Grondslagen van het
technologiebeleid
Technologische ontwikkeling is de motor van de economische groei. Een belangrijke
vraag is of hierbij voor de overheid een rol is weggelegd. In wetenschappelijke kring
wordt daaraan nogal eens getwijfeld. In politieke kring bestaat echter een breed
draagvlak voor het technologiebeleid. In dit artikel wordt dit beleid wetenschappelijk
onderbouwd op basis van de welvaartstheorie. De auteurs constateren dat
marktimperfecties aanleiding zijn voor overheidsingrijpen.
DR. J.W.A. VAN DIJK – DR. N. VAN HULST*
In de huidige kabinetsperiode vindt een belangrijke intensivering van het technologiebeleid plaats die politiek gezien op brede steun mag rekenen 1. In wetenschappelijke
kring wordt daarentegen nogal eens twijfel uitgesproken
over de stevigheid van de fundamenten waarop het technologiebeleid rust2. Na een beknopte uiteenzetting over de
actualiteit van het technologiebeleid
en het belang van
technologische vernieuwing voor de economische prestaties wordt in dit artikel aangegeven dat de economischtheoretische onderbouwing van het technologiebeleid steviger is dan vaak wordt verondersteld. Daarmee is vanzelfsprekend niet gezegd dat dit beleid op zuiver theoretische
gronden wordt gevormd; het is duidelijk dat in de politieke
praktijk een verscheidenheid aan overwegingen in het spel
is. Daarnaast is in de praktijk van het technologiebeleid ook
sprake van ‘trial and error’, men leert o.a. van evaluaties
van het gevoerde beleid. Dat de hoofdlijnen van het technologiebeleid niettèmin redelijk sporen met theoretische
noties wijst op een wisselwerking tussen theorie en beleid.
Met het onderzoekprogramma
Beleidsstudies Technologie
en Economie (BTE) dat in de maak is, zal worden gepoogd
het beleid verder te voeden met theoretische en empirische
inzichten. Dit artikel laat zien dat de voorwaarden daarvoor
zijn vervuld.
De actualiteit van het technologiebeleid
Met het oog op een goed begrip van wat volgt is het zinvol het huidige technologiebeleid,
zoals dat uitgebreid
wordt beschreven in het dezer dagen verschenen Beleidsoverzicht Technologie 1988-1989, in ruwe trekken te karakteriseren. Het technologiebeleid beoogt de technologische vernieuwing in ons land te stimuleren. Daartoe worden op een groot aantal terreinen activiteiten ondernomen.
Deze activiteiten zijn geconcentreerd rond een aantal beleidsthema’s: de technologische vernieuwing in de marktsector, het onderzoek in de colectieve sector, scholing en
onderwijs, het overheidsaanschaffingenbeleid,
de internationale technologische samenwerking en de maatschappe-
868
lijke dimensie van de technologische ontwikkeling. Oogmerk van de activiteiten is steeds om bij te dragen aan een
optimale vervulling van de noodzakelijke voorwaarden
voor technologische vernieuwing. Daarmee is aangegeven
dat het technologiebeleid vooral een voorwaardensche,r
pend karakter draagt. De technologische vernieuwing zelf
moet tot stand worden gebracht door de betrokkenen in de
samenleving.
Deze schets maakt duidelijk dat het technologiebeleid
een breed scala van activiteiten omvat en dus meer om het
lijf heeft dan het (overigens in beperkte mate) verstrekken
van technologiesubsidies
aan bedrijven. Over dit laatste
bestaan veel misverstanden. In dit verband zij erop gewezen dat de som van alle via de begroting van het Ministerie van Economische Zaken lopende subsidies en kredieten ten bate van het bedrijfsleven na afschaffing van de
WIR circa 0,5% van het nationale inkomen bedraagt. Het
corresponderende
bedrag (inclusief WI R) voor 1983 bedroeg 2%. Met andere woorden, ook inclusief de intensivering van het technologiebeleid zijn de subsidies en kredieten aan bedrijven sterk gedaald. Hier komt bij dat de eerder genoemde omvang van subsidies en kredieten aan bedrijven volgens een voorlopige inventarisatie van de EG
zeer beperkt is in vergelijking met andere EG-landen.
Hoewel technologiebeleid
zeker meer omvat dan het
verstrekken van subsidies wordt een beperkte subsidiëring
wel nodig geacht. De hiervoor ingezette instrumenten lijken goed aan te slaan bij het bedrijfsleven en bereiken voor
een zeer groot deel de groepen bedrijven waarvoor ze bedoeld zijn. Hierbij gaat het vooral om de generieke subsidiëring van speur- en ontwikkelingswerk (8&0) via de Innovatiestimuleringsregeling
(Instir), de subsidies voor spe• De auteurs zijn werkzaam bij de directie Algemeen Technologiebeleid van het Ministerie van Economische Zaken. Zij danken enkele collega’s voor hun commentaar op een eerdere versie. Het
artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. Zie voor een precieze weergave van aard en inhoud van deze
intensivering van het technologiebeleid het zojuist verschenen Beleidsoverzicht Technologie 1988-1989.
2. Onder meer in de ESB van 20 mei 1987 door HW. de Jong,
A.J.M. Roobeek en L. Soete; zie ook: J. Wemelsfelder, Subsidies
voor 0&0: een dubieuze zaak, ESB, 15 juli 1987.
cifieke technologiegebieden
via de Programmatische Bedrijfsgerichte Technologiestimulering
(PBTS) en de stimulering van deelname van bedrijven aan internationale technologieprogramma’s als Eureka, Esprit, Race en dergelijke.
Ten slotte is het in dit kader goed erop te wijzen dat de
technologische vernieuwing in het Nederlandse bedrijfsleven de laatste jaren een aanzienlijke tempoversnelling
heeft ondergaan. Een belangrijke aanwijzing hiervoor is dat
het door bedrijven ui~evoerde S&O tussen 1984 en 1987
met 35% is gestegen . Ondanks het feit dat de S&O-uitgaven van Nederlandse bedrijven in procenten van het bruto
binnenlands produkt (bbp) nog onder het niveau liggen van
landen als de VS, West-Duitsland en Zweden, is het groeitempo van de S&O-uitgaven door bedrijven in de afgelopen jaren duidelijk hoger dan elders4. Er is dus sprake van
een verheugende inhaalmanoeuvre.
Alvorens aandacht te schenken aan de motieven die aan
het voeren van technologiebeleid
ten grondslag liggen
wordt een beknopt overzicht gegeven van het belang van
technologische vernieuwing voor het economische prestatievermogen van de economie.
Technologie en economische prestaties
Dat de technologische ontwikkeling als een motor van
de economische groei wordt gezien, stoelt zowel op inzichten uit de economische theorie als op uitkomsten van empirische studies. In groeitheorieën wordt de technische
vooruitgang van oudsher aangemerkt als een van de belangrijkste, zo niet de belangrijkste determinant van de economische groei op lange termijn5. Paradoxaal genoeg
heeft de economische verklaring van het proces van technische vooruitgang zelf relatief weinig aandacht gekregen,
waardoor Rosenbergs beroemde kwalificatie van technologie als een ‘zwarte doos’ nog steeds van toepassing is6.
Vandaar ook dat de technische ontwikkeling een weinig
prominente rol speelt in de macro-econometrische
modellen die bij de voorbereiding van het economisch beleid worden gebruikt. De eerste aanzetten voor een endogenisering van de factor technologie zijn inmiddels wel gegeven.
Zo zijn in het FK’85-model van het CPB weliswaar geen directe technologie-variabelen
opgenomen, maar wordt wel
gewerkt met benaderingen?
Wat betreft empirische studies naar de invloed van technologie op het economisch prestatievermogen is in de internationale literatuur een schat aan materiaal beschikbaar. Op macro-niveau wordt al sedert de jaren vijftig gepoogd om aan de hand van de ‘total factor productivity’
(TFP)-benadering te berekenen welk deel van de economische groei kan worden toegeschreven aan de technische ontwikkeling. Het betreft hier een tamelijk ruwe berekeningswijze waarbij dat deel van de economische groei
dat niet voortvloeit uit een volumestijging van de inzet van
arbeid en kapitaal – het zogenoemde residu of totale factorproduktiviteitsstijging -wordt beschouwd als een indicator voor de efficiencywinst in het produktieproces en daarmee als een maatstaf voor de technische vooruitgang.
Vroege schattingen van het residu komen voor de VS tot
hoge percentages voor het aandeel van de technologiefactor in de groei, variërend van 90 % (Solow in 1957) tot 40
% bij een nadere uitsplitsing van het residu (Denison in
1962). Dit laatste cijfer wordt ook in een recente studie aangehouden als een soort grootste gemene deler van de uiteenlopende resultaten van empirisch onderzoek in verschillende landen en over verschillende perioden8. Berekeningen op basis van onlangs door de OESO gepubliceerde factorproduktiviteitscijfers
resulteren gemiddeld genomen in een wat lager percentage: van de produktiegroei
ESB 21-9-1988
in het OESO-gebied
over de periode 1973-1986 zou dan
25% toe te schrijven zijn aan de technische vooruitgang9.
Voor Nederland echter komt het percentage uit op 40%!
Veel empirisch onderzoek is er ook gedaan naar de invloed van speur- en ontwikkelingswerk (S&O) op economische prestaties. Studies voor verschillende landen en voor
verschillende aggregatieniveaus wijzen duidelijk in de richting van een statistisch significant positief verband tussen
S&O-uitgaven en economische prestaties 10. Op macro-niveau zijn S&O-elasticiteiten van de produktie tussen 10 en
20% gemeten. Op het niveau van de onderneming en de
bedrijfstak is in de VS veel onderzoek verricht naar het rendement van investeringen in S&O uitgedrukt in termen van
het effect op de omzet of produktiviteitsontwikkeling.
Door
de bank genomen blijken uit deze micro- en meso-studies
rendementsvoeten van circa 20%, waarbij fundamenteel
speurwerk het grootste rendement lijkt af te werpen 11,
Deze resultaten zouden impliceren dat investeren in S&O
niet alleen meer opbrengt dan de (gederfde) rentekosten,
maar ook lucratiever is dan investeren in vaste activa 12,
Een derde type empirisch onderzoek naar de invloed
van technologie op het economisch prestatievermogen betreft internationaal vergelijkend onderzoek naar het effect
van technische vernieuwing op de exportprestaties van
landen. Een door het CPB uitgevoerde analyse over de jaren tachtig suggereert dat OESO-landen die relatief veel
investeren in S&O ook de sterkste exportgroei vertonen 13.
In studies over de relatie tussen technologie en exportprestatie gebruikt men als maatstaf voor technische vernieuwing ook wel het aantal in de VS verleende octrooien
van een land. De resultaten hiervan geven aan dat de exportaandelen van vrijwel alle OESO-landen – waaronder in
elk geval Nederland – een (statistisch significante) positieve samenhang vertonen met de genoemde maatstaf van
technische vernieuwing 14.
3. Zie het Beleidsoverzicht Technologie 1988-1989.
4. Idem.
5. Dit geldt niet alleen voor de neoklassieke C.q. ‘supply-side’school, maar ook voor de klassieke, (post-)keynesiaanse
en
‘structuralistische’
denkrichtingen, zie bij voorbeeld C. Freeman
en L. Soete (red.), Technical change and full employment, Basil
Blackwell, Oxford, 1987, blz. 36.
6. Intellectuele onvrede met deze situatie heeft geleid tot pogingen om een ‘evolutionaire’ theorie van de technische vooruitgang
te ontwikkelen, zie recent G. Dosi e.a. (red.), Technical change
and economie theory, Pinter, Londen, 1988. Hoe interessant veel
van deze pogingen ook zijn, door het sterk theoretische karakter
ervan is thans nog niet erg duidelijk welke beleidsimplicaties eruit
voortvloeien.
7. CPB, FREIA-KOMPAS ’85; een kwartaalmodel voor Nederland
voor de korte en middellange termijn, Monografie no. 28, 1985.
Het zou interessant zijn de rol van de technologische ontwikkeling
in het FK’85-model te bezien op mogelijkheden voor scherpe re
specificaties, die bij voorbeeld het diffusie-aspect meewegen, vgl.
A. de Moor, Diffusie van technologie: Theorie en een empirische
toepassing op de staalindustrie, Erasmus Universiteit Rotterdam,
Economische Faculteit, juli 1988.
8. P. Stoneman, The economie analysis of technology policy, Clarendon Press, Oxford, 1987, blz. 31.
9. Eigen berekening op basis van A.S. Englander en A. Mittelstädt,
Total factor productivity: macroeconomie and structural aspects of
the slowdown, OECD Economie Studies, nr. 10, Parijs, 1988, tabel 1, blz. 14-15; vgl. ook OESO, Economie Outlook, nr. 42, december 1987, tabel 12, blz. 41.
10. Stoneman, op. cit., blz. 28-32.
11. Zie ook Z. Griliches, Productivity, R&D, and basic research at
the firm level in the 1970’s, American Economie Review, maart
1986.
12. Overigens zijn hiervoor ook in de recente managementliteratuur wel aanwijzingen te vinden, zie bij voorbeeld R.N. Foster, Innovation: The attacker’s advantage, Pan Books, Londen, 1987,
hfst.4.
13. CPB, Centraal Economisch Plan 1987, Den Haag, 1987, par.
IV.2.5.
14. Onlangs is dit verband opnieuw bevestigd in L. Soete, Technical change and international implications for small countries, in:
C. Freeman en B. Lundvall (red.), Small countries facing the technological revolution, Pinter, Londen, 1988, hfst. 5.
869
In het empirisch onderzoek naar de relatie tussen technologische ontwikkeling en economische prestaties in Nederlandzijn eveneens positieve verbanden gevonden. Zo
blijkt uit in opdracht van het Ministerie van Economische
Zaken uitgevoerd onderzoek dat er sterk significante relaties bestaan tussen technologische vernieuwing en de omzet- en exportprestaties
van bedrijven 15. Aanwijzingen
voor een positief effect van S&O op de concurrentiekracht
van het Nederlandse bedrijfsleven zijn ook te vinden in een
recente studie van de Nationale Investeringsbank. Deze
studie concludeert onder meer dat bedrijven die investeren
in markt- en produktontwikkeling
zichtbaar betere prestaties leveren dan bedrijven die dat niet of minder doen. Investeren in vernieuwing blijkt bedrijven minder kwetsbaar
te maken voor fluctuaties in de conjunctuur en de bezettingsgraad16.
Het voorgaande overziend, menen wij dat de inzichten
uit theorie en empirie een sterke ondersteuning bieden
voor de stelling dat technologische vernieuwing een buitengewoon belangrijke positieve invloed heeft op het prestatievermogen van het Nederlandse bedrijfsleven en daarmee van de Nederlands~ economie. Het is deze groeistimulerende invloed van de technologie die het technologiebeleidzijn gewicht geeft in het algemeen-economische
beleid, dat zoals bekend gericht is op de bevordering van
duurzame economische groei. Van primair belang voor een
voorspoedig verlopend proces van technologische
vernieuwing is een macro-economisch beleid dat zorg draagt
voor een gezond investeringsklimaat.
In aanvulling daarop
is evenwel in een gematigd ‘supply-side’ -beleid een rol
weggelegd voor een technologiebeleid, dat zich richt op het
stimuleren van de technologische vernieuwing ter versterking van de aanbodzijde in de volkshuishouding. In het vervolg van dit artikel gaat de aandacht uit naar deze rol van
het technologiebeleid.
Centraal staat dan de vraag welke
motieven ten grondslag liggen aan het voeren van een
technologiebeleid.
Motieven voor technologiebeleid
Internationale concurrentiepositie
Vaak wordt de noodzaak van een technologiebeleid gemotiveerd door te verwijzen naar het belang van de internationale concurrentiepositie
van Nederland. Nederland
bezet geen sterke positie in de relatief snel groeiende wereldhandel in technisch hoogwaardige produkten 17. Juist
deze produktcategorie wordt gekenmerkt door een verhoudingsgewijs geringe prijselasticiteit van de vraag 18. Onze
export spreidt hierdoor een tamelijk grote prijsgevoeligheid
ten toon. Deze prijsgevoeligheid is een evident nadeel gezien ons in internationaal opzicht hoge loonkostenniveau
en gezien het huidige monetaire klimaat waarin turbulente
wisselkoersbewegingen
aan de orde van de dag zijn.
Structureel gezien bevindt Nederland zich in wat wel de
‘small-country squeeze’ wordt genoemd: enerzijds groeiende concurrentie van de kant van de ‘newly industrialized
countries’ (nic’s) die met hun aanmerkelijk lagere kostenniveaus scherpe prijzen kunnen zetten in de ‘Iow’- en ‘medium-tech’ -sectoren, anderzijds zware concurrentie van de
kant van grote landen die zich via (absoluut gezien) omvangrijke S&O-inspanningen sterk positioneren in de ‘hightech’ -sectoren 19.
Matching
Een ander frequent gebruikt motief voor het voeren van
technologiebeleid is het bekende ‘matching’ -argument. Als
Nederlandse bedrijven op de wereldmarkt moeten opboksen tegen buitenlandse concurrenten die van hun nationale overheden allerlei vormen van steun ontvangen (S&O-
870
subsidies, overheidsopdrachten
en dergelijke), dan is er
aanleiding om het Nederlandse bedrijfsleven een zekere
compensatie te bieden voor deze vorm van concurrentievervalsing. Een zelfde redenering is van toepassing op de
noodzaak het Nederlandse vestigingsklimaat voor buitenlandse (high-tech-)ondernemingen
concurrerend te houden. Het technologiebeleid is in dit verband een van de instrumenten om buitenlandse steunverlening te ‘matchen’.
Dit laat onverlet dat er voor Nederland alle reden is om zich
in internationale fora sterk in te zetten voor inspanningen
om de steunspiraal terug te schroeven.
Marktimperfecties
De twee bovengenoemde motieven voor het voeren van
technologiebeleid hebben een breed politiek draagvlak20.
In dit artikel willen we echter vooral de schijnwerper zetten
op de in de Nederlandse discussie onderbelichte economisch-theoretische
motieven voor overheidsbemoeienis
met het proces van technologische vernieuwing. Dit proces kan worden gezien als een markt waar het goed kennis wordt verhandeld. Zoals hierna zal blijken is kennis een
goed met een aantal buitengewone eigenschappen, zoals
externe effecten, toenemende schaalopbrengsten, leer-effecten en dergelijke. Deze eigenschappen kunnen ertoe
leiden dat het marktmechanisme niet altijd op efficiënte wijze en in de vereiste omvang kennis genereert, overdraagt
en toepast. Met andere woorden: de kennismarkt vertoont
een aantal onvolkomenheden die in beginsel een motief
voor overheidsinterventie vormen. In beginsel, want marktonvolkomenheden
rechtvaardigen niet automatisch een
optreden van de overheid. In de eerste plaats veroorzaken
overheidsinterventies
kosten die samenhangen met de inzet van mensen en middelen hetgeen moet worden gefinancierd door heffingen op de marktsector. In de tweede
plaats kan overheidsinterventie
in een markt verstoringen
in andere markten teweegbrengen. In de derde plaats zijn
kosten verbonden aan feilen in het budgetmechanisme.
Hierbij moet worden gedacht aan alle misallocaties die kunnen ontstaan als het resultaat van het overheidsoptreden
afwijkt van het beoogde doel. Om deze redenen is interveniëren door de overheid op grond van een marktimperfectie theoretisch pas gerechtvaardigd als voldaan is aan de
voorwaarde dat de maatschappelijke baten van het betreffende overheidsoptreden groter zijn dan de maatschappelijke kosten ervan. Het feit dat dergelijke kosten-batenafwegingen in de praktijk ex ante vaak niet eenvoudig te
maken zijn, ontslaat beleidsmakers nog niet van de plicht
hiertoe serieuze pogingen in het werk te stellen en onderstreept voorts de noodzaak van regelmatige beleidsevaluaties ex post. Daarenboven dient in het beleid steeds rekening te worden gehouden met de bureaucratiekosten
van het overheidsoptreden.
15. A. Kleinknecht,
Industriële innovatie in Nederland, Assen/Maastricht, 1987. Binnen het onderzoekprogramma
Technologie en Economie werden vergelijkbare conclusies getrokken
door het Nederlands Economisch Instituut en het Economisch Instituut voor het Midden- en kleinbedrijf.
16. Nationale Investeringsbank NV, Koplopers en achterblijvers in
de bedrijvenwereld, Den Haag, 1987.
17. KA Koekoek en L.B.M. Mennes, Measuring comparative advantage with an application to the Netherlands, paper voor het
symposium Technologie en economie, 1988, blz. 12.
18. Zie H.GA Noordman, De rol van technologie en de Nederlandse exportmogelijkheden,
Onderzoeksmemorandum
nr. 39,
CPB, Den Haag, 1987.
19. V. Walsh, Technology and the competitiveness of small countries: review, in: Freeman en Lundvall (red.), op. cit.
20. Zie de rapporten van het Wetenschappelijk
Instituut van het
CDA, Technologie in een verantwoordelijke samenleving, 1987,
de Teldersstichting van de VVD, Informatisering en samenleving,
1987 en Tweede-Kamerfractie
van de PvdA, Technologiebeleid
dichterbij,1987.
Er zijn verschillende onvolkomenheden
in het huidige
functioneren van de Nederlandse kennismarkt die onzes
inziens ook bij een zo zorgvuldig mogelijke kosten-batenanalyse overheidsinterventie in de markt rechtvaardigen.
Hierna zal uiteen worden gezet dat de hoofdlijnen van het
technologiebeleid in wezen aanhaken bij deze onvolkomenheden en daarmee een stevige economisch-theoretische basis hebben. Dit betekent overigens niet dat het beleid dus ‘optimaal’ is, want daartoe zouden we bij voorbeeld
exact inzicht moeten hebben in de relatieve omvang van
de consequenties van de diverse marktimperfecties.
Het
behoeft geen betoog dat beleidsmakers in een wereld die
gekenmerkt wordt door gebrekkige informatie niet over dergelijk perfect inzicht beschikken. Soms wordt dit gebrek
aan informatie als argument gebruikt om te pleiten voor het
afzien van overheidsoptreden21. Welvaartstheoretisch
is
dit een dubieus argument, omdat aangetoond kan worden
dat in een ‘third best world’ (met onvermijdelijke marktimperfecties en gebrekkige informatie) overheidsinterventie
in beginsel gerechtvaardigd is als de vereiste richting van
de interventie vaststaat22. Het niet-interveniëren zou in dergelijke gevallen namelijk neerkomen op het negeren van
specifieke en nuttige informatie.
Laten wij thans de imperfecties in de kennismarkt onder
de loep nemen die onzes inziens het voeren van een daarop toegesneden technologiebeleid rechtvaardigen. Daarbij gaan wij niet alleen in op de aard van de imperfecties,
maar ook op beleidslijnen die daarop aanhaken.
Imperfecties in de kennismarkt
Collectief goed
Kennis draagt eigenschappen van een (quasi-)collectief
goed in zich23. Bij de kennisproduktie (S&O) doen zich positieve externe effecten voor. Dit hangt samen met wat Arrow in de jaren zestig de ‘inappropriability’ van nieuwe kennis heeft genoemd: een deel van de baten hiervan vloeit
naar derden zonder dat de producent deze kan incasseren. Zo kan een procesinnovatie in een prijsdaling resulteren die vooral aan afnemers of consumenten ten goede
komt. Externe effecten komen ook tot uitdrukking in het
weglekken van technische kennis naar imiterende concurrenten24. Het komt regelmatig voor dat de grootste opbrengsten van een innovatie niet zozeer toevallen aan de
innoverende onderneming als wel aan de onderneming die
de technologie imiteert en aanpast25. Het imiteren van een
innovatie kost weliswaar aanzienlijke aanpassingsinvesteringen in S&O, maar is toch goedkoper dan het zelfstandig
tot ontwikkeling brengen ervan. In recent onderzoek worden de ontwikkelingskosten van een imitatie op gemiddeld
65 % van de kosten van de oorspronkelijke innovatie gescha~6. Doordat de particuliere baten van kennisproduktie geringer zijn dan de maatschappelijke, is er vanuit maatschappelijk gezichtspunt een tendens tot onderproduktie
van kennis. Hierbij wordt algemeen erkend dat deze tendens het sterkst geldt voor het fundamentele onderzoek,
waar de tijdshorizon van de commercialisatie ver weg ligt
en de eerdergenoemde externe effecten zich het meest
doen gevoelen. Naarmate de ontwikkelingsfase wordt genaderd, zal de kans op onderproduktie van kennis afnemen. In de meeste empirische studies naar het bestaan
van externe effecten blijkt het maatschappelijke rendement
van S&O inderdaad significant hoger uit te komen dan het
particuliere rendement27. Dat de kennisproducent
zich
slechts een deel van de baten kan toeëigenen vindt zijn
oorzaak in het feit dat het goed kennis wordt gekenmerkt
door non-rivaliteit in de consumptie: het gebruik door bedrijf A gaat niet ten koste van het gebruik door bedrijf B. Dit
impliceert dat eenmaal geproduceerde kennis tegen gerin-
ESB 21-9-1988
ge maatschappelijke kosten ter beschikking zou kunnen
worden gesteld. Als we uitgaan van de gangbare veronderstelling dat de kosten van kennisoverdracht verwaarloosbaar klein zijn28, dan zou eenmaal geproduceerde kennis
maatschappelijk gezien vrij beschikbaar moeten zijn. Is van
dit laatste geen sprake dan resulteert een in maatschappelijk opzicht suboptimale kennisverspreiding
en verspilling
van middelen door onnodige duplicatie van kennisproduktie.
Het feit dat kennis eigenschappen van een individueel
en een collectief goed combineert plaatst het beleid voor
een moeilijk dilemma. Er bestaat een zekere spanning tussen het realiseren van een optimaal gebruik van eenmaal
geproduceerde kennis en het waarborgen van een optimale prikkel tot het produceren van kennis. In de literatuur worden verschillende uitwegen aangewezen. Een aanbevolen
remedie is een beleidspakket bestaande uit een combinatie van stimulering van collectief onderzoek (ter vermijding
van inefficiënte duplicatie) en subsidiëring van farticuliere
S&O (ter versterking van de private prikkels)2 . Ten aanzien van dit laatste beleidsinstrument wordt in de Nederlandse literatuur soms een voorkeur aan de dag gelegd
voor octrooiwetgeving boven subsidiëring. Deze voorkeur
stoelt hoofdzakelijk op twee algemeen bekende bezwaren
die aan elke vorm van subsidiëring kleven. Ten eerste
wordt aangevoerd dat subsidies geld kosten en dat de ingezette middelen, mede door informatie-asymmetrie
ten
nadele van de overheid, voor een deel ‘verkeerd’ terechtkomen. Ten tweede wordt gesteld dat subsidies welvaartsverliezen met zich meebrengen die samenhangen met de
overeenkomstige belastingheffing en met de ‘bureaucratiekosten’.
Hier tegenover staat evenwel dat de als alternatief gepresenteerde octrooiwetgeving volgens de literatuur eveneens een aantal nadelen heeft. Het eerste nadeel waarop wel wordt gewezen is dat van de ‘overbevissing’ (‘common pool problem’). Onder de veronderstelling dat de hoe-
21. Zie onder andere de discussie tussen J. Wemelsfelder, Subsidies voor 0&0: een dubieuze zaak, ESa, 15 juli 1987 en A. Kleinknecht, Subsidies voor 0&0, ESa, 21 november 1987.
22. Zie P. Hall, The theory and practice of innovation policy: an
overview, in: P. Hall (red.), Technology, innovation and economie
policy, Phillip Allan, Oxford, 1986, hfst. 1.
23. Zie onder andere Stoneman, op. cit.; Hall, op. cit.; H. Odagiri,
Government policies on industrial R&D: an assessment of the
need and efficiency, paper voor het 43e congres van het International Institute of Public Finance, Parijs, 1987; M. Justman en M.
Teubal, Innovation policy in an open economy: A normative framework for strategie and tactical issues, Research Policy, jg. 15,
1986.
24. Kanalen waarlangs dit weg lekken plaatsvindt zijn: ontleding
van nieuwe produkten (‘reverse engineering’), informele en formele contacten, personeelsverloop
en dergelijke.
25. D.J. Teece, Gapturing value from technological innovation, integration, strategie partnering and Iicensing decisions, University
of Galifornia Berkeley Business School, 1986.
26. Gongress of the United States, Gongressional Budget Office,
Using federal R&D to promote commercial innovation, Washington DG, 1988, blz. 13.
27. In een veel geciteerd onderzoek naar de baten van een aantal concrete innovaties in de VS komen Mansfield e.a. tot de conclusie dat de maatschappelijke
baten gemiddeld twee maal zo
hoog liggen als de particuliere baten die naar de innoverende onderneming toevloeien (mediane rendementen van respectievelijk
56 % en 25 %), zie E. Mansfield e.a., Social and private rates of
return from industrial innovations, Quarterly Joumal of Economics,
jg. 92, 1977.
28. Er zij op gewezen dat dit niet betekent dat ook de kosten van
het gebruik van overgedragen kennis gering zijn. Laatstgenoemde kosten zijn aanzienlijk, zoals eerder is aangegeven.
29. M. Spence, Gost reduction, competition and industry performance, Econometrica, jg. 52, 1984; zie ook Justman en Teubal,
op cit., blz. 122.
871
veelheid nieuw te verwerven kennis (het aantal vissen in
de vijver) beperkt is, induceert een octrooisysteem een tendens tot overproduktie van nieuwe kennis. Door het monopolierecht dat een octrooi verleent aan de eerste aanvrager, kan namelijk een S&O-wedloop (‘rank-order tournament’) ontstaan om als eerste over de streep te komen.
Het tweede nadeel van octrooiwetgeving is, dat de kennisbescherming tot gevolg kan hebben dat de verspreiding en
toepassing van de beschikbare kennis maatschappelijk
gezien minder groot is dan zonder die bescherming het geval zou kunnen zijn. Als derde nadeel van octrooiwetgeving
geldt dat ook hier welvaartsverliezen ontstaan, omdat het
vanwege hoge transactiekosten niet mogelijk is om perfecte prijsdifferentiatie toe te passen op het in licentie nemen
van nieuwe kennis.
Het is overigens belangrijk om op te merken dat de kritiek op subsidiëring van S&O doorgaans alleen slaat op het
ondersteunen van toegepaste S&O in bedrijven. Over de
wenselijkheid van een aanzienlijke subsidiëring van fundamenteelonderzoek
in (semi-)collectieve kenniscentra bestaat een grote mate van overeenstemming in de literatuur.
De resultaten van empirisch onderzoek werpen meer
licht op de effectiviteit van enkele beleidsinstrumenten die
kunnen worden ingezet voor het vergroten van de kennisproduktie. Hieruit komt om te beginnen naar voren dat de
omvang van S&O in de publieke sector een positief effect
heeft op het S&O-volume in de marktsector. Hoewel er wel
enige substitutie (‘crowding out’) ~treedt, wordt per saldo
de kennisproduktie gestimuleerd 0. Ook de subsidiëring
van S&O in bedrijven lijkt bij te dragen aan het volume van
de door bedrijven uitgevoerde S&O, al zijn voor de omvan~
van dit effect nogal wisselende uitkomsten gevonden3 .
Van octrooiwetgeving is bekend dat deze geen waterdichte bescherming tegen het ongewenst gebruik van kennis
garandeert. Er bestaan voor concurrenten namelijk wegen
om de effectieve bescherming van een octrooi te doorbreken, zoals ‘om het octrooi heen’ uitvinden en clandestien
nabootsen. Empirische studies laten zien dat de beschermingsgraad van octrooien tussen bedrijfstakken sterk uiteenloopt, maar in doorsnee resulteert in een verhoging van
de imitatiekosten met 7 tot 10% 32. De effectiviteit van octrooiwetgeving zal dus sectoraal sterk verschillen.
Samengevat menen wij dat de aanwezigheid van substantiële externe baten in het proces van kennisproduktie,
overheidsbeleid
ter stimulering van de kennisproduktie
rechtvaardigt. De hiervoor gegeven schets van de discussie geeft al aan dat de instrumentele uitwerking van deze
opvatting niet eenvoudig is. De thans beschikbare inzichten verschaffen in elk geval geen basis voor een sterke nadruk op één bepaald type beleidsinstrument; behalve dat
grote overeenstemming bestaat over de wenselijkheid van
het in belangrijke mate garanderen van fundamentele S&O
door de overheid. Tegen deze achtergrond is het onzes inziens een goede zaak dat in het huidige Nederlandse technologiebeleid wordt getracht om de kennisproduktie langs
verscheidene wegen en in verschillende stadia van het
kennistraject te stimuleren: (mede-)financiering van S&O
in de (semi-)collectieve sector, generieke subsidiëring van
S&O in bedrijven (Instir), project-onderzoek in middelgrote
en kleine bedrijven (OMK), kennisbescherming
(octrooiwetgeving en -voorlichting) en dergelijke.
Ten slotte geldt dat bij bepaalde kennistoepassingen onvoldoende inzicht bestaat in de mogelijke negatieve externe effecten die zich kunnen manifesteren. Ten einde het risico van onvoorziene schadelijke effecten of mis-investeringen te beperken draagt de overheid in het technologiebeleid bij aan een zo goed mogelijke beoordeling (‘assessment’) van de maatschappelijke gevolgen van de toepassingen van nieuwe technologieën. Dit geschiedt via ondersteuning van de Nederlandse Organisatie voor Technologisch Aspectenonderzoek
(NOTA).
872
Statische schaaleffecten
Een tweede motief voor overheidsbemoeienis
met de
kennismarkt betreft grote ondeelbaarheden (‘indivisibilities’) die zich in het proces van kennisproduktie en -toepassing voordoen. Anders gezegd, in het proces van technische vernieuwing is niet zelden sprake van omvangrijke
vaste-kostencomponenten
(‘sunk costs’) waardoor zich bij
het produceren en toepassen van kennis statische schaaleffecten manifesteren. Het betreft hier opnieuw een aspect
van het goed kennis waar Arrow in de jaren zestig reeds
de aandacht op heeft gevestigd33. Toenemende schaalopbrengsten vormen een in de literatuur bekend verschijnsel,
dat kan leiden tot een prijsvorming die afwijkt van de marginale-kostenregel en tot een maatschappelijk gezien suboptimale selectie van innovaties34. Hoge S&O-drempelkosten kunnen vooral voor kleinere bedrijven, maar in een
land als Nederland met een kleine thuismarkt ook voor grotere bedrijven, aanzienlijke toetredingsbelemmeringen
opwerpen. Het mogelijke gevolg is een onderproduktie van
kennis en een onderbenuttingvan toepassingsmogelijkheden. Juist in de ‘high-tech’-sectoren
als de chemische en
de elektrotechnische industrie is de kritische massa voor
S&O groot. Niet alleen in ‘high-tech’ -, ook in ‘medium-tech’sectoren is er een tendens in de richting van hoger wordende S&0-drempelkosten35.
Overigens zijn er vrijwel geen
empirische gegevens over de hoogte van deze drempelkosten in de verschillende bedrijfstakken; ons zijn voor Nederland in elk geval geen cijfers bekend. Wel zijn er sterke
aanwijzingen dat de terugverdientijden van S&O-investeringen steeds verder teruglopen, hetgeen samenhangt met
de korter wordende produktievenscycli.
In het technologiebeleid wordt gepoogd de toetredingsdrempel tot de kennismarkt te verlagen door het bevorderen van S&O-samenwerking tussen bedrijven en/of kenniscentra (bij voorbeeld de stimuleringsregeling
voor onderzoek van collectiviteiten), door het subsidiëren van S&O in
(kleinere) bedrijven en door het stimuleren van de participatie van Nederlandse bedrijven in internationale S&Oprogramma’s (EG-kaderprogramma,
ESA, Eureka).
Onvolkomen informatie
Een derde motief voor overheidsoptreden op de kennismarkt is, dat er vooral bij kleinere bedrijven dikwijls sprake
is van onvolkomen informatie over de toepassingsmogelijkheden van (nieuwe) technologieën en hun potentiële baten. De betreffende kennis is vaak in binnen- of buitenland
wel aanwezig bij producenten en grotere gebruikers, maar
deze stroomt onvoldoende door naar met name het kleinere bedrijfsleven. In dit verband wordt wel gesproken van
een informatie-asymmetrie die leidt tot een onderbenutting
van de mogelijkheden voor kennistoepassing. De OESO
heeft onlangs met nadruk gewezen op het feit dat juist een
zo breed en zo snel mogelijke toepassing van de best-beschikbare technologieën een essentiële schakel is in het
genereren van economische groei36. Dit geldt des te sterker voor een klein land als Nederland. Weliswaar verkeert
ons land in de gelukkige omstandigheid dat wij de thuisba-
30. Zie o.a. Congressional Budget Office, op. cit., blz. 25.
31. Zie o.a. Congressional Budget Office, op. cit., blz. 53-54.
32. R.C. Levin e.a., Appropriating the returns trom industrial research and development, Brookings Papers on Economie Activity, 1987, nr.3.
33. Onlangs is het betreffende aspect weer onder de aandacht gebracht door J.E. Stiglitz, Technological change, sunk costs, and
competition, Brookings Papers on Economie Activity, 1987, nr. 3.
34. Justman en Teubal, op. cit., blz. 123.
35. Walsh, op. cit., blz. 50.
36. OESO, Science and technology policy outlook 1988, Parijs,
1988, htst. VII.
sis vormen van een handvol multinationale ondernemingen, dit neemt echter niet weg dat Nederland hooguit in
een paar ‘niches’ van de wereldmarkt een technologische
leiderschapsrol kan spelen. Economisch gezien moet Nederland het voor het grootste deel hebben van het optimaal
toepassen van elders geproduceerde kennis. Japan heeft
laten zien welke economische successen kunnen worden
behaald door een efficiënt en snel verlopend proces van
absorptie van buitenlandse kennis37.
De overheid kan trachten via een bewust beleid van kennisdiffusie de informatie-asymmetrie
zoveel mogelijk te
doorbreken. Volgens het hiervoor geciteerde OESO-rapport wordt er in veel landen binnen het technologiebeleid
nog te weinig aandacht besteed aan diffusie. Voor Nederland geldt dit onzes inziens thans niet meer, daar in het
technologiebeleid de afgelopen jaren een steeds sterker
accent wordt gelegd op het verbeteren van de kennisoverdracht en -toepassing. Vooral het mkb krijgt daarbij extra
aandacht. Dit geschiedt door middel van een veelheid van
maatregelen waaronder het stimuleren van branche-gerichte initiatieven op dit terrein, alsmede via Transferpunten en het via een decentrale aanpak inrichten van een regionaal netwerk van Innovatiecentra.
Dynamische schaaleffecten
Een vierde motief voor overheidsinterventie
in de kennismarkt heeft te maken met dynamische schaaleffecten
die zich bij de produktie en toepassing van bepaalde typen
kennis voordoen. Het marktmechanisme kan te kort schieten als het gaat om het genereren van informatie over toekomstige kosten en baten van de accumulatie van kennis
over een bepaalde technologie op langere termijn. In dit
soort gevallen houden bedrijven onvoldoende rekening
met de dynamische schaaleffecten die zich in de loop van
het proces van kennisproduktie en -toepassing kunnen manifesteren. Hierbij moet men denken aan de vruchten van
accumulerende ervaring die worden geplukt bij het afdalen
langs de leercurve: ‘Iearning-by-doing, learning-by-using,
learning-by-interacting,
learning-by-Iearning’.
Strekken
deze leer-effecten zich over een langere tijd uit, dan kunnen particuliere en maatschappelijke disconteringsvoeten
aanzienlijk gaan divergeren. In samenhang hiermee is het
mogelijk dat de leer-baten met grote externe effecten gepaard gaan. Vooral in gevallen waar beide situaties van
toepassing zijn (lange tijdshorizon, externe effecten) kan
vanuit maatschappelijk gezichtspunt een onderproduktie
respectievelijk ondertoepassing van kennis resulteren. Dit
kan gelden voor technologieën die zulke belangrijke uitstralingseffecten op de economie als geheel hebben, dat
ze van fundamenteel belang zijn voor de toekomstige welvaart.
Met het oog hierop vindt in het Nederlandse technologiebeleid de afgelopen jaren een gerichte stimulering
plaats die zich met name concentreert op de drie basistechnologiegebieden informatietechnologie,
biotechnologie en
nieuwe materialen. Daarnaast worden specifieke programma’s voor pre-competitief onderzoek gefinancierd (IOP’s).
Het type gericht technologiebeleid dat thans in Nederland
wordt gevoerd is gebaseerd op een concept van selectiviteit dat moet worden gekarakteriseerd als ‘targeting,38. Dit
is geen ‘picking the winners’-beleid39, maar een beleid dat
mikt op een zo breed mogelijke uitstraling van ontwikkelingen op technologiegebieden die op zichzelf voor verscheidene bedrijfssectoren van belang zijn. Voor zover in dit kader projecten in de (bijna- )commerciële fase worden ondersteund, is in de regel sprake van demonstratieprojecten
gericht op bredere verspreiding van kennistoepassingen. Te
zamen met een bewuste concentratie op technologieën die
in potentie substantiële externe en leer-effecten bezitten
kan aldus op een verantwoorde wijze een gericht technologiebeleid worden gevoerd.
ESB 21-9-1988
Imperfecties in complementaire
markten
Ten slotte zijn er nog motieven voor het technologiebeleid die niet zozeer stoelen op imperfecties in de kennismarkt, als wel op imperfecties in markten die hier sterk
complementair aan zijn. In de eerste plaats betreft dit imperfecties in de arbeidsmarkt, meer in het bijzonder de discrepanties tussen vraag naar en aanbod van kwalificaties.
Nederland kampt met tekorten aan passend aanbod van
technisch geschoolde arbeid. Daarnaast vormt de technische scholing van zittende werknemers een punt van zorg.
In de toekomst dreigt het hier besproken probleem eerder
groter dan kleiner te worden. Het behoeft weinig betoog dat
een inadequaat aanbod van technisch geschoold personeel sterk remmend kan uitwerken op het gehele proces
van kennisproduktie, -overdracht en -toepassing.
Om deze reden wordt in het technologiebeleid langs verscheidene wegen gepoogd de factor technologie in de relatie onderwijs-arbeidsmarkt
te versterken. Mede in het
licht van de ‘ontgroening’ van de beroepsbevolking wordt
adequate bijscholing voor werkenden een sleutelfactor
voor het welslagen van de kennisdiffusie. Zonder complementaire scholingsinspanningen
loopt een beleid ter stimulering van kennisproduktie en -toepassing vast op het knelpunt menselijk kapitaal.
In de tweede plaats gaat het om imperfecties in de kapitaalmarktdie vooral betrekking hebben op een tekort aan
passend aanbod van risicodragend vermogen. De grote
onzekerheden en hoge risico’s die de ontwikkeling van een
nieuw produkt of proces vaak omgeven, leiden tot een
vraag naar hoog-risicodragend
kapitaal. Door risicomijdend gedrag van kapitaalmarktaanbieders
staat hier in veel
gevallen onvoldoende passend aanbod tegenover. Met
name voor middelgrote, kleinere en nieuwe bedrijven is het
moeilijk om op de kapitaalmarkt middelen aan te trekken
ter financiering van riskante technologieprojecten.
In de jaren zestig heeft Arrow reeds aandacht gevraagd voor de
mogelijke consequenties hiervan. Van belang is daarbij
vooral dat de besproken kapitaalmarktimperfectie
maatschappelijk gezien een onderinvestering in riskante kennisontwikkeling tot gevolg kan hebben. Overheidsinterventie
ligt dan voor de hand. Immers, de overheid kan doorgaans
een minder risicomijdend gedrag vertonen dan kapitaalmarktaanbieders, terwijl de overheid tevens een grotere risicospreiding kan bewerkstelligen4o.
In het Nederlandse technologiebeleid wordt getracht in
de onderhavige gevallen soelaas te bieden door tot een bepaalde grens risicodragende kredieten te verstrekken voor
de ontwikkeling van nieuwe produkten of processen.
Samenhang in het technologiebeleid
In het voorgaande is betoogd dat er goede economische
motieven zijn voor het voeren van technologiebeleid. Deze
liggen in de tekortkomingen van de marktwerking in het
proces van technologische verandering: externe effecten,
statische en dynamische
schaaleffecten,
onvolkomen
vervolg op blz. 878
37. Een aardige indruk van de orde van grootte van de hiermee
te behalen concurrentievoordelen
biedt recent onderzoek waaruit
blijkt, dat Japanse bedrijven in vergelijking met Amerikaanse voor
het toepassen van buitenlandse technologie ongeveer 25% minder tijd nodig hebben en circa 50% minder financiële middelen,
zie Congressional Budget Office, op. cit., blz. 35.
38. Zie hierover Stoneman, op. cit., blz. 216.
39. Zoals dat is omschreven door onder andere H.W. de Jong, Industriepolitiek: een lege doos, ESa, 27 februari 1985.
40. Stoneman, op. cit., hfst. 10.
873
vervolg van blz. 873
informatie, inadequaat aanbod van menselijk en financieel
kapitaal. Onzes inziens handelt het hier om onmiskenbare
marktimperfecties die een solide basis vormen voor overheidsbemoeienis. De kern van het technologiebeleid is gericht op het corrigeren van deze marktimperfecties, en wel
op een zodanig marktconforme wijze dat goed wordt aangesloten bij het algemene beleid tot versterking van de
marktwerking in de economie. In de hier verdedigde visie
zijn de diverse beleidslijnen sterk complementair van karakter. Anders dan nogal eens wordt gesteld zijn bij voorbeeld de stimulering van S&O en de bevordering van kennistoepassing lijnen die elkaar meer aanvullen dan uitsluiten41. Ook een diffusiegeoriënteerd
technologiebeleid als
het Nederlandse vergt nu eenmaal aanzienlijke complementaire investeringen in S&O, menselijk kapitaal en dergelijke.
Rest de vraag of de maatschappelijke
baten van het
technologiebeleid wel opwegen tegen de maatschappelijke kosten. Wij menen dat de schattingen van bij voorbeeld
de omvang van externe effecten op dit gebied zodanig zijn,
dat een positief saldo van het overheidsoptreden verwacht
mag worden. In dit verband kan nog worden gewezen op
het streven om de maatschappelijke kosten van het technologiebeleid zoveel mogelijk te beperken. Aan dit streven
is in het recente verleden langs twee wegen inhoud gegeven. Ten eerste is voor de bedrijfsgerichte technologiestimulering een tendersysteem ingevoerd, waarbij commissies van externe deskundigen de ingediende voorstellen
rangschikken naar kwaliteit. Ten tweede is met de oprichting van de uitvoeringsorganisatie
StiPT voor het technologiebeleid een scheiding tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering gerealiseerd die naar verwachting in lagere ‘bureaucratiekosten’ zal resulteren.
Asje van Dijk
Noé van Hulst
41. Zie onder andere OESO, op. cit., blz. 53.
878