Gemeentelijke samenwerking en herindeling en de prijs van krediet

ESB Governance

Governance

Gemeentelijke samen­
werking en herindeling en
de prijs van krediet
Gemeentelijke samenwerkingsverbanden betalen op leningen
met identieke kenmerken structureel hogere rentepercentages dan
indi­ iduele gemeenten, terwijl het in beide gevallen om risicovrij
v
krediet gaat. Dat wijst op ondoelmatigheid. Pas heringedeelde gemeenten betalen daarentegen geen hogere rente.

Maarten
Allers
Hoogleraar aan
de Rijksuniversiteit Groningen
en directeur van
het Centrum voor
Onderzoek van de
Economie van de
Lagere Overheden
(COELO)
Bernard
van Ommeren
Senior adviseur BNG
Advies
Bieuwe
Geertsema
Onderzoeker bij
COELO en aan de
Rijksuniversiteit
Groningen

152

D

oordat steeds meer overheidstaken bij
gemeenten worden neergelegd, neemt
voor die bestuurslaag de druk toe om
met andere gemeenten samen te werken
of om te fuseren. Voor kleine gemeenten
is het lastig sommige taken zelfstandig uit te voeren, omdat
zij niet op alle beleidsterreinen voldoende gekwalificeerde
medewerkers in huis kunnen hebben. Door samenwerking
kan de schaal worden vergroot op die beleidsterreinen
waarvoor dat noodzakelijk is. Gemeentelijke herindeling
leidt op alle beleidsterreinen tot schaalvergroting, dus ook
waar dat niet nodig of zelfs onwenselijk is. Voor een goede
afweging tussen beide varianten – samenwerking of herindeling – is echter meer inzicht nodig in de voor- en nadelen van beide opties. Nieuw onderzoek werpt enig licht
op mogelijke verschillen in doelmatigheid (Allers, et al.,
2015). Dat is gedaan door de prijs te vergelijken die samenwerkingsverbanden, heringedeelde en niet-heringedeelde
gemeenten betalen voor een identiek product: risicovrij
krediet. Onnodig veel betalen wordt daarbij geïnterpreteerd als een teken van ondoelmatigheid.
Corporate governance
Op gemeentelijke samenwerkingsverbanden is veel kritiek

wegens de beperkte democratische controle. Er bestaat echter nog een reden waarom samenwerking wellicht niet altijd optimaal is. De corporate-governance-theorie voorspelt
dat samenwerkingsverbanden minder doelmatig zullen
werken. In de eerste plaats voegt samenwerking een extra
laag toe in de hiërarchie die inwoners (de principalen) verbindt met de uitvoering (de agenten). Omdat de belangen
van bestuurders en ambtenaren niet altijd parallel lopen
met de belangen van de inwoners, is een systeem van monitoring gekoppeld aan beloning of sancties. Niet iedereen
werkt uit zichzelf voortdurend volledig efficiënt. Ambtenaren die niet goed functioneren, worden berispt en in het
uiterste geval ontslagen; wethouders kunnen door de raad
worden weggestuurd en kiezers kunnen de volgende keer
een andere raad kiezen. Optimale monitoring veronderstelt dat de marginale kosten daarvan tegen de marginale
baten worden afgewogen. Elke extra laag in de hiërarchie
verhoogt de kosten van monitoring en beperkt dus de mate
waarin dit plaatsvindt. Dat kan leiden tot ondoelmatigheid. Dit wordt versterkt doordat gemeentebestuurders
en raadsleden maar beperkt grip hebben op de samenwerkingsverbanden waarin zij deelnemen.
Een tweede reden om te verwachten dat samenwerkingsverbanden minder doelmatig werken, is dat het voor
een individuele wethouder minder loont om op die doelmatigheid toe te zien. Immers, de moeite is geheel voor
eigen rekening, terwijl de opbrengst wordt gedeeld met
de samenwerkingspartners. Het samenwerkingsverband is
een common pool. Op basis hiervan kan worden verwacht
dat de doelmatigheid afneemt naarmate het aantal samenwerkingspartners toeneemt. Dit wordt wel de ‘wet van 1/n’
genoemd (Weingast, 1979).
Ook gemeentelijke herindeling zou de doelmatigheid
kunnen beïnvloeden. Herindelende gemeenten zijn enkele
jaren druk met zichzelf en elkaar. Gemeentelijke organisaties moeten in elkaar worden geschoven en deels fysiek verhuizen, procedures en regels moeten worden geharmoniJaargang 100 (4705) 12 maart 2015

Governance ESB

seerd, automatiseringssystemen gekoppeld, enzovoort. Het
is niet ondenkbaar dat de doelmatigheid van de uitvoering
hieronder lijdt (Andrews en Boyne, 2012).
Public choice
Uit de public-choice-literatuur volgt een heel andere voorspelling dan uit de corporate-governance-theorie. De
public-choice-theorie gaat ervan uit dat kiezers niet in
staat zijn de door hen gekozen bestuurders effectief te
monitoren. Politici kunnen daardoor publieke middelen
voor eigen doeleinden gebruiken, bijvoorbeeld om hun
herverkiezing zeker te stellen of om financieel voordeel te
behalen. In een dergelijke wereld is meer afstand tussen politiek en uitvoering juist heilzaam. Samenwerkingsverbanden ondervinden minder politieke hinder en kunnen juist
daarom doelmatiger werken. Hoe minder invloed volksvertegenwoordigers hebben op samenwerkingsverbanden, hoe
doelmatiger die kunnen functioneren (Sørensen, 2007).
Meer partners betekent dan juist meer doelmatigheid. Een
omgekeerde ‘wet van 1/n’ dus.
Op theoretische gronden is het effect van samenwerking op de doelmatigheid dus niet te voorspellen: verschillende mogelijke effecten werken tegen elkaar in. Empirisch
onderzoek is echter schaars en vrijwel geheel beperkt tot
samenwerkingsverbanden op één bepaald beleidsterrein:
afvalinzameling (Bel en Warner, 2015). De uitkomsten van
buitenlandse onderzoeken zijn bovendien niet eenduidig.
Voor Nederland worden geen significante verschillen in
doelmatigheid gevonden tussen zelfstandige uitvoering van
de afvalinzameling door gemeenten en uitvoering door samenwerkingsverbanden (Dijkgraaf en Gradus, 2014; Felsö
et al., 2011). Onderzoek naar het effect van samenwerking
(niet per se op afvalgebied) op de uitgavenniveaus van
Franse gemeenten vindt geen effect (Frère et al., 2014). De
literatuur over gemeentelijke herindeling levert ook geen
eenduidige uitkomst op. Hoewel sommige studies concluderen dat gemeentelijke uitgaven de eerste jaren na herindeling op een hoger niveau liggen dan daarvoor, zijn er ook
studies die het tegendeel vinden. In Nederland blijken de
totale uitgaven van gemeenten ongevoelig voor herindeling
(Allers en Geertsema, 2014). De bestuurskosten dalen wel
enigszins.
Meten van doelmatigheid
Doelmatigheid van gemeenten of samenwerkingsverbanden is moeilijk te meten (Geys en Moesen, 2009). Een van
de redenen daarvoor is dat de output van dergelijke organisaties vaak divers, diffuus en moeilijk kwantificeerbaar
is. In tegenstelling tot eerder onderzoek is dan ook niet
geprobeerd de doelmatigheid van gemeenten of samenwerkingsverbanden direct te meten. In plaats daarvan wordt de
prijs vergeleken die dergelijke organisaties betalen voor iets
identieks: risicovrij krediet. Wanneer een van die groepen
systematisch een hogere prijs betaalt dan andere groepen,
zonder dat daar een aanwijsbare reden voor is, kan dit worden geïnterpreteerd als een indicatie van doelmatigheidsverschillen. Natuurlijk is het mogelijk dat organisaties die
ondoelmatig geld lenen op andere onderdelen, juist wel
doelmatig zijn. Wanneer echter, zoals de corporate-governance-theorie aangeeft, een minder effectieve monitoring
Jaargang 100 (4705) 12 maart 2015

de oorzaak is, dan valt te verwachten dat er ook op andere
terreinen minder doelmatig wordt gewerkt.
Nederland kent twee banken die zich hebben gespecialiseerd in leningen aan gemeenten, waterschappen, woningcorporaties en andere (semi-)overheidsorganisaties: de
BNG Bank en NWB Bank. Dit zijn nv’s waarvan de aandelen in overheidshanden zijn. Doordat gemeenten in Nederland niet failliet kunnen gaan (Allers, 2015), hebben zij
een kredietrisico van nul. Hetzelfde geldt voor samenwerkingsverbanden die de vorm hebben van een openbaar lichaam. Samenwerkingsverbanden die in een vennootschap
zijn georganiseerd (overheidsbedrijven) kunnen wel failliet
gaan. In het onderzoek zijn van dergelijke organisaties alleen leningen opgenomen die door een of meer gemeenten
zijn gegarandeerd. In die gevallen is het kredietrisico nul;
de bank hoeft voor dergelijke leningen geen kapitaal aan te
houden. Door hun lage risicoprofiel kunnen de BNG Bank
en NWB Bank goedkoop geld aantrekken op de internationale markt.

Wanneer minder effectieve monitoring
de oorzaak is van ondoelmatig geld lenen, dan valt te
verwachten dat er ook op andere terreinen
minder doelmatig wordt gewerkt

De marktleider op het terrein van kredieten aan Nederlandse decentrale overheden, de BNG Bank, heeft gegevens beschikbaar gesteld over afzonderlijke risicovrije
leningen aan gemeenten en gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Van elke lening is het rentepercentage bekend,
maar ook de afsluitdatum, de hoofdsom, de looptijd, de aflossingsstructuur (lineair, annuïtair of aflossingsvrij) en de
periode tussen afsluitdatum en start van de lening. Door
voor dergelijke kenmerken te controleren, is de rente die
verschillende organisaties betalen zuiver te vergelijken. Om
te controleren voor economische factoren die de marktrente beïnvloeden, is de verhouding genomen tussen de
betaalde rente en de referentierente die de BNG Bank op
diezelfde datum hanteerde. Die referentierente, die afhangt
van de aflossingsstructuur en de looptijd, wordt voor het
begin van elke werkdag door een geautomatiseerd systeem
bepaald op basis van de actuele rentevoeten.
Aanvragen voor risicovrije leningen van gemeenten en
samenwerkingsverbanden worden bij de BNG Bank door
dezelfde medewerkers behandeld, volgens dezelfde procedures. De klant geeft aan wat gewenst wordt, en de bankmedewerker noemt een rentepercentage. Dat is gebaseerd
op de genoemde referentierente (die voor gemeenten en
samenwerkingsverbanden gelijk is), maar kan daarvan af153

ESB Governance

wijken. Bijvoorbeeld omdat de marktrente in de loop van
de dag veranderd is, of om meer omzet te genereren op dagen met veel aanbod. Er is dus onderhandelingsruimte. Om
die te benutten moet de klant zich wel enigszins verdiepen
in de algehele werking van de kredietmarkt en in de actuele
tariefontwikkelingen. Natuurlijk kan de klant ook aanbiedingen vragen bij concurrerende banken: de NWB Bank
en commerciële banken. Enkele grote gemeenten veilen
ook wel onderhandse leningen en maken soms gebruik van
medium term notes (verhandelbare schuldbewijzen).
Empirische analyse
De eenheden van analyse zijn ruim 11.000 afzonderlijke
leningen aan gemeenten en gemeentelijke samenwerkingsverbanden in de periode 1997–2013. De afhankelijke
variabele is de verhouding tussen de couponrente van de
lening en de referentierente op de afsluitdatum. Omdat
deze variabele aan beide kanten grote uitschieters heeft,
zijn de gegevens gecontroleerd van de tachtig leningen die
de grootste afwijkingen laten zien. In veel gevallen biedt de
omvang van de lening (klein of juist erg groot) of de periode tussen afsluitdatum en begin van de lening (soms erg
lang) een goede verklaring (Allers et al., 2015). Voor deze
variabelen wordt in de regressie gecontroleerd. In enkele
andere gevallen werden de uitschieters veroorzaakt door
datafouten. Voor de zekerheid zijn extreme waarnemingen
daarom buiten de analyse gehouden. Verder zijn referentierentes alleen beschikbaar voor de meest gangbare looptijden. Waarnemingen met andere looptijden zijn in eerste
instantie buiten de analyse gehouden. Als controlevariabe-

Effect van gemeentelijke samenwerking op de
hoogte van de rente, naar type krediet1

tabel 1

Alle
leningen
Samenwerkings­verband

Korte
leningen

Annuïtair

Lineair

Aflos­
singsvrij
0,044***

0,043***

0,048***

0,045***

0,027***

Observaties

11.307

6.822

309

3.676

R2

0,21

0,16

0,71

0,70

500
0,67

*** Significant op eenprocentsniveau
1
Jaardummy’s en controlevariabelen opgenomen

tabel 2
Effect van gemeentelijke samenwerking en van
herindeling op de hoogte van de rente, naar type krediet1

Alle
leningen

Korte
leningen

Annuïtair

Lineair

Aflos­
singsvrij

Samenwerkings­verband

0,042***

0,046***

0,047***

0,027***

0,044***

0–3 jaar eerder
heringedeeld

–0,003

–0,012

0,014

4–8 jaar eerder
heringedeeld

–0,005

–0,008

0,0005

Observaties
R2

11.307
0,21

*** Significant op eenprocentsniveau
1
Jaardummy’s en controlevariabelen opgenomen

154

6.822
0,16

309
0,71

0,001

0,00008

–0,0002

0,0002

3.676
0,70

500
0,67

len zijn opgenomen: hoofdsom, looptijd, de periode tussen
afsluitdatum en start van de lening, het kwadraat van deze
variabelen, en jaardummy’s. Per leningtype (korte leningen
(korter dan een jaar) en lange leningen met respectievelijk
een lineaire aflossing, een annuïtaire aflossing en geen tussentijdse aflossing) zijn lineaire regressies geschat.
Het is denkbaar dat de keuze om al dan niet met andere gemeenten samen te werken niet onafhankelijk is van
de doelmatigheid waarmee een gemeente zelf functioneert.
Misschien werken ondoelmatige gemeenten graag samen
(die hebben meer te winnen), of komt dit juist meer voor
bij doelmatige gemeenten (dat zijn aantrekkelijke partners). In dat geval zouden leningen aan samenwerkingsverbanden van efficiënte (of juist niet efficiënte) gemeenten
worden vergeleken met leningen aan zowel efficiënte als
niet-efficiënte gemeenten. Dat levert geen zuivere schatting
op. Dat gevaar lijkt niet groot: in de samenwerkingsverbanden in de dataset nemen in totaal 389 gemeenten deel (in
2013 waren er 408 gemeenten). Als robuustheidscontrole
is de dataset ingeperkt door gemeenten te verwijderen die
niet deelnemen in een of meer van de samenwerkingsverbanden in de analyse (Allers et al., 2015). De uitkomsten
zijn vrijwel identiek aan die waarbij deze gemeenten wel
zijn meegenomen.
Uitkomsten
Tabel 1 laat zien dat de dummyvariabele samenwerkingsverband voor alle onderzochte leningtypen een zeer significant positief effect heeft op de hoogte van de rente.
De coëfficiënt van deze dummy geeft per leningtype aan
hoeveel hoger de rente ligt als de lening is afgesloten door
een samenwerkingsverband in plaats van door een individuele gemeente. Hetzelfde resultaat wordt gevonden als
alle leningen in één regressie worden gebruikt. Samenwerkingsverbanden betalen gemiddeld vier procent (niet procentpunt) meer rente dan gemeenten. Tabel 2 laat zien dat
gemeenten die recent zijn heringedeeld, daarentegen geen
hogere rente betalen dan andere gemeenten. De coëfficiënten van de gehanteerde herindelingsdummy’s hebben steeds
een waarde die dicht bij nul ligt en die verre van significant
is. Opname van herindelingsdummy’s heeft geen invloed
op de gevonden relatie tussen samenwerking en rente.
Gemeentelijke samenwerking levert dus hogere rentetarieven op, maar herindeling niet. Vervolgens is onderzocht of het aantal samenwerkingspartners hierop van invloed is. De wet van 1/n voorspelt dat de rente hoger wordt
naarmate er meer gemeenten samenwerken. Een dergelijk
verband wordt echter in het geheel niet gevonden (Allers
et al., 2015). Kennelijk is alleen het feit dat wordt samengewerkt van belang, niet de omvang van die samenwerking. Afgaande op de corporate-governance-theorie zou
dit kunnen liggen aan de beperkte invloed die gemeenten
hebben op samenwerkingsverbanden. Dit maakt sturen op
doelmatigheid lastiger dan binnen de eigen gemeentelijke
organisatie.
Het onderzoek omvat twee soorten samenwerkingsverbanden: openbare lichamen en overheidsbedrijven. Aan
het hoofd van een openbaar lichaam staat een algemeen bestuur met daarin raadsleden of wethouders van deelnemende gemeenten. Dit bestuur stelt de begroting vast. GemeenJaargang 100 (4705) 12 maart 2015

Governance ESB

teraden mogen hun oordeel over de voorgestelde begroting
uitspreken, maar zij hebben het besluit van het bestuur te
accepteren. Overheidsbedrijven staan op nog grotere afstand van de deelnemende gemeenten. Hun bestuur heeft
een vrijwel volledige autonomie (Hulst en Van Montfoort,
2007). Het is dus denkbaar dat overheidsbedrijven een nog
hogere rente betalen dan openbare lichamen. Dat blijkt
echter niet het geval: een aanvullende analyse laat geen enkel significant verschil zien (Allers et al., 2015).
Gevoeligheidsanalyse
Om de robuustheid van de uitkomsten te toetsen zijn diverse gevoeligheidsanalyses uitgevoerd. Om te beginnen
zijn extreme waarnemingen wel meegenomen, en is geëxperimenteerd met andere afkapwaarden. Wanneer alle
waarnemingen worden meegenomen wordt het gemeten
effect wat sterker, zoals te verwachten valt. De conclusies
veranderen echter niet. Vervolgens is de analyse opnieuw
uitgevoerd, maar dan inclusief leningen met niet-courante
looptijden. Omdat hiervoor geen referentierentes beschikbaar zijn, zijn deze geschat door middel van lineaire interpolatie van wel beschikbare waarden. Ook het meenemen
van deze leningen leidt niet tot andere conclusies.
Discussie en conclusie
Gemeentelijke samenwerkingsverbanden blijken op vergelijkbare leningen en bij dezelfde bank systematisch hogere
rentepercentages te betalen dan gemeenten. Omdat het
in beide gevallen om risicovrij krediet gaat, heeft de bank
geen reden om verschillende rentetarieven te vragen. Kredietaanvragen van gemeenten en samenwerkingsverbanden
worden op dezelfde afdeling van de bank behandeld, door
dezelfde medewerkers, volgens dezelfde procedures. De
oorzaak van het gevonden verschil moet dus worden gezocht bij de kredietnemers.
Hoewel de onderzochte bank elke werkdag vóór openingstijd een referentierente vaststelt die de basis vormt
voor de aangeboden rentetarieven, bestaat er enige onderhandelingsruimte. Kennelijk wordt die door individuele
gemeenten beter benut dan door samenwerkingsverbanden. Dit is in lijn met de corporate-governance-theorie, die
voorspelt dat de grotere afstand van het gemeentebestuur
leidt tot meer handelingsvrijheid bij samenwerkingsverbanden. Er is dan minder externe druk tot doelmatigheid.
Dat kan ertoe leiden dat er minder moeite wordt besteed
aan het uitonderhandelen van het rentetarief, of, op een
hoger niveau in de organisatie, aan het inzetten van capabele treasurers of het opstellen van procedures die erop zijn
gericht doelmatig te lenen.
De uitkomst is in strijd met de voorspelling op basis
van de public-choice-literatuur dat minder bemoeienis
door politici meer doelmatigheid oplevert. Ook biedt de
uitkomst geen steun aan de wet van 1/n, want het aantal
deelnemers in samenwerkingsverbanden beïnvloedt de betaalde rente niet.
Het gevonden verschil is, hoewel zeer significant, niet
groot: een rentetarief dat circa vier procent (niet procentpunt) hoger ligt. Veel meer zou ook weinig plausibel zijn,
omdat de onderhandelingsruimte bij het afsluiten van een
lening niet onbeperkt is. Op zichzelf leidt dit dus niet tot
Jaargang 100 (4705) 12 maart 2015

zorgwekkend grote vermijdbare kosten bij samenwerkingsverbanden. Die kosten zouden kunnen worden verlaagd
door een van de deelnemende gemeenten het geld te laten
lenen, om het dan weer door te lenen aan het samenwerkingsverband. Het probleem is echter dat de achterliggende
oorzaak van de hogere rente ook bij andere kostenposten
een rol zou kunnen spelen. Dan is de hier gevonden ondoelmatigheid slechts het topje van de ijsberg. Behalve de
al bekende gebrekkige democratische controle zou dan ook
de kleinere doelmatigheid tegen samenwerking pleiten.
Voor een goede afweging tussen enerzijds samenwerking en
anderzijds gemeentelijke herindeling is het belangrijk dat
beleidsmakers hier meer zicht op te krijgen.

Literatuur
Allers, M.A. (2015) The Dutch local government bailout puzzle. Public Administration, te verschijnen.
Allers, M.A. en J.B. Geertsema (2014) Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeenten. ESB, 99(4688), 406–409.
Allers, M.A., B.J.F van Ommeren en J.B. Geertsema (2015) Does intermunicipal cooperation
create inefficiency? A comparison of interest rates paid by intermunicipal organizations,
amalgamated municipalities and not recently amalgamated municipalities. SOM research
paper, 15003-EEF.
Andrews, R. en G. Boyne (2012) Structural change and public service performance: the impact of the reorganization process in English local government. Public Administration, 90(2),
297–312.
Bel, G. en M.E. Warner (2015) Inter-municipal cooperation and costs: expectations and evidence. Public Administration, te verschijnen.
Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (2014) Waste management in the Netherlands. In: T. Kinnaman en K. Takeuchi (red.), Handbook on Waste Management. Cheltenham: Edward Elgar.
Felsö, F., H. de Groot en A. van Hezik (2011) Benchmark gemeentelijk afvalbeheer. Een empirisch
onderzoek naar de productiviteit en kostendoelmatigheid. Delft: IPSE.
Frère, Q., M. Leprince en S. Paty (2014) The impact of intermunicipal cooperation on local
public spending. Urban studies, 51(8), 1741–1760.
Geys, B. en W. Moesen (2009) Measuring local government technical (in)efficiency. Public
Performance & Management Review, 32(4), 499–513.
Hulst, J.R. en A.J.G.M. van Montfort (2007) Inter-municipal cooperation in Europe. Dordrecht:
Springer.
Sørensen, R.J. (2007) Does dispersed public ownership impair efficiency? The case of refuse
collection in Norway. Public Administration, 85(4), 1045–1058.
Weingast, B.R. (1979) A rational choice perspective on congressional norms. American Journal of Political Science, 23(2), 245–262.

155