Het nationaal-economisch
belang van waterkeringen
De toekomstige Wet op de waterkering zal naar verwachting – naast enkele bestuurlijke
en technische facetten – ook de financiele verhouingen tussen de betrokken overheden
vastleggen. Een eventuele rijkssubsidie in de kosten van beheer en onderhoud van
waterkeringen is volgens de auteur alleen te motiveren als een landelijke waardering van
het nationale belang van het handhaven van de veiligheid van dijkringen. In dit artikel
wordt een cijfermatige benadering van het nationale belang als deel van het gehele belang
gegeven. Op grond van deze benadering blijkt een nationale subsidie van ten hoogste 20%
gemotiveerd te kunnen worden.
IR. TJ. DE HAAN*
In de nacht van 1 februari 1953 werd Nederland getroffen door een watersnoodramp waarbij ruim 1800 mensen
het leven verloren en grote materiele schade ontstond.
Reddingswerk en herstel werden onmiddellijk aangepakt.
Een nationale inzameling ‘.Beurzen open, dijken dicht’
bracht f. 140 mln. op 1). Gecorrigeerd voor inflatie naar
1986 was de opbrengst ruim f. 700 mln.: de grootste opbrengst die ooit met een inzameling werd verkregen. Het
signaal wasduidelijk: ‘nooit weerzo’h ramp’. De nationale
overheid pakte dat op met een landelijke actie tot versterking van de waterkeringen: het Deltaplan, dat beoogt door
afsluiting van zeegaten en versterking van zeeweringen
een overstroming vanuit zee menselijkerwijs gesproken
uit te sluiten. De rivierdijkversterkingen zijn een logisch
vervolg daarvan en onlangs kondigde minister Smit-Kroes
het sluitstuk: de versterking van Usselmeerdijken aan. Het
Deltaplan is in 1990 gereed. De overige versterkingen worden voor het einde van deze eeuw voltooid.
Het doel wordt pas bereikt als na de versterkingen de bereikte veiligheid tot in lengte van jaren wordt gehandhaafd.
De ervaring leert door de eeuwen heen dat de waakzaamheid verslapt naarmate de herinnering aan de laatste overstroming vervaagt. Dijken slijten, de zeespiegel rijst en de
kust erodeert. De Wet op de waterkering zal – meer dan
de bestaande waterstaatswetgeving dat doet – de prikkel
moeten geven om de vinger aan de pols te houden. Het
landelijk stelsel van veiligheidsniveaus dat de basis is van
de versterkingswerken, wordt in deze wet verankerd. Tevens wordt voorzien in een periodieke toetsing van de kwaliteit van de waterkeringen aan de veiligheidsniveaus.
Voorts zal deze wet de mogelijkheid bieden (conform de
geldende decentralisatieregels) eventuele subsidies een
wettelijke grondslag te geven.
De dijkring – een gebied dat tegen hoog water op zee,
rivier of Usselmeer wordt beveiligd door een gesloten keten van waterkeringen en eventueel hoge gronden vormt de basiseenheid waarop zowel de veiligheids- als de
financiele ‘filosofie’ in de wet wordt gebaseerd. De essentie is de gesloten keten waardoor eigenaren, pachters, bewoners en gebruikers (hierna ‘ingelanden’ te noemen) van
het gebied een gezamenlijk belang hebben bij de beveiliging van hun dijkring. Per dijkring wordt een veiligheidsniveau vastgesteld. Ons land is ingedeeld land in 56 dijkringen. Voorbeelden zijn: Texel, Alblasserwaard en Centraal
Holland (tussen kust, Noodzeekanaal, Amsterdam-Rijnkanaal, Hollandse Ussel en Nieuwe Waterweg).
982
Motief voor rijkssubsidie
Vanouds dragen doelcorporaties van ingelanden – waterschappen – zorg voor de waterkeringen. Door onderhoudswerken uit te voeren en medegebruik van de waterkering door derden aan banden te leggen, zorgen de waterschappen ervoor dat de waterkering voldoet aan zodanige eisen dat het risico van overstroming acceptabel klein
is. De Wet op de waterkering gaat er vanuit dat de waterschappen ook in de toekomst deze zorg dragen. Een van
de grondregels van het waterschapsbestuur luidt: ‘dien ‘t
water deert, dien ‘t water keert’. Dit betekent vanouds ook
‘die de dijk betaalt’. De ingelanden betalen de kosten van
de zorg voor de waterkering via de omslag die hun waterschap aan hen oplegt. Handhaving van dit profijtbeginsel
geldt ook voor de toekomst.
Als op langere termijn het belang van de aan de waterschappen opgedragen taak de schaal van een waterschap
aanzienlijk zou gaan overstijgen, zou dat reden voor een
rijkssubsidie kunnen zijn. Zo is de gestaag voortgaande
erosie van delen van de Noordzeekust een deel van een
proces dat de kust tussen Calais en Esbjerg omvat. De gevolgen van de erosie worden langzamerhand van een nationale schaal en daarmee wordt de taak de erosie te beteugelen een nationale taak. Dit is de hoofdreden de uitvoering en de financiering van erosiebeteugeling bij het rijk te
leggen. De Wet op de waterkering bevat dezelfde beleidslijn met betrekking tot de grote rivieren en de getijdewateren voor gevallen dat daar de erosie de waterkeringen
bedreigt. Door dit beleid is de waterkeringstaak van de waterschappen voor de toekomst te omschrijven als het
handhaven van de veiligheid van dijkringen zonder
substantiate zorg voor beteugeling van erosie. Het rijk beteugelt de erosie waar nodig en mogelijk. In de taakverdeling wordt dit motief voor subsidie dus ondervangen.
* De auteur is als projectleider Wet op de waterkering werkzaam bij
de Hoofddirectie van de Waterstaat van het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat. De benadering die in dit artikel wordt gevolgd is tot stand
gekomen in samenwerking met prof, dr L.H. Klaassen van het Nederlands Economisch Instituut.
1) Nederland en de zee, februari 1953- 1978,25jaarnaderamp, biz.
60.
Met de beveiliging van een dijkring wordt behalve de
eigen belangen van de ingelanden van die dijkring ook een
belang gediend dat daarboven uitstijgt: het nationale belang. In het verlengde van het profijtbeginsel kan overwogen worden als waardering voor het nationale belang een
rijkssubsidie te geven evenredig aan dit nationale belang.
Als de fasten ten gevolge van de waterkeringszorg de
draagkracht van de ingelanden op grote schaal zouden
dreigen te overschrijden, zou ook dat een reden kunnen
zijn een subsidie te geven. Zo bleek in het verleden dat de
last voor de dijkversterkingswerken te hoog zou worden
zodat besloten werd daarin 80 of 100% te subsidieren.
Ook werd eind jaren zestig jaren een subsidie in onderhoudskosten ingesteld ten einde de lasten van waterschappen te verlichten. Sinds 1953 heeft een concentratieproces plaatsgevonden dat er toe heeft geleid dat er nu
grote en sterke waterschapsorganisaties zijn. Naar verwachting zal voorts de toekomstige Waterschapswet de
mogelijkheid openen om naast de eigenaren ook pachters, bewoners en gebruikers als ingelanden waterschapsomslag op te leggen. Beide ontwikkelingen hebben een
verbreding van het draagvlak van waterschappen als resultaat. De jaarlijkse onderhoudskosten van waterkeringen gedragen door waterschappen bedragen nu ongeveer
f. 60 mln. Dat is gemiddeld bijna f. 10 per woning respectievelijkf. 25 per ha met een uitschietertot f. 65 per jaar 2).
Het gemiddelde blijft dus ruim onder de een promille van
de beschermde waarde aan onroerend goed, hetgeen niet
hoog genoemd kan worden. Misschien is de hoogte van de
lasten een reden de mogelijkheid van een incidentele subsidie voor een waterschap met hoge lasten (de ‘uitschieter’) te overwegen. Het is geen reden voor een landelijk
uniform subsidiepercentage.
Het nationale belang van het handhaven van de veiligheid van dijkringen is derhalve het enig mogelijke motief
dat tot een landelijk werkende subsidie in beheer en onderhoud van waterkeringen zou kunnen leiden. Daarmee
ligt de vraag naar een kwantitatieve benadering van het
nationale belang op tafel.
Het nationale belang
Het nationale belang is dat deel van het belang dat uitstijgt boven het eigen belang van eigenaren, pachters, bewoners en gebruikers in een dijkring. Concreter omschreven: het nationale belang van het handhaven van de veiligheid van een dijkring is dat deel van het belang dat niet aan
de ingelanden binnen de dijkring kan worden toegerekend.
Voor de uitsplitsing van wat wel en niet aan de ingelanden van dijkringen kan worden toegerekend worden in
eerste instantie de functies die in de dijkring worden vervuld als leidraad genomen. Per functie wordt nagegaan in
hoeverre die functie aspecten van nationaal belang vertegenwoordigt. Als vergelijkingsbasis wordt de waarde van
onroerend goed – gebouwd en ongebouwd – genomen.
Soms kan dat direct, soms moet dat indirect. De uitkomst
is steeds een percentage van de waarde van het totale onroerende goed in de dijkringen dat dient om het desbetreffende functieaspect met nationale belang uit te oefenen.
De essentie is het percentage – de verhouding tussen de
functieaspecten met nationaal belang en het totaal – te vinden. Aangezien het niet voor de hand ligt dat de waardeverhoudingen van roerendegoederendienende voor functieaspecten met nationaal belang relevant afwijken van de
waardeverhoudingen van onroerende goederen, kunnen
de roerende goederen buiten beschouwing blijven.
Vervolgens wordt nagegaan in hoeverre de functionele
benadering tekort doet aan het gevoelen dat ‘het geheel
meer is dan de som der delen’ en of aanpassing van de uitkomst van de functionele benadering nodig is.
Er zou in principe gekozen kunnen worden voor toepassing van de benadering op iedere dijkring afzonderlijk. Het
wordt echter voldoende geacht om een landelijk percentage vast te stellen. Een uitkomst die een veelvoud van 5%
ESB 8-10-1986
is, is voldoende nauwkeurig. Er kan dan worden gewerkt
met gemiddelde gegevens waarbij wel de schaal van de afzonderlijke dijkring in het oog moet worden gehouden.
Als gegevensbron is in hoofdzaak het Statistisch Zakboek gebruikt. Bij het opstellen van de benadering is de
editie van 1984 als de toen meest recente uitgave gebruikt.
De verhoudingen tussen de gebruikte gegevens zullen
sindsdien – naar mag worden aangenomen – niet significant zijn gewijzigd. Aangezien de nauwkeurigheidseis
voor de benadering betrekkelijk ruim is gesteld, zijn uitgebreidere gegevensbronnen niet nodig en wordt deze praktische aanpak voldoende geacht.
Functionele benadering
In het gebied van een dijkring worden verschillende
functies uitgeoefend. Aan de hand van de functies wordt
bezien welke al dan niet aan eigenaren, pachters, bewoners en gebruikers dienen te worden toegerekend.
De economische functie (landbouw, handel, nijverheid
en industrie) is hierbij de leidraad. Vanouds concentreren
met name handel, nijverheid en industrie zich sterk in bepaalde dijkringen. Daar bevinden zich vanouds ook de
concentraties van roerende en onroerende goederen die
middel zijn om de economische functie uit te oefenen. Er is
veel voorte zeggen om de kosten van beveiliging van deze
middelen via de waterschapsomslag te laten drukken op
de eigenaren/gebruikers ervan. De kosten kunnen uiteindelijk worden doorberekend aan de klanten waarvoor de
economische functie werkt.
Parallel aan de concentraties van de economische functie heeft de bevolking zich ook vanouds geconcentreerd
gevestigd. Als afgeleide daarvan hebben zich daar ook
functies als nutsdoeleinden, onderwijs, cultuur, sport en
recreatie geconcentreerd. De beveiliging van deze bewonersgebonden functies is een belang van de bewoners en
het is dus vanzelfsprekend de kosten daarvan via de waterschapsomslag te laten drukken op de bewoners als
klanten van die functies. Hetzelfde geldt voor de bescherming van de bewoners zelf, een van de belangrijkste motieven voor beveiliging.
De conclusie tot zover is dat in principe noch de economische, noch de bewonersgebonden functies aspecten
van nationaal belang bevatten. Een aantal anderefuncties
blijken evenwel niet onder bovenstaande gedachtengang
te kunnen worden gevat. Ze vertegenwoordigen wel degelijk aspecten van nationaal belang.
Natuur
Bijna 5% van ons droge grondgebied is natuurlijk terrein
3). Bossen worden niet meegeteld omdat die vrijwel alle op
hoge gronden liggen en deze dus niet van invloed zijn op
de verhoudingen in dijkringen. Een deel van het natuurlijke terrein is van (inter)nationale allure. Dit kan op 2% van
de oppervlakte van ons land worden gesteld. Het zijn uitsluitend ‘ongebouwde’ gronden. De waarde daarvan zal
1 % van de waarde van onroerend goed niet overschrijden.
Monumenten
Voor een deel zijn dit op zich zelf staande monumenten
zoals bij voorbeeld het Muiderslot. Het deel daarvan dat
van (inter)nationale allure is, zal de 1 % van de waarde van
onroerend goed niet overtreffen. Daarnaast wordt aan oude binnensteden als geheel een monumentale waarde
toegekend die uitgaat boven de functionele waarde van de
gebouwen op zich. Aanwijzing hiervoor is dat na de Tweede Wereldoorlog gebombardeerde steden in de oude staat
zijn hersteld ondanks de veel hogere kosten in vergelijking
met eigentijdse nieuwbouw. Ook nu nog worden vele oude
panden gerestaureerd. Verzekeraars hanteren voor monumentale panden herbouwwaardes die tot meer dan het
2) Onderzoek Rijkswaterstaat en Unie van Waterschappen.
3) Statistisch Zakboek (SZB) 1984, biz. 5, tabel 2.
983
label 1. Monumentale meerwaarde oude binnensteden
ca.
ca.
ca.
21 km2
121 mln. m3
f. 31 mrd.
a) Zie voetnoot 3.
b) Onderzoek Rijkswaterstaat.
883
595
7900
485
30
4345
1210
95
6897
4482
10973
2070
2240
1650
%
55
5
55
5
30
50
15
11.015
N.b.: toegevoegde waarde nationale produktie in bruto marktprijzen is f. 304.910 mln.
Doorvoer door dijkringen is dus 3% a 4% van de nationale produktie. (f. 11 mrd./f. 3,05
mrd.)
Bran: Statistisch Zakboek 1984 en eigen berekeningen.
f.
1,8. mln. ha
63 mrd.
8. mln.
3. mln.
510. mfn. m3
f. 178 mln.
Kantoren en bedrijven
– beroepsbevolking
in kantoren 60%
– bedrijven 40%
2,4. mln.
1,4. mln.
1. mln.
_
–
inhoud kantoren
waarde
f.
–
inhoud bedrijven
waarde
f. 135 mrd.
168. mln. m3
84 mrd.
270. mln. m3
Scholen, kerken e.d.
f.
Totaal
Afgerond
f. 510 mrd.
50 mrd.
f. 500 mrd.
Bran: Statistisch Zakboek 1984, en eigen berekeningen.
dubbele van eigentijdse panden met vergelijkbare functies
kunnen oplopen. Hieruit kan als indicatie voor ‘monumentale meerwaarde per kubieke meter’ gemiddeld f. 250 per
m3 worden afgeleid 4). Op basis van een globale kubering
van oude binnensteden vanaf topografische kaarten kan
een totale monumentale meerwaarde van deze oude steden worden geraamd (zie label 1). Tevens kan een schatting worden gemaakt van de waarde van onroerend goed
in dijkringen (zie tabel 2). In relatie tot de beveiliging tegen
water is herbouwwaarde gekozen als grondslag in plaats
van boekwaarde. De monumentale meerwaarde van oude
binnensteden blijkt 6 a 7% van de waarde van onroerend
goed in dijkringen te zijn.
Verkeer
De verkeersinf rastructuur dient voor een belangrijk deel
voor ontsluiting van dijkringen zelf en is medebepalend
voor de waarde van onroerende goederen. Voor een kleiner deel is de verkeersinfrastructuur ook van nationaal belang. De doorvoer door dijkringen (zonder vertrek- of aankomstpunt in de dijkring) blijkt 3 a 4% van de nationale produktie te vertegenwoordigen als beide worden berekend
als toegevoegde waarde uitgedrukt in bruto marktprijzen
(zie tabel 3). De zeevaart – die geheel buiten dijkringen
omgaat – is hierbij niet meegeteld. Aan- en afvoer uit en
naar het achterland zijn begrepen in de andere vervoerssoorten. Hetzelfde geldt voor de luchtvaart die alleen bij de
landing een dijkring aandoet. Een luchthavenbedrijf als
Schiphol kan als ingeland omslag betalen en is als zodanig
evenmin van nationaal belang als andere bedrijven. De
omslag kan worden doorberekend aan de klanten. De binnenvaart gaat voor een groot deel over de grote rivieren en
telt slechts voor een gering deel mee. Aangenomen wordt
dat de waarde van het gedeelte van de verkeersinfrastruc-
984
Spoorwegen
Bus, tram, metro
Goederen over weg
Binnenvaart
Communicatie
Overige
Auto’s e.d.
Totaal
Tabel 2. Waarde onroerend goed in dijkringen
Woongebouwen
– inwoners
– woningen
inhoud
– waarde
Doorvoer dijkringen
(mln. gld.)
f. 250 /m3
Oude binnensteden in dijkringen b)
Grand
– oppervlak
– waarde
Nederland (totaal)
(mln. gld.)
f. 650 /m3
f. 400 /m3
monumentale panden (gemiddeld)
normale woon- en winkelpanden (gemiddeld)
monumentale meerwaarde
Oppervlak
Inhoud
Monumentale meerwaarde
Tabel 3. Toegevoegde waarde doorvoer door dijkringen,
bruto marktprijzen 1981
Herbouwwaarde a)
tuur die kan worden toegerekend aan doorvoer door dijkringen – overeenkomstig bovenstaand percentage van
de nationale produktie – 3 a 4% van de waarde van onroerend goed is en dat het nationale belang van de verkeersinfrastructuur eveneens 3 a 4% is.
Defensie
Militaire objecten zijn van nationaal of internationaal belang. Schatting van dit belang is – alleen al door defensiegeheimen – moeilijk uitvoerbaar. Er kan echter wel een
vervangingswaarde worden bepaald die relatief hoog kan
liggen. Op basis van de vervangingswaarde zou aan deze
ingelanden omslag kunnen worden opgelegd en zou een
reele bijdrage aan de kosten van de waterkering kunnen
worden geleverd. Voor de benadering van het nationale
belang kunnen militaire objecten dan ook verder buiten
beschouwing blijven.
Milieuvervuiling
Milieuvervuiling kan als schadelijk effect van een overstroming ontstaan door ontsnappen van schadelijke stoffen uit chemische installaties en opslagplaatsen. Geschat
wordt dat die schade de orde van grootte van 20% van de
waarde van het onroerend goed in de dijkring niet overschrijdt. Daarvan is slechts een deel – zeg 10% via luchtvervuiling en/of uitstromend water – ook buiten de dijkring van belang. Milieuvervuiling als aspect van nationaal
belang kan dan op 2% van de waarde van de onroerende
goederen worden geschat.
Te zamen kan dus aan hooguit 13 a 15% van de onroerende goederen nationaal belang worden toegekend. Het
nationaal belang van het handhaven van de veiligheid van
dijkringen kan op basis van f uncties daarmee op 13 a 15%
van het totale belang worden geschat.
Meerwaarde van het geheel
De functionele benadering doet geen recht aan het idee
dat het geheel meer is dan de som der delen. Bij nadere
beschouwing blijkt dat impliciet grotendeels toch het geval
te zijn.
Binnen de dijkring is de combinatie van functies meer
waard dan de optelsom van de afzonderlijke functies. De
functies binnen de dijkring versterken daardoor elkaar,
hetgeen de ingelanden ten goede komt en geen nationaal
belang is.
Het totaal van dijkringen is meer waard dan de optelsom
van alle dijkringen. Dat komt tot uiting in de relaties tussen
dijkringen:
4) Handleiding voor de globale vaststelling van de gemiddelde herbouwkosten per kubieke meter voor bouwwerken, nr. 22, Vereniging
voor Brandassuradeuren.
Tabel 4. Het nationale beslag van waterkeringen, in procenten op basis van functies.
Natuur
Monumenten
– op zich zelf staand
– oude binnensteden
Verkeer, doorvoer
Milieuvervuiling
Te zamen
Maximale meerwaarde
1
1
6a 7
3a 4
2
13415
5
Bovengcens
relaties als tussen dijkringen onderling. Het leefklimaat in
Delfland wordt positief bemvloed door de vlakbij gelegen
Veluwe. Bewoners van de Veluwe hebben soms familieleden die bij voorbeeld in Delfland wonen, enz. Ook dan zijn
er vanuit de belangen geredeneerd compenserende relaties zonder groot overschot.
Samenvattend kan worden geconcludeerd dat de meerwaarde tot uiting komt in belangenrelaties tussen dijkringen die elkaar grotendeels compenseren. Het zou daarnaastaanleidingkunnen zijn tot enigeverhoging – enkele
procenten – van het resultaat van de functionele
beschouwing.
Conclusie
– bij economische functies zijn die relaties sterker naarmate er meer klanten buiten de dijkring zijn gevestigd.
Dan betalen die via doorberekening van lasten in prijzen ook meer mee aan de dijkring;
– het leefklimaat van de bewoners van bij voorbeeld het
midden van Nederland wordt verbeterd door de mogelijkheid om b.v. op Schouwen te recreeren. Hetzelfde
geldt voor bewoners van Schouwen-Duiveland die de
Doelen te Rotterdam bezoeken of de Technische Universiteit Delft. Hier is sprake van een aantal relaties die
elkaar grotendeels compenseren zodat in het algemeen geen groot overschot overblijft;
– familieleden en kennissen uit de ene dijkring hebben
belang bij de persoonlijke bescherming van hun relaties in de andere dijkring en omgekeerd. Ook hier is
sprake van compensatie zonder groot overschot.
De hiervoor beschreven benadering heeft als conclusie
dat het nationale belang van het handhaven van de veiligheid van dijkringen op basis van een functionele beschouwing 13 a 15% van het gehele belang is (zie label 4). Meerwaarde op grond van het idee dat het geheel meer is dan
de som der delen – afzonderlijke functies of dijkringen kan aanleiding zijn tot een verhoging met enkele procenten van de uitkomst van de functionele beschouwing. Een
aandeel van 20% van het nationale belang in het totale belang kan worden beschouwd als een bovengrens. Een
rijkssubsidie evenredig aan het nationale belang van het
handhaven van de veiligheid in dijkringen zou hooguit
20% van de kosten van onderhoud van de waterkeringen
kunnen zijn. Bij het huidige kostenniveau van de waterschappen – landelijk ca. f. 60 mln. per jaar – zou daarmee jaarlijks ca. f. 12 mln. gemoeid zijn.
Tussen gebieden buiten de dijkringen (Veluwe, Drenthe) en gebieden binnen dijkringen bestaan soortgelijke
De Oosterscheldedam, daar zullen ze op de Veluwe blij mee zijn
ESB 8-10-1986
Tj. de Haan
(foto ANP)
985