extra kosten kan komen te staan in verband
met de geringere mogelijkheid tot besparingen wegens huishoudelijk
werk. Ter compensatiegenoot het gezin(shoofd) een inkomensaftrek
bij de bepaling van zijn belastbaar inkomen.
5) Wanneer de vrouw een zelfstandig inkomen geniet dat grotendeels
bestaat uit winst uit een voor rekening van haar man gedreven
onderneming, wordt haar aanslag (die weliswaar zelfstandig wordt
berekend) opgenomen in de aanslag van haar man.
6) Nota inzake gelijke behandeling voor loon- en inkomstenbelasting
van de (werkende) gehuwde vrouw en haar man, en deelgenoten aan
vormen van samenleven en samenwonen, Tweede Kamer, zitting
1979- 1980, nr. 15 835.
7) Wetsontwerp nr. 16 016, ingediend bij de Tweede Kamer op 29
januari 1980.
steeds worden uitgegaan van een gezin of samenlevingsverband zonder kinderen.
In de sfeer van de volksverzekeringen is eveneens een
groeiende tendens tot individualisering. Alhoewel de staatssecretaris van Financiën tijdens de parlementaire behandeling
van de nota O p weg nog verklaarde, dat de tijd nog niet rijp
was voor invoering van een zelfstandige premieplicht voor
deze verzekeringen voor de gehuwde vrouw 8), kondigde zijn
ambtsgenoot van Sociale Zaken plannen aan tot afschaffing
van het gezamenlijke prernieplafond voor gehuwden. De
premierestitutie aan het echtpaar ten gevolge van het feit dat
de inhouding bij de gehuwde vrouw het gezamenlijk betaalde
premiebedrag het prernieplafond doet overtreffen, werd als
een ongerechtvaardigde bevoordeling van het echtpaar beschouwd 9).
In de plannen van staatssecretaris De Graaf krijgt de
gehuwde vrouw een eigen premieplafond onafhankelijk van
dat van haar man, zodat premierestitutie achterwege zal
blijven. Deze nieuwe regeling kan worden getypeerd als een
bezuinigingsoperatie die onder het mom van de vergroting
van de zelfstandige positie van de gehuwde vrouw politiek
gemakkelijker verteerbaar is d a n anderszins het geval zou
kunnen zijn 10). Zou het plan-De Graaf worden uitgevoerd,
dan zal door de daaruit voortvloeiende verzwaring van de
premiedruk voor werkende echtparen – de overige omstandigheden gelijkblijvende – de financiële situatie van de
ongehuwden relatief gunstiger worden. Ongewijzigd blijft
evenwel dat de ongehuwde, ondanks gelijke betalingsverplichtingen, anders d a n de gehuwde, geen aanspraak op een
weduwe- en wezenpensioen kan hebben. Hij moet verplicht
solidair zijn met zijn gehuwde collega en mede bijdragen in de
verzorging van diens nagelaten betrekkingen. Ook de werkende gehuwde vrouw betaalt premies zonder dat hierdoor
haar aanspraak of die van haar gezin toeneemt.
In de werknemersverzekeringen Ziektewet (ZW), Werkloosheidswet (WW) en Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) wijkt de positie van de gehuwde vrouw niet af van
die van de gehuwde man. Voor deze verzekeringen is de
burgerlijke staat zonder belang. Werknemers in dienstbetrekking hebben zonder onderscheid recht op een uitkering
wanneer de verzekerde gebeurtenis zich heeft voorgedaan. De
premieheffing voor deze verzekeringen is evenmin afhankelij k
van de burgerlijke staat.
Afgezien van een geringe premievrije voet in de WAO, zijn
in deze verzekeringen geen solidariteitselementen ingebouwd
ten gunste van de laagstbetaalden of gehuwden met of zonder
kinderen. Onder deze solidariteitselementen wordt verstaan
dat een gedeelte van de premie moet worden betaald zonder
dat daar een individuele aanspraak tegenover komt te staan.
Premieheffing en uitkering zijn tot een bepaald plafond naar
een gelijkblijvend percentage afhankelijk van de omvang van
het loon. Slechts voor de Ziekenfondswet (ZFW) is een
afwijkende regeling van kracht. De gehuwde man ontleent
aan deze wet aanspraken ten behoeve van zijn gehele gezin
zonder dat hij een hogere premie moet betalen dan zijn
ongehuwde collega met hetzelfde loon. Dit heeft tot gevolg
dat de gehuwde vrouw/ niet-kostwinner ZFW-premie betaalt
volgens het vastgestelde premiepercentage zonder dat zij, als
haar man ook premieplichtig voor de ZFW is, daardoor een
hogere aanspraak verkrijgt.
Ook in de pensioenregelingen treft men solidariteitselementen aan. Het meest in het oog springend is het feit dat de
ongehuwde werknemer evenveel pensioenpremie moet betalen als de gehuwde, terwijl hij minder aanspraken heeft.
Ook kan de gehuwde vrouw doorgaans minder pensioenrechten opbouwen dan de gehuwde man. De gedachte wint echter
veld dat de gehuwde vrouw soortgelijke rechten moet kunnen
opbouwen als de gehuwde man. In sommige pensioenregelingen (b.v. in de beide bedrijfspensioenfondsen voor ,,de metaal”) is het weduwnaarpensioen reeds ingevoerd. Voor de
ongehuwden wordt invoering van het partnerpensioen
bepleit I l). Slechts de alleenstaande blijft het kind van de
rekening. Hij wordt ook hier weer opgezadeld met premielas-
ten wegens de verzorging van de nagelaten betrekkingen van
zijn ,,samenlevende” collegae.
Individueel inkomen contra gezinsinkomen
Ondanks de geschetste toenemende tendens tot individualisering en gelijkstelling van gehuwden en ongehuwden is het
gezinsinkomen (en in sommige gevallen het inkomen van
ongehuwd samenwonenden) van wezenlijk belang gebleven
voor de toepassing van een aantal regelingen met een inkomens~olitiekkarakter. Z o bliift de inkomstenbelastinp in
beginsel een gezinsbelasting. Hetzelfde geldt voor de vermogensbelasting. De Algemene Bijstandswet neemt het gezinsof samenlevingsinkomen tot uitgangspunt voor de beoordeling of inkomensondersteunende uitkeringen noodzakelijk
zijn 12). De individuele huursubsidie betrekt het inkomen van
de gehuwde werkende vrouw eveneens in de berekening van
het subsidiebedrag 13). Hetzelfde geldt ten aanzien van de
rijksstudietoelage, schoolgeldheffing enz.
Voor de huidige situatie geldt dus dat naast het streven tot
individualisering in verband met de gelijkstelling van man en
vrouw, op basis waarvan de individuele inkomens van belang
zijn, ook de gezins- of samenlevingsinkomens een rol van
betekenis blijven spelen. In de praktijk staat de individuele
inkomensontwikkeling doorgaans centraal bij de primaire
inkomensvorming en vormt het gezins- of samenlevingsinkomen meestal het uitgangspunt voor maatregelen in de secundaire en tertiaire sfeer betreffende de inkomensherverdeling.
Deze samenloop kan problemen geven. Wanneer immers
individuele elementen worden ingevoerd in inkomensherverdelende regelingen omdat man en vrouw gelijk dienen te
worden behandeld, ontstaan onevenwichtigheden tussen de
diverse gezinstypen, indien deze regelingen voor het ovenge
aansluiten bij het gezins- c.q. samenlevingsinkomen. Individu-gerichte inkomenspolitieke overwegingen kunnen doorgaans niet wordengecombineerd met gezinsinkomenspolitieke
doeleinden. Er is wel een parallelliteit in beide doelstellingen
aanwezig in die zin, dat bij de concretisering van de gezinsinkomenspolitiek de gelijke behandeling van man en vrouw als
randvoorwaarde geldt. Daar waar het gezins- of samenlevingsinkomen als uitgangspunt wordt genomen, behoeft dit
dan ook geen inbreuk o p gelijkstelling van man en vrouw te
impliceren.
Met betrekking tot de inkomensherverdelingspolitiek zal
ter wille van een consistent beleid ten aanzien van het besteedbare inkomen een keuze moeten worden gemaakt tussen het
individuele inkomen of het gezins- of samenlevingsinkomen
als aangrijpingspunt. Mijn voorkeur gaat daarbij uit naar het
gezins- of samenlevingsinkomen als uitgangspunt voor de
inkomenspolitiek, omdat dit inkomen beter dan het individuele inkomen de weerbaarheid, verteringsmogelijkheden,
draagkracht enz. in economische zin weerspiegelt 14). Ten
gevolge van dit uitgangspunt worden de effecten van de hierna
8) Vraag 99 van de vaste Commissie van Financiën van de Tweede
Kamer betreffende de nota Op weg.
9) Voor toepassing van de inkomstenbelasting wordt deze restitutie
toegerekend aan de man.
10) Voor een uitgebreidere beschouwing over dit aspect wil i k mij
beperken tot een verwijzing naar mijn bijdrage in Maandb!ad Belasringbeschouwingen, september 1980.
11) Zie bijvoorbeeld de daarop betrekking hebbende vragen van.de
kamerleden Mollema en De Vries, Tweede Kamer, zitting
1976- 1977, aanhangsel, blz. 1503.
12) In deze wet wordt gesproken van een economische eenheid!
13) Dit geschiedt door een beperking van het subsidiebedrag door
aftrek van een percentage van het inkomen van de gehuwde meewerkende vrouw. Zie de volgende paragraaf.
14) J. Pen en J. Tinbergen, Naar een rechlvaardigerinkomensverdeh g , Amsterdam, 1977, blz. 32, spreken zich uit voor het gezinsinkomenals basisvoor inkomensverdeling.J. J. M. Ritzen, De meting van
de tertiaire inkomensverdeling, in: N.C. M. van Niekerk (red.),
Terriaire inkomensverdeling. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, ‘s-Gravenhage, 1979, neemt het gezinsinkomen tot
uitgangspunt in een uitgebreide beschouwing over de gezinseenheid.
!
te bespreken vormen van verzelfstandiging in de diverse
heffingswetten uitgedrukt in relatie tot het gezinsinkomen.
Deze keuze impliceert uiteraard een stellingname: degekozen samenlevingsvorm wordt voor de inkomenspolitiek als
een relevante factor aangemerkt. Anderen kunnen echter met
evenveel recht verdedigen dat de samenlevingsvorm buiten
beschouwing dient te blijven. Afhankelijk van de vraag wie in
politiek opzicht de meeste weerklank voor zijn standpunt
weet te vinden, zal dit uitgangspunt als realistisch of onrealistisch worden geëerbiedigd, dan wel worden verworpen. De
conclusies zijn derhalve medebepaald door het normatieve
uitgangspunt dat het samenlevingsinkomen maatgevend is.
Individualisering binnen de inkomstenbelasting
De huidige wet op de inkomstenbelasting is een gezinsbelasting met beperkte verzelfstandiging. Zoals werd vermeld,
komt dit tot uitdrukking in een zelfstandige belastingaanslag
voor de werkende gehuwde vrouw op basis van een eigen
belastingvrije som en een eigen schijventarief. Deze weliswaar
beperkte individualisering heeft echter tot gevolg dat op
gezinnen waarin slechts één partner het gezinsinkomen verdient, de belastingheffing zwaarder drukt dan o p soortgelijke
gezinnen waarin het inkomen door de partners samen wordt
verdiend. In tabel 1 wordt de belastingdruk op het gezinsinkomen tot uitdrukking gebracht, uitgaande van een groeiend
aandeel in het gezinsinkomen van de echtgenote c.q. partner
op basis van de sedert I juli 1980 geldende belastingtabel.
Voor ongehuwd samenlevenden ouder dan 34 jaar wordt een
soortgelijke opstelling gemaakt.
Uit tabel I blijkt dat:
voor gehuwd samenwonenden met de man als alleenverdiener een lagere belastingdruk geldt dan voor ongehuwd
samenwonenden met dezelfde inkomensverdeling;
r de belastingdruk het laagst is als beide partners ongeveer
evenveel verdienen;
de belastingdruk voor gehuwden groter wordtdandievoor
ongehuwden als ca. 30% of meer van het gezamenlijk
inkomen door de andere partner wordt verdiend, en dit in
toenemende mate naarmate het aandeel van de partner
groter is.
Vergeleken met alleenstaanden kunnen de samenwonenden
het voordeel van kostenbesparing hebben door het voeren van
een gezamenlijke huishouding. De samenlevingsverbanden
waarin door beperking van werkzaamheden buitenshuis
relatief meer huishoudelijk werk en z.g. doe-het-zelf-activiteiten kunnen worden uitgevoerd, hebben het voordeel dat
besparingen worden verkregen wegens het niet behoeven
uitbesteden van dergelijke werkzaamheden aan derden c.q.
aantrekken van betaalde hulpen, zoals bij alleenstaanden of
samenlevende partners met een volledige dagtaak het geval
kan zijn. De vraag of dergelijke besparingen, die thansgeendeel
uitmaken van het fiscale inkomensbegrip, wel in de heffingsgrondslag zouden moeten worden opgenomen, is omstreden 15). Hoewel in bepaalde gevallen de hypothese dat de
samenwoning besparend werkt in twijfel kan worden getrokken en omtrent de omvang van de gestelde besparing weinig
empirisch materiaal voorhanden is, wordt in de huidige
inkomstenbelasting indirect wel rekening gehouden met het
draagkrachtvermeerderende karakter van de gezamenlijke
huishouding. Dit geschiedt door toepassing van een belastingvrije som voor gehuwden, die lager is dan het dubbele van die
voor ongehuwden. De samenlevingsvoordelen voor ongehuwden blijven echter, zowel direct als indirect, buiten schot,
hetgeen leidt tot de gesignaleerde hogere belastingdruk voor
gehuwden.
In de nota O p weg stelt de staatssecretaris van Financiën
terecht dat de huidige(beperkte) verzelfstandigingeen poging
is om twee verschillende gedachten met elkaar te verzoenen,
namelijk die van een zelfstandige fiscale positie van de
werkende gehuwde vrouw en die van de gezinsdraagkracht. In
de genoemde nota wordt een puur individuele belastingheffing als ideaal beschouwd. Vervanging van de huidige beperkte verzelfstandiging door een volkomen zelfstandigheid van
elk van de partners zou in beginsel, aldus de bewindsman, een
fiscale neutraliteit inhouden ten aanzien van burgerlijke staat,
geslacht en leeftijd. Met de bekostiging van het levensonderhoud van de niet-verdienende partner zou bij de belastinghefh g van die andere partner, zijn inziens, in afwijking van het
stelsel van volledige verzelfstandiging, rekening moeten wor-
15) E. N. Kertzman verdedigt in zijn dissertatie Ãklastinghejfing van
gehuiz.den en ongehuwden. Kluwer, 1979, dat de besparing van de
gezamenlijke huishouding en de waarde van de huishoudelijkearbeid
van de gehuwde vrouw in het inkomen dienen te worden begrepen.
Ik acht dit niet zonder meer toepasbaar. Zie: L. G. M. Stevens, Belasringheflng naar draagkracht. Deventer. 1980, par. 7.5.3 en 9.3.9.
Tabel l . Belastingdruk in procenten van het onzuivere gezins- c.q. samenlevingsinkomen bij stijgend aandeel van de partner in
het gezinsinkomen (vlgs. tarief ib. per l juli 1980)
–
Procentuele aandeel van de e c h t ~ e n o i eDartner in het eezinsinkomen
l
Onzuiver
inkomen
van het gezin
Xf. 1.000
50
a
7.8
10.0
11.5
12.8
14.2
15.6
16.7
17.8
18.8
19.9
20.9
21.8
22.6
23.4
24.4
25.4
26.4
27.2
28.0
28.9
70
60
b
a
b
a
b
4.5
6.5
8.0
9.5
11.2
12.6
13.9
15.3
16.6
17.6
18.5
19.4
20.3
21.4
22.4
23.2
24.0
24.9
26.0
27.0
10.0
10.9
12.7
14.3
15.5
16.5
17.4
18.7
19.8
20.8
21.7
22.9
24.0
25.0
25.9
26.8
27.5
28.2
29.2
30.1
4.5
6.5
8.5
10.1
11.5
13.0
14.4
15.6
16.7
17.7
19.0
20.1
21.0
21.9
23.0
24.0
24.9
25.8
26.7
27.5
12.6
13.8
15.0
15.9
17.0
18.3
19.6
20.7
21.6
22.9
24.0
25.1
26.2
27.1
27.9
29.0
30.0
30.9
31.7
32.5
5.7
7.4
9.3
11.2
12.9
14.3
15.5
16.6
17.9
19.1
20.2
21.4
22.7
23.8
24.8
25.8
26.6
27.7
28.7
29.6
Toelichting: a = gehuwd samenwonend: b = ongehuwd samenwonend ouder dan 34laar. Aangenomen isdat alleaanslagen worden mgevorderd.
ESB 26-1 1-1980
den gehouden. Een volkomen gescheiden heffing wordt dan
ook slechts om uitvoeringstechnische redenen afgewezen.
Ten gunste van het splitsingsstelsel wordt in de nota
opgemerkt dat het weliswaar een methode is van gezamenlijke
heffing naar het totale inkomen van het echtpaar, doch dat het
niet de bezwaren heeft die voortvloeien uit een systeem van
gescheiden heffing met een bepaalde toerekening van inkomensbestanddelen en ongelijke belastingvrije sommen voor
echtgenoten. Het splitsingsstelsel wordt echter afgewezen,
omdat het geen bijdrage vormt tot de fiscale zelfstandigheid
van de gehuwde vrouw die arbeidsinkomsten geniet.
In de nota Op weg wordt uiteindelijk gekozen voor een
uitbreiding van de fiscale zelfstandigheid van de gehuwde
vrouw door ook de inkomsten uit vroeger verrichte arbeid bij
haar zelf te belasten. Voorts zullen de andere inkomensbestanddelen -niet zijnde arbeids- of winstinkomen – niet
meer per definitie aan de man worden toegerekend zoals thans
het geval is, doch aan de partner met het hoogste
arbeidsinkomen 16). De spanning tussen het gehuwden- en
ongehuwdenregime die onder de huidige wettelijke regeling
voortvloeit uit de gekozen rolverdeling wordt daardoor
verminderd. De partner van de kostwinner zal onder de
nieuwe regeling als zij of hij eigen arbeidsinkomsten heeft een
eigen belastingvrije som krijgen die gelijk is aan die van
jongere ongehuwden 17). De kostwinner krijgt eveneens de
belastingvrije som van de jongere ongehuwde, tenzij hij (of zij)
aantoont dat hij (of zij) geheel of nagenoeg geheel voorziet in
het levensonderhoud van de partner. In dat geval wordt zijn
belastingvrije som verhoogd. Voor zover een partner een
gedeelte van zijn belastingvrije som niet heeft verbruikt, kan
dit onbenutte deel worden doorgeschoven naar de andere
partner, mits aan de gestelde formele eisen wordt voldaan. De
gezamenlijke belastingvrije som kan echter niet die van de
,,alleen-verdienende” partner overtreffen. Ook worden de
ongehuwd samenwonende paren in de voorgestelde nieuwe
regeling met de gehuwde paren gelijkgesteld.
Met deze voorgestelde aanpassing van de fiscale wetgeving
wordt echter het probleem van de inkomenstoerekening in het
samenlevingsverband niet opgelost. Wel wordt de fiscale
relevantie van rolverdeling en samenlevingsverband verkleind. Op dit punt is de voorgestelde regeling een verbetering
ten opzichte van de thans bestaande.
Onvoldoende overtuigend in het rapport is echter de
afwijzing van het splitsingsstelsel. Het zou mijn voorkeur
hebben als de mogelijkheden van het splitsingsstelsel toch
nadrukkelijker in de beschouwingen worden betrokken. De
belastingdruk bij toepassing van het splitsingsstelsel is uit
tabel I af te lezen door aan te nemen dat de partners elk de
helft van het gezinsinkomen verdienen. Met toepassing van
dit stelsel zou kunnen worden bereikt dat de fiscus neutraler
komt te staan tegenover de gekozen rolverdeling binnen het
samenlevingsverband dan thans het geval is. Door in de
fiscale wetgeving ruimte te creëren voor aftrekbaarheid van de
kosten voor huishoudelijke hulp enlof kinderoppas voor
zover die samenhangen met de arbeidsactiviteit van de partners, wordt de rechtsongelijkheid door het verschil in besparingen (ontstaan doordat in de ene situatie geen beroep o p
betaalde hulp van derden behoeft te worden gedaan, doch in
het andere geval wel) enigszins rechtgetrokken. Desgewenst
kan door de splitsingsfactor lager dan 2 te stellen indirect het
voordeel van de samenwoning worden ingebouwd 18).
Individualisering binnen de volksverzekeringen
In de volksverzekeringen Algemene ouderdomswet (AOW)
en Algemene weduwen- en wezenwet (AWW) is hoe langer
hoe meer het equivalentiebeginsel, inhoudende dat er een
evenwichtsverhouding moet bestaan tussen de betaalde premies en de toekomstige uitkeringen, welk beginsel aan elke
echte verzekeringsvorm ten grondslag ligt, vervangen door
het solidariteitsbeginse1. De solidariteit is uitgewerkt in de
vorm van een premieverevening ten gunste van de laagstbetaalden en gehuwden.
De verevening ten gunste van de laagstbetaalden hangt
samen met het inkomensafhankelijke karakter van de premie.
Tot het premieplafond is het premiebedrageen gelijkblijvend
percentage van het premie-inkomen ( l 1,6). Boven het premieplafond (f. 46.400) is een absoluut gelijkblijvend premiebedrag verschuldigd (f. 5.382). De omvang van het premiebedrag heeft echter geen invloed op de grootte van de
toekomstige uitkeringen. De verevening ten gunste van de
gehuwden houdt in dat de ongehuwden, aannemende dat zij
ongehuwd blijven, wel premie moeten opbrengen tot dekking
van de weduwenpensioenen, zonder dat zij daar op enigerlei
wijze van kunnen profiteren. Voorts ontleent een gehuwde
collega op basis van dezelfde premiebetaling aan de AOW
aanspraken die ruim 40% hoger liggen dan die voor ongehuwden.
Omdat in de huidige wetgeving het premieplafond geldt voor
het gezamenlijk inkomen van de huwelijkspartners, drukt op
het inkomen van de werkende gehuwde vrouw geen premielast
voor zover haar inkomen het gezamenlijke inkomen boven
het premieplafond doet uitgaan. Het eventueel ingehouden
premiesurplus wordt bij aanslagregeling gerestitueerd. Vergeleken met de ongehuwd samenlevenden is dit een voordeel,
omdat in die situatie de afzonderlijke inkomens worden
getoetst aan het premieplafond waardoor overschrijding
minder snel tot de mogelijkheden behoort. Daar staat tegenover dat beide partners te zijner tijd een eigen ongehuwdenuitkering zullen ontvangen 19). Bij deze vergelijking moet echter
niet uit het oog worden verloren dat de premieheffing bij de
bepaling van het belastbare inkomen als een aftrekpost in
aanmerking kan worden genomen. De uitkeringen worden te
zijner tijd belast. Dit impliceert dat de bruto effecten niet
gelijk zijn aan de netto effecten.
In het kader van de bezuinigingen o p de rijksbegroting
heeft staatssecretaris De Graaf individualisering van de echtparen bepleit voor de volksverzekeringen. Dit houdt in dat
voor de toekomst zou moeten gelden dat elke huwelijkspartner zijn of haar eigen premieplafond verkrijgt waaraanzijn of
haar eigen premie-inkomen zou moeten worden getoetst. De
premiedruk voor echtparen waarvan beide partners een gedeelte van het inkomen verdienen, zal daardoor toenemen
in het geval het gezamenlijke premie-inkomen boven het
premieplafond lig< De premiediuk krijgt hetzelfde verloop
als bii samenwonende ongehuwden. zonder dat dit voor de
gehuwden tot resultaat heeft dat zij aanspraak kunnen maken
op twee ongehuwdenuitkeringen. Het relatieve voordeel dat
twee gehuwden met elkeeneigen inkomen hebben ten gevolge
van de structuur van de inkomstenbelasting ten opzichte van
16) Ook thans is in beperkte mate rolwisseling mogelijk, in die zin dat
de vrouw de belastingvrije voet van de gehuwde man verkrijgt en de
man die van de gehuwde vrouw. Dit laat echter de samenstelling van
het belastbare inkomen onverlet. Wat als een mogelijkheid tot
rolwisseling wordt aangeduid is in feite dus niet meer dan een
voetwisseling. In gelijke zin: H. Snijders-Borst in Weekblad voor
Fiscaal Recht, jg. 1974, nr. 5196. De mogelijkheid tot voetwisseling
zal verder buiten beschouwing blijven.
17) De belastingvrije sommen (voeten) voor 1980 zijn:
tariefgroep 1: f. 2.101;
tariefgroep 2: f. 6.087;
tariefgroep 3: f. 8.183;
tariefgroep 4: f. 10.489.
18) Idem: H.J. Hofstra, Het tarief vandeinkomstenbelasting, Weekblad voor Fiscaal Recht, jg. 1973, nr. 5126, alsmede zijn handboek
Inkomstenbelasring, Kluwer, Deventer, 1975, blz. 63 e.v. Het nadeel
is evenwel dat de waarde van de veronderstelde besparing toeneemt
naarmate het inkomen toeneemt, zonder dat er sprake behoeft te zijn
van een relatie tussen beide componenten.
19) C.P.A. Bakker stelt in dit verband voor het premieplafond voor
ongehuwden met 20% te verlagen en de premiegrens voor gehuwden
op het dubbele van die voor ongehuwden te brengen, waardoor
iedereen recht krijgt op zijneigen uitkering ter grootte van het huidige
ongehuwdenpensioen (Weekblad voor Fiscaal Recht, jg. 1979, nr.
5433).
I
van het gekozen samenlevingsverband; dit geldt niet voor
ambtenaren 20).
Door de wijze waarop in het plan-& Graaf de verzelfstandiging van de premieheffing voor AOW en AWW wordt
geëffectueerd, namelijk door het blokkeren van terugbetaling
aan echtparen van het premiesurplus boven het plafond, heeft
de individualisering geen effect voor ondernemersechtparen
en voor andere situaties waarin de premies voor AKW,
AWBZ en AAW niet door middel van inhouding door de
werkgever, maar bij aanslag wordt geheven. Voor zover de
premies voor de volksverzekeringen bij aanslag worden
geheven, blijft het gezamenlijke premieplafond gelden, hetgeen niet alleen een beperking van de premies voor AOW en
AWW betekent, maar ook van de ,,opslagpremiesw voor
AKW, AWBZ en AAW.
In dit verband dient nog aandacht te worden besteed aan de
verhouding tussen de inkomstenbelasting en premieheffing
voor de volksverzekeringen. Omdat de wetgever ten aanzien
de gehuwde alleenverdieners (zie tabel 1) gaat daarmee
gedeeitelijk verloren.
In tabel 2 wordt de gecombineerde belasting- en premiedruk gegeven voor drie verschillende situaties, te weten:
– de samenleving van gehuwden bij toepassing van de
huidige wetgeving (kolom a);
– de samenleving van gehuwden bij toepassing van het planDe Graaf, waarbij wordt aangenomen dat het inkomen
van de vrouw bestaat uit inkomsten die zijn verkregen uit
dienstbetrekking (kolom b);
– de samenleving door ongehuwden ouder dan 34 jaar
(kolom c).
Uit tabel 2 kan worden afgelezen dat, ingeval de partners te
amen een inkomen verdienen boven de vremiegrens. de
huwelijkssamenleving bij doorvoering van het p l a n – ~ e
&aaf
ongunstiger is dan die van ongehuwden, nog afgezien van het
nadeel van de toekomstige lagere uitkering per partner.
Zolang het gezinsinkomen lager is dan het premieplafond
werkt de rolverdeling binnen het gezin neutraal. Daarboven
oefent een gelijke rolverdeling een nadelige invloed uit op de
premiedruk bij situatie b en c, omdat per partner dan minder
snel het premieplafond kan worden bereikt. In figuur I wordt
in beeld gebracht wat bij een bepaald niveau van het gezinsinkomen of gezamenlijk inkomen van de partners de invloed o p
de premie- en belastingdruk is bij een verschillende rolverdeling binnen de samenleving. Daarbij is gekozen voor drie
verschillende inkomensniveaus, te weten: f. 30.000, f. 60.000
en f. 90.000. Uit figuur I blijkt duidelijk dat samenlevingen
met alleenverdieners zwaarder worden belast dan die waarbinnen de partners ieder een gedeelte van het gezamenlijke
inkomen binnenbrengen.
De in tabel 2 en figuur I getoonde resultaten geven de
gecombineerde belasting- en premiedruk weer, zoals die
direct op de belastingplichtige drukt. De feitelijke druk komt
hoger uit, indien men rekening houdt met de op de werkgever
drukkende premieheffing die ten koste gaat van de ruimte
voor een hogere netto beloning. De opslagpremies voor de
Algemene kinderbijslagwet (AKW), Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ) en Algemene arbeidsongeschiktheidswet (AAW) die thans in totaal 81,1% bedragen van de
totale werknemersvremies voor AOW en AAW en die iuridisch als werkgev&spremies zijn aangemerkt, zijn b i de
bovenvermelde drukverdelingen dan ook buiten beschouw in^
“
gebleven. Voor zover deze p;emies verschuldigd zijn door de
werkgever, zijn deze premiebetalingen geheel onafhankelijk
Figuur I . De belasting- en premiedruk in procenten van het
onzuivere gezins- c.q. samenlevingsinkomen bij een stijgend
aandeel van de partner in een gegeven gezamenlijk inkomen
(vlgs. tarieven per I juli 1980)
20) Voor ambtenarenechtparen geldt dat het rijk niet meer dan één
maal de maximum-premie voor zijn rekening neemt. Dit heeft tot
gevolg dat premierestitutie aan deze echtparen achterwege blijft.
Tabel 2. Belasting- en premiedruk ( A 0 W /A W W)inprocenten van het gezinsinkomen c.q. samenlevingsinkomen bijeen stijgend
aandeel van de partner in hel gezinsinkomen (vlgs. tarieven per I juli 1980)
I
Onzuiver
inkomen
van het gezin
Xf. I.WO
I
22
2
6
30
34
38
42
Procentueel aandeel van de echt] loteipariner in het gelinsinkomen
1
l
l
l
50
a
b
17.7 17.7
19.0 19.0
20.6 20.6
21.8 21.8
22.8 22.8
23.8 23.8
25.0 25.0
25.3 26.0
25.6 26.8
26.0 27.6
26.4 28.4
26.9 29.2
27.4 30,l
27.8 30.8
28.4 31.4
29.0 32.0
29.5 32.7
30.2 33.6
M.9 34.2
31.6 34.7
60
c
14.1
16.1
17.5
18.6
19.8
21.2
22.4
23.3
24.4
25.5
26.4
27.3
28.0
28.6
29.3
30.2
31.0
31.7
32.2
32.5
a
b
70
c
19.8 19.8 14.4
20.7 20.7 16.1
21.4 21.4 17.5
22.8 22.8 19.1
24.1 24.1 20.4
25.1 25.1 21.5
25.9 25.9 22.6
26.0 26.6 23.8
26.2 27.5 24.8
26.7 28.5 25.7
27.2 29.3 26.5
27.6 30.1 27.4
28.1 30.8 28.3
28.7 31.7 29.2
29.4 32.5 30.0
30.0 33.2 30.4
30.6 33.8 31.1
31.2 34.3 31.8
31.8 34.8 32.4
32.4 35.3 33.0
a
b
22.1 22.1
23.0 23.0
24.0 24.0
24.9 24.9
25.6 25.5
26.4 26.4
27.3 27.3
27.7 28.4
28.1 29.4
28.2 30.2
28.5 31.0
29.2 31.9
30.0 32.6
30.7 33.3
31.3 33.9
31.9 34.4
32.5 35.4
33.3 35.8
34.1 36.5
34.8 37.1
c
15.9
17.0
18.3
19.8
21.3
22.7
23.9
24.8
25.7
26.7
27.6
28.6
29.1
30.0
30.8
31.5
32.1
32.8
33.4
34.2
a
b
24.4 24.4
25.7 25.7
26.8 26.8
27.7 27.7
28.4 28.4
29.3 29.3
30.2 30.2
30.2 31.0
30.1 31.7
30.8 32.8
31.6 33.5
32.3 34.2
33.0 34.9
33.5 35.4
34.4 36.3
35.2 37.1
35.9 37.8
36.6 38.5
37.2 39.1
37.8 39.6
c
17.5
19.2
20.6
22.0
23.3
24.3
25.2
26.4
27.6
28.6
29.2
30.2
31.1
31.9
32.6
33.2
34.1
35.0
35.7
36.5
Toelichting: a = huidige siluatie gehuwd samenwonenden; b =gehuwd samenwonenden, premieheffing vlgs. plan-& Graal: c = ongehuwd samenwonenden ouder dan 34 jaar. Aangenomen i s
dat alle aanslagen worden ingevorderd.
ESB 26- l l – 1980
1321
ben beneden de verzekeringsgrens, kan het gezamenlijke
premiebedrag in verhouding tot het bedrag dat zij voor een
particuliere verzekering zouden hebben moeten betalen erg
hoog worden. Dit kan bij een vergelijking van de lastendruk
van de verschillende samenlevingsverbanden met een gelijk
inkomen dan ook niet buiten beschouwing blijven. In tabel 3
wordt derhalve ken overzicht gegeven van de gecombineerde
druk, veroorzaakt door de inkomenstenbelasting, premieheffing voorde AOWende AWWenpremieheffingvoordeZFW.
Hiervoor is wederom de sedert l juli 1980 geldende tabel voor
de inkomstenbelasting tot uitgangspunt genomen. Indien
door overschrijding van de loongrens van f. 40.250 de verplichte premiebetaling voor de ZFW vervalt, wordt daarvoor
een fictieve gezinspremie voor een particuliere verzekering in
de plaats gesteld ter grootte van het premiemaximum van
f. 2.801 uit de ZFW. Behoeft slechts één persoon verzekerd te
worden, dan wordt deze premie gehalveerd.
Bij de onderlinge vergelijking wordt rekening gehouden
met het feit dat de samenlevingsverbanden van ongehuwden
en gehuwden voor de ZFW verschillend worden behandeld.
Indien in een samenlevingsverband van gehuwden of ongehuwden de alleenverdiener niet verplicht verzekerd is krachtens de ZFW, dient hij voor zich zelf en zijn partner een
particuliere verzekering te sluiten. In de niet-huwelijkse
samenleving zal hij dat bovendien moeten doen voor zijn
niet in dienstbetrekking werkzame partner, indien hij als
alleenverdiener verplicht verzekerd is krachtens de ZFW. In
de huwelijkse samenleving is de partner in dat geval automatisch medeverzekerd voor de ZFW. Omdat het werkgeversaandeel in de ZFW (50% van 8,1%) deel uitmaakt van het
belastbare loon en omdat het werknemersaandeel niet aftrekbaar is 21), wordt door de premiebetaling wegens ZFW nóch
de inkomstenbelasting, nóch de premie voor de AOW en de
AWW gemitigeerd. In de berekening is ervan uitgegaan, dat
de vrouw voor de ZFW de status van kostwinner heeft, zodra
haar inkomen groter is dan dat van haar man en dat beide
inkomens uitsluitend uit looninkomsten bestaan.
Uit tabel 3 blijkt dat de wijze waarop het gezinsinkomen
tussen de partners is verdeeld, niet zonder belang is voor de
ZFW. De alleenverdiener in een niet-huwelij kse samenleving
verdient slechts zijn eigen aanspraak. De partner moet zich
van de volksverzekeringen het verzekeringskarakter tot uitdrukking heeft willen brengen, geschiedt de premieheffing,
afzonderlijk van de inkomensbelasting, over het premieinkomen (= belastbaar inkomen vermeerderd met de premies
voor de AOW en de AWW en verminderd met de uitkeringen
krachtens de AOW en de AWW, arbeidsongeschiktheidsaftrek en aftrek wegens onvolledig gezin). In afwijking van het
verzekeringskarakter wordt de premie echter afhankelijk van
het inkomen bepaald, niettegenstaande het feit dat de uitkering onafhankelijk is van het inkomen. Voor 1980 gelden tot
het maximum premie-inkomen (is f. 46.400) percentages van
10,25 voor de AOW-premie en 1,35 voor de AWW-premie.
Voor de premie die bij aanslag wordt geheven geldt voorts een
speciale premievrijstelling en -reductieregeling, afhankelijk
van het inkomensniveau. Men kan derhalve moeilijk volhouden dat bij de premieheffing ter zake van de volksverzekeringen voor het individu nog sprake kan zijn van enige relatie
tussen de premie en de toekomstige uitkering. Het individu
ervaart de premieheffing doorgaans als een vorm van belasting. Het is wenselijk dat de wetgever zich daarbij aansluit. De
premieheffing voor volksverzekeringen zou beter kunnen
opgaan in de inkomstenbelasting. De uitkeringen zouden dan
ten laste van de algemene middelen komen, evenals bijvoorbeeld de huursubsidies en de studiebeurzen. Door de integratie ZOU een gelijkmatiger verloop van de lastendruk kunnen
worden verkregen dan thans het geval is (zie tabel 2).
Individualisering van de werknemersverzekeringen
In de werknemersverzekeringen is het equivalentiebeginsel
het leidende beginsel gebleven. De burgerlijke staat van de
werknemer is van geen belang. Afgezien van een premievrij
loongedeelte in de WAO, zijn de premies tot de premiegrenzen uitgedrukt in gelijkblijvende percentages van het loonbedrag. De uitkeringen zijn eveneens tot deze plafonds afhankelijk van het loon. Slechts de Ziekenfondswet is gestoeld o p het
solidariteitsbeginsel.
Zolang een werknemer of werkneemster verplicht onder de
ZFW verzekerd is, wordt een inkomensafhankelijke premie
betaald die in geen relatie staat tot de omvang van de
aanspraak. Extra premiebetaling door de gehuwde vrouw
voegt niets toe aan de aanspraak die haar man reeds aan de
ZFW ontleent. Vanuit het gezinsstandpunt beschouwd is deze
premiebetaling dus ,,weggegooid geld”. Voor gehuwd of
ongehuwd samenlevenden die elk een premie-inkomen heb-
21) Uiteraard kunnen deze premies wel als buitengewone last in
aanmerking worden genomen.
Tabel 3. Gecombineerde druk van inkomstenbelasting en premies AOW, A WW en ZFW in procenten van het onzuivere
gezinsinkomen bij een stijgend aandeel van de partner in het gezamenlijk inkomen (vlgs. tarieven per 1 juli 1980)
Procentueel aandeel van de echtgenote partner in het gelinsinkomen
Onzuiver
inkomen
van het gezin
X f. 1.000
22
26
30
34
38
42
46
50
54
58
62
66
70
74
78
82
86
a
b
c
a
b
c
a
b
c
a
b
c
a
b
c
a
25.8
27.1
28,7
29.9
25.8
27.1
28.7
29.9
22.1
24.2
25.6
26.7
27.9
28.8
29.5
30.9
27.9
28.8
29.5
30.9
22.5
24.2
25.6
27.2
30.2
31.1
32.1
33.0
30.2
31.1
32.1
33.0
34.0
25.1
26.4
27.9
32.5
33.8
34.9
35.8
32.5
33.8
34.9
35.8
25.6
27.3
28.7
30.1
35.0
36.6
37.7
38.6
35.0
36.6
37.7
38.6
27.6
29.6
31.3
32.9
37.9
39.4
40.6
42.0
90
94
98
Toelichting: a = gehuwd samenwonenden; b = gehuwd samenwonenden. premieheffing vlgs. plan-De Graal; c = ongehuwd samenwonenden ouder dan 34 jaar.
1322
h
c
37.9 36.3
39.4 37.3
40.6 38.8
42.0 39.8
particulier verzekeren. Wanneer deze echter een bescheiden
inkomen gaat verwerven en zelfstandig verzekerd is voor de
ZFW ontstaat een niet onbelangrijke drukverlichting. Dit
effect treedt niet o p in de huwelijkssamenleving, omdat de
niet-verdienende partner automatisch wordt meeverzekerd.
Wanneer het looninkomen van beide partners -ongeacht
het karakter van de samenleving -dicht onder de loongrens
ligt, is de ZFW-premielast relatief zwaar. Deze daalt onder de
gegeven vooronderstelling aanzienlijk wanneer de loongrens
wordt overschreden, omdat een particuliere verzekering dan
voordeliger is. Zie figuur 2 waarin het verloop van de belasting- en premiedruk (AOW, AWW en ZFW) bij gelijkblijvend
inkomen en verschillende rolverdelingen tot uitdrukking
wordt gebracht.
Figuur 2. Gecombineerde druk van inkomstenbelasting en
premieheffing voor A 0 W, A WW en ZFW in procenten van
het onzuivere gezinsinkomen bij een stijgend aandeel van de
partner in een gegeven gezinsinkomen.
en prcmidruk (AOW A U W rn ZFW)
in prarn,cn vin K,
maakte zaak is dat de gezinsleden of partners in het samenlevingsverband de eerst aangewezen personen zijn om de
gewenste inkomensondersteuning te verschaffen, verdraagt
een verdergaande individualisering zich niet met het karakter
van deze regelingen. Dit neemt echter niet weg dat een
schijnbare individualisering kan worden doorgevoerd, in die
zin dat de samenwonenden worden behandeld als individuele
alleenstaanden conform het eerder genoemde splitsingsstelsel. Eventueel kan daarbij de gemeenschappelijke huishouding als factor van besparing apart in de beschouwingen
worden betrokken. Zo zou bijvoorbeeld voor de huursubsidie
het gezamenlijke inkomen en-de huur in gelijke parten aan de
partners kunnen worden toegerekend, waarna de subsidietabel per partner wordt toegepast.
In de huidige inkomensafhankelijke regelingen is, alhoewel
in beginsel van het samenvoegingsstelsel wordt uitgegaan, de
gekozen rolverdeling binnen de samenleving niet onbelangrijk. Zo wordt voor toepassing van de huursubsidie het
partnerinkomen min of meer als aanhangsel ingebouwd en
wordt het subsidiebedrag verlaagd met 15% van hetgeen de
werkende gehuwde vrouw méér verdient d a n f. 2.100 24) .
Voor de Algemene bijstandswet blijft een gedeelte van het
inkomen van de laagst verdienende partner voor het bepalen
van de ondersteuning buiten aanmerking. Ten aanzien van
deze en soortgelijke inkomensafhankelijke premievrije uitkeringen kan worden gesteld, dat door de soms per regeling
afwijkende definities van het inkomensbegrip en de zelfstandig ontwikkelde progressielijnen, het gecombineerde effect
-mede onder invloed van de rolverdeling binnen de samenlevingsvorm – soms dermate grillig wordt dat een betere
afstemming o p de structuur van de inkomstenbelasting noodzakelijk is 25).
Conclusies
ia
io
a
iu
aa
so
60
m
m
w
m
Individualisering van andere publiekrechtelijke regelingen
Alhoewel de pensioenregelingen als zodanig veelal geen
publiekrechtelijk karakter hebben, zijn door de verplichte
deelnemingsbepalingen en de Pensioen- en spaarfondswet
zoveel dwingende regels ingebracht, dat het verantwoord is
deze regelingen als zodanig te behandelen.
De pensioenpremie (waaronder wordt verstaan het werkgevers- en werknemersaandeel te zamen) en de pensioenuitkering zijn doorgaans gekoppeld aan de omvang van het loon en
verhouden zich tot elkaar in overeenstemming met het equivalentiebeginsel. Door introductie van het weduwnaarpensioen en partnerpensioen zullen de gehuwde vrouwen en de
ongehuwd samenlevenden in grotere mate gelijkgesteld zijn
met de gehuwde mannen dan voordien het geval was. De
aanspraken zullen in waarde dan ook minder ver uit elkaar
lopen dan zonder deze bijzondere pensioenrechten het geval
zou zijn 22). Slechts de ongehuwde alleenstaande is het kind
van de rekening. Premieverlaging voor deze categorie werknemers zou een zekere genoegdoening kunnen verschaffen.
Dit is evenwel niet wenselijk, omdat onzeker is of zij tot de
pensioeningangsdatum deze status zullen behouden. Een naar
verhouding hogere pensioenuitkering voor alleenstaanden
zou als alternatief derhalve meer recht doen aan hun relatief
zwaardere premielast, vooropgesteld dat men de individualiseringsgedachte hier stringent door wil voeren 23).
Sommige publiekrechtelijke regelingen scheppen aanspraken die uit de algemene middelen worden gefinancierd,
zonder dat daarvoor een speciale premieheffing geldt. Hierbij
kan onder meer worden gedacht aan de huursubsidie, uitkeringen krachtens de Algemene bijstandswet, studietoelagenen
-beurzen enz. Deze regelingen hebben alle een inkomensondersteunend karakter. De behoefte aan ondersteuning wordt
steeds beoordeeld tegen de achtergrond van het feitelijke
samenlevingsverband. Zolang het maatschappelijk een uitgeESB 26-1 1-1980
De Wet op de inkomstenbelasting legt onder invloed van de
beperkte zelfstandigheid van de werkende gehuwde vrouw de
beiastingdruk naarVverhouding te zwaar
de gezinnen met
een alleenverdiener. Uitgaande van de stelling dat het gekozen
samenlevingsverband de relevante maatschappelijke entiteit
is die de lasten moet opbrengen, is deze uitkomst in strijd met
de. gelijkheid en derhalve niet rechtvaardig. Ook de doelmatigheid is er niet mee gediend als in tijden van grote werkloosheid extra arbeidsaanbod ontstaat onder invloed van fiscale
prikkels. Slechts daar waar de arbeid beter wordt gedeeld,
omdat een zwaarbelaste partner werkzaamheden afstoot ten
gunste van minder zwaar belaste personen, kan uit het
oogpunt van een betere spreiding van de arbeidsvreugde een
gunstig effect worden geregistreerd. Zij die echter het bovenvermelde uitgangspunt niet als het hunne willen onderschrijven, zullen beklemtonen dat de rechtsgelijkheid slechts door
individualisering kan worden bereikt.
Door toepassing van een splitsingsstelsel kan worden
6
22) Zie omtrent het partnerpensioen en weduwnaarspensioen
L.G.M. Stevens en P. van Yperen, Kernpunfenvanpensioen,Deventer, 1978, par. 1.4.
23) Bij een pensioenregeling die is gebaseerd op het beschikbare
premiesysteem worden dergelijke problemen automatisch opgelost.
24) Deze wijze van inbouw leidt tot merkwaardige effecten. Stel dat
een gezin f. 6.000 huur per jaar moet betalen. Als de man alléén
f. 30.000 verdient bedraagt de huursubsidie f. 840 (tweede halfjaar
1980). Als de man echter f. 20.000 verdient en zijn vrouw f. 10.000dan
bedraagt de huursubsidie f. 3.480 minus 15% van (f. 10.000-f. 2100)
is per saldo f. 2.295. Is de verhouding f. 15.000:f. 15.000dan bedraagt
de huursubsidie f. 1.545. Deze verschillen zijn onaanvaardbaar, zeker
als men bedenkt dat de huursubsidie onderdeel is van het belastbare
inkomen van de man, waardoor de progressieverschillenten gevolge
van de rolverdeling nog een extra invloed uitoefenen.
25) Zie hieromtrent o.a. C.H.I.M. Walenkamp in ESBvan I2 januari
1977,de Nota over inkomensaflankel~jke
subsidieregelingen (,.inkomensprijzen’>,Tweede Kamer. zitting 1979-1980. nr. 15 833, en
L. G. M. Stevens, op. cit., par. 8.15.
bereikt, dat de fiscus neutraal komt te staan tegenover de
gekozen rolverdeling binnen het samenlevingsverband. Een
grotere mate van gelijke behandeling van alleenstaanden en
partners wordt bereikt door de partners over het hun toegerekende deel van het gezamenlijke inkomen als alleenstaanden
te behandelen, terwijl toch het gezin of samenlevingsverband
als heffingssubject het uitgangspunt blijft.
Door het gecombineerde premieplafond inzake de premieheffing voor AOW en AWW bij gehuwden dragen deze een
relatief lagere premielast dan de ongehuwd samenlevenden
indien het gezamenlijke premie-inkomen is gelegen boven het
premieplafond. Blokkering van de terugbetaling van de
surpluspremie aan gehuwden doet de situatie van de werkende huwelijkspartners aanzienlijk verslechteren in vergelijking
met de huidige regeling.
Omdat de premieheffing voor de volksverzekeringen nauwelijks meer het kenmerk van een verzekeringspremie heeft,
verdient het de voorkeur de premieheffing te doen opgaan in
de belastingheffing, bijvoorbeeld de inkomstenbelasting.
Daarbij zou de gecombineerde drukverdeling tussen de inkomensgroepen onderling opnieuw o p haar merites kunnen
worden beoordeeld. De invloed van de gekozen samenlevin~svormzou moeten worden “
geëlimineerd als voor de
“
uitkering het onderscheid gehuwd/ongehuwd zou vervallen.
Het regressieve effect vande huidige premieheffing zou bij een
vergelijking met een geintegreerde inkomstenbelasting- en
premieheffing scherper in het vizier worden gebracht en dat
zou kunnen leiden tot een gelijkmatiger verloop van de
belasting- en premiedruk. Een dergelijke integratie zou voorts
de vereenvoudiging in de belastingheffing dienen.
Wat betreft de werknemersverzekeringen zijn er bij de
Z F W nog mogelijkheden tot een sterkere individualisering.
O p rechtvaardigingsgronden is een premiereductie voor de
alleenstaande te verdedigen. Het loonafhankelijke karakter
van de premieheffing, zonder dat de aanspraak daarvan
afhankelijk is, benadrukt echter het solidariteitskarakter. Het
doet een situatie ontstaan, die overeenkomt met de premieheffing voor de volksverzekeringen, met dien verstande dat de
ZFW slechts werknemers of daarmee gelijkgestelden als
verzekerden kent. Integratie met de inkomstenbelasting is
daardoor niet zonder meer mogelijk. Wel zou het inkomen
een betere heffingsmaatstaf voor de ZFW opleveren dan het
loon, omdat er geen reden is de werknemer wiens inkomen
voor een relatief groot deel bestaat uit niet uit dienstbetrekking verkregen inkomsten een lagere premie ZFW te laten
betalen dan zijn collega met een naar verhouding groot
looninkomen. De premieheffing op basis van een dergelijke
bredere grondslag zou dan in handen van de belastingdienst
moeten worden gelegd.
Voor de overige inkomensondersteunende uitkeringen,
waarvoor geen premie behoeft te worden opgebracht, is een
nauwgezette coördinatie met de inkomstenbelasting vereist
om te voorkomen, dat een te hoge impliciete marginale
belastingdruk ontstaat, die de verwerving van een hoger
inkomen in de weg staat vanwege een mogelijke toename van
de voorkeur voor vrije tijd.
L.G.M. Stevens