Het Binnenhof en de Raad van Economisch Adviseurs

beleidseconomie

Het Binnenhof en de Raad
van Economisch Adviseurs
W.H. Buiter en H.P. van Dalen
De auteurs zijn voorzitter respectievelijk secretaris
van de Raad van Economisch Adviseurs (REA).
dalen@nidi.nl

Met de Raad van Economisch Adviseurs wordt de stem
van de wetenschap binnen de Tweede Kamer gehaald. Het
ondersteunen van de Tweede Kamer in het debat kan het
beste geschieden door de comparatieve voordelen van de
academische econoom uit te buiten, die op korte, krachtige
wijze de rol van de advocaat van de welvaart op zich neemt.

M

et de komst van de Raad van Economisch Adviseurs
(REA) in maart 2005 heeft de Nederlandse politiek een
nieuwe adviseur toegevoegd aan de lange lijst van raden, commissies en planbureaus die het Binnenhof rijk is. De REA is speciaal als raadgever voor de Tweede Kamer ingesteld, met als taak
zowel gevraagd als ongevraagd advies te geven aan de Kamer
over financieel-economische aangelegenheden. Deze adviezen,
hoewel gericht aan de Kamer, zijn openbaar.
Voor zover wij weten is deze constructie uniek in de wereld.
Vaak zijn adviescolleges ingesteld om een regering te adviseren,
waarbij de Council of Economic Advisors in de Verenigde Staten
het meest tot de verbeelding sprekende orgaan is. De REA dient
echter nadrukkelijk het parlement en niet de regering. In andere
landen, waaronder in het Verenigd Koninkrijk bestaan weliswaar
kleine teams van economiespecialisten die het Lagerhuis en het
Hogerhuis adviseren, maar hun adviezen zijn vertrouwelijk.

Scepsis

Bij de oprichting van de REA was er aan beide zijden van het
politieke spectrum van de Tweede Kamer – met de VVD aan de
ene kant en de SP en GroenLinks aan de andere – een sterke terughoudendheid te bespeuren. GroenLinks en SP bestempelden de
REA zelfs als een “onnodig en onwenselijk instituut, dat bovendien
geld kost dat beter anders besteedt kan wordenâ€. Academische economen lieten zich ook niet onbetuigd. Een raad die alleen maar
het macro-economische beleid becommentarieert is overbodig, de
echte pijnpunten zijn juist micro-economisch van aard.
Deze visies en commentaren waren destijds gebaseerd op
een papieren ontwerp van de raad. Inmiddels is de raad ruim
een half jaar onderweg in zijn proefperiode van een jaar en zijn
er vier adviezen verschenen . Het commentaar verdient enige

Zie voor een vergelijking van adviesraden het ESB-dossier Beleidseconomie,
23 oktober 2003.
Zie handelingen van de Tweede Kamer, 15 maart 2005, 3818, 59.
Te weten adviezen over overregulering en bureaucratie; de voorjaarsnota;
de miljoenennota; en over innovatie en economische groei. De adviezen en
nadere informatie over de REA staan op de website van de REA, te benaderen via: www.tweedekamer.nl.

532

ESB  16-12-2005

repliek en de praktijk van de REA toelichting. We beginnen
met een korte beschrijving van de taakopvatting van de raad.
Vervolgens bespreken wij de comparatieve voordelen van de
REA in het beleidsdebat.

Officiële taak

De taak van de REA omvat het geven van gevraagd en ongevraagd advies over financieel-economische aangelegenheden.
De Tweede Kamer ziet (gevraagd) advies vooral als het duiden
van financieel-economische ontwikkelingen. Twee keer per
jaar is de REA verplicht om haar licht te doen schijnen en wel
over de voorjaarsnota en de miljoenennota. De toekomst moet
uitwijzen hoe de Kamer van het ‘vraagrecht’ om advies – buiten
deze twee jaarlijkse verplichtingen om – gebruik wil maken,
want zulke verzoeken zijn er nog niet geweest.
Buiten de gevraagde adviezen kan de REA ook ongevraagde
adviezen uitbrengen. Bij de keuze van deze onderwerpen zal
de REA zich niet noodzakelijk beperken tot traditioneel economische onderwerpen, omdat belangrijke maatschappelijke
problemen die verbonden zijn met het financieel-economisch
beleid vaak ook traditionele grenzen overschrijden. Om een
voorbeeld te geven: immigratie en integratie van allochtonen
vergt een benadering waarbij inzichten uit meerdere disciplines
van dienst kunnen zijn. De keuze van ongevraagde adviezen
wordt vooral ingegeven door een gevoel van urgentie en de verwachting dat de adviezen van de REA nog toegevoegde waarde
hebben in het politieke debat.
In de verplichte adviezen over de voorjaarsnota en de
miljoenennota krijgt het duiden van de macro-economische
voorspellingen van verschillende instituties zoals het CPB, het
IMF en de OESO enige aandacht. Wanneer de verwachting
bestaat dat de REA de rol van een schaduw-CPB op zich neemt,
moeten wij deze verwachting meteen de kop in drukken. Menig
econoom zal onderkennen dat de kracht van de REA niet in dit
soort exercities schuilt. Second opinion-adviezen over voorspel Wij benadrukken dat de impressies die wij geven nadrukkelijk verbonden
zijn aan deze REA, samengesteld uit de raadsleden W.H. Buiter,
S.C.W. Eijffinger, C.G. Koedijk, C.N. Teulings en A. van Witteloostuijn.

beleidseconomie

lingen en scenario’s eindigen vaak in welles-nietes-gebakkelei.
Een gedegen aanpak van dit soort advisering vergt meer tijd en
geld dan de honderdduizend euro die ten behoeve van de REA
is gereserveerd. In het algemeen beperkt de Raad zich daarom
tot het kraken van korte noten over de interpretatie van uiteenlopende voorspellingen, alsmede over de daaraan ten grondslag
liggende veronderstellingen.
Waar de REA werkelijk een verschil kan maken in het
beleidsdebat, is in het signaleren en duiden van problemen, het
constateren van blinde vlekken of denkfouten in het bestaande
beleid en in het formuleren van alternatieve oplossingen. De
raad ziet daarom de diagnose van maatschappelijke problemen
met belangrijke consequenties voor de economische politiek als
een kerntaak. In het geven van adviezen aan de Tweede Kamer
wil de REA er voor waken om met ‘Nirvana-oplossingen’ te
komen (Demsetz, 1969). Hierbij wordt een imperfect institutio­
nele regeling vergeleken met een ideale norm, die geldt in het
Nirvana, een vreedzame en perfecte wereld. In zo’n first-best,
perfecte wereld, waarin men met een schone lei mag beginnen, zou bijvoorbeeld niemand de hypotheekrenteaftrekregeling introduceren. Het probleem is echter dat deze regeling al
bestaat en dat alle opties die men kan bedenken om zo’n regeling af te schaffen ‘pijn’ zullen doen. De kunst is om te bezien
hoe men de regeling met zo min mogelijk pijn kan afschaffen.
Transitieproblemen zijn essentieel om te begrijpen waarom
hervormingen zo moeizaam verlopen. In het bedenken van
antwoorden op problemen ontkomt men niet aan het behandelen van overgangsproblemen die meerdere generaties kunnen
treffen. Hervormingen in het VUT/prepensioensysteem zijn bij
uitstek een terrein waar aandacht aan intergenerationele welvaartsverschillen besteed moet worden.

Comparatieve voordelen van de REA

Het geven van economisch advies is een activiteit die niet
ontkomt aan de logica van Ricardo’s leer van de comparatieve
voordelen. Hierna schetsen wij daarom een aantal terreinen
waarop, naar onze mening, de REA over een comparatief voordeel beschikt vis-à-vis de vele andere economische adviesorganen, planbureaus en economen die zich op persoonlijke titel
roeren in het beleidsdebat.

Academische economie
De REA is een groep van academische economen met verschillende achtergronden en kennisdomeinen. De band met de wetenschap is echter sterker dan de band met de dagelijkse economische
politiek. Hierin schuilt een belangrijk voordeel van de REA, omdat
de Tweede Kamer hiermee de meest recente inzichten uit de
wetenschap binnen handbereik heeft. Naast de rol van intermediair is ook het karakter van de academicus van belang. De kennis
en kracht schuilen in het zien van de grote lijn, gebruikmakend
van de analytische kracht van economische theorieën en de kruisbestuiving met aanpalende disciplines. De academische instelling
bewijst zijn nut ook door de plausibiliteit van veronderstellingen
van beleidsvoornemens of -instituties aan de kaak te stellen.
Dergelijke overdenkingen hoeft men niet van beleidsambtenaren
te verwachten, omdat men zelden het bestaansrecht van de eigen
instelling zal aanvallen. De calculus van het publieke belang vergt
dat men onder andere doorziet waar private belangen worden
opgetuigd als publieke belangen en waar de maatschappelijke
baten niet opwegen tegen publieke bekostiging. De rol van de

econoom lijkt daarmee vooral te schuilen in de rol van advocaat
van de welvaart (vergelijk Stiglitz, 1998).

Dwingende logica
De REA maakt in ieder geval één uitzondering op de puur academische instelling door nadrukkelijk concrete adviezen te geven
en niet te blijven steken in het duiden van economische ontwikkelingen. Academici beperken zich liever met het schetsen van ontwikkelingen en geven van verklaringen. Adviezen zijn vaak gesteld
in zeer algemene termen waardoor het aangrijpingspunt voor
kamerleden gering is. De dagelijkse praktijk van iedere beleidsarena – of deze nu Binnenhof of Whitehall heet – wijst uit dat bij
de behandeling van problemen de ‘hoe’-vraag veelal het ‘waarom’
overvleugelt. De REA wil niet aan die realiteit voorbijgaan en laat
daarom ieder advies gepaard gaan met concrete beleidsaanbevelingen die door alle leden worden gedragen. Door deze werkwijze
wordt de lezer gedwongen om het eens of oneens te zijn met onze
veronderstellingen en adviezen. Dit is wezenlijk anders dan de
wijze waarop bijvoorbeeld planbureaus of sommige adviesraden
werken, die zich uitputten in het bieden van een palet aan scenario’s, waardoor iedere lezer zijn eigen draai aan het verhaal kan
geven. Het CPB is bijvoorbeeld zeer terughoudend wanneer het
aankomt op het geven van concrete adviezen. Academische economen kunnen natuurlijk wél op persoonlijke titel in krant of ESB
hun mening ten beste geven, maar de toegevoegde waarde van de
REA is dat het de gedeelde mening is van vijf economen en niet de
mening van een enkeling (waarover later meer).

Kort en kernachtig
Waar andere adviesorganen hun adviezen rapporteren in
vuistdikke rapporten, waarin beleidsanalyse en -voorstellen tot
in detail zijn uitgewerkt, legt de REA de nadruk op korte, leesbare rapporten die bij voorkeur tien tot vijftien pagina’s mogen
bedragen. Het is een ijzeren wet dat dikke rapporten vaak het
pijnlijke lot treffen dat geïnteresseerden alleen de samenvatting
of het persbericht lezen. Voorts is ook door het ministerie van
Binnenlandse Zaken (2004) geconstateerd dat abstracte rapporten slecht doorwerken in de politiek. Het schrijven van adviezen
die zich tot de kern van een probleem beperken, zal echter snel
door critici worden neergezet als ongenuanceerd, omdat men
over de meeste onderwerpen boeken vol kan schrijven. Dat is
echter de prijs die aan korte adviezen hangt.

Onafhankelijk oordeel
De Tweede Kamer heeft behoefte aan onafhankelijke advisering, vooral op het terrein van macro-economisch beleids­terrein,
waarbij de onafhankelijkheidseis wordt opgevat als “niet gebonden aan de overheid of aan instanties of organisaties die vallen
onder ministeriële verantwoordelijkheid†(Tweede Kamer, 2005:
5). Er is een aantal checks and balances die de onafhankelijkheid
borgt en die voorkomt dat de adviezen te veel de mening van één
bepaalde stroming of één bepaalde econoom verwoorden.
Uiteraard begint de onafhankelijkheid met de benoeming
van raadsleden. De benoeming van raadsleden is in de experimentele fase van het REA-project gedaan door een werkgroep
van de Vaste commissie voor Financiën die een wensenlijstje

Het gaat hier om de Tweede-Kamerleden: F. de Nerée tot Babberich (CDA),
F. Crone (PvdA), S. Blok (VVD) en B. Bakker (D66).

ESB  16-12-2005

533

beleidseconomie

van te benoemen economen had opgesteld. De eis voor benoeming was dat het om economen zou gaan “met een universitaire
achtergrond, wetenschappelijk gerespecteerd, toonaangevend en
spraakmakend maar niet omstreden op hun vakgebied†(Tweede
Kamer, 2005). Bovendien werd de eis opgelegd dat meerdere
vakgebieden in de REA vertegenwoordigd zouden zijn. De
heterogeniteit van de raad biedt daarbij een bron van creatieve inspiratie omdat uit een veelheid van wetenschappelijke
(sub)disciplines kan worden geput. Hoewel sommige raadsleden
lid van een politieke partij zijn, moet aan dit soort politieke lidmaatschappen niet overdreven veel waarde worden gehecht. De
adviezen die tot op heden zijn afgeleverd gaan soms rechtstreeks
in tegen opvattingen van bijvoorbeeld het CDA (afschaffen
hypotheekrenteaftrek) of de PvdA (verklein de rol van inkomenspolitiek). Bij loyale partijgenoten zouden dergelijke adviezen het niet gehaald hebben in een advies dat op unanimiteit
steunt. Beleid en pers reageerden bijvoorbeeld verbaasd hoe vijf
economen zo eensluidend kunnen zijn. De unanimiteit is een
belangrijke eigenschap van een economisch advies, omdat de
onenigheid onder economen op vele terreinen groot kan zijn.
Zoals Winston Churchill de onenigheid onder economen ooit
samenvatte met de woorden: “When I ask two economists a question I get two different answers, unless one of them is Lord Keynes,
in which case I get threeâ€. REA-adviezen krijgen meer kracht als
zij unaniem door de leden worden gedragen. Het belang hiervan
is groot omdat bij menig vraagstuk (denk aan de Betuwelijn) het
kamerleden duizelt van de vele, tegenstrijdige berekeningen van
economen en aanverwante soortgenoten.
Om de onafhankelijkheid te bewaren wordt sporadisch in
contact getreden met de Tweede Kamer en wordt de nodige
afstand bewaard ten aanzien van pressiegroepen. Voorts houdt
de REA haar werkprogramma geheim, enerzijds om de flexibiliteit te behouden om op actuele vraagstukken in te gaan, anderzijds om adviezen van onvoldoende kwaliteit te annuleren.
Hiermee verschilt de REA bijvoorbeeld van de WRR die onder
de verantwoordelijkheid van de minister-president valt en die
de regering van advies dient, maar eerst haar werkprogramma
met de regering overlegt, voordat zij aan het werk gaat.

Evaluatie

In het verleden is er van verschillende kanten op gewezen
dat de Tweede Kamer substantiële ondersteuning zou moeten
krijgen ter versterking van de controlerende taak van de Tweede
Kamer (Van Dalen et al., 1998; Kalshoven, 1996). Een parlementslid moet vaak in zijn eentje het kabinetsbeleid bewaken.
De balans slaat echter door, omdat het kabinet kan beschikken
over duizenden ambtenaren die meer vragen kunnen beantwoorden dan een volksvertegenwoordiger ooit kan stellen. Met
de instelling van de REA wordt de balans enigszins geredresseerd. De REA kan een nuttige rol spelen door op unanieme
wijze, kort maar krachtige adviezen met een logisch dwingende
lijn aan de Tweede Kamer te verstrekken.
Kunnen we nu al iets over de prestaties van de REA zeggen? De functie van beleidsadvisering is tweeledig: informeren
en overtuigen (Van Dalen et al., 1998). Informeren gaat aan
overtuigen vooraf. Daarom is het eerste doel dat de REA zich
Bij de presentatie van het miljoenennota-advies is een technische briefing
gehouden, bij de voorgaande adviezen zijn de adviezen slechts naar de
Kamer gestuurd zonder nadere toelichting.

534

ESB  16-12-2005

stelt dat er geluisterd wordt naar haar adviezen en dat het debat
over naar haar mening urgente problemen wordt gevoerd. In
haar korte bestaan lijkt de REA – gezien de grote belangstelling
voor de adviezen vanuit de beleidswereld – aan die voorwaarde
te hebben voldaan. Het benadrukken van de bovengenoemde
comparatieve voordelen lijkt daarmee zijn vruchten af te werpen. Het overtuigen van de Tweede Kamer van een diagnose of
oordeel zal echter meer tijd in beslag nemen. Adviezen die direct
worden overgenomen behoren tot de uitzonderingen in de
economische politiek. De REA ziet de Kamerleden als kundige
volksvertegenwoordigers die een economisch verhaal moeten
kunnen doorgronden. Met die intentie worden de adviezen
opgesteld en geschreven. Dat de Tweede Kamer niet direct onze
adviezen omarmt, getuigt alleen maar van die kunde. Wij stellen
ons op het standpunt dat iemand die in een half uur 180 graden
van gedachten verandert in feite niet de moeite van het overtuigen waard is. Veel advies heeft tijd nodig om door te dringen tot
de agenda van de economische politiek.

De kracht om te constateren dat
de keizer geen kleren aan heeft,
is van onschatbare waarde
Conclusie

De kracht van de REA schuilt in de academische vrijheid
van denken zonder knellende banden met beleid of politiek. De
kracht om te constateren dat de keizer geen kleren aan heeft, is
van onschatbare waarde, zeker wanneer men een luisterend oor
van de Tweede Kamer heeft. Kamerleden kunnen weliswaar gratis economische kennis downloaden van bijvoorbeeld het IMF,
de OESO of de Nederlandsche Bank, maar men moet daarbij
wel in het oog houden dat deze instanties niet snel hun eigen
beleidslijn zullen aanvallen. Organisaties zijn vaak de gevangenen van hun eigen doelstellingen, waardoor enige reflectie over
doelen of effectiviteit niet naar buiten wordt gebracht. Dat is
nu eenmaal het spel. Het roepen dat de keizer geen kleren aan
heeft, is gereserveerd voor de hofnar, of vriendelijker gesteld,
voor de onafhankelijke geesten. In het politieke debat zijn dat
vooral de media en de wetenschap. Door de wetenschap binnen
de Kamer te halen, in dit geval via de REA, hopen wij dat het
economische debat aan kwaliteit wint. â– 
Willem Buiter en Harry van Dalen

Literatuur
Dalen, H.P. van, W.A. Letterie, & O.H. Swank (1998) Economisch advies op het
Binnenhof: een ragfijn spel? Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 21, 58-75.
Demsetz, H. (1969) Information and Efficiency: Another Viewpoint. Journal of
Law and Economics, 12, 1-22.
Kalshoven, F. (1996) De koningin is ziek. Elsevier, 23 maart, 72-75.
Ministerie van Binnenlandse Zaken (2004) Spelen met doorwerking.
Eindrapport over de werking van doorwerking van de adviezen van adviescolleges in het Nederlands openbaar bestuur, Den Haag: Universiteit van
Tilburg/Berenschot.
Stiglitz, J.E. (1998) The Private Uses of Public Interests: Incentives and
Institutions. Journal of Economic Perspectives, 12, 3-22.
Tweede Kamer (2005) Onafhankelijke advisering aan het parlement over
financieel/economische aangelegenheden. Vergaderjaar 2004-2005, 29 654,
nr. 2, Den Haag: Sdu.