kwantitatief onderzoek verricht naar
het effect van de overdrachtsbelasting op de mobiliteits-, doorstromingsen startersproblematiek2.
Flexibilisering van de
overdrachtsbelasting
Overdrachtsbelasting wordt geheven bij de aankoop van een huis.
Deze belasting remt de mobiliteit op de huizenmarkt en de arbeidsmarkt, omdat doorstromen naar een (duurdere) woning ontmoedigd
wordt. Een alternatieve vorm, waarbij mensen die na korte tijd hun
huis verkopen een deel van de betaalde belasting terugkrijgen, kan dit
nadelige effect beperken.
WD, D66 en CDA blijken in hun verkiezingsprogramma’s
alle voorstander
te zijn van verlaging of, indien mogelijk, afschaffing van de overdrachtsbelasting. Deze belasting zou immers
de werking van de huizenmarkt verstoren, de arbeids- en verhuismobiliteit beïnvloeden en ten slotte de omvang van het woon-werkverkeer
vergroten. Gegeven de beperkte budgettaire mogelijkheden van de overheid en de prioriteit voor lastenverlichting op arbeid, blijft afschaffing
van de overdrachtsbelasting
op korte
termijn echter evenzeer wenselijk als
onwaarschijnlijk. In het onderstaande
wordt uiteengezet, dat de nadelige
mobiliteitseffecten voor een groot
deel kunnen worden ondervangen
door een meer flexibele vormgeving
van de overdrachtsbelasting,
die voor
het Rijk tot een veel geringer verlies
aan belastinginkomsten zou leiden.
Deze flexibelere vormgeving zou bovendien een deel van de doorstroomproblematiek op de huizenmarkt kunnen ondervangen.
Economische effecten
Overdrachtsbelasting wordt geheven
bij de eigendomsoverdracht
van een
bestaand onroerend goed (woning,
bedrijfspand of grond). Zij bedraagt
6% van de verkoopprijs (economische waarde) van het onroerend
goed en moet normaliter worden voldaan door de koper. De opbrengst is
de laatste jaren, vooral door de grote
activiteit op de woningmarkt en de
sterke prijsstijgingen, fors gegroeid
en bedroeg in 1993 ruim! 2,25 miljard. Het aandeel van eigen woningen hierin bedraagt circa! 1,7 miljard. Met name de overdrachts-
E5B 27-7-1994
belasting betaald door eigenaar-bewoners is de afgelopen jaren sterk gestegen tot ongeveer!
1,4 miljard, terwijl
circa! 0,3 miljard betaald wordt door
particuliere verhuurders. De rechtsgrond van de overdrachtsbelasting
staat reeds vele jaren ter discussie. In
feite is momenteel de enige verdediging voor haar bestaan dat zij belangrijke budgettaire opbrengsten genereert1.
De overdrachtsbelasting heeft twee
belangrijke effecten, namelijk op de
mobiliteit en doorstroming van eigenaar-bewoners en op de prijsvorming
op de huizenmarkt.
Mobiliteit en doorstroming
Door veel kopers van een bestaand
onroerend goed wordt de overdrachtsbelasting gezien als kosten
welke geleidelijk worden ‘terugverdiend’. De overdrachtsbelasting
wordt dan ook vaak meegefinancierd, hetgeen in eerste instantie tot
een negatief vermogen kan leiden.
De terugverdientijd van de overdrachtsbelasting remt recente eigenaar-bewoners om, bij voorbeeld bij
het aanvaarden van een nieuwe werkkring, te verhuizen. Niet alleen neemt
hierdoor het woon-werkverkeer
toe,
maar ook belemmert het de werking
van de arbeidsmarkt. Het kan immers
voorkomen dat men een baan aan
zich laat voorbijgaan, vanwege de financiële nadelen van verhuizing. De
terugverdientijd veroorzaakt bovendien dat starters op de woningmarkt
langer in hun eerste woning blijven
wonen dan ze feitelijk zouden willen,
terwijl van de andere kant een groep
potentiële kopers wordt afgeschrikt
om met een (relatief goedkope) woning te starten. Vooralsnog is weinig
Prijsvorming
Het effect van de overdrachtsbelasting op de huizenmarkt is, dat ze evenals in feite iedere belasting – de
prijsvorming verstoort. De huizenmarkt vindt haar evenwicht bij een
bepaalde verkoopprijs inclusief overdrachtsbelasting. Door het kostenverhogende effect van de overdrachtsbelasting is de vraag naar huizen (in de
evenwichtssituatie) kleiner dan bij afwezigheid van de overdrachtsbelasting. De kleinere vraag leidt ertoe,
dat de ‘kale’ verkoopprijs in het evenwicht lager is dan zonder overdrachtsbelasting. Tevens zal door de overdrachtsbelasting het aanbod bij een
gegeven ‘kale’ huis prijs lager liggen,
omdat (vooral de recente) huiseigenaren hun huis pas zullen verkopen bij
een prijs die voldoende rekening
houdt met de door hen betaalde overdrachtsbelasting. Samenvattend leidt
de overdrachtsbelasting tot een lagere ‘kale’ huisprijs en een lagere activiteit op de huizenmarkt.
In het verleden is een enkele maal
onderzoek verricht naar de invloed
van de overdrachtsbelasting op de
prijsvorming op de huizenmarkt. Hierbij dient een onderscheid te worden
gemaakt tussen korte-termijn en lange-termijneffecten. Eenvoudige regressie-analyse is voor berekening
van lange-termijneffecten ongeschikt,
omdat het tarief van de overdrachtsbelasting slechts zeer zelden is gewij1. Zie bij voorbeeld Tweede Kamer, vergaderjaar 1989-1990, 21399, nr. 5, blz. 5-6
(antwoord van de minister en staatssecretaris van Financiën op kamervraag): “[De
overdrachtsbelasting]
is een heffing op
het privaatrechtelijk rechtsverkeer, die als
complementair kan worden beschouwd
aan de omzetbelasting. Wat daarvan zij,
de belangrijkste rechtvaardigingsgrond
is
thans het belang van de schatkist.”
2. Onderzoek blijft grotendeels beperkt
tot het in kaart brengen van mogelijke
(gedrags)effecten,
bij voorbeeld op basis
van enquêtes. Zie bij voorbeeld P.A. Risseeuw en M. van Leuvensteijn, Over-
drachtsbelasting en doorstroming op de
woningmarkt, 1989; en W.AJ. Brouwer,
De gevolgen van het afschaffen van de
overdrachtsbelasting en de invloed op de
verhuismobiliteit, 1993. Zie voor doorstroomproblematiek
voorts ook bij voorbeeld Nota Volkshuisvesting in de jaren
’90, Kamerstukken Il, 1988-1989,20691,
nrs.2-3.
zigd, en er dus onvoldo~nde waarnemingen zijn. In de (onder andere)
door het CPB in zijn (nog experimentele) Woningmarktmodel gekozen
benadering wordt de te betalen overdrachtsbelasting vertaald naar financieringslasten, die worden uitgespreid over bij voorbeeld dertig jaar.
Het (lange-termijneffect) van de overdrachtsbelasting op de woningmarkt
is dan relatief gering.
Het korte-termijneffect van (afschaffing van) de overdrachtsbelasting
hangt af van de situatie waarin de woningmarkt zich bevindt. In een verkopersmarkt (vraag naar woningen groter dan het aanbod) leidt afschaffing
van de overdrachtsbelasting waarschijnlijk vooral tot een stijging van
de ‘kale’ huisprijzen, doordat in eerste instantie de vraag naar woningen
nog verder toeneemt (huizenprijs inclusief belasting daalt immers), en
het aanbod op korte termijn vrijwel
constant is. Wanneer evenwel sprake
is van een afnemende vraag naar huizen en dalende huisprijzen, zou afschaffing van de overdrachtsbelasting
juist een stabiliserende functie kunnen vervullen, omdat hierdoor de
vraag naar woningen zou worden gestimuleerd en prijsdalingen zouden
kunnen worden afgeremd.
Beleidsalternatieven
De overdrachtsbelasting leidt, zoals
boven is toegelicht, tot een vermindering van de mobiliteit en een verstoring van de prijsvorming en activiteit
op de huizenmarkt. De grootste verstoring van de mobiliteit door de
overdrachtsbelasting doet zich voor
in de periode direct na aankoop van
de eigen woning, dus tijdens de ‘terugverdientijd’ .
Afschaffing van de overdrachtsbelasting zou beide verstoringen geheel
doen verdwijnen, maar is een weinig
gericht instrument. Afschaffing komt
immers ten goede aan alle kopers
van een eigen woning, inclusief diegenen die er heel lang zullen (willen)
blijven wonen. Het wordt daarmee
een voor het Rijk erg duur, en dus onaantrekkelijk, instrument om de mobiliteit te verhogen (belastingderving
ruim! 2,25 miljard per jaar bij algehele afschaffing en circa! 1,4 miljard
per jaar bij beperking van de afschaffing tot eigenaar-bewoners).
Op korte termijn lijkt de hierdoor veroorzaakte belastingderving budgettair
moeilijk inpas baar. Bovendien lijkt afschaffing – in het licht van de recente
sterke prijsstijgingen op de huizenmarkt – momenteel niet opportuun,
omdat dit voornamelijk tot extra prijsstijgingen zou kunnen leiden.
Een meer gerichte oplossing is flexibilisering van de overdrachtsbelasting. Hierbij kan worden gedacht aan
(gedeeltelijke) restitutie van overdrachtsbelasting aan eigenaar-bewoners, indien een woning binnen een
bepaalde termijn weer wordt verkocht. Momenteel bestaat een dergelijke regeling reeds voor een termijn
van drie maanden. Deze regeling zou
kunnen worden uitgebreid, zodat bij
voorbeeld binnen een termijn van
vier jaar volledige restitutie (6%-punt)
wordt gegeven, binnen een termijn
van vijf jaar een restitutie van 5%punt, enz., aflopend tot 1%-punt restitutie indien een woning wordt verkocht binnen een termijn van negen
jaar. De uitvoering van een dergelijke
regeling is eenvoudig en kan in principe door de notaris (en in ieder geval door de belastingdienst) worden
geverifieerd en verrekend3. In België
bestaat reeds een regeling, waarbij in
geval van verhuizing binnen een termijn van 2 jaar 60% van de betaalde
overdrachtsbelasting wordt gerestitueerd4. Bijkomend voordeel van deze
flexibilisering is, dat het voor starters
op de woningmarkt aantrekkelijker
wordt om te beginnen in een relatief
goedkoop huis, om daarna reeds tamelijk snel door te stromen naar een
duurder huis. De derving van middelen door de overdrachtsbelasting
is
immers niet, of veel minder, aanwezig. Daarmee wordt, naast de arbeidsmobiliteit, ook de eveneens vaak genoemde grotere flexibiliteit op de
huizenmarkt zelf gestimuleerd.
Budgettaire effecten
Door bovengenoemde gerichte verlaging van de overdrachtsbelasting
Tabel 1. Woonduurverdeling eigenaar-bewoners
voor speciale gevallen zal het Rijk
aanzienlijk minder belastinginkomsten derven dan door algehele afschaffing van de overdrachtsbelasting. De meeste eigenaar-bewoners
verhuizen namelijk weinig. Bovendien zal een deel van de opbrengstderving weer kunnen worden ‘inverdiend’, als gevolg van een grotere
activiteit en doorstroming op de woningmarkt.
Een exacte berekening van de budgettaire effecten is niet mogelijk, omdat onvoldoende (gedetailleerde) gegevens beschikbaar zijn over de
woon duur van eigenaar-bewoners
en
de verkoopwaarde van de daarbij behorende woonhuizen. Bovendien is
de woonduur- en waardeverdeling
geen constant gegeven, zodat iedere
berekening slechts indicatief kan zijn.
Desalniettemin is het mogelijk om op
basis van recent onderzoek en cijfermateriaal van Elkink/Zantboer (CBS)
een redelijke benadering te maken5.
Op basis van het CBS Woningbehoeftenonderzoek
1989/1990 kan de
woonduur worden bepaald van mensen waarvan bekend is dat zij zeer
binnenkort zullen verhuizen. Van
deze groep mensen (de ‘doelgroep’)
is namelijk bekend dat zij reeds een
andere woning hebben gevonden en
hoe lang zij reeds in hun huidige woning wonen. Aan de hand van deze
doelgroep (een steekproef met in totaal circa 1.100 waarnemingen) kan,
voor huurders respectievelijk eigenaar-bewoners, een woonduurverdeling worden opgesteld.
Tabel 1 geeft voor eigenaar-bewoners een overzicht van de woonduurverdeling van de doelgroep. Door het
aandeel van iedere woonduurlengte
te vermenigvuldigen met de toegestane restitutie (0-100%, afhankelijk van
3. Eerder is door de Tweede Kamer reeds
voorgesteld om bij de heffing van overdrachtsbelasting een onderscheid te maken tussen eigenaar-bewoners
en particuliere verhuurders. Dit stuitte toen op uitvoeringstechnische
bezwaren, omdat ex
ante moeilijk valt vast te stellen of een koper de woning zelf zal gaan bewonen of
zal verhuren. Controle achteraf, zoals bij
een restitutieregeling, is veel eenvoudiger
(aan de hand van gegevens huurwaardeforfait c.q. opbrengsten verhuur).
4. Vroeger bedroeg deze termijn vijf jaar.
De termijn is onlangs verkort ten behoeve
van een hogere budgettaire opbrengst.
5. Zie C. Zantboer en A. Elkink, Hoe lang
wonen huishoudens op hetzelfde adres?,
CBS, Sociaal-economische Maandstatistiek, 1993, nr. 10, blz. 12-16.
het gekozen restitutieschema), kan
per woonduurcategorie
het budgettaire beslag (als % van de totale opbrengst van overdrachtsbelasting
op
eigenaar-bewoners)
worden berekend. Door vervolgens over alle
woonduurcategorieën
te sommeren,
6
ontstaat het totale budgettaire beslag
De berekende budgettaire derving
is afhankelijk van de gekozen restitutietafel. Tabel 2 geeft een vijftal mogelijke restitutieschema’s en de daarbij
behorende belastingderving.
Uit de berekeningen blijkt dat, afhankelijk van het veronderstelde restitutieschema, het budgettaire beslag
varieert tussen circa 25% van de opbrengst van overdrachtsbelasting
op
woonhuizen Cf 344 miljoen) en 45%
Cf 629 miljoen). Hierbij is ervan uitgegaan dat alleen restitutie wordt toegestaan aan eigenaar-bewoners
(en niet
aan particuliere verhuurders), omdat
de restitutie alleen bedoeld is om de
verstorende effecten van de overdrachtsbelasting op de arbeids- en
verhuismobiliteit van de bewoner
van een koopwoning te reduceren.
ren zich vooral voordoen bij goedkope woningen, zijn de kosten van een
restitutieregeling lager dan zoals boven is berekend.
Gegevens over individuele woonduren en daarbijbehorende
verkoopwaarden zijn niet beschikbaar. Wel
zijn CBS-gegevens over de eerdergenoemde doelgroep bekend met voor
verschillende verkoopwaardeklassen
de gemiddelde woon duur. Zo blijkt
de gemiddelde woon duur relatief
kort te zijn bij woningen tot
1 100.000 (10 jaar) en boven
1325.000 (8 jaar). De langste woonduur wordt gerealiseerd in de klasse
1225.000 totl 300.000 (14 jaar).
Wordt op basis van deze CBS-gegevens de naar verkoopwaarde
gewogen gemiddelde woonduur berekend, dan blijkt deze nauwelijks af te
wijken van de ongewogen gemiddelde woonduur (beide 11 jaar)7. Dit
suggereert dat de invloed van de verkoopwaardeverdeling
van de eigen
woningen slechts een bescheiden invloed zal hebben op de berekende
budgettaire effecten van de restitutieregelingen.
Verfijningen en nuanceringen
Woonduur en type woning
In de berekeningen
kan een aantal
verfijningen worden toegepast. Te
denken valt aan een mogelijke koppeling van de woonduur aan de daarbijbehorende waarde van een woning
(waarde woning is relevant voor de
overdrachtsbelasting).
Een andere verfijning betreft een mogelijk verschil
tussen de woonduur in nieuwbouwwoningen en bestaande woningen
(dit onderscheid is relevant omdat
over nieuwbouwwoningen
doorgaans geen overdrachtsbelasting
hoeft te worden betaald). Tot slot zijn
de berekende budgettaire effecten exclusief mogelijke inverdieneffecten,
die een gevolg zouden kunnen zijn
van de door de restitutieregeling veroorzaakte grotere activiteit en flexibiliteit op de woningmarkt.
Een tweede verfijning van de berekening houdt rekening met een mogelijk verschil in woonduur van eigenaar-bewoners in bestaande versus
nieuwbouwkoopwoningen.
Het onderscheid kan belangrijk zijn omdat
over nieuwbouwwoningen
doorgaans geen overdrachtsbelasting
zal
worden geheven. Op basis van het
CBS-Woningbehoeftenonderzoek
1989/1990 kan afgeleid worden dat
de gemiddelde woon duur voor beide
woontypen circa 11 jaar bedraagt.
Voor onze berekeningen van de budgettaire gevolgen van een restitutieregeling (zie tabel 2) kan daarom
geconcludeerd worden, dat deze
nauwelijks zullen worden beïnvloed
door een onderscheid naar bestaande
en nieuwbouwkoopwoningen.
Woonduur en waarde woning
Woonduur en gedragseffecten
Omdat de te betalen overdrachtsbelasting afhankelijk is van de verkoopwaarde van de woning, kan het van
belang zijn de woonduurverdeling
te
koppelen aan de daarbijbehorende
(gemiddelde) verkoopwaarden.
Het
is immers mogelijk dat goedkope woningen gekocht worden door starters
die vervolgens weer tamelijk snel
doorverhuizen naar een duurdere woning. Wanneer relatief korte woondu-
De invoering van een restitutieregeling met betrekking tot de overdrachtsbelasting beoogt gedragseffecten op te roepen in de vorm van
enerzijds een grotere flexibiliteit op
en betere werking van de arbeidsmarkt en anderzijds een grotere activiteit en flexibiliteit op de woningmarkt (meer starters, betere
doorstroming). Vooral deze grotere
activiteit op de woningmarkt zal tot
ESB27-7-1994
Tabel 2. VerschiUende restitutieschea
ma’s en belastingdervingen
Restitutieschemab
Budgettaire derving
% tot. opbr.
in! mln
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
45
42
34
629
583
476
26
25
368
344
a. Restitutie alleen toegekend aan eigenaar-bewoners.
b. (1): 6<‘m-reductieij verkoop binnen 4
b
jaar, 5%-punt binnen 5 jaar, aflopend tot
l%-punt binnen 9 jaar.
(2): 6o/o-reductie verkoop binnen 3
bij
jaar, 5%-punt binnen 4 jaar, aflopend tot
l%-punt binnen 8 jaar.
(3): 6%-reductie bij verkoop binnen 2
jaar, 5%-punt binnen 3 jaar, aflopend tot
l%-punt binnen 7 jaar.
(4): 6%-reductie bij verkoop binnen 1
jaar, 5%-punt binnen 2 jaar, aflopend tot
lo/o-puntbinnen 6 jaar.
(5): (i°/o-reductie verkoop binnen 2
bij
jaar, 4%-punt binnen 3 jaar, ZO/o-punt
binnen 4 jaar.
gevolg hebben dat een woning vaker
wordt verkocht, waardoor vaker overdrachtsbelasting zal worden geheven.
Dit zal leiden tot een hogere opbrengst van de overdrachtsbelasting
(inverdieneffect). Een tegengesteld effect is, dat door de restitutieregeling
de (gemiddelde) woonduur zal dalen, waardoor vaker gebruik zal worden gemaakt van de restitutieregeling
dan nu is berekend op basis van de
woonduurverdeling
bij een niet-restitueerbare overdrachtsbelasting
van
6%. De per saldo omvang van dit effect valt niet vooraf te berekenen.
Samenvatting
verfijningen
Geconcludeerd kan worden dat de
berekende effecten van de verschillende restitutie regelingen (zie tabel
2) een goede benadering geven van
6. Voor de woonduurklassen 4-9 jaar, 1014 jaar, enz., is een eenvoudige lineaire interpolatie toegepast om het percentuele
aandeel per individuele woonduur te bepalen.
7. Omdat de gegevens gegroepeerd waren in klassen, is voor de berekening van
de gewogen gemiddelde woonduur per
klasse gebruik gemaakt van een veronderstelde gemiddelde waarde per klasse.
Voor de categorieën
! 225.000-! 300.000 en! 325.000! 375.000 werd als gemiddelde waarde genomen respectievelijk! 85.000,1 130.000,
! 185.000,1 260.000 en! 350.000.
de werkelijke ermee gemoeide belastingdervingen, waarbij de omvang
van in- en uitverdieneffecten niet op
voorhand kan worden bepaald.
Conclusies
Afschaffing van de overdrachtsbelasting is wenselijk met het oog op het
wegnemen van de erdoor veroorzaakte verstoringen op de huizenmarkt en
de arbeids- en verhuismobiliteit. De
belastingderving door een dergelijke
maatregel is echter zeer aanzienlijk
en mogelijk op korte termijn niet budgettair inpasbaar. Een meer flexibele
vormgeving van de overdrachtsbelasting, waarbij restitutie wordt toegestaan als het huis maar kort in eigendom wordt gehouden, kan een groot
deel van de verstorende effecten op
de arbeids- en verhuismobiliteit ondervangen terwijl de budgettaire derving f 344 Ã f 629 miljoen bedraagt;
aanzienlijk geringer dan de f 1,4 miljard bij algehele afschaffing.
Bij de schattingen van de gederfde
belastingopbrengsten
bij een restitutieregeling moet worden bedacht, dat
de berekende bedragen bovengrenzen zijn. De opbrengst van de overdrachtsbelasting lijkt in 1993 een top
te hebben bereikt, als gevolg van de
zeer grote activiteit op de woningmarkt en de sterke prijsstijgingen in
de periode 1991-1993. Nu de hypotheekrente weer stijgt, kan op termijn
een zekere terugval van de opbrengst
van de overdrachtsbelasting
niet worden uitgesloten. Dit kan betekenen
dat met verlaging van de overdrachtsbelasting minder opbrengsten verloren gaan: de kosten van de flexibilisering kunnen dan lager uitvallen dan
hierboven is berekend’
P.L.M. van de Ven
De auteur is werkzaam als onderzoeker bij
de Stafgroep Economisch Onderzoek van
Rabobank Nederland. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel. De auteur
dankt dr. P. Everaers en ing. A. Elkink
(CBS) voor het samenstellen van aanvullende gegevens en voor hun nuttig commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
8. Overigens zou invoering van een rest itutieregeling juist in dit geval, waarbij de
activiteit op de woningmarkt begint af te
nemen, een goede woningmarktstabiliserende maatregel kunnen zijn, zowel voor
wat betreft de activiteit op de woningmarkt als voor wat betreft het prijsniveau.