Ontwikkelingskroniek
Het Stabex-systeem:
van Lome II naar Lome III
DRS. O. VANCRAEYENEST*
Inleiding
Met de ondertekening van een nieuwe
Associatieovereenkomst bezegelden de
Europese Gemeenschap en de ACS-landen
1) op 8 december 1984 de overgang van Lome II naar Lome III. Een vaste plaats binnen deze overeenkomst bekleedt het z.g.
Stabex-mechanisme, dat gericht is op de
stabilisering van de export-opbrengsten
van de ACS-landen. De wijzigingen die
Lome III erin aanbrengt vormen het voorwerp van het onderhavige artikel.
Stabex compenseert in principe slechts
de daling van opbrengsten uit de export
naar de EG. Het systeem beslaat een welomschreven lijst van (landbouw)produkten en is daardoor te situeren tussen de traditionele
grondstoffenovereenkomsten
(een produkt) en de compenserende financieringsfaciliteiten van het IMF (alle produkten) 2). Een ACS-land heeft recht op
een uitkering indien het voor zijn exportopbrengst afhankelijk is van een produkt
uit die lijst en indien de exportdaling ervan
een bepaalde drempel overschrijdt.
De belangrijkste veranderingen ten opzichte van Lome II hebben betrekking op
een drietal aspecten: de verruiming van het
systeem, die zowel de financiele middelen
als het toepassingsgebied van Stabex betreft; het opvullen van bestaande leemten
die vroeger of wel door de Commissie naar
gewoonte werden geregeld, of wel een
beslissing van de Raad van ACS-EGministers vergden; en de verbetering van de
controle op de uitvoering.
Een guller beleid
De voorbije vijf jaar hebben de ACSlanden herhaalde malen aangedrongen op
een uitbreiding van de groep produkten die
voor Stabex-steun in aanmerking komen.
De EG wenste echter wegens het gebrek
aan fondsen op deze voorstellen niet in te
gaan voor het verstrijken van Lome II. Bij
de vernieuwing van de overeenkomst werden drie nieuwe produkten opgenomen:
gedroogde bananen, mango’s en galamboter (art. 148). Het systeem beslaat nu 48
produkten, uitsluitend uit de landbouwsector. Uzererts, het enige mineraal dat
ooit voor Stabex-steun in aanmerking
kwam en dat onder Lome I ruim 16% van
ESB 22-5-1985
de fondsen vergde, werd uit de lijst geschrapt 3).
De twee drempels die moeten worden
overschreden om in aanmerking te komen
voor een uitkering, werden met 0,5
procent-punt verlaagd. De afhankelijkheidsdrempel of het minimum-aandeel dat
de uitvoer van het bewuste produkt moet
vertegenwoordigen in de totale export van
het voorgaande jaar, bedraagt voortaan
6% (i.p.v. 6.,5) 4). Voor 55 van de 65 ACSlanden, ill. de minst ontwikkelde, de ingesloten en de insulaire landen, werd de afhankelijkheidsdrempel verlaagd van 2 tot
1,5% (art. 161.1 en 2). Defluctuatiedrempel betreft de daling van de exportopbrengsten ten opzichte van het gemiddelde
van de vier voorgaande jaren (de z.g. referentieperiode). Deze bedraagt nu eveneens
6% in het algemeen en 1,5% voor de minst
ontwikkelde, ingesloten en insulaire landen (art. 162.1 en 2).
Daarnaast werd een bepaling opgenomen (art. 161.3) die een ongewenst gevolg
van de vorige regeling moet voorkomen.
Indien nl. een ACS-land ten gevolge van
een natuurramp een ineenstorting kende
van zijn produktie en export, kwam het
voor dat bewuste jaar normalerwijze voor
een transfer in aanmerking. Het jaar daarop echter verloor het vaak alle aanspraken
omdat dan het rampjaar zelf als basisjaar
werd gehanteerd om de afhankelijkheid
van het produkt te meten. Onder Lome II
bestond daarop geen uitzondering. De
nieuwe overeenkomst heeft daar een mouw
aan gepast: voortaan zal men in dergelijke
gevallen de afhankelijkheidspercentages
berekenen op basis van het gemiddelde van
de exportopbrengsten over de eerste drie
jaar van de referentieperiode 5). Het rampjaar zelf blijft op die manier buiten de
berekening.
Het basisbedrag van elke uitkering is het
verschil tussen de gemiddelde jaarlijkse exportopbrengst (naar de EG) tijdens de referentieperiode en de opbrengst van het jaar
dat het voorwerp vormt van de aanvraag.
Op dat verschil wordt in het voordeel van
de ACS-landen een toeslagpercentage toegepast om het effect van statistische vergissingen en weglatingen uit te schakelen. Dat
percentage bedroeg 1 onder Lome II en
werd nu opgetrokken tot 2 (art. 158.2).
Er werd tevens een bepaling ingelast met
betrekking tot het gebruik van de wissel-
koersen bij de berekening van de uitkeringsbasis. Ze stemt in essentie overeen
met de in het verleden door de Commissie
gevolgde praktijk (art. 160.1,2 en 3). De
exportopbrengsten worden eerst in de betrokken ACS-valuta omgezet. De omzetting in ECU volgt daarna aan de hand van
de gemiddelde jaarlijkse ECU-koers over
de referentieperiode resp. de gemiddelde
koers van het jaar waarop de aanvraag betrekking heeft. Voor de toekomst voorziet
de tekst evenwel ook in een correctie van
sterke koersschommelingen. Indien de
koers van een ACS-valuta ten opzichte van
de ECU in het bewuste jaar meer dan 10%
verschilt van de gemiddelde koers tijdens
de referentieperiode, voert men de berekeningen uit met een theoretische koers die de
koersschommeling tot 10% begrenst (art.
160.4). Dit ,,tunnelmechanisme” werkt in
beide richtingen: zowel bij appreciates als
depreciaties.
Meer middelen
Een guller beleid vergt uiteraard meer financiele middelen, maar ook zonder de
verruiming van de steunverlening was de
uitbreiding van de ter beschikking gestelde
middelen noodzakelijk. De financiele middelen van het systeem onder Lome II (550
mln. ECU) zijn immers ontoereikend gebleken. In 1980 dekten de beschikbare
fondsen 6) slechts 52,8% van de uitkeringsverplichtingen. Het jaar daarop was
de kloof tussen de vereiste en de beschikbare middelen zelfs groter 7) ondanks de extra fondsen die de EG het systeem toeschoof 8). Voor Lome III houdt de Gemeenschap daarom een bedrag van 925
mln. ECU ter beschikking. Zoals onder
Lome II zal het worden opgesplitst in vijf
* De auteur is assistent bij het Seminarie voor
Internationale Economic van de Rijksuniversiteit Gent.
1) Ontwikkelingslanden uit Afrika, het Caraibisch Gebied en de Stille Oceaan.
2) Deze compromisformule plaatst soms een
vraagteken achter de micro- en macro-economische effectiviteit van de stabiliseringsinspanningen, zie G. Faber, De effectiviteit van Stabex tijdens Lome I, ESB, 16 maart 1983, biz.
251-254.
3) Over de gevolgen van het uitsluiten van minerale produkten, zie Faber, op.cit., biz. 251.
4) Het speciale percentage voor sisal werd verminderd tot 4,5.
5) Op voorwaarde dat tijdens het jaar dat voorafgaat aan de aanvraag de produktie door een
natuurramp met ten minste 50% is gedaald
t.o.v. de gemiddelde jaarlijkse produktie tijdens
dezelfde referentiejaren.
6) De jaarlijkse tranche van 110 mln. ECU plus
een voorschot van 20% op de tranche van 1981.
7) Het dekkingspercentage bedroeg slechts
42,8.
8) 142,8 mln. ECU (Verslag van de Commissie
aan de Raad van ACS-EG-ministers, 29 juli
1983), biz. 68-69; voor 1982 en 1983 kon opnieuw aan alle aanvragen die voor steun in aanmerking kwamen volledig worden voldaan dank
zij de normale voorschotten op de tranches van
de volgende jaren.
503
gelijke jaarlijkse tranches. In de toekomst
mag de helft van elke tranche, verminderd
met de reeds eerder uitgekeerde voorschotten en transferbetalingen, bovendien op de
geldmarkt worden belegd 9). De opbrengsten worden aan de financiele middelen
van het systeem toegevoegd en mogen voor
transferbetalingen van hetzelfde jaar worden gebruikt (art. 152.2).
Wanneer de beschikbare fondsen niet
volstaan om alle uitkeringsverplichtingen
na te komen, kan de Commissie zoals vroeger een beroep doen op een deel van de financiele middelen van het volgende jaar.
De limiet van deze voorschottenregeling
werd voor Lome III opgetrokken van 20%
tot 25% van de jaarlijkse tranche (art.
155.1). De voorschotten alleen volstonden
evenwel niet om het hoofd te bieden aan de
ongekende financiele tekorten waarmee
het Stabex-systeem tijdens Lome II werd
geconfronteerd. De Raad van ACS-EG-
daling van de inkomsten uit de globale export immers kleiner is dan de daling uit export naar de Gemeenschap, is de uitkering
strikt genomen te hoog. In het verleden
hanteerde de Commissie daarom in afwijking van het algemene principe de kleinste
van de twee dalingen als basis voor de uitkering. Ondanks de logische rechtvaardiging voor deze afwijking stuitte de toepassing ervan vaak op weerstand van de ACSlanden. De EG is erin geslaagd de gewoonteregel nu in de vorm van een afzonderlijke
bepaling in het derde verdrag op te nemen
(art. 159.3).
Lome III streeft eveneens naar een betere controle tijdens elke fase van de Stabexprocedure. De ACS-landen worden in de
toekomst tot grotere discipline aangezet.
In de nieuwe conventie verbinden zij
zich ertoe maandelijkse statistieken over
de waarde en het volume van de export 14)
in te dienen, om door een betere observatie
ministers voorzag daarom niet alleen in het
een snellere en soepelere steunverlening
ter beschikking stellen van additionele
een soort ,,franchise” die overeenstemt
mogelijk te maken (art. 166.2). De aanvraag om uitkering moet voortaan niet alleen vergezeld zijn van de noodzakelijke
statistische gegevens met betrekking tot de
export, maar dient tevens naast een verklaring (,,substantial information”) voor de
geregistreerde exportverliezen informatie
te bevatten over de geplande aanwending
van de toegekende fondsen (art. 157).
Voor het afsluiten van de transferovereenkomst dient de ACS-staat dezelfde gegevens ,,up to date” te brengen. Indien de
fondsen niet voor de betreffende sector
met de fluctuatiedrempel. Voor het bepa-
bestemd zijn, moeten bovendien de rede-
len van de uitkeringsbasis vermindert men
eerst het referentieniveau van de exportopbrengsten met het relevante drempelperbrengsten. Een beslissing van de ACS-EGministerraad is slechts noodzakelijk wanneer de kortingsprocedure niet de vereiste
besparingen oplevert. De korting zelf is be-
nen daarvan worden aangegeven (art.
170.3). Ten laatste twaalf maanden na ondertekening van de transferovereenkomst
moet het ontvangen land aan de Commissie verslag uitbrengen over de aanwending
van de uitkering. Die bepaling bestond
reeds onder Lome II, maar werd nu aangevuld met een schorsingsclausule (art.
171.3) die het toekennen of uitkeren van
perkt en mag niet meer bedragen dan 30%
verdere transfers afhankelijk maakt van
van het oorspronkelijke bedrag 13). Levert
het naleven van deze rapporteringsverplichting.
middelen door de Gemeenschap, maar te-
vens in een vermindering van de uitkeringen zelf aan de rechthebbende ACS-landen
10).
Het nieuwe verdrag schrijft de procedure voor (art. 155.2 en 3) die in de toekomst
bij de berekening van dergelijke kortingen
meet worden gevolgd. De Commissie is
voortaan gemachtigd kortingen toe te passen op transfers boven een bepaald bedrag
11). De korting gebeurt onder de vorm van
centage 12) en pas nadien berekent men het
verschil met de feitelijke exportop-
deze methode een te grote besparing op,
dan wordt het verschil verhoudingsgewijs
aan de betrokken ACS-landen gerestitueerd.
Met uitzondering van de 43 minst ontwikkelde ACS-landen, die van terugbetaling zijn vrijgesteld, stelt elke transfer een
lien hybride systeem
Aan de essentie van het Stabex-systeem
tijd en op voorwaarde dat de exportopbrengsten opnieuw een voldoende hoog ni-
is niets veranderd. Het blijft een quasi gratis verzekering tegen inkomstenderving uit
export van een reeks landbouwprodukten.
Ook onder Lome III behoudt het zijn
veau halen (art. 173) moet worden afge-
tweeslachtige
lost. In de praktijk echter komt van die af-
In principe worden nog steeds alleen de
economische stabilisatie-elementen worden vermengd met micro-economische.
De combinatie van de twee heeft echter
tot gevolg dat geen van beide doelstellingen
resoluut kan worden nagestreefd. Aangezien het systeem slechts op een groep individuele exportgoederen slaat, houdt men
nog steeds geen rekening met de ontwikkeling van de totale exportopbrengsten.
Daardoor komt het principe van de macroeconomische stabilisatie van handelsba-
opbrengsten uit export naar de EG gestabi-
lans en overheidsontvangsten in het ge-
liseerd (art. 150.1 .a). De letterlijke toepas-
drang. Doordat de mogelijkheid blijft
renteloze lening voor, die na verloop van
lossing maar weinig terecht. Lome III be-
paalt daarom (art. 172) dat de terugbetalingsverplichting vervalt wanneer de terug-
betalingsvoorwaarden binnen de zeven
jaar niet zijn vervuld.
Meer controle
karakter
15):
macro-
sing van dit principe kan evenwel leiden tot
bestaan om de steun naar andere dan de ge-
transfers die niet beantwoorden aan de
trof fen sectoren te sluizen (in het kader van
een herstructureringsbeleid), is de stabili-
geest van de overeenkomst. Wanneer de
504
satie van de opbrengsten op micro-niveau
evenmin verzekerd. Wenst men de globale
exportopbrengsten te stabiliseren, dan dienen uiteraard alle exportgoederen voor de
berekening van de uitkeringsbasis in aanmerking te komen. Wenst men daarentegen bepaalde sectoren van een stabiel inkomen te voorzien, dan zou men de’uitkeringsgerechtigde landen moeten verplichten de fondsen slechts voor de betrokken
sectoren te gebruiken. De Europese Gemeenschap staat hier voor een dilemma.
De eerste optie komt immers neer op grotere financieringsbehoeften 16) en een extra
last voor de nu reeds krappe Europese
schatkist. De tweede optie stoot op harde
weerstand vanwege de ACS-landen, die
een zo ruim mogelijke bestedingsvrijheid
wensen te behouden (en ook deze keer op
dat vlak succes hebben geboekt). Wat Lome III betreft, heeft men dan ook zoveel
mogelijk geprobeerd binnen de limieten
van het oude (gemengde) concept verbeteringen aan te brengen.
De veranderingen die men heeft doorgevoerd zijn vooral ingegeven door de middelenschaarste die Stabex de voorbije vijf
jaar heeft ervaren. Het opvullen van onder
Lome II geconstateerde lacunes had vooral
tot doel het bedrag van elke uitkering meer
in overeenstemming te brengen met de oorspronkelijke bedoeling van het Stabexsysteem en bij nieuwe middelenschaarste
de uitkeringsverplichtingen op een rechtvaardige manier te beperken. Ook de verscherpte controle tijdens de vier uitvoeringsfasen kan aanleiding geven tot een
vermindering van de financiele behoeften.
De uitgebreide rapporteringsverplichting
van de ACS-landen zou in ieder geval moeten bijdragen tot een betere allocatie van de
steunverlening.
De uitbreiding van de financiele middelen zelf vindt plaats op twee niveaus: de
fondsen die men mag aanspreken voor de
betalingsverplichtingen van een bepaald
jaar en het bedrag dat voor de gehele periode is uitgetrokken. De kastekorten van een
bepaald jaar kunnen met behulp van de
verhoogde voorschotten in de toekomst
beter worden opgevangen. In hoeverre de
opbrengsten uit belegging de jaarlijks beschikbare middelen zullen vergroten .is
moeilijk te voorspellen. Dat hangt immers
af van de mate waarin de tranche is belast
met voorschotten ten bate van het voorgaande jaar en van de mate waarin aan
9) De eerste helft van 1 april tot 30 juni en de
tweede van 1 juli tot 3 maart.
10) Verslag van de Commissie, op.cit.: het totale bedrag aan uitkeringsverplichtingen voor het
jaar 1981 werd teruggeschroefd van 453,1 mln.
tot 427,3 mln. ECU.
11) Nl. boven 1 mln. ECU voor insulaire en 2
mln. ECU voor de overige ACS-landen.
12) Nl. 6% of 1,5% (art. 162.1 en 2).
13) 40% voor de eilanden.
14) Zowel naar de EG als naar de overige
bestemmingen.
15) Faber, op.cit., biz. 252-253.
16) Alleen al vanwege de minerale produkten;
de opname ervan in het systeem zou een substantiele verhoging van de fondsen vergen.
ACS-landen voorschotten worden betaald
op in behandeling zijnde aanvragen 17).
Met hoeveel het totale Stabex-fonds door
deze beleggingen zal toenemen, valt dus
daar center niet op in te gaan, wellicht uit
vrees voor nog grotere financieringstekorten 22). Een stijging van het invoerprijspeil
bij gelijkblijvende nominate exportop-
eveneens nauwelijks te becijferen 18). De
brengsten of met andere woorden, een ver-
verhoging van de vijfjaarlijkse dotatie tot
925 mln. ECU betekent alleszins dat Stabex in vergelijking tot Lome II een groter
deel (12,5%) van de voor de uitvoering van
mindering van de ree’le exportopbrengsten,
geeft ook in de toekomst geen recht op een
uitkering. In dat licht is voor de ACSlanden de minieme verlaging van de fluctuatiedrempel slechts een magere troost.
de conventie bestemde middelen naar zich
toehaalt 19). In het licht van de tekorten
tijdens de vorige periode mag men de absolute stijging van de dotatie zeker verantwoord noemen. Of ze zal volstaan om het
hoofd te bieden aan alle financiele verplichtingen moet de toekomst uitwijzen
20).
Sinds Lome I dringen de ACS-landen
aan op een soort indexering van hun ex-
portopbrengsten door rekening te houden
met ruilvoetwijzigingen 21). De EG wenst
Odomar Vancraeyenest
ditioneel bedrag op van 4,625 mln. ECU.
19) Voor Lome II bedroeg dit aandeel 9,8%.
20) Vanuit donorstandpunt (nl. gecorrigeerd
met het EG-gemiddelde van de indexcijfers der
consumptieprijzen) betekent dat een reele stijging met ongeveer 17% t.o.v. Lome 11. Ter vergelijking: de voor 1981 benodigde extra fondsen
bedroegen 26% van de oorspronkelijke dotatie.
21) K.Focke, Van Lome I naar Lome II, verslag
aan de raadgevende Vergadering ACS-EG, 26
September 1980, biz. 29; Faber, op.cit., biz. 252.
22) De kans dat de financieringsbehoeften daardoor toenemen is inderdaad groot: een produktsgewijze correctie voor ruilvoetveranderingen (verhouding van het prijsindexcijfer van de
betreffende grondstof tot het prijsindexcijfer
17) Art. 170.1.
18) In de veronderstelling dat de tranche ieder
jaar volledig wordt aangesproken en het belegbaar deel ervan contimu afneemt, leveren opeen-
volgende driemaandelijkse beleggingen tegen
een gemiddelde interest van 10% elk jaar een ad-
van de afgewerkte produkten, 1980 = 100) zou
de uitkeringen van 1983 voor de vijf belangrijkste produkten (cacao, aardnoten, katoen,
kopra en sisal) hebben doen oplopen met 8,25
mln. ECU of 21,1 %. Voor 1982 is dat effect nog
groter: alleen al de transfers voor cacao zouden
erdoor gestegen zijn met 37% (18,35 mln. ECU).