Het regionale beleid voor de periode na de crisis

Het regionale beleid
voor de periode na de crisis
DR. IR. A.P. üELE*

Tot voor kort had het regionaal-economische
beleid een hoge politieke prioriteit en werd er veel geld
uitgetrokken voor de ontwikkeling van “de regio”. De laatste tijd lijkt hier echter verandering in te
komen. Premier Lubbers heeft op het onlangs gehouden symposium “Het Noorden zet door”laten
doorschemeren dat wat financiële steun van het rijk voor de regionale ontwikkeling betreft de magere
jaren zijn aangebroken. De auteur van dit artikel verzet zich tegen een dergelijke koerswijziging. Hij
meent dat de noordelijke provincies op een aantal punten – bij voorbeeld op het gebied van
innovaties – duidelijk in het nadeel verkeren. Extra financiële en economische steun voor de regio
vindt hij derhalve onmisbaar. Zo zou, volgens de schrijver, het Noorden zich met behulp van een
financiële bijdrage van het rijk moeten specialiseren in de ontwikkeling van de telematica. De auteur
zet zijn betoog kracht bij met de stelling dat een florerende regionale economie het fundament vormt
voor een welvarende nationale economie.

Doelstellingen

Voor het regionale beleid zijn drie doelstellingen van blijvende
betekenis:
/ I. de politieke doelstelling: men wil tegemoet komen aan het
onbehagen in de perifere regio’s over de achterblijvende ontwikkeling op sociaal-economisch gebied en de daarvan afhankelijke maatschappelijke mogelijkheden;
2. de sociale doelstelling: bestrijding van langdurige en lokaal
of regionaal geconcentreerde werkloosheid. Deze doelstelling heeft in de afgelopen jaren een grote rol gespeeld. Ze
werd geformuleerd als het wegwerken van de regionale werkloosheidscomponent;
3. de economische doelstelling: gericht op een gelijkwaardige
bijdrage van de regio aan de nationale welvaart. Dit kan men
vertalen als een per inwoner minstens evenredige bijdrage.
In de afgelopen jaren is de sociale doelstelling steeds nauw verbonden geweest met de politieke argumentatie voor het regionale beleid. De economische doelstelling kwam nauwelijks op de
voorgrond. Het politieke gewicht van de regio in de landelijke
politiek (via de kiezers en vertegenwoordigers) was beslissend
voor de aandacht die gegeven werd aan de bestrijding van de hoge werkloosheid in de regio. Dat daarbij de economische doelstelling op de achtergrond bleef, is niet onbegrijpelijk. De politieke ondersteuning van het regionale beleid vergt een sterke
accentuering van de achterstand en de daarmee verbonden negatieve factoren. Er ontstaat een beeld dat doet twijfelen aan de
mogelijkheden van de regio om op eigen kracht een evenredige
bijdrage te leveren aan de nationale welvaart.

Beleidsinstrumenten

Inmiddels zijn ook de aan elkaar gekoppelde politieke en
soCiale doelstellingen omstreden geworden. De extreem hoog
opgelopen landelijke werkloosheid overschaduwt de regionale
problematiek. Vooral de in bepaalde wijken van de grote steden
opgehoopte sociale misère draagt daartoe bij. Ook de bezuinigingen, die de overheid moet doorvoeren, dwingen tot een gronESB 25-9-1985

di ge herwaardering van het regionale beleid.
Het ligt voor de hand dat dan de gemakkelijk te beïnvloeden
begrotingsposten het eerst aan de beurt zijn. Voor het rijk behoren daartoe de middelen voor extern beleid, dat wil zeggen premies, subsidies en dergelijke. Bezuinigingen op deze middelen
stuiten niet op grote weerstanden binnen het eigen overheidsapparaat. Een en ander gaat bovendien niet geheel ten onrechte gepaard met twijfel aan de doelmatigheid van bepaalde instrumenten van het regionale beleid. De vraag of subsidies en lokaal of
regionaal gerichte premies voldoende bijdragen tot blijvende
economische versterking van de regio is niet zonder meer positief
te beantwoorden.
Het regionale beleid is inderdaad niet beter dan zijn instrumenten. De naoorlogse ontwikkeling kende er in hoofdzaak vijf:
I. de aanvullende werken; dit instrument is inmiddels geëvolueerd tot een omvattend en samenhangend pakket van maatregelen in het kader van het zogenaamde Integraal Structuurplan Noorden des Lands (lSP) en het zogenaamde voorwaardenscheppende beleid; daarmee is het karakter veranderd,
hoewel de oorspronkelijke opzet weer naar voren komt in de
regeringsvoorstellen;
2. de premiëring van particuliere investeringen; aanvankelijk
toegepast in een zeer beperkt aantal primaire ontwikkelingskernen, later gespreid over primaire en secundaire kernen in
probleemgebieden;
3. de regionale ontwikkelingsmaatschappijen;
deze zijn opgezet om de bedrijvigheid in de regio te stimuleren door onder
meer deelneming in ondernemingen van regionaal belang.
Die participatie heeft gedurende lange tijd voor een groot
deel het karakter gehad van hulp om te overleven. Pas de
laatste tijd komt de ontwikkelingsfunctie
meer op de voorgrond. De opbrengsten van winstgevende participaties moeten in toenemende mate de voeding worden van een “revolving fund” waarmee veelbelovende, maar in de aanvang riskante activiteiten worden gefinancierd;

• Commissaris

van de Koningin in de provincie Drenthe.

951

4. de spreiding van rijksdiensten; dit instrument mag wat eenzijdig zijn; het is zeer effectief. De toepassing stuit de laatste
tijd op toenemend verzet, zowel uit de kring van de betrokken ambtenaren als van de besturen in het concentratiegebied van rijksdiensten in en rondom Den Haag;
5. extra arbeidsvoorzieningsge/den;
daarmee worden de mogelijkheden voor scholing en plaatsing vergroot door gerichte
subsidies en faciliteiten voor vakopleidingen.

Bezuinigingen
De hiervoor geschetste ontwikkelingen
waren voor het
kabinet-Lubbers vooral in het afgelopen jaar aanleiding tot een
forse bezuiniging op het regionale beleid. Hoewel de discussie
daarover nog niet is afgerond, wordt in de nota voor het regionale beleid 1986-1990 in de sfeer van de premiëring, het samenhangende structuurversterkende
steunbeleid en de spreiding van
diensten veel gas teruggenomen 1).
Al eerder was de Bijzonder Regionale Toeslag (BRT), mede
onder druk van de Europese Commissie, vervallen. Om die pil te
vergulden werd als overgangsmaatregel eencompensatiepot
beschikbaar gesteld voor grote projecten. Over de besteding daarvan zal in overleg met Economische Zaken moeten worden beslist. De investeringspremieregeling
(lPR) wordt geografisch beperkt tot gebieden in het Noorden en andere regio’s met extreem
hoge werkloosheid. Voor Drenthe is het premiegebied nu beperkt tot het Zuidoosten, met Emmen, Coevorden en Klazienaveen als kernen. Wel is Eelde als luchthavenlocatie aantrekkelijk
gemaakt door ook hier de IPR mogelijk te maken. Het totale bedrag voor het ISP wordt gereduceerd tot een uitsluitend door het
Ministerie van Economische Zaken begrootte post van f. 65
mln. De besteding van dit bedrag wordt voor een belangrijk deel
(f. 30 mln.) gekoppeld aan de besteding in het kader van de nu
op landelijk niveau voortgezette terugploegregeling.
Voor het overige zal in de besteding meer dan tot nu toe de nadruk moeten vallen op de marktsector. Het voorwaardenscheppend beleid wordt nog drie jaren voortgezet. Dan wil men de
kraan voor de financiering van dit deel van het regionale beleid
dichtdraaien.
De spreiding van rijksdiensten zal zich nu beperken tot de
voor het Noorden nog geplande 1.600 arbeidsplaatsen, waarvan
voorlopig niet meer dan de helft zal worden gerealiseerd. Ruim
700 plaatsen zullen worden gerealiseerd door de bouwen de exploitatie van een tweetal gevangenissen en de uitbreiding van
bestaande inrichtingen in het kader van het plan voor de criminaliteitsbestrijding.
De financiering van deze gevangenissen zal
geschieden met behulp van het geld van de BRT-compensatiepot. Wel is toegezegd dat het hier voorfinanciering betreft. Het
na de bouw weer vrijkomende geld zal een andere bestemming in
het Noorden mogen krijgen. Ook de steun voor de versnelde herinrichting van de voormalige veenkolonies blijft niet buiten
schot. Het steunbedrag voor de periode tot de reguliere uitvoering is tot f. 10 mln. per jaar teruggebracht.
De regiogelden voor het arbeidsmarktbeleid
worden na 1986
teruggebracht tot niet meer dan f. 3 mln. voor uitsluitend OostGroningen. De regionale ontwikkelingsmaatschappijen
en in het
bijzonder de Noordelijke Ontwikkelingsmaatschappij
(NOM)
blijven overeind, zij het dat de provincies verplicht worden om
hun betrokkenheid te betalen met een relatief grote financiële
deelneming. Al met al zijn met uitzondering van het instrument
van de ontwikkelingsmaatschappij
de middelen van het regionale beleid meer uitgedund dan aangescherpt.
Met enige goede wil is er echter nog wel een lichtpuntje te zien.
Dat is wellicht de mogelijkheid voor een meer projectgerichte
aanpak. Niet zo zeer expliciet, als wel impliciet in het nieuwe beleid bestaat de kans op verdergaande steun bij het presenteren
van een goed en levensvatbaar project dat van betekenis is voor
de regio. De appendix geeft een meer uitvoerig overzicht van de
beleidsvoornemens .

Kritiek
Deze vergaande vermageringskuur
952

voor het regionale beleid

verdient niet alleen vanuit het standpunt van de regio, maar ook
vanuit een landelijk standpunt kritiek. Op deze wijze wordt de in
1978 begonnen ontwikkeling van een minder samenhangend en
minder gericht regionaal beleid met weinig genuanceerd werkende instrumenten naar een samenhangender en veelzijdiger beleid
duidelijk afgeremd. Het integrale beleid, beoogd met en door
het ISP, wordt immers tot minimale proporties teruggebracht.
Dat laat zich niet rechtvaardigen met een verwijzing naar de
noodzaak van meer marktgerichte steun. Die noodzaak mag
worden erkend, evenals het bestaan van synergie, d.W.Z. een elkaar versterkende positieve invloed van gelijktijdig gerichte
steunmaatregelen voor de overheids- en de marktsector. Los
daarvan kunnen structuurversterkende
voorzieningen van de
overheid voor de collectieve sector op termijn impulsen opleveren voor de marktsector. Wel heeft de praktijk geleerd dat de
overheid zelfs bij het inzetten van veel geld geen onbeperkte directe mogelijkheden heeft om de ontwikkeling van de markt~
sector te stimuleren 2).
Het is een kwestie van afwegen, waarbij de overheid niet mag
nalaten op haar terrein de voorwaarden te scheppen voor een
goed sociaal-economisch klimaat. Dat de daaraan bestede financiële middelen zo hoog waren dat thans vermindering is geboden, is op zijn zachtst gezegd aanvechtbaar. Die middelen zijn
een fractie van wat er in het kader van de Wet Investerings Regeling (WIR) uit het oogpunt van landelijk economisch ontwikkelingsbeleid ongericht en ondoelmatig wordt besteed. Ze zijn bovendien (en daarop is door de Commissie voor de Noordelijke
Marktsector in het advies van de Commissie-Goudswaard
gewezen 3» een nog veel kleinere fractie van het bedrag dat in het
overheidslaatje wordt gebracht als gevolg van de overheidsinkomsten uit de aardgaswinning in het Noorden.
Deze overwegingen mogen ons niet de ogen doen sluiten voor
de sociale gevolgen van de crisis. Er bestaat verband tussen de
grote regionale werkloosheid en de allerminst geringe werkloosheid in het gehele land. Als men meer wil dan het wegwerken van
de regionale werkloosheidscomponent
en ook voor de regio de
totale werkloosheid wil bestrijden, dan zal dat verband moeten
worden gezien. Een kritische herwaardering van het regionaal
sociaal-economisch beleid is daarom stellig op haar plaats. Men
doet er goed aan om daarbij de problemen van de grote steden en
die van de perifere regio’s in hun juiste verband te plaatsen.

Regio’s versio grote steden
Ongetwijfeld is er enige overeenkomst in de oorzaken van de
grote werkloosheid in zowel de regio als in grote steden in het
Westen van ons land. In beide gebieden is het aanpassingsvermogen en vooral de groei van de economie volstrekt onvoldoende om de gevolgen van de automatisering en het voorlopig
toenemende aanbod op de arbeidsmarkt op te vangen. De gevolgen van de omslag in het ondernemingsklimaat in de jaren zeventig en de daarbij ook thans nog te constateren terughoudendheid
doen zich overal in het land gevoelen. Het is zaak dat hierin verandering wordt gebracht.
Dat kan niet een-twee-drie. De bezuinigingen bij de overheid
hebben het investeringsniveau in de publieke sector vergaand
verminderd. In de marktsector is voor veel ondernemingen geld
niet meer de doorslaggevende beperkende factor. Het ontbreekt
daar nu aan voldoende panklare investeringsplannen, en aan gemotiveerde en deskundige mensen, om die te kunnen uitvoeren.
Men wees en wijst in die kring naar de overheid, die met haar vele
regels en beperkingen het investeringsklimaat heeft verslechterd.
Dat is onder de gegeven omstandigheden een onvoldoende excuus. De meeste bestuurders willen bergen verzetten om nieuw
werk te laten creëren.

I) Nota regionaal beleid 1986-1990, Staatsuitgeverij, juli 1985.
2) C.P.A. Bartels, Regionaal infrastructuurbeleid,
ESB, 17 juli 1985,
blz. 712-715.
3) Het Noorden aan zet, Rapport van de adviescommissie voor de bevordering van de noordelijke marktsector, Bestuurscommissie Noorden des
Lands, Assen, november 1984.

Daarmee houdt de overeenkomst in de politieke situatie van
de werkgelegenheid en de economie tussen de regio en de grote
steden wel ongeveer op. Er zijn namelijk ook essentiële verschillen. Te noemen zijn het verschil in bereikbaarheid van het onderwijs en vooral van het beroepsgerichte onderwijs, het verschil in
omvang en kwaliteit culturele voorzieningen, die ook voor de
economie belangrijk zijn, en ten slotte het vrij grote verschil in
de variatie en de veelzijdigheid van de bestaande economische
structuur en bedrijvigheid.
Het laatstgenoemde verschil werkt sterk in het voordeel van
het Westen In de recente nota over het regionale beleid na 1985
wordt dat niet tegengesproken. Daar komt nog bij dat in de grote
steden de congestieproblematiek
in het nabije verleden heeft geleid tot bestuurlijke beslissingen die planologisch, maar ook anderszins minder ruimte lieten voor economische aanpassing en
ontwikkeling. Die ruimte wordt nu, zij het laat, alsnog verschaft. Omdat de steden nu eenmaal niet de handicap hebben
van gebrekkige en moeilijk bereikbare voorzieningen, heeft een
minder ontmoedigend en meer bedrijfsvriendelijk beleid op het
gebied van de planologie en de daarmee verwante terreinen (erfpacht, stadsvernieuwing) veel sneller succes in de grote steden
dan in de regio, waar de achterliggende factoren in onvoldoende
mate kunnen meewerken.
Bovendien hebben de steden nog een andere voorsprong. Zij
huisvesten vaak de beslissingscentra van het bedrijfsleven. Die
beslissingscentra hebben de verouderde bedrijfsstructuren in de
afgelopen crisisperiode moeten saneren. Daarbij zijn ze vaak
verder gevorderd dan de – soms afhankelijke, maar ten dele
ook onafhankelijke – ondernemingen in de regio. Ook dat leidt
tot een betere uitgangspositie. Op dit punt is in de regio duidelijk
minder gesaneerd.
Vooral in het Noorden is men afhankelijk van een beperkt
aantal bedrijfssectoren. Voor de melkveehouderij is de grens bereikt. Scheepsbouw en aardappelmeelindustrie
moeten alle zeilen bijzetten om een betere en sterkere uitgangspositie te verkrijgen. Anderzijds ziet men in het Westen, met name in Amsterdam, een duidelijk positieve ontwikkeling als gevolg van het
reeds enige jaren bewust inspelen op de in de regio Amsterdam
aanwezige goede kapstokken voor de verdere groei en diversificaties van het bedrijfsleven.

Regionaal structuurbeleid
De gang van zaken rond de invulling van het Integraal Structuurplan voor het Noorden des Lands illustreert de beperkte mogelijkheden die de regio in vergelijking met het Westen heeft.
Het ISP kende een vijftal belangrijke beleidsrubrieken:
I. de structuurversterkende
voorzieningen;
2. de stimulering van industrie en diensten;
3. milieuzorg;
4. gezondheidszorg en welzijn voor bijzondere groepen;
5. aanvullende middelen voor de herinrichting.
Van deze beleidsrubrieken kwam de tweede rubriek voor de
stimulering van industrie en diensten niet gemakkelijk tot invulling. Dit lag niet aan de beleidsinspanning. Al vanaf het begin
van de jaren zeventig is door de lokale en provinciale overheden
actief gewerkt aan de verbetering van het investeringsklimaat en
aan het aantrekken van bedrijven en instellingen. Uiteraard
heeft de zeer ongunstige conjunctuur een duidelijke handicap gevormd. Er waren nog andere handicaps. De hier bedoelde ISPregeling ondersteunt slechts die projecten, waarin ondernemingen voor een gezamenlijk doel bedrijfstaksgewijs samenwerken.
De regeling sluit steun aan individuele bedrijven uit. De veel
“dunnere” , maar ook de veel minder diverse structuur van het
bedrijfsleven bood blijkbaar veel minder mogelijkheden om deze kansen te grijpen.
De benodigde samenwerking ter voorbereiding van dergelijke
projecten kwam moeilijk van de grond. Gelukkig is er nu als gevOlg van initiatieven uit het bedrijfsleven (waaronder het
rapport-Goudswaard)
enige verbetering in dit plaatje gekomen.
Er zijn nu plannen en initiatieven voor training in exportmanagement en voor gezamenlijke marktontwikkeling.
Er zijn ook
startercursussen vanuit het bedrijfsleven opgezet, terwijl met beESB 25-9-1985

hulp van de NOM samenwerkingsprojecten
voor de bouwelementenindustrie en voor de noordelijke offshore zijn gestart
(Bouw-Noord en Stogin). Het Noorden heeft echter bij deze samenwerking een ingebouwde achterstand als gevolg van de meer
kleinschalige ondernemingsstructuur
, de grotere afstanden en
het in samenhang daarmee nauwelijks aanwezig zijn van eng verweven en daardoor stimulerend stedelijk economisch patroon en
de verder verwijderde belangrijke markten.

Telematica
Deze met de economische geografie samenhangende achterstand zal nooit geheel ten iet kunnen worden gedaan. Gelukkig
echter doen zich nu toch mogelijkheden voor om dat verschil, althans ten dele, te compenseren. De verbeterde wegenstructuur en
de daardoor verbeterde mogelijkheden voor onderlinge uitwisseling van goederen van bedrijven en bedrijfsonderdelen heeft
de mogelijkheden vergroot van spreiding van economische activiteiten. Die spreiding kan nu in aanzienlijke mate worden versneld door gebruikmaking van de moderne mogelijkheden van
de telematica. Nu reeds behoren daartoe de met het “faxsysteem” mogelijk geworden elektronische post- en tekstverwerking. In de nabije toekomst biedt dit ook mogelijkheden van archivering en conferentie op afstand. Men verwacht dat binnen
vijf jaar 10070van het verkeer van telefoonlijnen op deze wijze
zal worden bestemd. Wanneer daarnaast nog door het twee-richtingenverkeer de gelijktijdige communicatie met behulp van
tekstspraak en -beeld wordt verwezenlijkt, is er nauwelijks meer
een beletsel voor vergaande spreiding van produktie en dienstverlening 4). Voorwaarde daarbij is de instandhouding, maar
ook de verdere verbetering van de transportvoorzieningen
voor
vervoer van halffabrikaten, grondstoffen en eindprodukten. De
combinatie van een goed wegennet en een modern telecommunicatienet kan voor het regionale beleid wonderen verrichten.
Vooral de perifeer gelegen regio’s zullen hierin hun kansen moeten zien. Deze ontwikkeling is immers reeds aan de gang. Zij
leidt tot uitstraling van economische activiteiten, grotendeels
langs de bestaande assen, waar de economische zwaartepunten
van Europa zijn gevestigd. Dat verklaart voor een deel ook de
trek van kennisintensieve bedrijven vanuit de Randstad naar het
centraal, maar ook zuidelijker gelegen deel van het land.
Door tijdig te zorgen voor goede telecommunicatievoorzieningen aansluitend op de verdere verbetering van de wegen kan
in het Oosten en het Noorden een graantje van die ontwikkeling
worden meegepikt. Er zijn in het noordelijke regionale beleid
enige goede aanzetten in deze richting. In dit verband moet worden gedacht aan de bevordering van de automatisering van kleinere bedrijven in de dienstensector. Daarnaast is ook het project
om met behulp van speciaal daarvoor opgeleide jonge technici
de informatica te introduceren bij kleinere bedrijven een goed
begin. Juist de in het Noorden zo relatief talrijke kleine bedrijven hebben op het punt van de gebruikmaking van microcomputers een achterstand. De komst van een telecommunicatie-ontwikkelingsafdeling van de PTT naar Groningen kan daarbij een
enorme stimulans zijn. Men zal op dit gebied echter verder moeten in de boven aangegeven zin. Dat vergt overleg met regering
en PTT om in het bijzonder ten bate van de kernen de noodzakelijke infrastructuur te realiseren. Het beleid in deze richting zal
een lange adem vereisen. Het kan aansluiten op bestaande stimuleringsregelingen die gericht zijn op de invoering van informatica in management en produktie. Het is de vraag of die regelingen
voldoende zijn. In elk geval gaat het hier om infrastructuur waar
minstens zoveel belang aan mag worden gehecht als aan die van
de wegen en de spoorwegen. Het moet in de niet al te verre toekomst even gemakkelijk en eigenlijk ook even goedkoop zijn om
bedrijfsopdrachten en gegevens uit te wisselen tussen Rotterdam
en Groningen als tussen Rotterdam en Breda.

4) Informatie en stimuleringsbeleid van de Nederlandse overheid,
toespraak W. de Boer, Congres Centrale voor Katholiek Handelsonderwijs, 30 maart 1985.

953

Onderwijs
Een ander niet minder belangrijk actieterrein voor het regionale beleid is dat van het beroepsonderwijs. Voor een regio die
bij voortduring moet vechten voor het op peil houden van eigen
bestaansbronnen,
is alles wat de wisselwerking tussen arbeidsmarkt en onderwijs kan verbeteren van het grootste belang. De
snel veranderende techniek vraagt van het onderwijs meer dan
het leggen van een basis van degelijke vakkennis. Ook het vermogen tot aanpassing en toepassing van deze nieuwe technieken
moet reeds in de onderwijsfase worden ontwikkeld. Dat stelt hoge eisen aan het lager, middelbaar en hoger beroepsonderwijs.
De helaas gebrekkige aansluiting van dit beroepsonderwijs op
de arbeidsmarkt is een landelijk probleem. Meer nog: het is ook
een zaak van cultuur. De belevingswereld van ouders en leerlingen zal ook de noodzakelijke impulsen moeten geven voor de
deelneming aan het op produktieve vernieuwing gerichte onderwijs. In een stedelijke leefomgeving, waar de innovatie eerder
voelbaar is, worden deze impulsen ook eerder merkbaar dan elders. Daarom loont het hier om regionale accenten aan te
brengen.
Ook in de regio zal meer technisch specialisme gepaard moeten gaan met het vermogen tot voortdurende verbetering en verandering van wat men ontwerpt of maakt. Er is, gelet op het
loonniveau in de regio, nauwelijks een andere manier om in de
markt te blijven. Daarbij gaat het niet om verreikende academische kennis of om genialiteit; het is meer een kwestie van een
goed bijgehouden kennis van de steeds veranderende techniek en
markt.
Daarnaast moet ook sprake zijn van een voortdurende bereidheid tot aanpassing van produktie en produkt. Marktkennis, gevoel voor vormgeving en mode aan de ene kant en vaardigheid
om met machines en computers produkten te veranderen en te
vernieuwen aan de andere kant, zijn de twee voornaamste kwaliteiten van het menselijke kapitaal waarmee men in de toekomst
economisch en ook anderszins zelfstandig kan blijven. De noordelijke Nederlanders behoeven hier niet achter te blijven, ondanks hun waardering voor de historische waarden en traditionele activiteiten. In de landbouwsector tonen zij hoezeer zij met
hun tijd mee kunnen gaan. In de industrie echter mist men naar
verhouding de impulsen, die uitgaan van kleinere en grotere centra van innovatie en onderzoek.
In het rapport-Goudswaard
is terecht de aandacht gevestigd
op deze achterstand. Men vindt die lacune nader toegelicht in
een rapport van het Nederlands Economisch Instituut over technologische vernieuwing en regionale ontwikkeling.
Daaruit
blijkt dat met name Zuid-Drenthe een zeer laag innovatieprofiel
kent 5).
Het is dan ook alleszins gerechtvaardigd en zinvol om naast de
noodzakelijke aanpassingen in het beroepsonderwijs te streven
naar de versterking en ook de vestiging van ontwikkelings- en
onderzoekactiviteiten
in het Noorden,
waaronder
ZuidDrenthe. Nu is het nauwelijks te verwachten dat de semi-overheids-onderzoekorganisatie
TNO zonder grote druk veel activiteiten naar het Noorden zal verleggen. Meer dan één mogelijkheid zal moeten worden aangegrepen om kennisgenererende activiteiten naar de regio te verleggen. De uitbouw van het Industriële Adviescentrum te Emmen dat een brugfunctie vervult
tussen het IHBO en het bedrijfsleven is wel een van de meest
voor de hand liggende aanknopingspunten.
Bij de acquisitie van
bedrijvigheid zal in het bijzonder aandacht moeten worden geschonken aan die bedrijven die naar verhouding veel kennis in
huis hebben en ontwikkelingsintensief
zijn. Dat behoeven geen
echte “hitech”-bedrijven
te zijn. Ook kleinere ondernemingen
met niet meer dan 50 tot maximaal enkele honderden werknemers kunnen, indien zij technisch hoogwaardige produkten maken en regelmatig moeten vernieuwen, ook een grote uitstraling
hebben op het produktie klimaat in de omgeving.
Dat kan dan op zijn beurt weer leiden tot opdrachten aan en
zelfs vestigingen van aanvullende onderzoekscentra.
Omgekeerd kunnen ook onderzoekscentra produkten willen ontwikkelen die elders worden geproduceerd. Voor dit soort zaken zal
de regio in de markt moeten zijn. Het is met het oog op die mogelijkheden dat een voortdurend contact met de Technische Hogeschool Twente en met het “Science Park” van de Rijks Universi954

teit Groningen van het grootste belang is voor het Noorden. Niet
alleen vanuit het bedrijfsleven, ook vanuit die hoek kunnen interessante projecten worden gelanceerd.
Het ligt voor de hand dat vrijwel elke regio en elke stad een
dergelijk accent in haar economisch ontwikkelingsbeleid zal leggen. De beschikbare steunmaatregelen zijn dan ook in het algemeen van landelijke aard. Men moet aansluiten bij het op innovatie gerichte steunbeleid en de hulp die verkregen kan w.orden
voor technische ontwikkeling in de vorm van kredieten, of subsidies voor ontwikkelingscontacten
en voor demonstratieprojecten bij het automatiseren van produktie. De regio zal hier iets extra moeten kunnen doen. In de eerste plaats zal er extra hulp
moeten zijn voor het uitbouwen van het Industriële Adviescentrum en voor de vestiging van aanvullende onderzoeksinstellingen. Dat zal dan in het kader van een projectmatige benadering
van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Het staat echter
nu al vast dat de vestiging van een kunststoffen proefstation
voor de betrokken bedrijfstak, maar ook voor de regio, gelet op
de daar aanwezige kunststofverwerkende
bedrijven, van het
grootste belang is. Dit door het Drents Economisch Technologisch Instituut (DETI) geëntameerd en door de NOM in studie
genomen project verdient alle steun.
Dit alles zal nodig zijn, maar niet voldoende. Overweging verdient het om te gaan investeren in aankomende ondernemers.
Hierin wordt door de bestaande steunmaatregelen niet voorzien.
Wel wordt er thans op meer dan één technische school en universiteit aandacht gegeven aan het stimuleren van het ondernemersschap bij afstuderenden. Nu maakt een degelijke opleiding, al of niet technisch, al of niet wetenschappelijk, iemand
nog niet tot ondernemer.
Het bewerken van de markt en het beheersen van de produktiefactoren vergt nu eenmaal een bijzondere combinatie van
eigenschappen. Toch valt er voor jonge aankomende ondernemers veel te leren, indien zij de gelegenheid hebben om een goed
produktie- en ondernemersplan te maken en daarbij de relevante
markt te leren kennen. Dat kost tijd en dus ook geld. De daarvoor benodigde investering kan onder bepaalde omstandigheden minstens zoveel resultaat hebben als het verlichten van de investeringslast met een premie. De regio zou er daarom goed aan
doen deze mogelijkheid, die al elders (Israël) wordt toegepast,
nader te onderzoeken. Er zou een “pool” moeten worden gevormd van aankomende ondernemers met interessante plannen
voor het maken van een bepaald produkt. Die ondernemers zouden dan in de gelegenheid moeten worden gesteld om de daarvoor benodigde voorbereiding zo grondig mogelijk te verrichten.
Betrokkenen zouden zich dan wel moeten verplichten om hun
uiteindelijke produktie gedurende geruime tijd in het Noorden
uit te voeren. Op deze wijze is er een regionale verbijzondering
mogelijk van de stimulering van kennisintensieve produktie in
de regio.

Kunststoffen
Kort geleden is bekend geworden dat ook in de eerste decennia
van de volgende eeuw gerekend mag worden op de beschikbaarheid van aardgas afkomstig uit Groningen of de Noordzee 6). De
regionale voordelen van deze “eigen” grondstof zijn tot nu toe
beperkt gebleven en (in het geval van de aluminiumproduktie)
zelfs omstreden. Het prijsniveau van het aardgas, voortvloeiend
uit het nationale en europese energiebeleid, laat nu uitzonderlijk
weinig ruimte voor een regionaal voordelig gebruik van deze
grondstof in de chemische industrie. Ook de inmiddels overwonnen malaise in die sector frustreerde een verdere ontwikkeling in
die richting. Er zullen zich echter nieuwe mogelijkheden voordoen, zodra via de afscheiding van relatief zware koolwaterstoffen uit Noordzeegas deze voor de petrochemie belangrijke
grondstoffen ter beschikking komen. De moderne petrochemie

5) Technologische vernieuwing en regionale ontwikkeling in Nederland,
Nederlands Economisch Instituut, maart 1985.
6) Plan Gasafzet 1985, Nederlandse Gasunie, Groningen 1985.

j

is in staat om op basis van ethyleen en propyleen speciale kunststoffen te maken met hoge toegevoegde waarde, waarmee de
noordelijke kunststofverwerkende
industrie kan worden versterkt. Veel zal afhangen van de prijs. Het is in het belang van
Groningen en het gehele Noorden hierop attent te zijn. De eerste
mogelijkheid zal zich voordoen als de installatie voor de afscheiding van zware koolwaterstoffen uit Noordzeegas op de Eemshaven gereedkomt (ongeveer 200.000 ton koolwaterstof per
jaar, gedurende ongeveer 10 jaar). Deze en andere projecten vergen veel voorbereiding en initiatiefnemers in het bedrijfsleven
die er brood in zien. De overheid kan slechts enigszins passende
suggesties doen.

Langdurig werklozen
Met meer vervoer- en telecommunicatiemogelijkheden
en met
neer onderzoekinregio zullen de verhoudingen op de arbeidsmarkt stellig en blijvend verbeteren. Die blijvende verbeteringen zullen zich slechts
op de lange termijn kunnen voordoen. Uiteraard kunnen investeringen in deze sectoren ook op korte termijn een direct effect
hebben. Dat directe gevolg zal vermoedelijk weinig werk bieden
aan langdurig werklozen. Daarvoor zijn maatregelen nodig die
meer gericht zijn op de kern van het werklozenbestand.
Reeds
enige jaren heeft ongeveer een kwart van de schoolverlaters zoveel moeite met het vinden van werk, dat slechts een zeer beperkt
deel zijn best blijft doen om met solliciteren door te gaan. Er is
dus alle aanleiding om ook hier extra aandacht aan te besteden.
Nadat de aanvankelijk regionaal geconcentreerde werkloosheid
met overwegend regionaal gerichte middelen (zoals de Aanvullende Werkgelegenheid en later het ISP) werd bestreden, ligt het
accent nu op een aantal landelijke regelingen. Het betreft zowel
regelingen die op de een of andere manier scholing met werk
combineren als regelingen die uitsluitend gericht zijn op werkgelegenheid. Tot de eerste categorie behoort de bijdrageregeling
voor de vakopleiding van jeugdigen, waarmee stageplaatsen
worden beoogd ten behoeve van het leerlingwezen. Ook de bijdrageregeling voor scholing in samenwerking van overheid en
bedrijfsleven, gericht op de opleiding van reeds aanwezig arbeidskrachten, behoort tot deze categorie, evenals de regeling
voor het creëren van praktijkervaringsplaatsen
ten behoeve van
jeugdige werklozen. Tot de andere categorie behoort onder andere de plaatsingsbevorderende
maatregel, waarmee een bijdrage in de loonkosten van langdurig werklozen die een arbeidsovereenkomst met een bedrijf sluiten wordt gegeven.
Het resultaat van deze regelingen is tot nu toe beperkt gebleven. Daarom wordt de laatste tijd steeds meer geëxperimenteerd
met het werken met behoud dan wel met behulp van uitkering.
Vooral het werken met behoud Van uitkering kan gemakkelijk
tot verdringing van reguliere werkgelegenheid leiden. Deze vorm
van werkverruiming staat daarom nog steeds ter discussie. De
reacties op het Wetsontwerp voor Onbeloonde Arbeid (WOAU)
zijn uitgesproken kritisch 7). Voor instellingen in de quartaire
sector, maar ook voor gemeenten is het overigens een aantrekkelijke mogelijkheid om jonge mensen aan het werk te helpen. Er
zijn nogal wat taken te verrichten die bij normale financiering
niet zouden worden vervuld en die dus als additioneel kunnen
worden beschouwd. Anderzijds sluit deze vorm van werkverruiming met behoud van uitkering niet of weinig aan bij het referentiekader en de belevingswereld van lager opgeleide werklozen.
Vooral bij de kansarme groepen is de belangstelling gering. Dat
neemt niet weg dat er toch tal van anderen zijn die zich kunnen
vinden in vrijwilligerswerk; door deel te nemen aan deze vorm
van werkervaring streven zij bij voorbeeld naar een baan in het
eigen beroep in het reguliere stelsel. Voor deze mensen zal men
in het regionaal beleid figuurlijk en letterlijk een plaats moeten
zoeken. Dat kan moeilijk anders dan door verdere verruiming
van de mogelijkheden van het werken met behoud dan wel met
behulp van uitkering.
Het is dan ook begrijpelijk dat men het nu landelijk en regionaai over de boeg gooit van het werken met behulp van uitkering. Daarbij gaat het om projecten die gefinancierd mogen worden met uitkeringsgelden. Voorwaarde is dat een vrij groot
percentage (70) van de werknemers bij deze projecten bestaat uit
ESB 25-9-1985

langdurig werklozen. Een andere voorwaarde betreft de aard
van de projecten. Het moeten op zich zelf normale zaken zijn,
waarvoor echter onder de gegeven omstandigheden niet voldoende geld wordt uitgetrokken. In het nu aangekondigde regionale beleid wil de regering met deze terugploegregeling zowel de
regionale structuur als de regionale arbeidsmarkt verbeteren. De
voorwaarden zijn echter zo talrijk dat een royale en soepele toepassing in de regio niet bijzonder gemakkelijk zal zijn.
Bij het werken met behoud van uitkering betreft het in het bijzonder diegenen die voldoening vinden in werk in de sociaalculturele sector zonder dat de kans op een reguliere baan daarbij
belangrijk wordt vergroot. Ook de vaak hoger opgeleide uitkeringsgerechtigden die hun heil zoeken in mens- en milieuvriendelijke ondernemingen komen hierbij in het vizier. Voor deze groepen zullen de criteria bij toetsing en toelating op basis van regionaal vastgestelde behoeften minder scherp moeten worden
gesteld. Dat betekent dat de lokale overheden hier een zware
stem in het kapittel dienen te hebben als het gaat om de uiteindelijke beoordeling via de toetsingscommissies.
Bij het werken met behulp van uitkering, waar dus sprake is
van een reguliere arbeidsverhouding,
zullen de mogelijkheden
langs twee wegen moeten worden vergroot. Enerzijds door meer
projecten in aanmerking te laten komen en anderzijds door het
werk te combineren met scholing en omscholing. In de keuze van
de projecten zal men niet al te restrictief te werk moeten gaan en
rekening moeten houden met de specifieke problemen en mogelijkheden van de regio. Op het gebied van de bodemsanering
maar ook van de stads- en dorpsvernieuwing en niet in het minst
ook bij het creëren van toeristische voorzieningen, valt nog veel
te doen. Ook het landschapsonderhoud,
en zeker de landschapsbouw (bossen) bieden nog voldoende mogelijkheden voor concreet en zinvol werk. Dat werk moet wel met een zekere mate van
kennis en deskundigheid worden gedaan. Wil men toch in belangrijke mate gebruik maken van thans werkloze medeburgers,
dan zal enige gerichte scholing noodzakelijk zijn, om voldoende
deskundigheid voor dit doel in het veld te kunnen brengen. Die
scholing zal dan in het kader van deze projecten dienen te worden gegeven. Het zal in veel gevallen het karakter van de zogenaamde “on-job-training”
te boven gaan. Dat vergt bijbehorende scholingsmogelijkheden,
waardoor de arbeidsverhouding tegelijkertijd verruiming van kennis en vaardigheden met zich mee
kan brengen; dat kan uiteindelijk de definitieve intreding in de
arbeidsmarkt ten goede komen.
De hier gevraagde verruiming van het werken met behulp van
uitkering kost, evenals de eerder aanbevolen projecten, meer
geld dan in het kader van het nu voorgestelde regionale beleid beschikbaar is. Het is echter geld waarmee investeringen voor de
toekomst worden verricht. De regering heeft om haar moverende redenen de bedragen voor deze doeleinden wel zeer mondjesmaat ter beschikking gesteld. Daarbij is het evenwicht zoek
geraakt.
Op het regionaal beleid wordt beknot, terwijl het oneigenlijk
gebruik van de WIR in verliessituaties ongemoeid wordt gelaten.
Dat misbruik beloopt naar schatting een slordige miljard gulden
per jaar. Afschaffing van de negatieve aanslag in het kader van
het WIR-premiesysteem zou de staat in de vorm van gederfde
vennootschapbelasting
zelfs een surplus van dit bedrag opleveren. Het is dan ook geen wonder dat nu serieus wordt gedacht en
gewerkt aan een dergelijke maatregel. Tegen die achtergrond is
het ongedaan maken van de kortingen op het regionaal beleid
geen overdreven eis. Hier ligt echter niet het voornaamste motief
om met meer middelen de regionale economie te stimuleren.
Voor het land is een levenskrachtige economie ook in de perifere
regio’s niet alleen goed, maar ook nodig. Dat valt op termijn te
realiseren, als de politieke wil er is.
A.P.Oele

7) Advies over het voorontwerp onbetaalde arbeid door uitkeringsgerechtigden, Sociaal-Economische
Raad, 21 december 1984. Zie ook: J.
van der Tuin in SMO-berichten, maart 1983, blz.7-9.

955

Appendix
Budgettaire aspecten van de Nota Regionaal Sociaal Economisch Beleid 1986-1990 (RSEB):
A. De financiële middelen zoals deze in de oorspronkelijke
meerjarenraming
voor 1986 tlm 1990 op het begrotingshoofdstuk van Economische Zaken (EZ) voor het regionaal
beleid staan vermeld, zullen in de komende jaren gefaseerd
een structurele vermindering van L 92 mln. ondergaan (afbouw voor waardenscheppend beleid (VWSB).
B”. In de nota RSEB wordt een onderscheid gemaakt tussen:
het directe instrumentarium (UPR plus ROM’s)
het indirecte instrumentarium
Voorwaardenscheppend
beleid, Integraal Structuurplan Noorden des Lands
(lSP), Perspectievennota Zuid-Limburg (PNL), Europees Fonds Regionale Ontwikkeling (EFRO)-middelen.
Hieronder wordt een overzicht van de gerealiseerde verplichtingen in mln. gld. in de jaren 1981-1985 en de budgetten die de
minister voornemens is beschikbaar te stellen in de periode
1986-1990 (gegevens hebben betrekking op alle steungebieden):
IPR +
ROM’s

Gemiddeld

263
348
364
390
370

385

232

390

348

1981
1982
1983
1984
1985

Gerealiseerde
verplichtingen

Voornemens

VWSB +
ISP/PNL +
EFRO +
versnelde
herinrichting

316
415
319
519
372

Jaren

1986-1990 per jaar a)
per jaar 1981-1985

Bron: Ministerie van Economische

Totaal

579
763
683
909
742
b)

617
737

Zaken.

a) Gemiddeld per jaar.
b) Hierin o.m. verdisconteerd
de vermindering van het VWSB in de periode
1986-1989 (f. 30 mln. en de beëindiging ervan per 1-1-1989, f. 60 mln.).

C.

Hieronder wordt een indruk gegeven van de beschikbaar
gestelde of toegezegde budgetten voor een aantal instrumenten in de periode 1981-1985, alsmede van de beleidsvoornemens voor de komende 4 jaren:
I. Investeringspremieregeling
(IPR); de afgelopen twee jaar is
het vooraf vastgestelde budget van L 30 I mln. per jaar ruim
overschreden. Nog niet zeker is met welk bedrag. Voor 1984
wordt de overschrijding van alleen het centrale deel geschat
op ca. f. 150 mln. De minister wil de regeling zo aanpassen
dat er geen overschrijdingen meer plaats vinden; het budget
van f. 301 mln. blijft de komende 4 jaren gehandhaafd. Van
dit budget kan L 77 ,8 mln. (42070) voor noordelijke projecten gereserveerd worden. Voor de centrale projecten wordt
geen geografische verdeling vooraf gemaakt;
2. Regionale ontwikkelingsmaatschappijen:
ROM’sINOM;
de budgetten voor de ROM’s zullen de komende 4 jaren komen op f. 8(j mln. per jaar. Voor 1984 en 1985 zag het beeld
er als volgt uit (in mln. gld.):
Apparaatskosten

geraamd

voor

toegestaan

1985
18,9
7,6

voor

1984
17,4
7,6

naar een situatie waarin de NOM zich in toenemende mate
zelf kan bedruipen);
3. Integraal Structuurplan Noorden des Lands (ISP); er komt
een ISP-III dat loopt van 1986 – 1990. In de afgelopen periode (lSP-III) is L 210 mln. per jaar toegezegd; daarvan stond
L 65 mln. op de EZ-begroting, f. 65 mln. werd via cofinanciering door andere departementen beschikbaar gesteld en
L 80 mln. kwam vanuit het regiospecifieke arbeidsmarktbeleid. Voor de komende ISP-III periode blijft de f. 65 mln.
op de EZ-begroting gehandhaafd (wv. L 30 mln. voor terugploegprojecten in 1986). Co financiering zal slechts op
ad-hoc-basis en voor kwalitatief goede projecten plaats vinden. Het beleid ten aanzien van het PNL-gebied wordt nog
I periode voortgezet, ongewijzigd, met een bedrag van L 45
mln. per jaar (EZ-begroting); ten aanzien van cofinanciering zullen dezelfde principes gelden als die voor het ISPgebied. N.B. Een ISP-IV wordt niet uitgesloten geacht; een
volgende PNL-periode word onwaarschijnlijk geacht, gezien de ontwikkeling van de regionale situatie in Limburg;
4. Voorwaardenscheppend
beleid (VWSB); In de afgelopen
periode is gemiddeld f. 92 mln. per jaar beschikbaar gesteld, waarvan L 67 mln. (73 %) voor decentrale projecten.
Van het decentrale deel werd f. 19 mln. ( 30%) gereserveerd
voor projecten in het Noorden. In de periode 1986/1-1-1989
zal er jaarlijks een bedrag van f. 60 mln. voor het VWSB beschikbaar worden gesteld, waarvan L45 mln. (75%) gedecentraliseerd naar provincies; van deze L 45 mln. zal f. 13
mln. (wv. L 9 mln. voor terugploegprojecten) worden gereserveerd voor projecten in het Noorden. Het VWSB zal per
1-1-’89 worden beëindigd;
5. BRT-compensatie;
totaal beschikbaar: f.250 mln., waarvan voor het Noorden L 80 mln., voor Zuid-Limburg L 60
mln. en voor het algemeen deel L 110 mln;
6. Spreidingsbeleid; hiervoor geen middelen gereserveerd;
7. Herinrichtingsprogramma
oostelijk ISP-gebied; hoewel de
gewone uitvoering pas in 1986 start (planningsperiode 15
jaar; ermee gemoeide bedrag L 2,8 mrd.), is in de periode
1980-1985 binnen het ISP-budget een extra bedrag van
f. 126 mln. uitgetrokken (over gehele periode). In de periode 1986-1990 zal boven op het EZ/ISP- deel van L 65 mln.
nog eens f. 10 mln. worden gereserveerd voor een versnelde
uitvoering van het herinrichtingsprogramma;
8. Taakstellend arbeidsmarktbeleid (regiospecijiek); in 1985 is
in dit kader f. 175,8 mln. voor de zwakke regio’s beschikbaar gesteld, waarvan f. 45 mln. (26%) voor het Noorden.
Voor 1986 wordt dit L173,5 mln. in totaal en L42,7 mln.
(35%) voor het Noorden gereserveerd;
9. Europees Fonds Regionale Ontwikkeling (EFRO); in 1985
is in dit kader f. 51 mln. 1) beschikbaar gesteld. Dit bedrag
is niet regionaal uit te splitsen. Het wordt evenals het ESF
ook aangewend ter aanvullende financiering van ISP-projecten; beschikbaarstelling op basis van projecten en prioriteiten. De EFRO loopt via EZ-begroting (budgettair neutraal; Brussel stort middelen op projectbasis op de EZbegroting);
10. Europees Sociaal Fonds (ESF); drukt niet op de rijksbegroting; beschikbaarstelling
niet regionaal uit te splitsen; financiering op projectbasis;
11. Terugploeggelden; voor 1986 zal een startbedrag van f. 100
mln. beschikbaar worden gesteld. Dit bedrag zal binnen het
budget van het RSEB worden gevonden en wel via de posten
(in mln. gld.):
–

gedecentraliseerd
ISP
PNL

voor rente,

–

overige regioprogramma’s

kosten en aflossingen

–

middelen grote steden

ROM’s
wV.NOM
Garanties

ROM’s
wV.NOM

52,4
36

47,2
35,4

De minister is wel voornemens aanpassingen aan te brengen
in de financieringsmethodiek
(het systeem van garantiestelling plus de financiële betrokkenheid van de provincies).
Hij heeft de provincies al van zijn voornemens op de hoogte
gesteld. De voorstellen komen er volgens de minister op
neer dat de NOM-uitgaven ten laste van zijn begroting de
komende jaren nog zullen stijgen (om daarna toe te werken

956

Totaal

VWSB

29,9
30
20
8,8
11,3
100

1) Gegarandeerd
mimmumquota:
1% van het Fonds; ten bate van
ISP-PNL-gebieden waar ook IPR van toepassing is; voorkeur voor projecten die in samenhang met ESF worden uitgevoerd en voor projecten
die een bovenregionaal of grensoverschrijdend
effect hebben.