Ga direct naar de content

Hiër(an)archie

Geplaatst als type:
Geschreven door:
Gepubliceerd om: juni 3 2016

Sinds jaar en dag vormen ministeries het toonbeeld van hiërarchische organisaties. Bovenin zetelt de Secretaris-Generaal (SG), met daaronder de Directeur-Generaals (DG’s), directeuren en afdelingshoofden. Ondanks dat soms een projectdirectie of een projectfunctionaris het leven ziet die dwars door de organisatie heen zou moeten gaan, geldt als grondregel dat deze onder een SG of DG ‘opgehangen’ dient te worden. En ondanks dat vaak een moreel appel wordt gedaan om vooral over de grenzen van de hiërarchische lijnen heen te kijken, komt dit in de praktijk maar moeizaam uit de verf. Uiteindelijk is het immers jouw overstaande voor wie je werkt en die je beoordeelt.

Op zich zijn dit natuurlijk wat clichématige observaties, kun je stellen. Observaties die vorige week nog eens bevestigd werden door het (tweede) rapport van de Commissie Oosting naar aanleiding van de bonnetjesaffaire. Zoals bijvoorbeeld treffend in de Volkskrant van 26 mei stond opgetekend: “Dat is nu eenmaal de man onder wie hij valt en aan wie hij rapporteert. Zo werkt het ministerie. Iedereen blijft binnen zijn eigen koninkrijk.”

Maar daarmee is niet alles gezegd. Naast de constatering dat het Ministerie van Veiligheid en Justitie vooral hiërarchisch is, zou ook sprake zijn van een anarchie (!). Dit vormt een ogenschijnlijk merkwaardige, maar boeiende combinatie: hoe kan een van bovenaf strak geleide organisatie zoveel ruimte bieden voor ambtenaren om eigenhandig te doen wat hun goeddunkt, als ware het een anarchie?

Het antwoord op deze vraag is niet eenvoudig, maar laat ik een poging wagen. Een hiërarchisch model van aansturing past bij een situatie waarbij opdrachten en vragen – vanuit de kamer, bewindspersonen, uitvoeringsinstellingen of belangengroepen – van bovenaf binnen komen. Die opdrachten en vragen zijn vervolgens duidelijk te positioneren in één afdeling of directie binnen de organisatie. Die gaan er mee aan de slag en vervolgens vindt een nota, brief of ander type product zich weer via de hiërarchie een weg naar boven. Dit staat ook wel bekend als het ‘parafencircuit’.

Op twee schakels in dit verhaal valt wel wat af te dingen. Ten eerste is in het huidige internettijdperk de stroom van verzoeken, brieven en allerhande informatie zodanig toegenomen dat de ambtelijke top dit nauwelijks nog kan bijbenen. Bovendien: wanneer is een bericht uit een krantenartikel of televisieprogramma voldoende urgent om er iets mee te doen? Hoe om te gaan met nieuwsgading en berichten op het internet? Het is niet makkelijk om dit te overzien en duidelijke instructies hierover mee te geven aan ondergeschikten – deze moeten grotendeels zelf beoordelen wat zij nodig vinden. Zij hebben dus effectief meer handelingsruimte gekregen.

De tweede schakel richt zich vervolgens op de vraag wie ‘dossierhouder’ is op een ministerie. Kijk ik naar mijn eigen onderzoeksgebied, dan is zo’n antwoord niet zo makkelijk te geven. Door de koppeling van werk aan inkomen in het sociale domein – tot eind vorige eeuw nog gescheiden werelden – is bijvoorbeeld de scheidslijn tussen de DG’s ‘Werk’ en ‘Sociale Zekerheid en Integratie’ veel diffuser geworden. Maar ook tussen ministeries is toewijzing van dossiers niet zo eenduidig, denk maar aan de decentralisatieoperatie in de Jeugdzorg, Wajong en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO).

Maar hoe kan een ministerie dan in anarchie vervallen? Laten we weer beginnen met het uitgangspunt dat ministeries hiërarchisch zijn opgebouwd. Die hiërarchie zorgt er voor dat ambtenaren binnen hun loopgraven blijven, terwijl juist de noodzaak om daarover heen te kijken is toegenomen. Sterker nog: het vermogen van de ambtelijke top om continue hun ondergeschikten in het gareel te houden is afgenomen. En als sturing ontbreekt binnen een hiërarchie, dan kan die hiërarchie in het eigen voordeel gebruikt worden. Dan gaan anarchie en hiërarchie dus hand in hand.

Auteur

  • Pierre Koning

    Hoogleraar aan de Vrije Universiteit Amsterdam (VU) en universitair hoofddocent aan de Universiteit Leiden (UL)

Categorieën