Infrastructuur
Gereedschap voor publiekprivate samenwerking
De samenwerking tussen publieke en private partijen verloopt vaak
stroef Een model dat de inbreng van de partijen kwantificeert, kan
helpen om de samenwerking zowel politiek als bedrijfseconomisch op
gang te houden.
De overheidsinvesteringen
zijn in
het afgelopen decennium sterk gedaald en liggen thans op een laag
niveau. In het licht van het toenemende belang van een goed internationaal vestigingsklimaat is een inhaalmanoeuvre noodzakelijk.
Daartoe zal geïnvesteerd moeten
worden in kwaliteitsverbetering
op
terreinen als bereikbaarheid, veiligheid en milieu. Indachtig de door de
overheid geformuleerde plannen in
de Vierde Nota over de Ruimtelijke
Ordening Extra (Vinex) is hiermee
over een aanzienlijk aantal jaren een
grote stroom aan middelen gemoeid.
Bij stedelijke projecten, waartoe dit
artikel zich beperkt, wordt al snel gewezen op de grote mogelijkheden
van publiek-private samenwerking,
kortweg PPS.
Over PPS is veel te doen, maar voorbeelden van succesvolle PPS-en bij
stedelijke projecten van enige om1
vang zijn slechts beperkt te vinden
Vooral de samenwerking tussen publieke en private partijen laat nogal
eens te wensen over. In dit artikel
wordt een methode aangereikt, die
de bijdrage van de afzonderlijke partijen kwantificeert. Hiermee is zowel
de bedrijfseconomische
evaluatie
van een PPS-project, als de samenwerking tussen de partijen gediend.
Dit artikel is geschreven vanuit de
optiek van een verzekeraar/belegger, één van de partijen die volgens
de Vinex deel zou moeten uitmaken
van een PPS. PPS wordt hier opgevat
als een langlopend, niet vrijblijvend
samenwerkingsverband
van publieke en private partijen die voor gezamenlijke rekening een ruimtelijke investering realiseren, waarbij de
partijen, naar mate van eerder overeengekomen participatie en risico,
kosten en opbrengsten onderling
verdelen. Allereerst wordt aangegeven vanuit welke invalshoeken publieke en private partijen een PPS be-
naderen en wat de kenmerkende verschillen zijn. Vervolgens zal worden
verduidelijkt welke projecten geschikt lijken voor PPS. Daarna wordt
een model gepresenteerd waarmee
kan worden nagegaan, in welke
mate de overheid een bijdrage kan
leveren aan de haalbaarheid van een
stedelijk project. Het nieuwe hiervan
is dat een kwantificering plaatsvindt
van de economische waarde van een
stedelijk project. Tot slot wordt de
beleidsbetekenis
besproken.
Publieke en private perceptie
De overheid is in de eerste plaats
voorwaardenscheppend
georiënteerd: ‘top-down’. Gedacht kan worden aan het voorzien in infrastructuur en bestuurlijke coördinatie,
zoals bij een ontwerp-tracé wet. Publieke partijen letten op maatschappelijk rendement. Dit begrip is lastig
objectiveerbaar. Volgens Vinex heeft
maatschappelijk rendement in ieder
geval te maken met versnelling en
verhoging van ruimtelijke investeringen op binnenstedelijke
locaties.
Private partijen hanteren veelal een
objectgerichte aanpak: ‘bottom-up’.
Beleggers eisen voor de toevertrouwde gelden van derden een aanvaardbaar risico en een minimum rendement. Voor een belegger gaat het om
meer financieel rendement, of een lager risico ten opzichte van andere
beleggingsmogelijkheden,
al dan
niet in vastgoed, al dan niet in Nederland.
Uiteraard is de overheid er veel aan
gelegen dat op door haar strategisch
geachte locaties zoveel mogelijk private investeringen worden uitgelokt.
Een probleem is dat de overheid op
voorhand niet weet of de door haar
gewenste private investeringen ook
daadwerkelijk tot stand komen. Bij
grote binnenstedelijke
projecten bij
voorbeeld, vat een belegger ondersteuning door de overheid op als
een noodzakelijke, maar niet altijd
voldoende voorwaarde voor investeringen. Het Rijk probeert deze patstelling te voorkomen door gemeenten te dwingen PPS-constructies aan
te gaan op straffe van het mislopen
van rijkssubsidies. Deze aanpak is in
veel opzichten nuttig, maar het dilemma wordt niet zo zeer opgelost,
als wel verschoven naar gemeenten.
De lokale overheden hebben echter
nauwelijks ervaring met grote stedelijke projecten, zoals het Haagse
Nieuwe Centrum, het Integraal Plan
Noordrand en het Ij-oeverproject.
Ook dit maakt ‘externe’ kapitaalverschaffers, beleggers en rijksoverheid, huiverig om daadwerkelijk in
steden te gaan investeren.
Wanneer PPS?
Wanneer een ruimtelijk investeringsproject door middel van PPS voor
alle partijen meer rendement oplevert dan een investering die het zonder PPS moet doen, is een PPS-aanpak aantrekkelijk.
Het cruciale motief voor PPS is gelegen in de aard van het project. Tabel
1 typeert ruimtelijke investeringen
door middel van twee criteria. Het
eerste criterium is de mate van multifunctionaliteit van het project. Hiermee wordt bedoeld de mate waarin
een project is opgebouwd uit verschillende gebruiksfuncties,
zoals
woningen, winkels, kantoren, horeca en de Z.g. publieksfuncties:
museum, bibliotheek, theater, enzovoort.
Het tweede criterium is de aanwezigheid van kenmerken van collectieve
goederen (gebruik is niet individualiseerbaar en niemand is van gebruik
uit te sluiten).
Projecten lenen zich eerder voor PPS
naarmate multifunctionaliteit
meer
en collectiviteit minder aanwezig is.
Het multifunctionele karakter biedt
mogelijkheden voor extra cash-flow
door samenhang tussen planonderdelen; het niet-collectieve karakter
biedt ruimte voor marktwerking en
vereveningsarrangementen
tussen
planonderdelen
op basis van profijtelijke samenhang. In de tabel zijn projecten rechtsonder zinvol voor PPS.
Een nieuw of te revitaliseren binnenstadsdeel, waarbij zowel publieke
als private planonderdelen
worden
nagestreefd, is een voorbeeld.
1. Zie voor een recent overzicht: P.P
Kohnstamm, L.B. Uittenbogaard, T.G.
Geurts en Th.G.M. Vermeegen, Publiekprivate samenwerking, 5BV, nummer 5,
Amsterdam, 1991.
Berekening van synergie
Tabell. Typologie van ruimtelijke investeringen
In een PPS brengen publieke partijen grond, infrastructuur en publieke
functies in, private partijen woningen, kantoren en winkels. Om een
gemeenschappelijk
projectbelang bij
verschillende doelstellingen van
deelnemende partijen herkenbaar te
maken dient in de eerste plaats de
haalbaarheid van een project als geheel aangegeven te worden. Dit
komt neer op het prognosticeren
van een ruimtelijk-economisch
draagvlak: lokt het project naar verwachting voldoende koopkrachtige
vraag uit voor de beoogde projectfuncties? Waar het om gaat is dat partijen elkaar kunnen vinden in een
economische draagvlakanalyse.
Op welke wijze kan de economische
haalbaarheid van een stedelijk project in beeld worden gebracht? In opdracht van het Overleg Ruimtelijke
Investeringen is een analysemethode
ontwikkeld waarbij drie invalshoeken zijn geïntegreerd, te weten, de
bestuurlijk-juridische organisatie van
een PPS, een analyse van de projectaanpak en een economische analyse
van het draagvlak van het project gebaseerd op een onderzoek naar de
verschillende functies die het project
herbergt2. De draagvlakanalyse is
ontwikkeld ten behoeve van rendementsberekeningen
voor Scheveningen-Badplaats3. Deze komt op het
volgende neer.
Een multifunctioneel project (MFP)
bestaat uit functies en elementen.
Een functie levert cash-flow vanwege
bestedingen door gebruikers, zoals
bewoners, bezoekers en werknemers. Elementen zijn projectonderdelen die bijdragen aan de cash-flow
van de functies, maar zelf geen cashflow voor het project genereren. Het
gaat dan vooral om de openbare
ruimte en om (vervoers- )infrastructuur.
De overheid kan de cash-flow verhogen door inbreng van elementen, zoals goed openbaar vervoer, en door
publieke functies, zoals een museum. Voor meer inzicht in de over-
heidsinvloed dient de totale cashflow van een MFP gesplitst te worden
in primaire cash-flow en afgeleide
cash-flow per functie, en cash-flow
als gevolg van projectschaarste.
Tabel 2 brengt deze splitsing in beeld.
Identificatie van deze drie kasstroomcomponenten schept de mogelijkheid het ruimtelijk-economisch
draagvlak, dat is de som van de drie
cash-flowcomponenten,
te koppelen
aan overheidsbeleid in de vorm van
subsidies, realisering van publieke
functies en locatiebeleid.
De component primaire omzet is die
omzet van een bepaalde functie als
ware het een ‘stand alone’-functie.
Een voorbeeld is een kantoor op een
snelweglocatie. Component b, de afgeleide omzet, is de cash-flow door
de synergie tussen functies. Hier kan
gedacht worden aan de extra horecaomzet als gevolg van theaterbezoek.
Uitgangspunt is dat gebruikers die
worden aangetrokken door de aanwezigheid van één functie, ook andere functies zullen bezoeken.
De functiesynergie is te berekenen
op basis van het aantal bezoeken
door één gebruiker. Een gebruiker
kan een werknemer, een bewoner of
een toerist zijn. Het volgende voorbeeld is ontleend aan de draagvlakanalyse van Scheveningen-Badplaats.
Stel dat een MFP bestaat uit vier functies: een theater, een winkelcentrum,
woningen en een symboolfunctie,
het Kurhaus. In tabel 3 staan de bezoekfrequenties weergegeven. Daaruit is onder andere af te leiden dat
van elke tien bezoekers aan het theater er één ook iets besteedt in een
winkel en nog eens twee het theaterbezoek combineren met het Kurhaus. Tabel 3 geeft getalsmatig inzicht in de samenhang tussen de
functies in een MFP. Op de hoofddiagonaal staat het primaire bezoek per
functie weergegeven, bezoek op basis van functiesynergie in alle andere
cellen. Met behulp van tabel 3 kan
het waargenomen bezoek per functie gesplitst worden in primair en afgeleid bezoek.
Van locatiesynergie, tot slot, is sprake als door een combinatie van functies en elementen een dermate unieke locatie ontstaat dat de vraag de
vestigingsmogelijkheden
overschrijdt, zodat relatieve prijsstijgingen optreden. Even goed als functiesynergie is ook de toekomstige
locatiesynergie identificeerbaar. Onderzoek kan aanknopingspunten
bieden met welke locatie-opslagen
voor functies gerekend moet worden als (over-)aanbod elders drastisch wordt afgeremd of niet. Motivatie daarbij is om de visies van de
PPS-partijen onde~ één noemer te
brengen. Lukt dit niet, dan zal de
kwaliteit en de samenhang van een
stedelijk project danig verminderen
en bestaat het gevaar dat het project
afgeblazen wordt. Een actueel voorbeeld is het I]-oeverproject. Gelet op
de ambities wat betreft samenhang
in functies en bereikbaarheid, kan
schaarste worden gecreëerd als het
toekomstige aanbod van kantoren elders wordt afgeremd.
Tabel 2. Cash-flow van een multifunctioneel project
Cash-flowcomponertt
a. Primair
Bron
2. Overleg Ruimtelijke Investeringen
(ORI), Aanbevelingen voor PPS bij
grootstedelijke investeringsprojecten,
b. Afgeleid
c. Sch~rste
E5B 8-7-1992
Den Haag, december 1991.
3. Nadere informatie over de specificatie
van het ruimtelijk-economische
draagvlakmodel voor 5cheveningen-Badplaats
is bij de auteur verkrijgbaar.
Tabel3. Gemiddelde bezoelifrequenties
Aaltlleildirlg bezoek
Theater
in een MFP
Winkelcentrum Woningen
Kurhaus
0,2
WinkelCenttUm
o
Woningen
o
0,1
Kurhaus.
0,1
0,2
De operationalisering van synergie
biedt mogelijkheden voor een model matige aanpak. De som van de in
tabel 3 onderscheiden componenten, het verwachte ruimtelijk-economisch draagvlak, is op te vatten als
de ‘vraagzijde’ van een MFP. De ‘aanbodzijde’ bevat de meer traditionele
informatie omtrent (ruimtelijke) investeringen in termen van geld, ruimtebeslag en vloeroppervlak. Door
middel van exploitatieschema’s,
voor een MFP als totaal en voor de
afzonderlijke functies, worden beide
zijden met elkaar geconfronteerd in
termen van beslissingscriteria en kencijfers voor deelnemende PPS-partijen. Gedacht kan worden aan het aanvangsrendement en de interne
rentevoet voor de belegger, de verwachte creatie van arbeidsplaatsen
en de winstmarges op de berekende
omzetten voor exploitanten. Te zamen leidt dit tot een bewerkelijke,
maar relatief eenvoudige modelstructuur, waarin de functie-en locatiesynergie wordt geoperationaliseerd.
Modelinput
Even belangrijk als de modelspecificatie is de modelinput. Deze is projectgebonden. In veel gevallen zijn
de benodigde gegevens te vinden.
Twee hoofdproblemen
zijn de segmentatie van de totale stroom bezoekers/gebruikers in diverse scenario’s
en de empirische onderbouwing van
de bezoekfrequenties.
De scenario’s
zijn onder meer afhankelijk van de
ruimtelijke inrichting van het plangebied, de aanwezigheid van symboolfuncties/publiekstrekkers,
weers- en
seizoengevoeligheid,
bereikbaarheid
en concurrentie/complementariteit
met andere functies buiten het project. Wat betreft de empirische onderbouwing moet worden bedacht dat
zelfs bij het volledig ontbreken van
gegevens een modelbenadering
zinvol is. Het uitspreken van ‘guestimates’ door betrokkenen maakt het
werkproces in de studiefase doorzichtiger4.
0,1
o
o
1
Be1eidsbetekenis
De voornaamste beleidsmatige betekenis is uiteraard het vergroten van
het inzicht in het (toekomstige) ruimtelijk-economische draagvlak: levert
een MFP naar verwachting voldoende op om omvangrijke investeringen
te plegen. Een ander voordeel is dat
met de analyse de afstemming tussen de private en publieke partijen
met verschillende doelstellingen kan
worden verbeterd. De inbreng van
de verschillende partijen kan bij
voorbeeld met een computer worden gesimuleerd. Het draagvlakmodel biedt mogelijkheden om de economische uitstraling van publieke
functies en elementen te becijferen.
Welke synergie gaat bij voorbeeld
uit van een muziektheater op de omzet van commerciële functies? Maar
ook, onder welke voorwaarden en
bijdragen van of participatie door de
overheid – infrastructuur, inrichting
openbare ruimte – kan een MFP economisch haalbaar worden en voldoen aan bepaalde rendementscriteria? Grote stuurmanskunst is vaak
nodig om te laveren tussen de ‘natuurlijke’ neigingen van publieke
partijen – sociale woningbouw, tegemoet willen komen aan conflicterende verlangens van belanghebbenden
die geen partij in een PPS zijn – en
die van private partijen die uiteindelijk slechts interesse tonen voor de
‘krenten in de pap’.
werkproces, financieringsconstructies en bestuurlijke verantwoordelijkheid – hoe belangrijk ook overigens
– bestond vaak aanzienlijk meer aandacht dan voor de vraag of een stedelijk project op termijn wel zal kunnen renderen.
In dit artikel is het accent gelegd
waar het uiteindelijk hoort, namelijk
op het stedelijke investeringsproject
zelf. De bestaansgrond van een PPS
wordt primair gezocht in het multifunctionele karakter van een grootstedelijk project, risicovermindering,
de mogelijkheden van kosten- en opbrengstverevening
en in schaarste
die het project creëert. Met behulp
van het hierboven geschetste ruimtelijk-economische draagvlakmodel
kunnen synergieën worden opgespoord en geoptimaliseerd om ondersteuning te bieden bij een gezamenlijke oordeelsvorming over een
strategische investering. Een minimum rendement voor beleggers is
en blijft daarbij essentieel. Daar worden zij op beoordeeld; het is tegelijkertijd waarborg voor feitelijke revitalisering en voor een hogere,
blijvende kwaliteit van onze grote
steden.
Rob Bakker
De auteur is werkzaam bij Nationale-Nederlanden, afdeling Research.
Samenvatting
Van overheidszijde wordt voor het
welslagen van het toekomstige ruimtelijke beleid een belangrijke betekenis toegekend aan publiek-private
samenwerking. Om PPS te ontwikkelen tot een middel ter realisering
van kwalitatief betere ruimtelijke investeringen, zullen alle partijen een
leerproces moeten doormaken. Inherent aan het nieuwe van PPS heeft
tot op heden de verdelingsproblematiek overheerst; het middel is tot
doel verheven. Voor de juridische
vormgeving van PPS, kennis van het
4. Opmerkelijk is dat er nauwelijks kwantitatief onderzoek voorhanden is over
ruimtelijk-economische
synergie tussen
functies. Een van de weinige bronnen:
Mixed use development handbooks,
Ur-
ban Land Use Institute, Washington
D.e.