Fossiele subsidies zijn toch echt de verwarming die tegen de airco in werkt

Can you have your cake and eat it? Wel volgens zes energie-experts die in ESB betoogden dat er niets mee mis is om fossiele subsidies en het Europese handelssysteem ETS tegen elkaar in te laten werken (Mulder et al., 2023). Volgens de energie-experts is dat juist een manier om de klimaatdoelen te bereiken zonder verlies van concurrentiekracht. Economen denken er anders over. De zes bereiken hun paradoxale conclusie via een serie denkfouten en omissies. Na correctie daarvoor blijft er helaas weinig heel van hun claim.

Geen volledige dekking ETS

Ten eerste miskennen de energie-experts de nog steeds onvolledige dekking van carbon pricing. In de 71 landen met een vorm van carbon pricing die de OESO (2022) onderzocht is de gemiddelde dekking maar 40 procent; in Nederland en bijvoorbeeld Duitsland is dat hoger maar nog steeds ruim beneden 100 procent. En fossiele subsidies zijn niet perfect gekoppeld aan CO2-beprijzing, dus in dat ongedekte deel stimuleren fossiele subsidies de CO2-emissies wel, zodat netto de uitstootvermindering aanzienlijk minder is dan je zou denken als je alleen naar ETS kijkt, mogelijkerwijs zelfs negatief. Hoe kleiner het gedekte deel en hoe hoger de fossiele subsidies hoe groter de kans op een netto stijging, zelfs als de ETS zijn werk zou doen. 

Concurrentievoordelen door fossiele subsidies zijn een illusie

Er is bovendien geen voordeel te halen door de aanpassing die we middels het ETS willen bereiken te verschuiven naar andere landen binnen het systeem. Het concurrentievoordeel van fossiele subsidies is een illusie. Ten eerste omdat die subsidies ook in andere ETS-landen bestaan. En als Nederland meer subsidieert dan anderen verschuiven we alleen maar de last van de aanpassing naar landen die minder hard de airco tegen de verwarming in laten werken, maar de totale aanpassing binnen het ETS blijft hetzelfde. (En is de EU er niet juist om dit soort destructieve concurrentie uit te schakelen?)

Het Carbon Border Adjustment Mechanism, dat emissiegerelateerde tarieven oplegt aan importen uit landen die geen of een te lage carbonprice berekenen, zorgt er bovendien voor dat er geen angst hoeft te zijn voor ondermijning van de concurrentiekracht vanuit landen die niet aan carbon pricing doen. Het CBAM doet dit concurrentievoordeel teniet. Curieus genoeg vermelden de energie-experts dat mechanisme wel, maar lijken ze niet in te zien dat het grotendeels de angel haalt uit de dreiging van een concurrentienadeel.

Bovendien moet men zich afvragen of concurrentievoordelen die alleen op overheidssubsidies gebaseerd zijn wel zo’n goed idee zijn. De hele theorie van internationale handel vindt van niet: subsidies verhinderen efficiënt gebruik van productiemiddelen en zijn daarmee welvaartsverlagend. Je geeft concurrentievoordelen aan bedrijven die dat vanuit het oogpunt van comparatieve voordelen niet zouden moeten krijgen.

Subsidies ondermijnen werking ETS

De energie-experts schijnen te geloven dat het ETS prima werkt als er met subsidies tegenin gewerkt wordt, terwijl dat evident onjuist is. Het ETS werkt net als een CO2-belasting via substitutie-effecten. Alleen kies je met een belasting voor een vast bedrag en met ETS voor een variabel equivalent om stabiliteit in de hoeveelheden te krijgen. Maar ook dan werkt het via het prijseffect, tenzij je dat onderuit haalt met fossiele subsidies… En van het plafond alleen kunnen we niet alle heil verwachten: meer uitstoten dan waar je rechten voor hebt, kan prima en leidt slechts tot boetes voor de bovenmatige uitstoot (aangenomen dat iemand het opmerkt, dat is ook nog een ding…). Dus zolang de subsidies de CO2-uitstoot-met-boetes in de marge goedkoper maken dan het gebruik van nog steeds dure alternatieven, blijft het gebruik van fossiel nog steeds voordelig en vindt de cruciale substitutie niet plaats. 

Er speelt daarnaast een transitievertragend effect via de interactie tussen subsidies en de Market Stability Reserve: via dat mechanisme worden ongebruikte rechten geschrapt. Met subsidies zijn er minder ongebruikte rechten en dus ook minder geschrapte rechten. Dit blokkeert een route naar versnelde afbouw.

Fossiele subsidies hinderen duurzame bedrijven en kosten publieke middelen

De energie-experts hebben verder niet door dat je met fossiele subsidies de oude wereld waar je juist van weg wil in stand houdt ten koste van de nieuwe waar je naar toe wil. Hoe meer je bestaande fossiel-intensieve bedrijven steunt, hoe moeilijker nieuwe groene-brandstofbedrijven het gaan krijgen, zowel in concurrentie voor bestaande inputs als vanwege de extra tijd die ze nodig gaan hebben om schaalvoordelen te bereiken. Fossiele subsidies zijn industriebeleid oude stijl; de moderne propagonisten van industriebeleid stellen juist voor het op nieuwe bedrijven te richten.

Tot slot, misschien wel de belangrijkste denkfout: de energie-experts schijnen te denken dat fossiele subsidies “gratis bier” zijn – ze besteden geen aandacht aan het enorme beslag op publieke middelen dat eruit volgt. Zonder die fiscale last kunnen we bijvoorbeeld belasting op arbeid verlagen en daarmee echt concurrentiekracht bevorderen. Uiteraard zullen de fiscale voordelen van het uitfaseren van de subsidies minder zijn dan de gigantische bedragen aan fossiele subsidies die nu de ronde doen (juist omdat er na afschaffen minder gebruik gemaakt gaat worden van die brandstoffen), maar dat het om grote bedragen gaat is evident, zie bijvoorbeeld de grondige analyse van het CPB en het PBL deze week (Brink et al, 2023).

Conclusie

Kortom, fossiele subsidies verschuiven de aanpassingslast naar minder hypocriete landen en naar niet gedekte sectoren en ondermijnen niet alleen prijs-gerichte mechanismes van energietransitie maar ook het ETS, het veilingsysteem van de EU. En de voordelen die het zogenaamd oplevert in internationale concurrentie zijn illusoir: die worden grotendeels geëlimineerd door het CBAM, het correctiemechanisme dat juist ontworpen is om dit probleem – zo het al bestaat – op te lossen. We cannot have our cake and eat it too.

Literatuur

Brink, C., A. Trinks, H. Vollebergh en P. Zwaneveld (2023) Afschaffing Fossiele-energiesubsidies eerder een hersenkraker dan een no-brainer. CPB/ PBL.

Mulder, M., J. Bollen, J. Cozijnsen et al. (2023) Europees emissiesysteem bepaalt halen CO2-doelen, fossiele subsidies secundair. Artikel op esb.nu.

OESO (2022) Pricing greenhouse gas emissions: Turning climate targets into climate action. OECD November 2022.