r
Homeostatische financiering
van de sociale zekerheid
P. van Elswijk*
oordat de sociale zekerheid gefinancierd wordt met een heffing op arbeid,
ontstaat er in economisch slechte tijden een vicieuze cirkel van werkloosheid en
hogere loonkosten. Financiering op basis van de toegevoegde waarde, waarbij een
bedrijf juist minder belasting gaat betalen naarmate er meer mensen in dienst zijn,
komt de stabiliteit van de economie ten goede en levert een kwart miljoen banen op.
D
Dat de Nederlandse sociale zekerheid in een crisis
verkeert zal voor een ieder duidelijk zijn. Het zo
mooi opgebouwde stelsel is in het afgelopen decennium op alle fronten ingeperkt. De uitkering als percentage van het laatst verdiende loon is en wordt verlaagd; de duur van bepaalde uitkeringen wordt
beperkt; het maximale uitkeringsniveau wordt lager
en de toetredingsdrempel hoger. Op al die maatregelen zijn vele uitzonderingsregels gekomen, waardoor
het stelsel ook nog eens zeer complex is gemaakt.
Nu zijn we toe aan het verlagen van het wettelijke
minimumloon, de rekeneenheid voor veel uitkeringen. Binnen afzienbare tijd is dan de AOW aan de
beurt. Zo zijn we op weg naar een minimalisering
van het sociale-zekerheidsstelsel.
In dit artikel wordt een hervorming van de sociale zekerheid voorgesteld. De kern van het betoog is
dat de straf, die nu in de vorm van sociale premies
op de inzet van arbeid rust, wordt weggenomen. Dat
kan door de heffingsgrondslag van de sociale zekerheid te verschuiven van arbeid naar toegevoegde
waarde. Eerst worden de problemen beschreven die
aan de huidige financieringswijze van de sociale zekerheid kleven. Daarna wordt geschetst hoe die bezwaren kunnen worden ondervangen met een alternatieve financieringsstructuur, en worden de microen macro-economische effecten van dit plan geschetst.
Knelpunten in de sociale zekerheid
Tot aan de tweede wereldoorlog was de sociale zekerheid zeer beperkt. De Armenwet van 1912 werd
gefinancierd vanuit de algemene middelen, en daarnaast hadden de vakorganisaties ondersteuningsfondsen voor het risico van inkomensverlies bij ziekte,
. invaliditeit, werkloosheid en ouderdom. Deze fondsen werden gevormd uit eigen bijdragen van de leden, en kregen later een bijstand van de gemeenten.
In de crisis tijd kwam er een rijkssteunregeling, ook
gefinancierd vanuit de algemene middelen.
In 1943 werd door de Nederlandse regering in
Londen de commissie-Van Rhijn ingesteld met als
taak algemene richtlijnen vast te stellen voor de toekomstige ontwikkeling van de sociale zekerheid. De
commissie formuleerde in 1945 in haar rapport de
basisprincipes als volgt: “De gemeenschap, georganiseerd in de staat, is aansprakelijk voor de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van al haar burgers, op voorwaarde dat deze leden zelf het redelijke
doen om zich die sociale zekerheid en vrijwaring te
verschaffen”. Maar deze commissie vergat daarbij te
vermelden dat dit uitgangspunt betekent dat de causaliteit met arbeid in principe losgelaten wordt, en de
financiering behoort te gebeuren op basis van het
inkomen van de gemeenschap.
Na de tweede wereldoorlog zette de opbouw van
de sociale zekerheid zich volgens de principes van
de commissie-van Rhijn voort. De sterke uitbreiding
van de sociale zekerheid betekende inderdaad een
sterke vermindering van de causaliteit met arbeid en
de financiering vond nagenoeg geheel plaats door
premieheffing op het loon. Deze ontwikkelingen hebben het huidige stelsel aan zijn grenzen gebracht. De
belangrijkste problemen zijn de financieringsstructuur, het verzekeringsprincipe
en de volume-effecten.
De financieringsstructuur
Het belangrijkste knelpunt is gelegen in de financieringsstructuur. Als het slecht gaat met de economie
komt de werkgelegenheid in het gedrang. Er is dan
meer geld nodig voor uitkeringen. De premies moeten stijgen, en daardoor de loonkosten en de prijzen
van de produkten, waardoor het nog slechter zal
gaan met de economie. Gaat het goed, dan kunnen
de loonkosten weer dalen. De financieringswijze van
• De auteur is als docent verbonden aan de Economische
Faculteit van de Vrije Universiteit en als organisatie-adviseur werkzaam bij IME consult.
de sociale zekerheid is cyclusversterkend, en dus
ook crisisversterkend.
Mr. G. Wagner, oud-topman van Shell, verwoordt
het aldus: “In Nederland staat er een premie op het
ontslaan van medewerkers en een straf op het aannemen ervan, 180. verkeerd dus”. Deze financieringsstructuur vloeit regelrecht voort uit de ontstaansgeschiedenis van de sociale zekerheid.
Het verzekeringsprincipe
De basis van het verzekeringsprincipe
is dat de te betalen premie volgt uit de kans op optreden van de te
verzekeren calamiteit, vermenigvuldigd met de omvang van die calamiteit.
(kans x calamiteit ~ premie)
Een premiepercentageverandering
kan in principe
dus pas ontstaan als er sprake is van een verandering
van de kans op optreden van de calamiteit. Maar bij
de sociale zekerheid is het vaak zo dat een verandering van het premiepercentage
zèlf een effect heeft
op de kans op optreden van de calamiteit. Immers
als de premie verandert, veranderen de loonkosten.
De hoogte van de loonkosten beïnvloedt de kostprijs, en daarmee de afzet en dus de werkgelegenheid. En we zien de vicieuze cirkel ontstaan:
premieverandering
~ verandering
calamiteit ~ premieverandering
kans x
Als deze relatie zich voordoet, dat de premiehoogte
zelf een effect heeft op de kans op de calamiteit, dan
kan men niet anders concluderen dan dat deze calamiteit principieel niet verzekerbaar is. Op grond hiervan kan men dus stellen dat het merendeel van de
werknemers- en volksverzekeringen
niet als verzekeringen behandeld mogen worden. Ook de Commissie Onderzoek Sociale Zekerheid heeft geconstateerd
dat het merendeel van de sociale verzekeringen het
karakter van algemene voorzieningen hebben gekregen. Vaststelling van de premiehoogte is geworden
tot een element van de economische politiek.
Bovendien staat het verzekeringsprincipe
ons niet
toe om een omvangrijk en intensief arbeidsmarktbeleid te voeren. Immers, de instituten die de sociale
zekerheid beheren kunnen geen werkgelegenheidsprojecten opzetten. De overheid kan dat wel, maar
wordt er financieel niet voor beloond omdat de opbrengsten ervan, in de vorm van minder uitkeringen,
ten goede komen aan de ‘verzekeraars’. Het belangrijkste dilemma voor een goed arbeidsmarktbeleid
is
dus het feit dat wij in Nederland nog steeds volhouden dat het verzekeringen zijn. Zouden wij dat verzekeringsprincipe loslaten dan is de stap naar de budgettaire samensmelting van arbeidsmarktvoorziening
en fondsen snel te maken.
Volume-effecten
Er is sprake van een verband tussen de participatiegraad (gebaseerd op het deel van de bevolking boven de 16 jaar dat loon ontvangt op basis van arbeid)
en de grootte van de wig. De wig is het verschil tussen de loonkosten voor de werkgever en het bruto
loon minus de werknemersafdrachten
voor de sociale zekerheid.
ESB 4-5-1994
We kunnen dit verband als volgt weergeven. Een
uitkering of pensioen is gesteld op 70% van het loon;
de wig heeft het symbool ‘W’; het bruto loon minus
de werknemersafdracht
voor de sociale zekerheid is
‘L’; de participatiegraad is ‘p’. De formule wordt dan
W
= (l-p) x 0,7L = 0,7 (l-p)
pxL
p
Hieruit blijkt een logarithmisch karakter. Dat betekent dat het effect van een verandering van de participatiegraad op de loonkosten sterk bepaald wordt
door de uitgangssituatie. Is er sprake van een daling
van de participatiegraad van 90% naar 85%, dan geeft
dit een toename van de wig van 7,8% naar 12,4%,
een verschil van 4,6%. Daarentegen betekent een zelfde daling van de participatiegraad van 55% naar 50%
een toename van de wig van 57,3% naar 70%, een
verschil van 12,7%.
De participatiegraad bepaalt dus hoe ernstig een
daling van de werkgelegenheid voor de loonkosten
zal zijn. Aangezien Nederland nog steeds een lage
participatiegraad kent, ongeveer 55% (85 uitkeringsgerechtigden op 100 werkenden) volgens de hier
gehanteerde berekeningswijze, is een bepaalde nominale toename van de werkloosheid voor Nederland
veel ernstiger dan voor een land met een veel hogere
participatiegraad. Dit volume-aspect duidt eveneens
sterk op het structurele karakter van de huidige crisis
in het stelsel van sociale zekerheden.
Ook de Sociale Nota 1994 van het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid signaleert dit. Als
de economie aantrekt, daalt de werkloosheid nauwelijks maar stabiliseert zich op een steeds hoger niveau. En dat duidt er op dat, naast de conjunctuurgolven, er sprake is van een structurele stijging van de
werkloosheid.
De Verenigde Staten hebben hier veel minder
last van omdat men daar na een half tot een heel jaar
werkloosheid geen uitkering meer ontvangt. Omdat
werklozen in de VS daarna zijn aangewezen op familie of de gaarkeukens, blijft de sociale zekerheid daar
betaalbaar en de loonkosten laag.
De Nederlandse problemen worden niet opgelost
door het huidige, principieel verkeerd werkende, model bij of af te schaven. Ook een ministelsel is slechts
uitstel tot we naar een mini-ministelsel moeten. Als
we niet de weg op willen van de Verenigde Staten,
maar de principes van de commissie-Van Rhijn hoog
willen houden, zullen we een principieel nieuwe
financieringsstructuur
moeten bedenken.
Een nieuw model
De grondslag voor de financiering
Uitgangspunt is het basisprincipe van de commissieVan Rhijn, daar zijn nog steeds alle politici het over
eens. De verantwoordelijkheid
voor de sociale zekerheid ligt dus bij de gemeenschap. Het basisprincipe
stelt echter dat de leden eerst zelf het redelijke moeten doen om zich sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaffen. Dit betekent dat een individu niet slechts op basis van zijn formele verblijf in
Nederland recht kan doen gelden op sociale zekerheid, maar dat van hem/haar een inspanning ge-
Tabell. Kostenstructuur van eenfictief bedrijf, in de huidige en
nieuweftnancieringsstructuur van de sociale zekerheid
Huidig
OmZet
!Grondstoffen,energie
l~to toegevoegde waarde tegen marktprijzen
!Mschrijvingen
~etl;otoegevoegde waarde tegen marktprijzen
iSaIdo belastingen/subsidies
$et1o toegevoegde waarde tegen factorkosten
:Brutolonen exclusief werknemerspremies
;Werknemerspremiessociale zekerheid
,werkgeverspremies/afdracht sociale zekerheid
~enten, pacht, huur enzovoort
Winst
100
40
60
Nieuw
100
40
60
20
20
40
5
40
5
35
35
15
5
5
15
minderd met een bedrag per werknemer. Dit omvat
het equivalent van de uitkeringen die de in dienst
zijnde medewerkers zouden ontvangen, als zij werkloos waren 1. De sociale afdracht (SA) bestaat dus uit
een bepaald percentage (ö) van de netto toegevoegde waarde tegen factorkosten (TW) minus het genormeerde uitkeringsequivalent voor de in dienst zijnde
medewerkers. We nemen daarvoor 60% van het bruto loon (BL). In formulevorm is dat:
10
2
2
8
8
vraagd kan worden. Er kan dus geen sprake zijn van
een basisinkomen voor iedereen.
Het resultaat van de inspanningen van die gemeenschap, bestaande uit individuen, bedrijven, instellingen en overheden, moet de basis vormen voor
de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van
alle burgers. Hieruit volgt dat het nationaal inkomen
de grondslag dient te zijn voor het stelsel van sociale
zekerheden. Dit nationaal inkomen moet vertaald
worden naar een grootheid die binnen bedrijven gehanteerd kan worden: de binnenlandse toegevoegde
waarde. Om dubbeltellingen te vermijden wordt uitgegaan van de netto toegevoegde waarde tegen factorkosten.
De arbeidskosten nader beschouwd
We kunnen de arbeidskosten ruwweg splitsen in kosten voor directe arbeid (het netto loon), kosten voor
algemene voorzieningen (de loonbelasting, blijft hier
verder buiten beschouwing) en kosten voor beschikbare, maar niet gebruikte arbeidspotentie (de werkgevers- en werknemersafdrachten
voor de sociale
verzekeringen). Dit laatste zouden de beschikbaarheidskosten van arbeid genoemd kunnen worden.
Het bestaan van deze ‘opportunity costs’ kan enerzijds verklaard worden vanuit de wens voor een stelsel van sociale zekerheden. Anderzijds kan men dit
ook zien als een vergoeding voor, of afschrijving op,
in de voor arbeid beschikbare mens geaccumuleerde
kennis en kunde. Het volume van deze opportunity
costs is gelijk aan het complement van de benutte arbeid ten opzichte van de totale arbeidscapaciteit. In
die zin zijn deze opportunity costs dus te beschouwen als complementaire arbeidskosten.
Arbeid zou benut moeten worden zolang het resultaat ervan de marginale maatschappelijke arbeidskosten, ofwel het verschil tussen de kosten van
directe arbeid en de complementaire arbeidskosten,
vergoedt, ervan uitgaande dat er voor het niveau van
die marginale arbeidskosten vraag is naar arbeid. Of
anders gezegd: het nieuwe model moet er voor zor. gen dat arbeid benut wordt zodra het meer opbrengt
dan het verschil tussen loon en uitkering.
Dit wordt bereikt door de sociale afdracht anders
te bepalen, en wel als volgt: als een heffing over de
netto toegevoegde waarde tegen factorkosten, ver-
SA
= Ö x
TW – 0,6 BL.
Deze factor Ö is echter niet voor ieder bedrijf gelijk.
Zou dat wel zo zijn, dan treedt er bij invoering een
verschuiving in de lastenverdeling op van arbeidsintensieve bedrijven naar kapitaalintensieve bedrijven.
Een kapitaalintensief bedrijf zal immers per medewerker veelal een beduidend hogere interest, pacht
enlof huur en winst kennen dan een arbeidsintensief
bedrijf.
Verder moet onderkend worden dat het ook om
technologische redenen zinvol is om de factor Ö te
laten variëren voor de verschillende bedrijfstakken,
branches of misschien zelfs groepen van bedrijven.
Het produceren van benzine is moeilijk op een arbeidsintensieve wijze te doen, terwijl de arbeidsintensiteit voor de produktie van bij voorbeeld modegevoelige artikelen als kleding en schoenen altijd groter
is. Een adviesbureau is nagenoeg niet in staat om het
adviesproces te mechaniseren. De elasticiteit van de
kapitaal/arbeid-verhouding
is dus ongelijk voor verschillende bedrijfstakken, branches en groepen van
bedrijven. Ook om deze reden is het gerechtvaardigd
om de factor Ö te laten variëren.
Door het hanteren van een bedrijfstakspecifieke
factor kunnen we bewerkstelligen dat de afdracht
van een bedrijf voor sociale lasten gelijk wordt aan
de som van de huidige werkgevers- en werknemerspremies.
De berekening van de factor
Een bedrijf heeft de kostenstructuur zoals weergegeven in tabel 1. In de huidige situatie zijn de sociale
lasten voor de werknemers 25% van 20 is 5, en voor
de werkgevers 25% van 20 is eveneens 5. De loonkosten zijn dus 25. In de nieuwe situatie wordt deze
als volgt berekend.
SA
= Ö x
TW – 0,6 BL
Het uitgangspunt is dat de sociale afdracht (SA) hetzelfde blijft, dus 10. Hieruit volgt dan de factor Ö.
10
= Ö
x 35 – 0,6 x 15 en Ö
=
0,54 of 54%.
Indien het bedrijf besluit om bij voorbeeld extra researchmensen aan te trekken, dan zou dat in de huidige situatie bij voorbeeld 1,5 + 0,5 + 0,5 = 2,5 aan
loonkosten vergen. In de nieuwe situatie wordt dat
1,5 verminderd met de daling van de afdracht. Deze
1. Gezien de veelheid van soorten en niveaus van uitkeringen wordt het zeer bewerkelijk om precies alle uitkeringsrechten van de medewerkers uit te rekenen. Daarom is het
praktischer om van een genormeerd uitkeringsbedrag uit te
gaan.
wordt nu SA = 0,54 x 35 – 0,6 x 16,5 = 9,1. De daling
bedraagt dus 0,9. De kosten voor de extra researchmensen is in deze nieuwe situatie slechts 1,5
minus 0,9 is 0,6. Dat is nog geen 25% van de huidige
loonkosten van 2,5. Deze 0,6 is niets anders dan de
marginale loonkosten.
Door deze wijze van berekenen van de afdracht
aan sociale lasten hebben we inderdaad bereikt dat
wat voor Nederland geldt, nu ook voor de individuele organisaties geldt. Maatschappelijk belang ligt in
lijn met het bedrijfsbelang voor wat betreft de benutting van arbeid. Het is economisch aantrekkelijk geworden om maatschappelijk gewenst te handelen.
Tabel 2. Een daling van de toegevoegde waarde in de huidige en
nieuwe financierlngsstructuur van de sociale zekerheid
Huidig
Netto toegevoegde waarde tegen faetorkosten
Bruto lonen exclusief werknemerspremies
Werknemerspremies sociale zekerheid
Werkgeverspremies/afdracht sociale zekerheid
Renten, pacht, huur enzovoort
~t
30
15
5
5
2
3
Nieuw
30
15
(0,54x3O–û,6xI5=)
7,2
handen dat werkt en de welvaart is het nationaal inkomen gedeeld door het aantal monden.
Effecten nieuw financieringsmodel
Macro-economische gevolgen
Prijsveranderingen
Door de toegevoegde waarde te belasten, en op deze
belasting korting te verlenen naarmate er meer mensen in dienst zijn, wordt arbeidsintensieve produktie
gestimuleerd. Bovendien worden de conjunctuurgolven gedempt: bij een lagere toegevoegde waarde
hoeft er minder belasting betaald te worden. Bij een
toename, bij voorbeeld als gevolg van een hausse op
de wereldmarkt, juist meer. In beide gevallen blijven
de arbeidskosten lager dan nu het geval is.
Deze financieringswijze van de sociale zekerheid
Technologische ontwikkeling
is ook macro-economisch doorgerekend. Daarbij zijn
Maar de concurrentiekracht
wordt ook sterk bepaald
de volgende uitgangspunten aangenomen:
door technologische ontwikkeling, nieuwe produk• het heffingspercentage
op de netto toegevoegde
ten, nieuwe produktiemethoden.
Daarvoor is onderwaarde tegen factorkosten is gesteld op 27%;
zoek nodig.
Stel dat men de researchinspanning
wil opvoeren
• de aftrek per arbeidsplaats is gesteld op f 900 per
maand. Dat is veel lager dan een gemiddelde uitkedoor het werknemersbestand
met 10% uit te breiden.
ring. Dit bedrag is gekozen anticiperend op de geDan gebeurt het volgende (zie tabel 3). Op de korte
leidelijke overgang naar individuele inkomennitermijn blijft de toegevoegde waarde gelijk. Echter,
veaus. Zouden we dit bedrag hoger stellen,
Tabel 3. Een toename van het aantal werknemers met 10%in de huidan worden de effecten sterker.
dige en nieuwe financierlngsstructuur van de sociale zekerheid
De sterker wordende internationale concurrentie is
steeds vaker voor bedrijven aanleiding om de produktie over te (willen) brengen naar landen met
lagere kosten. In het nieuwe model leidt een lagere
wereldmarktprijs, en dus een lagere toegevoegde
waarde, echter gelijk tot lagere kosten (zie tabel 2).
Om die reden zal een bedrijf minder snel willen
verhuizen naar een lage-Ionenland.
Dit heeft gunstige macro-economische
gevolgen. De lagere loonkosten zijn een enorme sti35
mulans voor de werkgelegenheid:
deze zal in
Netto toegevoegde waarde tegen factorkosten 35
16,5 het jaar 2000 met een kwart miljoen toene16,5
Bruto lonen exclusief werknemerspremies
men. Zelfs bij nul-groei is de financiering van
5,5
Werknemerspremies sociale zekerheid
Werkgeverspremies/afdracht sociale zekerheid
5,5 (0.54×35-0.6xI6.5=) 9,0 de sociale zekerheid in evenwicht. Bij positieve groei is er in feite steeds sprake van een
2
2
Renten, pacht, huur enzovoort
overschot. Dat overschot kan dan gebruikt
7,5
5,5
Winst
worden voor loon- en! of uitkeringsverbetering of voor verlaging van het percentage
voor de sociale afdracht, wat nog gunstiger economide premie-afdracht daalt omdat bij deze toegevoegde
sche vooruitzichten oplevert.
waarde meer mensen in dienst zijn. 10% Meer onderEr is homeostase ontstaan in de sociale-marktecozoekers aannemen kost in de nieuwe financieringsnomie. Homeostase in de zin van een zich bij veranstructuur slechts 20% van wat het in de huidige situaderende omstandigheden steeds weer herstellende
tie kost.
structuur.
Dit stimuleert technologische ontwikkelingen.
Daarbij geldt echter een kanttekening: het doorvoePiet van Elswijk
ren van arbeidsbesparende
innovaties is minder snel
aantrekkelijk. Maar dat is bij structurele werkloosheid
helemaal niet erg. Sommige economen leggen de relatie tussen arbeidsproduktiviteit
en welvaart. Maar
professor Pen heeft ons jaren geleden reeds geleerd
dat deze relatie alleen maar opgaat bij volledige
werkgelegenheid.
Immers, arbeidsproduktiviteit
is
het nationaal inkomen gedeeld door het aantal paren
Huidig
ESB4-5-1994
Nieuw
2
5,8