Geen duurzaam groenbeleid

Geen duurzaam groenbeleid
Aute ur(s ):
Jong, G.P.F. de (auteur)
Mulder, A. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij cms Derks Star Busmann respectievelijk Vakgroep Business-Society Management van de Erasmus (auteur)
Universiteit Rotterdam.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4365, pagina 451, 7 juni 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
milieu

De explosieve groei van de markt voor groene stroom en de houdbaarheid van de ecotaks waren de afgelopen weken bijna dagelijks
in het nieuws. Hoe houdbaar is het Nederlandse groenbeleid?
Sinds april 2002 is groene stroom in Nederland goedkoper verkrijgbaar dan niet-groene stroom (hierna grijze stroom). Onder groene
stroom valt onder andere elektriciteit opgewekt uit duurzame bronnen zoals windenergie, zonne-energie en energie opgewekt uit
biomassa. Het prijsverschil lijkt in strijd met de veronderstelling dat duurzame, groene energie duurder is op te wekken dan grijze
stroom. Het prijsverschil voor consumenten tussen groene en grijze stroom is het gevolg van een door de overheid gecreëerde
marktimperfectie, die niet lang stand kan en mag houden: enerzijds is het huidige beleid slecht voor het stimuleren van de opwekking
van duurzame energie in Nederland, terwijl anderzijds de consument niet zonder meer kan vertrouwen op de inhoud van het label
‘groene stroom’.
Groene-stroombeleid
In de afgelopen jaren heeft de Nederlandse overheid op diverse manieren geprobeerd om de vraag naar en productie van groene stroom
te stimuleren, bijvoorbeeld door de invoering van de regulerende energiebelasting (reb), ook wel ecotaks genoemd 1. Voor consumenten
geldt dat de reb voor groene stroom nihil bedraagt per kilowattuur, terwijl grijze stroom belast is met een reb van € 0,0601 per kilowattuur.
Het uitgangspunt is hierbij dat groene stroom als gevolg van een belastingmaatregel tegen een competitieve prijs kan worden
aangeboden aan consumenten (zie figuur 1 ).

Figuur 1. Schematische prijsontwikkeling groene en grijze stroom voor consumenten, inclusief winstopslag handelaar en btw
Met ingang van april 2002 wordt consumenten groene stroom aangeboden, waarvan de consumentenprijs na reb en btw zelfs lager is dan
grijze stroom 2. Dit prijsverschil lijkt voornamelijk te worden bepaald door twee factoren: een verruiming van het begrip groene stroom en
een verandering in de waarde van groencertificaten. Beide factoren worden toe-gelicht.
Prijsontwikkeling
Tot eind maart 2002 hebben de Nederlandse energiebedrijven de consumentenprijs van groene stroom ongeveer gelijk gehouden aan die
van het grijze stroomtarief. De recente consumentenprijsdaling voor groene stroom is opvallend, omdat de kostprijs van opwekking van
groene stroom recentelijk niet op zodanige wijze is gedaald dat daarmee deze prijsverlaging kan worden verklaard. De lagere
consumentenprijs van groene elektriciteit laat zich als volgt verklaren.
Elektriciteitshandelaren kunnen op drie verschillende wijzen elektriciteit inkopen en verkopen:
» groene stroom inkopen die in Nederland is opgewekt, waar tevens een goedgekeurd groencertificaat aan is gekoppeld;
» grijze stroom inkopen en los daarvan een goedgekeurd groencertificaat inkopen voor dezelfde hoeveelheid elektriciteit. De ingekochte
grijze stroom kan dan worden verkocht als groene stroom;

» grijze stroom inkopen en deze verkopen als grijze stroom. Over grijze stroom dient dan echter de reb te worden betaald.

In figuur 2 geïllustreerd.

Figuur 2. Indicatief overzicht van prijsopbouw voor elektriciteitshandelaren, exclusief winstopslag handelaar en btw
Fiscale ontwikkelingen
De eigenaar van een kwalificerend groencertificaat kan bij de levering van elektriciteit aan een consument het tarief voor de reb hanteren
van nihil. Groencertificaten zijn momenteel alleen dan een prikkel om groene in plaats van grijze stroom te kopen als de waarde van het
groencertificaat onder de waarde van de reb blijft 3. Tot voor kort kwalificeerden slechts Nederlandse groencertificaten zich. Sinds 21
maart 2002 echter zijn de eerste certificaten uitgegeven voor in het buitenland opgewekte groene stroom. In eerste instantie zijn alleen
afspraken gemaakt met certificerende en controlerende organisaties in Noorwegen, Zweden, Duitsland, Oostenrijk en Groot-Brittannië.
Met het accepteren van buitenlandse groencertificaten uit voornoemde landen is tot uitdrukking gebracht dat in genoemde landen en
Nederland hetzelfde wordt verstaan onder groene stroom. Alle goedgekeurde certificaten geven recht op een reb-tarief gelijk aan nihil bij
de levering van groene stroom aan consumenten. De vraag rijst echter of de economische waarde van alle groencertificaten
(binnenlandse en buitenlandse) gelijk is. Landen vanuit waar nu groencertificaten kunnen worden geïmporteerd hebben geen fiscale
regeling die overeenkomt met de Nederlandse reb-regeling. Hierdoor hebben groencertificaten in de genoemde landen een andere waarde
dan in Nederland en wordt de Nederlandse markt overstroomd met buitenlandse groencertificaten die in eigen land een lagere waarde
hebben. Door het grote aanbod van buitenlandse groencertificaten treedt de vreemde situatie op dat in Nederland de opwekking van
‘echte’ groene stroom (met windmolens enzovoort) commercieel niet langer aantrekkelijk is, en alle investeerders in ‘Made in Holland’
groene stroom de dupe worden van het feit dat Nederland voorop dan wel uit de pas loopt bij de liberalisering van de markt voor groene
stroom. Tevens wordt veel verwarring gesticht omtrent de lading die de groene vlag zou moeten dekken. Uit een recent
consumentenonderzoek blijkt namelijk dat consumenten wantrouwend blijven over de groenheid van groene stroom 4. Een verder
afnemend consumentenvertrouwen zou funest zijn voor een efficiënt opererende markt voor groene stroom, omdat er ofwel te weinig
volume wordt verhandeld, of er alleen een haalbare markt komt zolang de overheid intervenieert door middel van belastingmaatregelen
zoals de reb.
Opwekking groene stroom in Nederland
Van alle mogelijkheden om groene stroom op te wekken was voor 21 maart 2002 in Nederland windenergie in het stadium beland dat het
mogelijk was dankzij de bestaande fiscale faciliteiten windenergie op een commercieel rendabele wijze te produceren. Dit maakt
windenergie een interessante casus, die als voorbeeld kan dienen voor andere alternatieve energiebronnen.
De opwekking van windelektriciteit in Nederland kost circa € 0,05 per kilowattuur. Ter vergelijking, een kilowattuur grijze stroom op de
spotmarkt kost gemiddeld circa € 0,025 tot € 0,050. Er zijn dus nu reeds momenten waarop windenergie concurrerend is ten opzichte van
de spotprijs voor grijze stroom. Uit de prijsopbouw van elektriciteit voor een handelaar (zie figuur 2) blijkt dat de aantrekkelijkheid van
het inkopen van echte groene stroom (bijvoorbeeld door middel van langetermijncontracten bij Nederlandse windmolenexploitanten)
sterk onder druk te worden gezet indien de waarde van groencertificaten sterk daalt. Afhankelijk van de waarde van het groencertificaat
kan namelijk worden geconcurreerd met grijze stroom (voornamelijk op de huishoudelijke markt, waar het eindgebruikertarief nog
gereguleerd is) of met andere vormen van groene stroom. Laat een voorbeeld hier voor verduidelijking zorgen.
Stel dat de opwekkingsprijs van windelektriciteit in Nederland € 0,05 per kilowattuur is, terwijl de spotprijs van elektriciteit € 0,03 per
kilowattuur bedraagt. Laat verder de reb gelijk zijn aan € 0,06 per kilowattuur 5. Als nu de waarde van een groencertificaat ergens tussen
€ 0,02 en € 0,06 per kilowattuur ligt, dan kan een handelaar groene stroom voordeliger aanbieden dan grijze, omdat het groencertificaat
goedkoper is dan de waarde van de reb. Ligt de waarde van het groencertificaat echter lager dan € 0,02 per kilowattuur, dan kan er zelfs
goedkoper groene stroom worden aangeboden dan er in Nederland kan worden geproduceerd. Dit laatste scenario kan worden
gerealiseerd door goedkope grijze stroom, bijvoorbeeld kernenergie, in te kopen met een los, goedkoop buitenlands groencertificaat.
In een gesloten markt, zoals van vóór 21 maart 2002, kwamen alleen Nederlandse groencertificaten in aanmerking voor het nihiltarief van
de reb. Hierdoor leek het geen reëel scenario dat grijze stroom gecombineerd met een groencertificaat goedkoper zou zijn dan echte
groene stroom. Sinds 21 maart accepteert de Nederlandse overheid echter ook certificaten uit het buitenland. Dumping van buitenlandse
certificaten vormt een bedreiging voor de ontwikkeling van de opwekking van groene stroom in Nederland. De handel in echte groene

stroom wordt ontmoedigd, omdat goedkope grijze stroom gecombineerd met een groencertificaat goedkoper kan zijn. Als afgeleide
hiervan worden de investeringen in opwekking van groene stroom in Nederland ontmoedigd, omdat er minder handelaren geneigd zullen
zijn om echte groene stroom in te kopen zolang er geen waarmerk bestaat dat differentiërend werkt.
Groencertificaten als kwaliteitslabel
De handel in groene stroom is lucratief; enerzijds vanwege de directe opbrengsten, anderzijds vanwege de indirecte effecten van het
toegenomen groene imago van de handelaar in kwestie. Echter, het label ‘groene stroom’ blijkt meer te omvatten dan sommige
consumenten begrijpen. Zo kan de groene stroom niet alleen uit verschillende bronnen zijn opgewekt, maar ook uit verschillende landen
afkomstig zijn. Voorts geeft een goedgekeurd groencertificaat geen enkele garantie dat er daadwerkelijk groene stroom is ingekocht (zie
in dit kader de argumentatie rondom figuur 2), maar lijkt het zelfs veel aantrekkelijker om grijze stroom in bulk in te kopen, en deze van een
dun laagje groen te voorzien door middel van de inkoop van goedkope groencertificaten. Ofschoon dit laatste een volledig legale
activiteit is, rijst de vraag of de consument die werkelijk om het milieu geeft ook wil betalen voor goedkoop ingekochte kernenergie
gecombineerd met gedumpte buitenlandse groencertificaten. Deze energie werd voorheen namelijk ook al verkocht, alleen dan zonder het
groene imago.
De aanbieders van groene stroom in Nederland maken het de consument niet duidelijker. Niet alleen wordt de consument overspoeld met
een scala aan labels voor groene stroom, ook is het niet altijd duidelijk of de handelaar in kwestie nu echte groene stroom heeft
ingekocht, of grijze met een groencertificaat.
Sommige van de leveranciers van groene energie garanderen dat zij echte groene stroom inkopen dan wel produceren. Andere
leveranciers beroepen zich op de overheid als kwaliteitswaarborger en laten daarmee in het midden wat er waar wordt ingekocht. De
toevoeging van ‘Made in Holland’-achtige garanties is begrijpelijk, want hiervan ligt de kostprijs hoger dan van inkoop van grijze stroom
plus goedkope groenlabels. Het leidt echter tot welvaartsverlies, daar er geld en moeite wordt gestoken in een label dat niets zegt. Het
huidige groencertificaat geeft geen voldoende waarborg dat daadwerkelijk groene stroom is ingekocht door de handelaar, maar opent de
mogelijkheid dat consumenten het gevoel krijgen dat er een eerlijke prijs wordt betaald voor duurzame energie. Zolang er echter geen
garantie bestaat dat de waarde van een groencertificaat een weerspiegeling is van de waarde van de vermeden milieubelasting, in plaats
van het resultaat van vraag en aanbod in een verstoorde markt, wordt de geloofwaardigheid van het groencertificaat als ‘waarborg van
authenticiteit’ aangetast. Extra garanties van energiehandelaren, zoals het publiek maken van delen van inkoopcontracten, zijn
onproductief en zorgen voor nog meer verwarring.
Discussie
Met het accepteren van buitenlandse groencertificaten voor het nihil tarief voor de reb heeft de Nederlandse overheid een
marktimperfectie gecreëerd. De oorzaak van deze marktimperfectie ligt besloten in het feit dat ofschoon technisch gezien de buitenlandse
certificaten dezelfde (brede) lading dekken als de Nederlandse, er in economische zin een verschil kan bestaan omtrent de waarde van
een dergelijk certificaat. De landen waar vanuit nu groencertificaten kunnen worden geïmporteerd, hebben immers niet een fiscale
regeling die overeenkomt met de reb-regeling in Nederland.
Het huidige Nederlandse beleid ter stimulering van het inkopen van groene stroom door consumenten leidt niet tot een stimulering van
handel en productie van echte groene stroom in Nederland. Door de import van goedkope buitenlandse groencertificaten wordt het
lucratiever om geen groene stroom te kopen die in Nederland is opgewekt (dan wel te produceren), maar juist grijze stroom met een
goedkoop buitenlands groencertificaat. Investeerders in Nederlandse opwekkingscapaciteit voor groene stroom en handelaren die zich
reeds committeerden aan lange-termijn inkoopcontracten hebben een nadeel ten opzichte van de handelaren die grijze stroom inkopen
met een groen laagje. Omdat het groencertificaat niet differentieert naar herkomst, is het lastig voor de consument om prijs of etiket als
signaal voor kwaliteit te hanteren. In feite creëert de overheid nu een marktimperfectie waar handelaren in groene energie kunnen
profiteren van de intransparantie van het systeem. Ofschoon het loffelijk is van de Nederlandse overheid om zich in te zetten voor het
liberaliseringsproces binnen de eu, alsmede voor de stimulering van vraag naar en productie van groene stroom, heeft de huidige
regelgeving tot gevolg dat de Nederlandse groene industrie het slachtoffer lijkt te worden van diezelfde politiek. Nederland is te klein om
voorop te lopen in liberaliseringsprocessen

1 Zie M. Boots, G.J. Schaeffer en C. de Zoeten, Beleid duurzame elektriciteit kent beperkte houdbaarheid, ESB, 27 april 2001, blz. 364367.
2 Zie het rekenvoorbeeld op de internetpagina van www.energiebedrijf.com
3 Uitgezonderd altruïstische motieven met bijbehorende waarderingsgrondslagen.
4 Uitgevoerd door marktonderzoeksbureau Jungle Rating en het groene stroom platform Greenprices. Zie www.junglerating.nl voor het
persbericht, of www.greenprices.nl om het rapport te bestellen.
5 Dit getal is afgerond en geldt voor regulier huishoudelijk verbruik.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)