Hoe groot wordt Schiphol?

Hoe groot wordt Schiphol?
Aute ur(s ):
Zeeuw , A.J. de (auteur)
Hoogleraar Milieueconomie, Katholieke Universiteit Brab ant.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4181, pagina 940, 11 december 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
schiphol, luchtvaart

Niet de grootte van Schiphol moet het onderwerp zijn van debat, maar normen voor de geluidshinder, emissies en veiligheid. Dan zien
we wel hoe groot Schiphol wordt.
Lang leek het duidelijk hoe groot Schiphol zou worden. Immers, de overheid had maxima vastgesteld voor het aantal passagiers of het
aantal vliegbewegingen. Gezien de groeipotentie van de luchtvaart en de sterke positie van Schiphol daarin, zou het niet lang duren
voordat deze grenzen bereikt zouden worden. De vraag leek of Schiphol daarna weer zou krimpen omdat luchtvaartmaatschappijen
Schiphol zouden gaan mijden vanwege het ontbreken van groeimogelijkheden, maar deze vraag was al snel niet meer aan de orde. De
overheid begon overschrijdingen te gedogen.
Wel startte de overheid een brede discussie over de toekomst van Schiphol. In feite vond er een herbezinning plaats op een aantal
terreinen. Ten eerste worden de criteria van aantallen passagiers en vliegbewegingen waarschijnlijk verlaten. Dat is een verbetering, want
het gaat per slot van rekening om de geluidsoverlast en dan is naast die aantallen ook het niveau van technologische ontwikkeling van
vliegen en vliegtuigen van belang. Nu worden geluidscontouren berekend afhankelijk van het type vliegtuigen waarmee gevlogen wordt,
maar het zou natuurlijk beter zijn om beleid puur te baseren op geluidsmeting. Ten tweede, en dit is veel belangrijker, vindt er een
herbezinning plaats op de geluidsgrenzen als zodanig. Dit wordt ingegeven door het toenemende belang van de luchtvaart voor de
economische ontwikkeling. De vraag is dan of je je het kunt permitteren om die kansen te laten liggen in een tijd dat de groei laag is en de
werkgelegenheid nog steeds kritiek. Moet het milieu toch maar niet even wijken?
Van wie is de stilte?
De vraag of ‘het milieu’ wijken moet kan misverstanden wekken. Het gaat natuurlijk niet om het milieu maar om de mensen die onder de
aanvliegroutes wonen en last hebben van het lawaai. In economische termen is er sprake van een negatief extern effect. Bij het leveren
van diensten produceert de luchtvaart ook lawaai en berokkent daarmee onbedoeld schade aan de omwonenden van luchthavens. Op
basis van het werk van Nobelprijswinnaar Coase geven tekstboeken economie hier een oplossing voor. Als de luchtvaart het recht krijgt
om lawaai te maken of de omwonenden het recht op stilte krijgen, ontstaat er een onderhandelingsproces. Hierbij compenseren de
omwonenden de luchtvaart voor minder lawaai, of de luchtvaart compenseert de omwonenden voor meer lawaai. In beide gevallen zal er
aan het eind van het proces een situatie ontstaan waarin de partijen hun positie niet meer kunnen verbeteren, bij een bepaald niveau van
geluidsoverlast met een bijbehorende prijs.
De praktijk is helaas niet zo simpel. Het belangrijkste probleem is dat de partijen niet zo eenvoudig te identificeren zijn. Aan de ene kant
staat de luchthaven; dat is op zich helder. Maar aan de andere kant staat een diffuse groep van mensen die last hebben van het lawaai.
Hier ligt dus een duidelijke taak voor de overheid, maar wel een hele moeilijke. Allereerst zullen alle kosten en baten in beeld gebracht
moeten worden. Hier dienen zich al meteen serieuze problemen aan. Hoe moeten bijvoorbeeld slaapstoornissen geprijsd worden?
Bovendien zijn de kosten en baten niet statisch. Mensen kunnen weggaan uit de omgeving van de luchthaven en daarmee de kosten
verlagen, maar mensen kunnen ook in de omgeving komen wonen met het omgekeerde effect. Aan de andere kant zullen vliegtuigen ook
zonder druk van milieubeleid stiller worden en daarmee wordt de ‘schaduwprijs’ (zie kader) van geluidsrestricties lager. Toch kan de
overheid er niet aan ontkomen om geluidsnormen op te stellen en daar stevig de hand aan te houden. In feite wordt dan het recht op een
bepaalde hoeveelheid lawaai of omgekeerd het recht op een bepaalde hoeveelheid stilte vastgelegd.

Schaduwprijs
Als een goed schaars is maar niet verhandeld wordt, is er geen marktprijs bekend. De schaduwprijs is de prijs die het goed
gehad zou hebben, als het wel op een markt verhandeld zou zijn. De schaduwprijs is gelijk aan de waarde die kan worden
toegekend aan het verminderen van de schaarste met een eenheid. Schaduwprijzen gedragen zich net als gewone prijzen:
hoe minder schaars het goed, hoe lager de schaduwprijs in het algemeen zal worden.

Vluchten naar het eiland?

De overheid zit daarbij in een lastig pakket. Ten eerste is de onderbouwing van het beleid moeilijk en daarmee wordt de overheid
kwetsbaar voor druk. Het helpt ook niet dat er nu overschrijdingen van geluidsgrenzen gedoogd worden. Toch is standvastigheid in het
implementeren van zorgvuldig gekozen beleid een eerste vereiste om zaken in goede banen te leiden. Ten tweede is de overheid op dit
moment nog sterk verweven met de luchtvaartsector waardoor er verstrengelingen van belangen ontstaan. Het zou beter zijn als de
overheid en de luchtvaartsector losgekoppeld zouden worden, en de overheid zich wat meer zou concentreren op haar primaire taken en
de onderbouwing daarvan dan op aspecten van de bedrijfsvoering van de luchtvaartsector (zie ook artikel van Thijs ten Raa in dit
nummer).
Het is te begrijpen dat in deze netelige kwestie ook weer gezocht wordt naar een win-win situatie ofwel een manier om de tegenstellingen
te ontlopen. De recente CPB-nota Luchtvaartgroei binnen milieurandvoorwaarden neemt ook als vertrekpunt “ontkoppeling
luchtvaartgroei en geluidshinder- en veiligheidsrisico’s”. Dit is een algemene trend in het milieubeleid, maar zonder afbreuk te willen doen
aan de goede intenties en de mogelijkheden die er nog liggen, is het toch weinig realistisch om te denken dat deze doelstellingen ook
volledig haalbaar zijn. Een optie die intuïtief het beste aansluit bij deze gedachte is een grote luchthaven op een eiland in de Noordzee
waar de luchtvaart nog een tijd kan doorgroeien en niemand last heeft van het lawaai. Deze optie vergt echter forse investeringen en
betekent een flinke kapitaalvernietiging op de locatie van het huidige Schiphol. De CPB-nota wijst alleen in een situatie van sterke groei
en weinig technologische ontwikkeling en internationaal beleid deze optie als de beste aan.
Reguleren via technologie
De beste weg naar een win-win situatie lijkt het bevorderen van de technologische ontwikkeling te zijn. De autonome verbetering van
vliegtuigen en wijze van vliegen zal al een vermindering van geluidsoverlast inhouden, maar de overheid kan door het kiezen van een
scherp tijdspad van geluidsnormen de technologische ontwikkeling in de richting van stillere vliegtuigen meer accent geven en op die
manier de ruimte voor het oplossen van de problemen vergroten. Het idee is om te beginnen met vrij ruime geluidsnormen maar
tegelijkertijd aan te kondigen dat deze normen jaarlijks met een bepaald percentage zullen worden aangescherpt en streng bewaakt zullen
worden. Dit percentage moet natuurlijk wel realistisch zijn en hier komen dan wellicht de inspanningen van de overheid om zich te
verdiepen in de technologische opties van de luchtvaartsector nog goed van pas. Een tegenargument kan zijn dat de scherpe
geluidsnormen de concurrentiekracht van Schiphol zullen aantasten en dat luchtvaartmaatschappijen zullen uitwijken naar buitenlandse
luchthavens. De luchtvaartmaatschappijen hebben echter meestal een gemengde vloot met vliegtuigen in verschillende stadia van
technologische ontwikkeling. Het stellen van scherpe normen voor Schiphol betekent dan alleen maar dat ze ervoor zullen kiezen hun
modernere vliegtuigen op Schiphol te laten vliegen.
Opvallend is dat in de hele discussie van dit moment een zeer beperkte opvatting naar voren komt van het milieuprobleem van de
luchtvaartsector. Geluidsoverlast en veiligheid zijn zeer zeker belangrijke kwesties maar het probleem van de emissies ofwel het vrijkomen
van schadelijke stoffen ten gevolge van de verbranding van kerosine zal in de toekomst wel eens veel klemmender kunnen blijken te zijn.
Deze problemen kunnen niet los van elkaar gezien worden. Als de overheid ernst gaat maken met het terugdringen van de emissies
vanwege de risico’s van klimaatverandering en bodemverzuring, dan heeft dat effect op de groei van de luchtvaart en de accenten van
technologische ontwikkeling. Het is van groot belang om deze problemen nu integraal te bezien en het beleid daarop te baseren. Anders
moet de overheid over een aantal jaren het beleid weer herzien, omdat toekomstige ontwikkelingen niet goed zijn ingeschat, en de vraag
is of de overheid zich dat in deze zaak kan permitteren.
Tot besluit
Hoe groot wordt Schiphol? Velen willen hier graag een antwoord op zien, maar waarom eigenlijk? Als de overheid een helder beleid
vaststelt ten aanzien van de normen voor geluidsoverlast, veiligheid en emissies en daarbij de boven besproken oplossingen zo goed
mogelijk faciliteert, dan zien we wel hoe groot Schiphol uiteindelijk wordt. De luchtvaartsector is volwassen genoeg om zelf zijn keuzes te
bepalen. Misschien verdwijnt Schiphol wel en krijgen we een luchthaven in de Noordzee. Misschien verdwijnt het lawaai wel ten gevolge
van technische vondsten. Misschien verdwijnen de omwonenden wel met een forse bom duiten op zak. In ieder geval verdwijnen de
overheidsnota’s over de bedrijfsvoering van een volwassen sector en worden vervangen door nota’s die betrekking hebben op de
primaire taak van de overheid.

Thema: Schiphol, de nieuwe regulering
H.A. Keuzenkamp, Schiphol als gewoon bedrijf
C. Burghouwt en J.R. Hakfoort, Deregulering van de luchtvaart: concurrentie en concentratie
A.J. de Zeeuw, Hoe groot wordt Schiphol?
Th. ten Raa, Ontvlechting gewenst

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)