Fisconomie
nomic. Gegeven het uitgavenniveau zal
echter tegenover het afschaffen resp. verlagen van de sociale premies steeds een compenserende verhoging van de belasting 5)
moeten staan.
Voornaamste argumenten voor en tegen
fiscalisering
Vormen van fiscalisering
Bij de bestudering van de literatuur over
fiscalisering valt op dat de meeste schrijvers zich nogal uitdrukkelijk voor of tegen
fiscalisering uitspreken. Hierbij worden
over het algemeen de volgende argumenten
pro fiscalisering naar voren gebracht:
– de werking van premieheffing is regressief, in tegenstelling tot met name die
van de loon- en inkomstenbelasting. De
proportionele tarieven en de premiegrenzen zijn hier debet aan;
– sociale-verzekeringsuitkeringen vallen
door de wijze van financiering niet onder de begrotingsdiscipline. Afweging
met andere overheidsuitgaven vindt
daardoor ten onrechte niet plaats. Het
niet onder de begrotingsdiscipline vallen van overheidsuitgaven door parafiscale financiering kan tot misbruik
van de zijde van de fiscus leiden 6).
Men zou fiscalisering kunnen omschrijven als het geheel of gedeeltelijk vervangen
van de premiefinanciering van sociale uitkeringen door financiering uit belastingopbrengsten. Het directe verband tussen de
bijdrage die iemand levert en de uitkering
die hij ontvangt, eigen aan de verzekeringsgedachte, wordt dan doorgeknipt. Als we
de economische effecten van fiscalisering
willen schatten, en daar gaat het ons in deze bijdrage om, moeten we zowel kijken
naar de economische gevolgen van premieheffing als naar de economische gevolgen
van belastingheffing die daarvoor in de
plaats treedt. Van belang is onder meer of
de fiscalisering betrekking heeft op alle
premies of slechts op een deel daarvan (bij
voorbeeld alleen die van de volksverzekeringen). Ook van belang is welke vorm van
fiscalisering wordt gekozen: het geven of
verhogen van een rijksbijdrage uit de algemene middelen in plaats van het doorvoeren van een noodzakelijke premiestijging
4), een verhoging van de BTW, een verhoging van de loon- en inkomstenbelasting of
een algemene belastingverhoging hebben
alle een verschillende uitwerking op de eco-
1) Ruim 2/3 van de uitgaven voor sociale zekerheid worden in Nederland door de opbrengst van
sociale-verzekeringspremies gedekt. Voor de EG
als totaal is dat ruim 60%.
2) Bedoeld worden die ondernemingen, waarbij
het merendeel van de werknemers lonen verdient
beneden de loongrens.
3) Vergelijk C.A. de Kam en F.G. van Herwaarden, Rommelen in de marges: enkele alternatieven voor de financiering van twee volksverzekeringen, Sociaal Maandblad Arbeid, 1980, biz.
439-452; RJ.A. Muffels en C.J.A. Maas, De
heffing van sociale lasten op grondslag van de
toegevoegde waarde, Sociaal Maandblad Arbeid, 1979, biz. 24-35; Chr. Rollet, Pourquoi
modifier 1’assiette des cotisations sociales?,
Droit Social, 1978, biz. 128 – 133; en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid,
Maken wijer werk van?, 1977, hoofdstuk IV.
4) In Nederland is dit vaak gebeurd in het kader
van de loonpolitiek(verhoging of verlaging van
de rijksbijdrage ter wille van de beinvloeding
van de loonkosten en het loonoverleg).
5) Eigenlijk ware het beter te spreken over de algemene middelen, waartoe de belastingen
behoren.
6) R. Caesar, Pfennigabgaben- fiskalisch motivierte Steuertarnung und Ruckfall in die Fondswirtschaft? Eine finanzwissenschaftliche Analyse, Finanzarchiv, 1980, biz. 411 -412.
Fiscalisering van
sociale premies
DR. D.A. ALBREGTSE
Inleiding
Een belangrijk deel van de uitgaven voor
sociale zekerheid wordt gefinancierd via
premieheffing. Ik doel hiermee op de uitgaven van de sociale verzekeringen 1). In
de literatuur over de financiering van
sociale-zekerheidsregelingen wordt veel
kritiek geuit op het premiefinancieringsstelsel zoals dat er momenteel in ons
land en in de omringende landen uitziet.
Met name het bestaan en de economische
werking van premie-inkomens- en premieloongrenzen zijn velen een doom in het
oog. Zo zou de financiering van vooral
werknemers verzekeringen, waarvan de
premies gerelateerd zijn aan het looninkomen, beneden de premieloongrens tot relatief hoge arbeidskosten leiden voor arbeidsintensieve bedrijven met een z.g. lage
loonstructuur 2). Concurrentieverstoring
en uitstoot van arbeid zijn de vermeende
ongunstige gevolgen. Ten slotte zou de huidige structuur van de premieheffing, mede
gezien de proportionele tarieven, de gewenste
inkomensverdeling
nadelig
be’invloeden.
Twee mogelijke wegen worden aangegeven om aan die bezwaren tegemoet te komen. Ten eerste wordt gepleit voor wijziging of uitbreiding van de heffingsgrondslag. Het opheffen van de premiegrenzen en het kiezen van een andere heffingsgrondslag dan het loon, b.v. de toegevoegde waarde, zijn bij de voorstellen hiertoe centrale thema’s 3). Een tweede weg,
die vaak wordt aangegeven, is die van de
fiscalisering. In dit artikel, dat is gebaseerd
op een ongepubliceerd intern literatuurrapport over de macro- en microeconomische aspecten van financieringsstelsels van sociale zekerheid, worden
de economische effecten van fiscalisering
van sociale premies besproken.
Ook de parlementaire controlemogelijkheid wordt omzeild;
den zijn bij fiscalisering van sociale premies in de loon- en inkomstenbelasting.
ten is echter nog weinig empirisch bewijsmateriaal beschikbaar. Interessant
– het bestaan van enerzijds een stelsel
van premieheffing en anderzijds een
Daarnaast wijst hij op grote onzekerheden
zijn in dit verband de bevindingen van een
ter zake bij fiscalisering via een BTW-
werkgroep van de stuurgroep Beleidsvor-
belastingstelsel maakt het geheel er in-
verhoging 13). Anderen daarentegen zijn
ming niet-actieven dat op grond van de be-
gewikkeld en duur. Premies en belastingen worden door de burgers als
identiek ervaren. Bovendien verwatert
het verzekeringselement van de sociale
verzekeringen steeds meer, zodat premies hoe langer hoe meer het karakter
krijgen van belastingen 7). Door integratie van premie- en belastingheffing
kunnen de uitvoeringskosten aanzien-
van mening dat de afwentelingsreacties bij
fiscalisering door verhoging van met name
indirecte belastingen minder ernstig zullen
zijn 14).
De onzekerheid over de afwentelingsreacties bij fiscalisering hangt uiteraard
nauw samen met de onzekerheid omtrent
de afwenteling van sociale premies enerzijds en van belastingen anderzijds. Zo
schikbare gegevens niet kan worden geconcludeerd dat de huidige financieringswijze
van sociale verzekeringen de werkgelegenheid in de bedrijfstakken nadelig bei’n-
lijk verlaagd worden;
komt Brittain in zijn veel aangehaalde stu-
– premies drukken vooral op het loonin-
die The payroll tax for social security uit
komen en daardoor vooral op arbeids-
1972 tot de conclusie dat ,,payroll taxes”
intensieve bedrijven. Hierdoor belemoptimale allocatie en be’invloeden ze
sterk de concurrentieverhoudingen tussen kapitaalintensieve en arbeidsintensieve ondernemingen. Vooral de werk-
geheel of nagenoeg geheel op de werknemers drukken 15). Weitenberg meende uit
een aantal excercities met het CPB-model
te mogen concluderen dat op korte termijn
reeds 25% van de sociale premies te dragen
door werknemers worden afgewenteld
gelegenheid wordt hierdoor negatief
door middel van het vragen van hogere lo-
bei’nvloed 8). Tevens zou met name fiscalisering door verhoging van de BTW
de besparingen positief kunnen be’invloeden 9).
nen, terwijl Holmlund stelt dat ,,a onepercent statutory wage cost increase is associated with an actual wage cost increase
of about one half of a percent” 16). Deuit-
meren ze het tot stand komen van een
De argumenten contra fiscalisering zijn
de volgende:
– de band tussen premieheffing en uitkeringen mag niet verloren gaan. Hij betrekt de burgers meer bij de sociale zekerheid en vergroot op die manier de
fiscale verantwoordelijkheid van de
burgers en werkt preventief ten aanzien
van het voorkomen van allerlei vermijdingsreacties 10);
– fondsvorming via premieheffing stelt
de sociale zekerheid veilig. Afweging
ten opzichte van andere overheidsuitgaven hoeft niet plaats te vinden (vergelijk het argument van de voorstanders dat niet afwegen juist een nadeel
komsten van het onderzoek naar de afwenteling van belastingen varieren evenzeer en
ook hierover zijn geen absolute uitspraken
te doen 17).
Te verwachten is dat de mutaties van de
sterker op de looninkomen drukkende sociale premies over het algemeen een grotere
doorwerking hebben op de economie als
mutaties van een meer gespreide belastingdruk. Dit geldt echter voor de belastingdruk in het algemeen. Bij fiscalisering van
de sociale premies door verhoging van de
loonbelasting of het in verband daarmee
instellen van een loonsomheffing zullen de
afwentelingsreacties relatief bescheiden
zijn.
is);
– functie en doelstelling van premieheffing voor sociale verzekeringen enerzijds en belastingheffing anderzijds
verschillen essentieel van elkaar 11).
Als econoom is men wellicht geneigd
zich te scharen onder de voorstanders van
fiscalisering. Lagere uitvoeringskosten,
verbetering van de werkgelegenheid, een
rechtvaardiger inkomensverdeling, meer
concurrentiegelijkheid en stimulering van
besparingen spreken economen aan. Bij
een nadere beschouwing echter blijken met
name de economische effecten van fiscalisering minder duidelijk en onzekerder te
zijn, dan op het eerste gezicht lijkt.
Gevolgen voor consumptie en besparingen
en anderzijds belastingheffing. De menin-
gen in de literatuur hierover zijn sterk verdeeld. Zo wrjst Pierik 12) op de grote afwentelingsreacties die te verwachten zouESB 28-3-1984
Maandblad Belastingbeschouwingen, 1982, biz.
94 — 97 en de aldaar aangehaalde literatuur.
8) Vergelijk m.n. ook de diverse analyses van
N.H. Douben. We noemen Sociale premiedruk:
een gevarieerde last, Sociaal Maandblad Arbeid,
1976, biz. 424-434; Soeiale zekerheid, een economische benadering, SMA, 1979, biz. 81 en Sociale zekerheid en arbeidsmarkt. Een economische benadering, Intermediair, 1981 nr. 39, biz.
37 — 43. Verder zij nog aangetekend dat Douben
een van de samenstellers was van het in noot 3
aangehaalde WRR-rapport Maken wij er vierk
van?
9) Vergelijk Sheng Cheng Hu, Value-added tax
as a source of social security financing, Public
Finance Quarterly, 1983, biz. 155.
10) Vergelijk Caesar, op.cit., biz. 407 – 408.
11) Aanhanger van deze gedachte is o.m,
Ch.P.A. Geppaart, Over verwantschap tussen
bekend. Over het algemeen wordt van fiscalisering via verhoging van de indirecte
belastingen een positief effect op de besparingen verwacht. In een recent artikel van
sociaal verzekeringsrecht en belastingrecht,
Hu in Public Finance Quarterly wordt echter de relativiteit daarvan aangetoond 18).
Bij fiscalisering via verhoging van de loonen inkomstenbelasting of de vermogensbelasting ligt een negatief effect voor de
hand.
Over het algemeen worden aan premieheffing in zijn huidige vorm negatieve
werkgelegenheidseffecten toegeschreven.
Belangrijk voor de beoordeling van de
economische effecten van fiscalisering is
het hebben van inzicht in verschillen in afwenteling tussen enerzijds sociale premies
7) Vergelijko.m. L.G.M. Stevens, Integratieinkomstenbelasting
en
volksverzekeringen,
Over de gevolgen van fiscalisering op
consumptie en besparingen is nog weinig
Gevolgen voor de werkgelegenheid
Afwenteling in de premiesfeer en in de
belastingsfeer
vloedt 19). Verder blijkt volgens de werkgroep de loonstructuur een relatief geringe
invloed in de afzonderlijke bedrijfstakken
te hebben. Dat wil niet zeggen dat de huidige financieringswijze geen nadelige invloed heeft op de werkgelegenheid. Echter,
deze invloed zou veeleer uitgaan van het totaal der lasten dan van bedrijftaksgewijze
verschillen. Met betrekking tot concurrentie-effecten in EG-verband merkt de werkgroep op dat verschillen in premiedruk als
percentage van de toegevoegde waarde tussen de bedrijfstakken in de meeste lidstaten een zekere parallelliteit vertonen.
Verschillen in concurrentiekracht tussen
bedrijven in EG-landen worden dan volgens de werkgroep ook – voor zover het
de invloed van de financiering van de sociale verzekering betreft – veeleer bepaald
door het niveau van de totale lasten dan
Sociale premies, vooral die van de werkne-
mersverzekeringen, drukken het sterkst op
arbeidsintensieve ondernemingen. Gevolgen hiervan kunnen zijn concurrentieverstoring, uitstoot van arbeid en een verhoging van de kapitaalintensiteit van de
produktie.
Met betrekking tot die mogelijke effec-
Weekblad voor Fiscaal Recht, 1980, biz.
1267-1272.
12) J.B.M. Pierik, Fiscalisering van sociale ver-
zekeringspremies, Openbare Uitgaven, 1980,
biz. 54.
13) Idem, biz. 58.
14) F.
Pavard,
Social
security
financing
through the contribution method, in: Methods
of financing social security. Their economic and
social effects, International Social Security Association, 1979, biz. 23 – 24.
15) J.A. Brittain, The payroll tax for social security, 1972, biz. 285.
16) J. Weitenberg, The incidence of social security taxes, Public Finance, 1969, biz. 200; en B.
Holmlund, Payroll taxes and wage inflation: the
Swedish experience, Scandinavian Journal of
Economics, 1983, biz. 1 en 13.
17) Vergelijk o.m. L.G.M. Stevens, Belasting
naar draagkracht, Tilburg, 1980, hoofdstuk 12.
18) Zie Sheng Cheng Hu, op.cit, biz. 177.
19) Rapport van de werkgroep Financierings-
stelsel sociale zekerheid 1982, biz. 113, bijlage
bij Werkloosheid, ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, Deel I, Rapport van de stuurgroep
Beleidsvorming niet-actieven, Ministerie van Sociale Zaken, 1982.
309
door de verdeling hiervan over de bedrijfstakken 20).
De conclusies zijn verrassend te noemen
gezien de uitkomsten van de analyses die
en premieheffing, in die zin dat ze trachten
deze geheel of gedeeltelijk te vermijden.
Een van de vormen, waarin dit geschiedt is
afwenteling door verhoging van prijzen
Douben en de Wetenschappelijke Raad
van eindprodukten en produktiefactoren,
voor het Regeringsbeleid eerder uitvoerden
21). Dat echter de effecten ter zake sterk
waaraan hiervoor aandacht is besteed. In
de economische literatuur werd en wordt
afhankelijk zijn van de uitkomsten van het
gedrag veel aandacht geschonken. Daarnaast bestaan er echter nog tal van andere
Aannemelijk is wel dat een algemene fis-
vormen van belastingvermijdingsgedrag.
calisering, of althans het opheffen van de
Bij het inschatten van de economische ge-
premieheffing de eventuele nadelige effec-
of op andere manieren trachten de op-
gelegde of op te leggen lasten te vermijden. Of en in hoeverre dit zal lukken zal
afhangen van onder meer de marktpositie van de betrokken onderneming.
aan deze vorm van belastingvermijdings-
afwentelingsproces concludeert ook Douben 22).
door te berekenen in de prijzen van
eindprodukten en produktiefactoren,
Van der Meer verwacht een zeer groot posi-
volgen van fiscalisering moet men zich dan
ook afvragen in hoeverre premieheffing
enerzijds en belastingheffing anderzijds
tief werkgelegenheidseffect van fiscalisering via verhoging van de BTW. Hij berekende dat een verlaging van de premiedruk
verschillen in mate en vormen van vermijdingsgedrag oproepen. Hiertoe kan men
het best onderscheid maken tussen de reac-
met 4,1 % van de loonsom, ter financiering
waarvan een BTW-verhoging van 1,5%
tiepatronen van natuurlijke personen enerzijds en ondernemingen anderzijds. Be-
van de toegevoegde waarde van de totale
perk ik mij eerst tot de readies van natuurlijke personen dan lijken mij de volgende
ten voor de werkgelegenheid zal matigen.
nationale produktie incl. export en investeringen noodzakelijk zou zijn, per saldo zou
beidsplaatsen per jaar. Vijf jaar na door-
stellingen plausibel:
– de negatieve readies op heffingen en de
vormen waarin deze geuit worden, zijn
voering van de maatregel zou het totaal
aantal arbeidsplaatsen met 74.000 toege-
en de geneigdheid en mogelijkheden
leiden tot een toename van 14.000 ar-
nomen zijn, hetgeen rekening houdend
met de toename van het aanbod van arbeid, een afname van de werkloosheid met
48.000 zou impliceren 23).
afhankelijk van het rendement daarvan
daartoe;
– uit de diverse onderzoekingen komt onder meer naar voren dat de geneigdheid
om negatief op heffingen te reageren in
belangrijke mate wordt bei’nvloed door
Conclusies
Dit alles overziende moet de conclusie
worden getrokken dat de economische effecten van fiscalisering vooralsnog onduidelijk en onzeker zijn. Vanuit economisch
standpunt kan dan ook geen duidelijk ja of
nee tegen fiscalisering worden gezegd. Uit
de schaarse empirische resultaten kan met
enige voorzichtigheid worden opgemaakt
dat fiscalisering via verhoging van de indirecte belastingen, zoals de BTW, nog de
gunstigste economische effecten zou hebben. Vanuit belastingvermijdingsoogpunt
lijkt mij fiscalisering volstrekt niet aanbevelenswaardig. Het enige economische argument dat duidelijk voor fiscalisering
pleit, is het kostenvoordeel. Uiteraard mag
worden verwacht dat indien het gehele premieheffingsstelsel verdwijnt en dit wordt
geintegreerd in het bestaande belastingstelsel dit vele uitvoeringskosten die zijn verbonden aan de inning, zal kunnen bespa-
de aanwending die aan die heffingen
Gevolgen voor de inkomensverdeling
ren. Eindconclusie moet zijn dat nog veel,
wordt gegeven;
vooral empirisch, onderzoek moet worden
gedaan om meer duidelijkheid omtrent de
op de inkomensverdeling toegeschreven.
– het feit dat de aanwending van belastingen, deel uitmakend van de algemene middelen vaag, onduidelijk en
diffuus is, maakt het aannemelijk dat
D.A. Albregtse
Over het algemeen wordt aan fiscalisering van sociale premies een positief effect
De regressieve tariefstructuur van sociale
de geneigdheid tot het negatief reage-
premieheffing versus de progressieve tariefstructuur van vooral de loon- en inkomstenbelasting wordt hierbij als verklaring aangevoerd. Ook hier ontbreekt het
echter veelal aan empirisch materiaal. Veel
onderzoekers komen dan ook tot de con-
ren hierop relatief groot is;
– bestemmingsheffingen tot het doen van
uitgaven die over het algemeen wenselijk geacht worden, zullen naar verhouding minder negatieve readies oproepen. Bij bestemmingsheffingen tot het
clusie dat de invloed onzeker is 24). In dit
verband wil ik wijzen op de uitkomsten van
economische wenselijkheid of onwenselijkheid van fiscalisering te verkrijgen.
doen van uitgaven die over het algemeen of door bepaalde groepen onwenselijk geacht worden, kan men rekenen
op (soms zeer felle) negatieve readies.
een onderzoek van Krupp 25). Hieruit kan
worden geconcludeerd dat:
– substitutie van premieheffing door verhoging van directe belastingen de meest
gelijke inkomensverdeling oplevert;
– fiscalisering van de premieheffing door
verhoging van de indirecte belastingen
de inkomensverdeling in haar geheel
niet bei’nvloed. Wel treden een aantal
verschuivingen tussen sociale groepen
op;
– fiscalisering van de premieheffing ten
nadele van de lagere inkomensgroepen
werkt.
Denk bij voorbeeld aan de Kalkarheffing;
– in het algemeen mag vooralsnog geconcludeerd worden dat de momenteel via
premieheffing gefinancierde uitgaven
wenselijk worden geacht. Die wenselijkheid zal naar verwachting dalen
naarmate van die uitgaven meer misbruik wordt gemaakt of geacht wordt
te worden gemaakt;
– over het algemeen lijkt mij vooralsnog
de conclusie gewettigd dat fiscalisering
aanleiding zal geven tot relatief meer
Let wel dat Krupp zijn onderzoek be-
perkte tot de effecten van fiscalisering van
de premies voor de sociale oudedagsvoorzieningen, waarvan hij de uitkeringen en
de invloed hiervan op de inkomensverdeling mede in de beschouwing betrok.
vermijdingsgedrag.
Wat betreft de readies van ondernemin-
gen lijken mij de volgende veronderstellingen verdedigbaar:
– bedrijven ervaren heffingen ongeacht
het karakter daarvan, en voor zover ze
20) Idem, biz. 88-105.
21) ZienootS.
22) Douben, op.cit., 1981, biz. 37.
23) J. van der Meer, Arbeidsplaatsenbeleid, sociale verzekeringen en indirekte belastingen, SociaalMaandblad Arbeid, 1980, biz. 111-118.
24) Vergelijk o.m. C. de Galan, Sociale zekerheid en economic, in: V. Halberstadt (red.), De
economie van de sociale zekerheid, 1974, biz. 37
en K.D. Griiske, Redistribute effects of the integrated financial and social budget in West Germany, paper t.b.v. het 39th Congress of the In-
In toenemende mate, althans zo wordt
aangenomen, reageren zowel natuurlijke
personen als ondernemingen op belasting310
op die bedrijven drukken, als kosten.
In zoverre zal er weinig verschil zijn
ternational Institute of Public Finance Budapest, 22/26 augustus 1983, biz. 1.
tussen de readies op algemene belastin-
Gevolgen voor het vermijdingsgedrag
by means of taxation, in: Methods of financing
gen enerzijds en op bestemmingsheffingen zoals premies anderzijds;
– bedrijven zullen proberen die heffingen
25) Zie J.H. Peterson, Financing social security
social security. Their economic and social effects, International Social Security Association,
1979, tabeU.