Infrastructuurplanning en ruimtelijke ordening

Infrastructuurplanning en ruimtelij ke
ordening
DRS. M.E. BECK* -PROF.

IR. H. WIGGERTS*”

Het uitvoeren van grote infrastructurelewerken heeít in een dichtbevolkt land
als Nederland vrijwel altijd belangrijke gevolgen voor de ruimtelijke ordening. Daarom
dient de planning van infrastructurelevoorzieningen te worden bezien in relatie
met doelstellingen op het gebied van de ruimtelijke ordening.
In de praktijk schort het daaraan nogal eens. In dit artikel wordt een overzicht
gegeven van de verschillende planproceduresop het gebied van de ruimtelijke ordening
en de aanknopingspunten die deze bieden voor infrastructuurplanning. De auteurs spreken
op grond van de ontwikkelingen in de laatstejaren hun bezorgdheid uit over het gebrek aan
flexibiliteit en coördinatievan het ruimtelijk beleid en over het democratisch gehalte
van de besluitvorming.
Inleiding
Medio augustus vorig jaar verscheen in ESB een artikel
over infrastructurele projecten: ,,Enigeeconomische aspecten
van civiel-technische werken” I). Daarin werd onder meer
gewezen op de ingrijpende ruimtelijke gevolgen van dergelijke
werken en op de hoge eisen die in dit verband moeten worden
gesteld aan het collectieve-besluitvormingsproces. Juist met
het oog op deze aspecten speelt de ruimtelijke ordening een
belangrijke rol bij – wat vooraf gaat aan -de realisering van
infrastructurele projecten. In onderstaand artikel wordt die
rol nader beschouwd.
De opbouw van het artikel is als volgt. Allereerst wordt een
korte karakteristiek van de ruimtelijke ordening gegeven.
Vervolgens worden de elementaire samenhangen tussen technische infrastructuur en ruimtelijke ordening geschetst en
wordt een aanduiding gegeven van de belangrijkste dimensies
die bij de planning en besluitvorming in verband met infrastructurele werken kunnen worden onderscheiden. Vervolgens wordt nader ingegaan op de ruimtelijke ordening als
besluitvormingskader in het algemeen en o p de in de laatste
jaren ontwikkelde vorm van lange-termijnplanning, het structuurschema, in het bijzonder. Met een aanduiding van de
plaats van het structuurschema ten opzichte van andere
planvormen, wordt de beschrijving van de huidige stand van
zaken afgesloten.
Omdat er diverse ontwikkelingen gaande zijn die de situatie
in de nabije toekomst ingrijpend zouden kunnen wijzigen,
worden voor de volledigheid enkele van deze ontwikkelingen
aangeduid en in een bestuurlijk perspectief geplaatst. Voorts
zou het artikel niet volledig zijn als aan dit alles niet enige
kritische beschouwingen en conclusies werden toegevoegd.

wordt gehouden. Dit stelsel haakt direct aan bij ons bestuurlijke stelsel en vindt een wettelijke basis in de Wet ruimtelijke
ordening (WRO). De kernbegrippen van dit stelsel zijn:
– gemeentelijk bestemmingsplan: het enige ruimtelijke plan
dat de burger bindt voor de wet;
– gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan;
– provinciaal streekplan;
– nationaal ruimtelijke beleid.

Korte karakteristiek van de ruimtelijke ordening

In opzet heeft het op deze begrippen gebouwde stelsel een
regulerend karakter: de plannen en procedures maken ruimte
voor bouw- en andere activiteiten maar verplichten er niet toe.
Het waren aanvankelijk vooral juristen en architect-stedebouwers die hun stempel op dit stelsel drukten.
Inmiddels werken ook nieuwere opvattingen en gedachten
door in het stelsel van plannen en procedures en zeker in de
praktijk van de toepassing ervan. Belangrijk is bijvoorbeeld
de verschuiving van het regulerende naar het actieve of
operationele aspect en een daarmee gepaard gaande accentverschuiving van vormgeving naar programmering. Bij de
pogingen om dit soort ontwikkelingen in de planologie meer
inhoud te geven, werd gretig ingehaakt op de gedachten die,
vooral in de jaren zestig in Amerika, over planning werden
ontwikkeld in de bedrijfswetenschappen. Vooral de door deze
gedachtenwereld geinspireerde nadruk op de expliciete formulering van doeleinden in een vroeg stadium van de planvorming, vond in ons land navolging, zoals blijkt uit de stroom
van doelstellingennota’s in dejaren zeventig. Het trefwoord in
deze benadering van de ruimtelijke ordening is procesplanning. Het zijn vooral ingenieurs en economen die in de
planologie aan deze stroming inhoud en impuls geven.
Een andere belangrijke ontwikkeling in het afgelopen
decennium is geweest de bezinning o p de eenheid en de
samenhang in het overheidsbeleid en in dat verband de
doorwerking van het onderscheid in sectoren en facetten van

In de meeste samenlevingen is er vanouds al sprake van een
zekere overheidsbemoeienis met bouwactiviteiten en andere
vormen van ruimtegebruik door individuen en organisaties
binnen die samenlevingen. In ons land heeft zich uit rooilijnen, stratenplannen e.d., vooral in de 20e eeuw, een omvangrijk stelsel van plannen en procedures ontwikkeld, waarmee
het gebruik van de (leeflruimte door de overheid in de hand

* Wetenschappelijk medewerkster bij de Rijksplanologische
Dienst.
** Hoogleraar Civiele planologie aan de TH Delft.
I ) Prof. drs. E.H. van de Poll en drs. M. Schut. Enige economische
aspecten van civiel-technische werken, ESB. 15 augustus 1979. bh.
812.

beleid. De ruimtelijke ordening wordt daarbij als facetbeleid
geplaatst en gekarakteriseerd in het verband van het regeringsbeleid als geheel. Het onderscheid in sectoren en facetten
van regeringsbeleid werd geïntroduceerd in 1970, in een
rapport van de zogenoemde commissie-De Wolff 2). Men
spreekt van beleidssectoren daar waar de overheid zich direct
met uitvoering of beheer van bepaalde (maatschappelijke)
activiteiten inlaat, zoals bij de volkshuisvesting, de gezondheidszorg, de waterhuishouding en het verkeer en vervoer.
Van beleidsfacetten is sprake daar waar het gaat om ,,grote
beleidsterreinen”, waarbij met name onderscheiden worden:
– welvaartsbevordering en -verdeling;
– ruimteli-jke inrichting;
– maatschappelijk en cultureel welzijn;
– internationale verhoudingen;
– wetenschap en technologie.
Doorgaans beperkt men zich bij de binnenlandse bestuurlijke vraagstukken tot de drie eerstgenoemde terreinen en
duidt die dan aan met respectievelijke het economische, het
ruimtelijke en het sociaal-culturele facet. De commissie-De
Wolff defineerde planning als wetenschappelijke beleidsvoorbereiding en spreekt daarom ook over facet- en sectorplanning. Deze termen hebben de meeste bekendheid gekregen en kunnen misverstand wekken omdat het in wezen gaat
om facetten en sectoren van beleid. Bovendien betreft planning zeker ook, om niet te zeggen in de eerste plaats, de
beleidsuitvoering. De idee van ruimtelijke ordening als facetbeleid wordt vooral aangehangen door politicologen en
aanverwante sociale wetenschappers.
Drie dimensies van infrastructuurplanning
Infrastructuur is zo’n modern toverwoord; er kan van alles
mee worden aangeduid: van riolering tot ownbaar bestuur of
,,apvW
(a~~emen~~roduktievoorwaa;den). artikel is aan
i n dit
de orde de materiële of technische infrastructuur en dan in het
bijzonder die stelsels van werken en voorzieningen die vanouds tot het werkterrein van de civiel-ingenieur behoren.
De noodzaak van dergelijke werken en voorzieningen,
bijvoorbeeld die ten behoeve van zeewering en drinkwatervoorziening, is van een grote vanzelfsprekendheid; zij maken
een aantal vitale functies van de samenleving mogelijk. Door
de ontwerpers, uitvoerders en beheerders van deze infrastructuur is in de loop der tijd een grote mate van deskundigheid en
toewijding ontwikkeld, die er borg voor staat dat ieder van de
te vervullen functies optimaal wordt bediend. Daarbij wordt
van oudsher gestreefd naar een verantwoorde kostenminimalisering. De aandacht voor de relatie met de ruimtelijke
ordening – het thema van dit artikel – is van veel recenter
datum. Deze aandacht vindt haar oorsprong in de sterke
toeneming van het aantal en de omvang van deze werken en
voorzieningen, mede gezien in relatie tot het gestegen belang
van andere maatschappelijke functies, zoals woonbebouwing
en landschapszorg. Daardoor wordt de be’invloeding sterker,
zowel van verschillende soorten infrastructuur onderling als
die door de infrastructuur van de omgeving. Dit dwingt ons
ertoe vele zaken die in het verleden los van elkaar werden
behartigd, thans in samenhang te bezien en tot onderlinge
afweging en aanpassing van de oorspronkelijk onafhankelijk
gestelde voornemens over te gaan.
Als gemeenschappelijke noemers voor een vergelijkende
beschouwing, afweging en onderlinge aanpassing van uiteenlopende soorten infrastructuur kunnen worden beschouwd:
het directe ruimtebeslag;.voor infrastructurele werken zijn
vaak vele hectaren grondoppervlak nodig;
het indirecte ruimtebeslag en de beinvloeding van het
milieu in kwalitatieve zin; de invloed van infrastructurele
werken gaat vaak veel verder dan het landoppervlak dat zij
direct in beslag nemen, bijvoorbeeld doordat zij het
landschap en de verkaveling doorsnijden, de ruimte door
hun hoogte en vormgeving beheersen en visueel verkleiESB 5-3-1980

nen, de rust door lawaai en beweging verstoren of de lucht
verontreinigen;
het structurerende effect, niet in het minst op de lange
termijn; de structuur en de fasering in de uitvoering van
het verkeersstelsel is bijvoorbeeld in belangrijke mate
bepalend voor het van de grond brengen van stedelijke
woonbebouwing, industrievestiging e.d.; omgekeerd bepaalt de conceptie daarvan de behoefte aan en de mogelijkheden van de uitvoering van de infrastructurele werken;
het beslag o p de financieringsmiddelen; de beperktheid
van de financiële mogelijkheden dwingt tot afweging van
wat eerst en wat later, van wat wei en wat niet, aan
infrastructurele projecten kan worden gerealiseerd.
Meer in het algemeen kan men stellen dat bij de planning en
besluitvorming in verband met infrastructurele werken een
drietal dimensies is te onderscheiden: de technische, de financiële en de ruimtelijke. Binnen een infrastructuurbeleidssector
staat doorgaans de planning van de technische dimensie
centraal. Iedere sector heeft zijn eigen, vaak zeer plausibele,
functionele doeleinden en specifieke technische mogelijkheden, waarbij financiën en ruimtelijke afwegingen als randvoorwaarden worden beschouwd, maar ook niet meer dan
dat. Bij de uiteindelijke beslissingen over de realisatie van de
concrete projecten blijken echter de financiële en de ruimtelijke overwegingen vaak een hoofdrol te spelen, mede omdat zij
moeten worden ingepast in een meeromvattende bovensectorale planning. Uiteraard wordt er in vele gevallen naar
gestreefd om al eerder verbanden te leggen en afwegingen te
maken tussen de planningen in de verschillende dimensies;
voor zover dat niet lukt, komen deze echter pas samen op het
moment van de belangrijkste beslissing -doen of niet
doen – en vormen daar het dilemma, waarvan de oplossing
voor de verantwoordelijkheid komt van de bestuurders en de
politieke organen. Een complicerende factor is dat er zelden
sprake is van een beslissing door één orgaan op één moment
maar vrijwel altijd van een keten van partiële beslissingen.
In dit verband verdient een tegenwoordig vaak gebruikt
begrip vermelding, namelijk tweesporigheid. Met dit begrip,
afkomstig uit de ruimtelijke ordening, wordt aangeduid dat
de besluitvorming ten aanzien van ruimtelijke relevante
sectoraangelegenheden langs twee lijnen plaatsvindt, te weten
in het kader van de ruimtelijke ordeningèn in het kader vande
betreffende sector. In het licht van het voorgaande zou hier
dan eigenlijk van driesporigheid moeten worden gesproken
omdat ook de toewijzing van middelen de besluitvorming in
het sectorbeleid, in casu het infrastructuurbeleid, duchtig
beïnvloedt.
De ruimtelijke ordening als besluitvormingskader voor projecten
Gespreid over uiteenlopende sectoren van infrastructuur,
bestaat er een veelheid van eigen wetten en administratieve
regelingen, die van invloed zijn op de ruimtelijke structuuren
de kwaliteit van de menselijke omgeving. De verhouding tot
de WRO is daarbij vaak onduidelijk, hetgeen meer dan eens
tot fricties leidt.
Wat concrete projecten betreft ligt het belangrijkste aanknopingspunt in d e W R O en het Besluit o p de ruimtelijke
ordening met name bij de verplichting o m de locatie en het
ruimtebeslag van een infrastructureel project – zoals voor
ieder bouwproject geldt – te regelen ha^ het bestemmingsplan. Dit legt ten aanzien van de besluitvorming over de
infrastructuurprojecten een sterk accent bij de gemeenten en

2 ) Rapport van de Commissie voorbereiding onderzoek toekomstige
maatschappijstructuur, Tweede Kamer, Zitting 1970- 1971, 10 914.

28 1

geeft -vooral via streekplan en goedkeuringsbeleid – de
provincies een belangrijke stem.
Vanuit de wereld van de infrastructuurplanning betekent
dit dat het van belang is tijdig in te spelen o p de procedures
van de bestemmingsplannen, intergemeentelijke structuurplannen en streekplannen, waarin de betrokken sector mogelijk via projecten
nu of in de toekomst – partij is. Een
probleem daarbij is dat binnen de sector aan het concretiseren
van de projecten vaak reeds erg veel vooraf is gegaan en dat
het daarom moeilijk is om zo’n project nogaan te passen. Het
duidelijkst is dat bij de wegenaanleg. De Wet uitkering wegen
onderscheidt namelijk een complete hiërarchie van wegenplannen en het project van een enkele weg baseert zich in
principe dus o p een eigen uitgekiend systeem. Het is in zo’n
geval zaak om het niet op de confrontatie van het wegproject
en dat ene bestemmingsplan aan te laten komen maar al veel
eerder een afstemming tussen de diverse wegenplannen en ook
de ,,hogerev ruimtelijke plannen te zoeken.
Een bijkomend probleem is dat juist veel infrastructuurprojecten grootschalig zijn en worden uitgevoerd ten behoeve van
zogenaamde bovengemeentelijke belangen. Voorbeelden
hiervan zijn autosnelwegen, grote electriciteitscentrales,
luchthavens en militaire oefenterreinen. De meeste gemeenten
zullen deze projecten liever weren dan aantrekken en ook
daarom is het vanuit de sector gezien van belang om het niet
o p een afweging in het kader van de bestemmingsplanprocedure te laten aankomen, maar de zaken tevoren in de plannen
van de hogere bestuursniveaus als ,,hardw te maken.
Met het oog daarop is de invoering van de inmiddels
welbekende PKB (planologische kernbeslissing) van groot
belang. Na het bestemmingsplan is dit in de ruimtelijke
ordening het belangrijkste procedurele aanknopingspunt
voor de infrastructuurplanning.
Inhoudelijke aanknopingspunten voor infrastructuurbeleid en -planning worden in de wetgeving o p de ruimtelijke
ordening nauwelijks gevonden, maar tot o p zekere hoogte wel
geboden o p het beleidsvlak, namelijk in de verschillende
doelstellingsnota’s en bijvoorbeeld in de programmatische
voorstudies voor een aantal streekplannen en structuurplannen. Het bezwaar van veel van deze nota’s is dat de beleidsintenties daarin voorzichtig en vaag geformuleerd zijn en
daardoor onvoldoende houvast bieden. De duidelijkste poging om inhoudelijke aanknopingspunten te bieden en zelfs
tot een sterke inhoudelijke integratie van ruimtelijke ordening
en infrastructuurbeleid en -planning te komen, althans op
rijksniveau, vormen de hierna te bespreken structuurschema’s.
–

huishouding tijdelij k van de lijst te zijn afgevoerd; aangekondigd zijn structuurschema’s voor openluchtrecreatie en voor
het natuur- en landschapsbeleid; voorts werd door de Raad
van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO), de planologische pendant voorde ~ ~ Ü ) v o o r ~ e s tstructuur schema*^
eld
voor bedrijfsgronden, ontgrondingen en te beschermen stadsen dorpsgezichten te maken.
Als omschrijving van een structuurschema – het wat wordt in de Oriënteringsnota gegeven:
– een nota met kaarten;
– over het te voeren lange-termijnbeleid ten aanzien van
bepaalde voorzieningen;
– die relevant zijn voor het ruimtelijk beleid;
– waarvoor het rijk in belangrijke mate verantwoordelijkheid draagt;
– ook wordt het schema aangeduid als: ,,Het structuurschema is een beleidsinstrument van procesmatig karakter,
waarin de relatie tussen d e beleidsdoeleinden. de ruimtelijke en financiële consequenties daarvan en d i daartoe te
nemen beleidsmaatregelen is weergegeven”.
Een vijftal motieven -het waarom – wordt voor de
opstelling van structuurschema’s vermeld:
a. de behoefte die in het ruimtelijke beleid bestaat aan zicht
op de ruimtelijke claims die de sectoren ook op langere
termijn leggen;
b. de noodzaak om per sector een lange-termijnplanning te
maken met het oog op eventuele tijdige beleidsombuiging
(beschikbaarheid alternatieven bij open besluitvorming);
c. de wenselijkheid van een vroegtijdig inzicht in de ruimtelijke en financieel-economische uitvoerbaarheid van de
planning;
d. de mogelijkheid van confrontatie en afweging;
e. het bieden van duidelijkheid voor de lagere overheden.
De opbouw -het hoe – van het structuurschema is,
schematisch aangeduid, als volgt:
– doelstelling naar facetten (sociaal, economisch, ruimtelijk);
– meerjarenraming van de behoeften;
– ruimtelijke en financiële claims;
(- toetsing en terugkoppeling;)
– projectenschema.
De structuurschema’s worden beschouwd als hoofdlijnen
van het beleid in de sector waarop zij betrekking hebben en
eveneens als hoofdlijnen van het nationale ruimtelijk beleid.
De vaststelling van een structuurschema volgt derhalve steeds
de procedure van de Planologische Kernbeslissing (PKB),
waarin uitvoerig overleg en inspraak zijn verdisconteerd.

Het structuurschema, wat, waarom en hoe
Allereerst iets over de voorgeschiedenis. Een voorloper van
de moderne structuurschema’s was het ,,structuurschema
hoofdwegen”, dat in de Tweede nota ruimtelqke ordening
(1966) werd opgenomen. Het ging daar o m een kaart met
toelichting, terwijl bij de nieuwe generatie structuurschema’s
gesproken wordt over een nota met kaarten. In 1972 werd een
ontwerp-structuurschema Drink- en Industriewatervoorziening in procedure gebracht. De in 1973 gepubliceerde Oriënteringsnota (eerste deel van de Derde nota ruimtelijke ordening) noemde I1 sectoren waarvoor (op dat moment)
structuurschema’s in bewerking waren, te weten: verkeer en
vervoer (wegen, spoorwegen, stedelijk vervoer), scheepvaartwegen, zeehavens, vliegvelden, elektriciteitsvoorzieningen,
buisleidingen, afvalstoffen, waterhuishouding, drink- en industriewatervoorziening, landinrichting en militaire terreinen. Deze opsomming maakt duidelijk hoezeer deze nieuwe
planfiguur te maken heeft met de technische infrastructuur!
Inmiddels – wij schrijven najaar 1979 -is het Structuurschema drink-en industriewatervoorzieningen aan herziening toe;
zijn de Structuurschema’s elektriciteitsvoorziening, verkeer
en vervoer en vaarwegen in procedure; verder blijken het
Structuurschema afvalstoffen definitief en dat voor de water-

Het structuurschema in relatie tot andere plannen
De aanvankelijke gedachten over d e plaats inde beleidsvorming van het structuurschema worden het kernachtigst weergegeven door het volgende schema.
structuurschema
/

middellangetermijnplan
/

projectplannen

\

– streekplan
\

structuur- en
bestemmingsplannen

Het schema past in de opvatting van tweesporigheid tussen
sector en facet zoals eerder aangeduid. Het structuurschema is
in deze opvatting een globaal plan waarvoor uitwerking en
concretisering nodig is en dat met name langs twee lijnen:
– in de sector, via een middellang-termijnplan (MLTP)
naar d e afzonderlijke projectplannen;
– naar het ruimtelijke aspect, door opneming in streek-,
structuur- en bestemmingsplannen.

Als alle betrokkenen aan die uitwerking en detaillering
willen meewerken zijn er uiteraard geen problemen; uiteindelijk kan confrontatie en onderlinge aanpassing plaatsvinden,
vooral op het gedetailleerde en concrete niveau van het
projectplan en het gemeentelijke bestemmingsplan, waar
– vermoedelijk na inspraak – de formele besluitvorming
(bestemmingsplan) eveneens tot in details is geregeld. Geabstraheerd is in deze visie ook van de middelentoepassing, ten
aanzien waarvan men overigens de nodige complicaties mag
verwachten.
Bij een dergelijke gang van zaken zouden het MLTP en het
streekplan echter uitsluitend een rol als een soort tussenstap in
het proces van uitwerking spelen. Nu roept dat op z’n minst
vragen op, omdat:
– formeel gezien de provincie een grote verantwoordelijkheid draagt in het ruimtelijke beleid; juist het streekplan
vormt een zeer belangrijk kader voor integrale belangenafweging en het lijkt onwaarschijnlijk dat de provincie
genoegen zal nemen met een ,,uitwerkingsfunctie”;
– in de praktijk het sectordepartement het zwaartepunt in de
beleidsvorming eerder zal leggen bij het eigen MLTP
omdat dat concrete projecten in een ge’integreerd programma onderbrengt; men zal daar zelfs de neiging hebben het MLTP voor het structuurschema uit te laten lopen
en dat laatste te zien als niet veel meer dan het vastleggen
van ruimtelijke claims o p de middellange termijn.
Afgezien van de vragen op welk niveau afweging van belangen plaatsvindt en op welk niveau de feitelijke bestuurlijke beslissingen worden genomen, komt ook de vraag naar voren bij
welk plan de bevolkingsinspraak het best kan plaatsvinden.
Koppelt men inspraak aan ieder van de plannen dan wordt
iedereen horendol; het betekent bijvoorbeeld dat de bewoners
van een bepaalde gemeente zes maal o p de bres zouden moeten
in verband met een omstreden wegproject in hun gemeente,
waarbij zij iedere keer hun verhaal anders moeten inkleden.
Naar aanleiding van dergelijke vragen, onder meer uit het
Interprovinciaal Overleg Ruimtelijke Ordening (IPO-RO), is
een werkcommissie van de Rijks Planologische Commissie
(R PC) ingesteld waaraan werd meegewerkt door provinciale
en gemeentelijke vertegenwoordigers. Deze werkcommissie
heeft voorjaar 1977 een interim-advies uitgebracht waarvan
de belangrijke elementen zijn:
– versterking van de PPC (Provinciale Planologische Commissie);
– wederzijdse sterkere committering van rijk en provincie in
het streekplanwerk;
– afspraak tot koppeling van een uitvoeringsschema en een
financieringsschema aan het streekplan;
– onderstreping van het verband tussen streekplan en
M LTP.
Het Interprovinciaal Overleg zowel als de regering konden
zich met dit interimadvies verenigen; de gemaakte afspraken
vinden geleidelijk hun doorwerking in het beleid.

Bestuurlijk perspectief
De huidige stand van zaken bij de integratie van infrastructuurbeleid en -planning en ruimtelijke ordening is in het
voorgaande geschetst. Er bestaan overigens wat betreft de
mate van integratie o p dit moment nog grote verschillen. De
wegenplanning is bijvoorbeeld beter geintegreerd dan de
waterhuishouding. Bij verdere verdieping van deze materie
zouden de verschillende sectoren apart in beschouwing moeten worden genomen, waartoe dit artikel geen ruimte laat.
Inmiddels kondigen zich weer nieuwe ontwikkelingen aan,
bijvoorbeeld de eventuele invoering van een milieu-effectrapportage (MER), de mogelijke aanpassing van de PKB en
de mogelijke invoering van een nieuwe planfiguur: de operationele gebiedsaanwijzing (OGA). We gaan daar in dit kader

ESB 5-3-1980

niet verder o p in. Wel lijkt het nuttigeen ogenblik aandacht te
schenken aan het bestuurlijke perspectief. Allereerst moet
worden genoemd de invoering van de Wet AROB (Wet
administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen). Deze
wet opent de mogelijkheid van een algemeen beroep bij de
Raad van State tegen die bestuurshandelingen waarbij algemeen bindende regelen worden toegepast o p concrete gevallen. Daaronder kunnen tracé- of locatiebeslissingen voor
bepaalde infrastructurele projecten vallen. De Wet AROB
trad in werking o p I juli 1976 en de ervaring ermee is nog
beperkt; o p dit moment is nog niet aan te geven hoe groot de
invloed zal zijn o p de werkwijze van infrastructuurplanners en
,,ruimtelijke ordenaars”. Wel is duidelijk dat deze wet in een
behoefte voorziet, gezien het
beroep dat erop
gedaan wordt.
Ook de reorganisatie van het binnenlands bestuur en de
verdere ontwikkelingen in de richting van complementair
bestuur kunnen van invloed zijn op de infrastructuurplanning
en de ruimtelijke ordening. Bij de reorganisatie van het
binnenlands bestuur is het bijvoorbeeld duidelijk dat het niet
slechts gaat om een nieuwe geografische indeling van bestuurseenheden maar om een wijziging in de taakverdeling
tussen de verschillende bestuurslagen. De bevoegdheden
m.b.t. een bestemmingsplan horen hierbij met name tot de in
discussie zijnde punten.
Wat betreft het regeringsbeleid in zijn geheel kan men zich
afvragen welke invloed het met Bestek ’81 ingezette, beleid
van versobering en beperking op de collectieve uitgaven zal
hebben op de tot dusver opgezette infrastructuurprogramma’s en de wijze waarop deze in de toekomst zullen worden
opgezet.
Nog verder blikkend rijzen er vragen met betrekking tot de
inpassing van onze nationale programma’s in het verband van
de Europese integratie en met betrekking tot de doorwerking
van de mondiale energieproblemen in de Nederlandse infrastructuurplanning en ruimtelijke ordening.

Kritisch commentaar: als sector en facet vervloeien..

In het voorgaande is gepoogd een overzicht te geven van de
beginselen, regelingen en opvattingen die bepalend zijn voor
het verband tussen planning van de infrastructuur en ruimtelijke ordening. Uit deze beschrijving alleen al blijkt dat de
onderhavige materie in d e loop van de tijd zeer complex is
geworden. De ontwikkeling is echter sterk pragmatisch geweest, waarbij men, voortbouwend op de reeds bestaande
praktijk, heeft getracht het planningswerk beter vorm te
geven en het hoofd te bieden aan opdoemende complicaties.
Het gevaar van deze aanpak is dat de samenhang en ook de
staatsrechtelijke vormgeving van deze door de praktijk ingegeven planningsopvattingen en -constr.ucties evenals de bestuurlijke bijstellingen ten behoeve hiervan te wensen overlaten. In verband hiermee kunnen bij het inspelen van de
ruimtelijke ordening o p de ontwikkelingen in het sectorbeleid, in het bijzonder het infrastructuurbeleid, enkele kanttekeningen en vragen worden geplaatst. Deze kunnen binnen
dit bestek slechts summier worden behandeld; zij zijn voornamelijk gebaseerd o p een serie uitvoerige beschouwingen.
geinspireerd o p de organisatie-sociologische systeemtheorie
van Niklas Luhmann, van eerstgenoemde auteur 4).
Een eerste kanttekening kan worden geplaatst bij de vaagheid die in enkele basisbegrippen is blijven bestaan. Toen de
commissie-De Wolff planning definieerde als wetenschappelijke beleidsvoorbereiding, had zij waarschijnlijk de facetplanning, waaronder die der ruimtelijke ordening, voor ogen.

3) Interimadvies van de werkcommissie verticale coördinatie ruimtelijk beleid, Tweede Kamer, Zitting 1976- 1977, 14 507, nr. 1-2.
4) Drs. M.E. Beck, Interne Luhmannreeks, Rijksplanologische
Dienst.

Bij sectorplanning ligt nl. de nadruk op de (voorbereiding van
de) beleidsuitvoering, dus ook die t.a.v. infrastructurele
werken. Tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering zit
echter, als het goed is, een besluitvormingsproces, waardoor
voorbereiding en uitvoering niet o p elkaar kortgesloten
worden. Bij dit besluitvormingsproces is een veelheid van
departementen betrokken met hun ,,maatschappelijke partners” en de verschillende bestuursniveaus met ieder hun eigen
taken en bevoegdheden. Voor de ruimtelijke ordening ligt het
zwaartepunt van die bevoegdheden in beginsel bij het laagste
bestuursniveau, de gemeenten, en niet bij het rijk.
Voor het ruimtelijke beleid op rijksniveau betekent dit dat
rekening moet worden gehouden met twee zaken: het beleid
van de rijksoverheid als geheel, in bijzonder van het kabinet,
waarbij de ruimtelijke ordening geacht wordt in te spelen op
de ruimtelijke aspecten daarvan, en het beleid van de gemeenten. Dit is niet direct een situatie waarin de nationale ruimtelijke ordening tot een zelfstandig ruimtelijk beleid kan komen
dat klaar is om te worden uitgevoerd. Toch is die neiging wel
aanwezig, zoals blijkt uit de formulering van het (spreidings)beleid. met eigen doelen en al. Daarmee plaatst de ruimtelijke
ordening zich in feite al op één lijn met de beleidsuitvoering
der sectordepartementen. Dit betekent dat de ruimtelijke
ordening o p rijksniveau de bijdrage die zij aan de beleidsvoorbereiding zou moeten leveren, in feite heeft vervangen door
een bijdrage aan de beleidsuitvoering, de sectorplanning.
In dit licht gezien wordt de gesignaleerde overgang bij de
ruimtelijke ordening van het bieden van een regulerend kader
voor maatschappelijke ontwikkelingen met een ruimtelijk
aspect naar eei programmeringsfilosofie en procesplanning
begrijpelijk: dit zijn zaken die horen bij de sectorplanning, de
uitvoering. De vraag rijst of de ruimtelijke ordening hiermee
op de goede weg is. Want wat komt er op die manier terecht
van de wetenschappelijke beleidsvoorbereiding als het erom
gaat de ruimtelijke implicaties van het totale rijksbeleid te
beoordelen en suggesties te doen voor ruimtelijke oplossingen
voor problemen waar het land voor is gesteld, zoals de
economische ontwikkeling en de werkloosheid? Is het vasthouden aan een spreidingsbeleid – zoals dat in hoofdlijnen al
is neergelegd in de Tweede nota ruimtelijke ordening (1966)
en geformuleerd in tijden van economische expansie met alle
ruimtelijke congestieproblemen die deze met zich dreigde te
brengen – ook onder de huidige, sterk gewijzigde omstandigheden een passend antwoord? Het is natuurlijk gemakkelijk
om aan een eenmaal gedane beleidsuitspraak de doelen te
ontlenen waarmee men die der sectordepartementen en dus
ook die der infrastructuurplanning in overeenstemming kan
brengen. Dat geeft ook een overzichtelijk tweesporig werkterrein, maar het mag geen reden zijn om zich hier blijvend op
vast te leggen en zich in het kader van de beleidsvoorbereiding, niet te beraden op wat de huidige grote beleidsombuigingen voor de ruimtelijke ordening zouden kunnen betekenen. Wat komt er op die manier terecht van het incorporeren
van het beleid der gemeenten in het rijksbeleid? Bij de huidige
werkwijze is het vooral van belang voor het rijk dat de
gemeenteplannen niet indruisen tegen de rijksplannen, maar
niet omgekeerd. De hieruit voortvloeiende werkwijze staat
echter wel op gespannen voet met het beginsel van gemeentelijke autonomie.
Een ontwikkeling bij de ruimtelijke ordening in de richting
van planningsopvattingen die passen bij sectorplanning,
waarbij men ook daadwerkelijk een zo nauw mogelijke
aansluiting heeft gezocht bij de sectorplanning (tweesporigheid), heeft eveneens bepaalde consequenties voor de besluitvorming. Het houdt in feite in dat men ervan uitgaat dat
doelen gegeven zijn en dus dat impliciet ook het besluitvormingsproces reeds zijn loop heeft gehad. Niets is minder waar.
Bij ontstentenis van een beleidsvoorbereiding die via overleg
op de verschillende bestuursniveaus tot de vereiste consensus
zou kunnen leiden, formuleren de planners zelf hun doelen,
getuige ook de verschillende doelstellingsnota’s. Dat die
doelen in hun algemeenheid weinig houvast bieden – opdat
ze niet ook in in conflict kunnen komen met opvattingen van

onverschillig welke politieke kleur – verhindert niet dat zij in
de structuurschema’s worden gevolgd door uit te voeren
programma’s ter realisering van operationele doelen. Planners nemen aldus een voorschot op de discretionaire bevoegdheid der politieke besluitvormers. Indien vertegenwoordigende lichamen achteraf bezwaren hebben tegen de aangeboden
plannen dan mag dit slechts aanleiding geven tot wijzigingen
van ondergeschikte aard, aangezien wijzigingen o p hoofdzaken de hele planningsactiviteit te niet doen! Tot nu toe bleken
de politieke besluitvormers redelij k volgzaam, maar zullen zij
dit ook blijven als een afnemende middelenstroom meer
noopt tot kiezen?
Reeds eerder werd erop gewezen dat de middelentoewijzing
een spoor is dat bij de gezochte synthese tussen facet- en
sectorplanning een rol speelt en dat men in dit verband beter
zou kunnen spreken van driesporigheid. Het is immers vooral
via de middelentoewijzing dat de politieke vertegenwoordigers invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming en het
stellen van doelen (budgetrecht van vertegenwoordigende
politieke organen). Door de geschetste combinatie van ruimtelijke ordening en infrastructuurplanning ontstaat de neiging
om te denken dat het best mogelijk is het feitelijk zonder de
politieke besluitvormers te stellen en er daarbij o p te rekenen
dat, bij de begrotingsdebatten, de benodigde middelen toch
wel zullen worden toegewezen. De ingewikkeldheid van het
planningproces neemt ongetwijfeld bijzonder toe als men niet
slechts afkoerst op het omzeilen van mogelijke bezwaren in de
verschillende bestuursechelons bij de uitvoering van een
gegeven rijksbeleid – de huidige situatie -, maar als men
bovendien de eigen discretionaire bevoegdheid van de gemeenten, gelet op het beginsel der gemeentelijke autonomie,
volledig au serieux neemt door in overleg met hen het
ruimtelijke rijksbeleid inhoud te geven. Toch zal het nodig
zijn dat de planningsinstanties deze complexiteit leren hanteren daar planning anders voor een deel ineffectief kan
worden doordat planners pas achteraf worden geconfronteerd met de besluitvormers die over de middelen beschikken
tot nog toe het volste recht hebben een andere weg te kiezen
dan de planners.
Een andere, gezien de strekking van sommige recente
adviezen en wetsvoorstellen niet denkbeeldige, mogelijkheid
is dat planners zullen trachten de door hen gezochte effectiviteit veilig te stellen door uitschakeling van enkele van de
voor hen hinderlijkste elementen in de bestaande besluitvormingsprocedures en waarborgen voor democratisch bestuur.
Men denke aan het, inmiddels verworpen, voorstel tot afschaffen van het beroep op de Kroon of aan het dokterenaan
nieuwe wettelijke constructies zoals de operationele gebiedsaanwijzing. Er ligt dus een reëel gevaar van substitutie van
legitimiteit door effectiviteit besloten in de geschetste ontwikkeling van de planningspraktijk m.b.t. ruimtelijke ordening
en infrastructuur, doordat er een te nauwe samenwerking is
ontstaan tussen facet- en sectorplanning.
Een ander punt in de geschetste situatie waarin de beleidsvoorbereiding zich richt naar de beleidsuitvoering (en niet
omgekeerd), houdt eveneens verband met het feit dat men de
sectorplanners hun eigen doelen laat stellen. Dit gebeurt
namelijk in wezen opbasis van behoeftenprognose; bij de
bevolking. zonder dat men zich er voldoende rekenschat, van
geeft d a t die behoeften vaak het gevolg zijn van wat de
overheid zelf tot stand brengt. Dat het overheidsbeleid zelf
een behoeftenbepalende factor is, wordt bij de beleidsvoorbereiding vaak onderschat. Men schiet tekort als men de
behoeftenontwikkeling beschouwt als een autonoom proces
waar de overheid slechts o p heeft te reageren. Hier wreekt zich
dus wederom het feit dat de facetplanning der ruimtelijke
ordening de verantwoordelijkheid t.a.v. de beleidsvoorbereiding uit het oog dreigt te verliezen.
En nog wat commentaar: geld en inspraak
Een volgende kanttekening geldt de geleidelijke cumulatie

van programma’s zoals ze onder andere zijn neergelegd in
structuurschema’s. Het feit dat deze betrekkelijk los van
elkaar worden opgesteld impliceert dat men er eigenlijk van
uitgaat dat er voor alles wel plaats kan worden ingeruimd
(waarschijnlijk ten koste van landbouwgronden en natuur- en
recreatiegebieden) en dat ook de financiën geen onoverkomelijke grenzen stellen waarbinnen men t.a.v. de verschillende
programma’s onderling wordt gedwongen tot een afweging
der aangeboden projecten. Het natrekken van nieuwe structuurschema’s om te zien of bepaalde programmaonderdelen
niet op dezelfde plaats zijngeprojecteerd, of het eraan toevoegen van een financiële paragraaf verandert hier niets wezenlijks aan. Een gevolg van deze manier van werken kan zijn:
planologische overbesteding, verhoging van grondkosten en
een opwaartse druk o p de overheidsbestedingen.
Ook ligt de vraag voor de hand wat er met structuurschema’s gebeurt als er wordt bezuinigd – zoals nu het geval is op datgene wat de overheid zelf in uitvoering heeft. Zal dit
gepaard gaan met een streven naar toenemende coördinatie
van het overheidsoptreden om aldus het uitgestippelde beleid
met minder middelen te kunnen realiseren? Zal dit dan
betekenen dat de structuurschema’s, die noch onderling
gecoördineerd zijn, noch in overeenstemming zijn gebracht
met de prioriteiten van het nationale beleid, terzijde geschoven worden? Welke rol speelt het feit dat de gehanteerde
prognoses bij de reeds bestaande structuurschema’s nog
uitgaan van een groeiperspectief zowel in behoeften bij de
bevolking als bij het toestromen van overheidsmiddelen? Of
zullen er alsnog pogingen worden ondernomen de structuurschema’s onderling te coördineren waarbij er, gezien ook de
effecten van bezuiniging, zulke inhoudelijke wijzigingen te
verwachten zijn dat het opnieuw in werking stellen van de
volledige PKB-procedure, bij behoorlij k bestuur, waarschijnlijk onvermijdelijk wordt?
Overigens rijzen ook t.a.v. de PKB en inspraak in het
algemeen nog wel vragen. Welke betekenis kan inspraak
feitelijk hebben bij het ter beoordeling aanbieden van uit te
voeren programma’s aan de bevolking? Inspraak gaat ervan
uit dat insprekers met beleidsalternatieven aan kunnen komen waarmte rekening kan worden gehouden. De programma’s, die juist omdat ze ter uitvoering worden aangeboden zo
belangrij k worden gevonden dat de inspraakprocedure behorend bij planologische kernbeslissing wordt toegepast, hebben echter niet het karakter van open voorstellen waarin men
het hele scala van opties aanbiedt waaruit op grond van
inspraak een keuze moet worden gemaakt. De aangeboden
programma’s zijn reeds uitgewerkt voordat de bevolking
wordt uitgenodigd haar aandeel in de besluitvorming te
nemen. Het aandeel van het publiek komt er, in dit stadium
van planning, dus in feite op neer dat men aan de aangeboden
programma’s nog slechts zijn goedkeuring kan hechten of
onthouden. Dit is niet het organiseren en verwerken van

inspraak, maar vragen o m een uitspraak, en aangezien dergelijke uitspraken van burgers geen rechtskracht hebben, zijnze
een zaak waarmee een democratische werkwijze niet of
ternauwernood wordt gediend.
Mag men trouwens veronderstellen dat het grote publiek
überhaupt geïnteresseerd kan zijn in zeer algemeen gehouden
rijksplannen waarvan de concrete uitwerking nog moet
plaatsvinden? Behalve misschien voor groeperingen uit de
bevolking die zich ambtshalve met de materie in kwestie bezic!
houden, valt er in dit stadium van plannen nog niet zo veel te
zien aan het gebodene. Een verantwoorde beoordeling is dan
vooralsnog uitgesloten omdat men, door gebrek aan concrete
uitwerking, de consequenties van de aangeboden programma’s niet kan overzien.
Het ziet er dus naar uit dat, juist omdat er in de planologische kernbeslissingen zulke belangrijke zaken aan de orde zijn
als het voor uitvoering voordragen van programma’s, men
zich er nog nader op zal moeten bezinnen hoe het democratische gehalte van de besluitvorming hieromtrent niet alleen
formeel, maar ook inhoudelijk kan worden gewaarborgd. Bij
de nu gangbare planningsprocedure staat de vraag in feite nog
volledig open hoe de bevolking te betrekken bij te maken
keuzen. Voorts staat wel vast dat men bij de planmatige
voorbereiding van die keuzen er in ieder geval o p uit zal
moeten zijn de bevolking te laten zien, welke keuzemogelijkheden er redelijkerwijze open staan en welke consequenties
eventuele realisering van die mogelijkheden, in grote lijnen,
zal hebben. Ook o p het punt vaninspraak is het geboden meer
aandacht aan beleidsvoorbereiding te schenken alvorens over
te ,gaan tot het aanbieden van uit te voeren programma’s.
Concluderend kan worden gesteld dat er ondanks het
ongetwijfeld indrukwekkende samenstel van planningsopvattingen, regelingen en planningsconstructies m.b.t. infrastructuur en ruimtelijke ordening, enige reden tot bezorgdheid is,
met name wat betreft:
I. het verstarrende effect ten aanzien van het totale overheidsbeleid, daar het ruimtelijke beleid in de praktijk
streeft naar vastlegging en verankering in de uitvoeringsprogramma’s van de sectordepartementen, in het onderhavige verband die departementen die de ruimtelijke
infrastructuur behartigen;
2. de uitvoerbaarheid van de plannen die worden aangeboden, gezien het gebrek aan coördinatie tussen de ruimtelijke programma’s, in casu die ten behoeve van de infrastructuur;
3. het staatsrechtelijke effect, waartoe dit alles al heeft geleid
en nog kan leiden, waarbij in het bijzonder de bevoegdheden der gemeenten (dreigen te) worden uitgehold, zonder
dat daar veel winst aan substantiële inspraak tegenover
staat.
M.E. Beck
H. Wiggerts