____
m_R
_
Tabel 2. Botervoorraad van de EG, in
tonnen x 1.000, seizoensmatig
Medio april
Europees melktekort:
feit of fictie?
Er gaan in Nederland de laatste tijd
geluiden op die doen veronderstellen
dat het met het EG-zuiveloverschot niet
meer zo’n vaart loopt. Er zou zelfs sprake zijn van een melktekort en verruiming van de EG-quota zou geboden
zijn. Bij nadere beschouwing blijkt echter het tegendeel het geval. Zo wordt bij
voorbeeld nog altijd 25% van alle boter
die binnen de EG wordt afgezet fors gesubsidieerd. Hetzelfde geldt voor alle
export. Op korte termijn lijkt echter een
verdere vermindering van de quota politiek ondenkbaar. Afschaffing van subsidies is daarom thans de eerst aangewezen stap op weg naar evenwicht op
de melkmarkt van de EG. Dit zou bovendien zeer .aanzienlijke besparingen
voor het EG-budget opleveren.
Reeds decennia laboreert de EG aan
een omvangrijke structurele overproduktie van melk. De overschotten komen vooral tot uitdrukking in – tot voor
zeer kort nog gigantische – voorraden
boter en magere-melkpoeder.
Deze
vormen als het ware het ‘zichtbare’ deel
van het overschot. Daarnaast is er een
omvangrijk, niet minder kostbaar ‘onzichtbaar’ deel van het overschot. Dit
omvat de zeer grote hoeveelheden die
sinds jaar en dag op permanente basis
fors gesubsidieerd binnen en buiten de
EG worden weggewerkt. Het zuivelbeleid vormt dan ook nog altijd de grootste kostenpost binnen het EG-landbouwbudget (zie tabel 1). Vooralsnog
ziet het er niet naar uit dat dit in de komende jaren zal veranderen.
Ook nu is er aanleiding tot zorg. De
recente daling van de boterberg is immers niet te danken aan een structurele verbetering van de afzetmogelijkheden, maar aan twee spectaculaire acties: circa 400.000 ton boter werd in
veevoer verwerkt en ruwweg 600.000
ton werd naar de Sovjetunie uitgevoerd.
In beide gevallen werd de – ten dele
zeer oude – boter in letterlijke zin vrijwel
voor niets van de hand gedaan. De rekening à raison van zo’n f 7,5 miljard
moet de Europese belastingbetaler nog
gepresenteerd worden.
Niettemin vormen deze maatregelen, waarop trouwens in het verleden
vanuit de industrie herhaaldelijk is aangedrongen, een daad van verstandig
beleid. Verwerking in veevoer en export
zijn namelijk de enige afzetkanalen
waar de gesubsidieerde boter geen verse boter verdringt. Daarom zijn deze
vormen van overschotruimin~ 100% effectief en relatief goedkoop . Bovendien bespaart men nu de hoge kosten
van voorraadhouding. Ook zouden ten
gevolge van de verminderde voorraaddruk de exportprijzen op de wereldmarkt kunnen aantrekken.
Boterproduktie
Het vooralsnog uitblijven van nieuwe
groei van de boterberg is het gevolg van
verschillende factoren. Genoemd dienen te worden een daling van de melkafleveringen – waarop hieronder nog
nader wordt ingegaan – en een vorig
jaar ingevoerde ingrijpende wijziging in
het systeem van interventie-aankopen,
waardoor het uitsluitend produceren
van boter (en magere-melkpoeder)
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
September
160
170
300
300
435
500
600
400
300
390
884
1.250
1.215
1.530
1.250
400 a
43
33
345
914
896
1.117
1.235
611
a. Schatting.
Bron: Agra Europe.
voor verkoop aan de interventiebureaus minder aantrekkelijk blijkt te zijn
geworden. Bovendien zijn er (tijdelijk?)
verbeterde mogelijkheden voor (gesubsidieerde) export van volle melkpoeder
en groeit de afzet van kaas. Er wordt
dus relatief meer melk in andere produkten omgezet en er wordt minder boter geproduceerd.
Zoals blijkt uit tabel 3 daalde de boterproduktie in 1987 tot het niveau van
1977. Niettemin overtrof de produktie
de consumptie nog altijd met 260.000
ton. Daarbij is dan nog geen rekening
gehouden met de invoer uit Nieuw-Zeeland (momenteel 75.000 ton) en de produktie op de boerderij voor rechtstreekse verkoop aan de consument.
Boterconsumptie
Niet alleen de produktie van boter
daalde in 1987, maar ook de consumptie (tabel 4). De consumptie was trouwens ook in 1986 reeds gedaald.
Indien in verband met de voltooiing
van de vrijmaking van de EG-binnenmarkt in 1992 m̩langes Рmengsels
1. A.S. Friedeberg, Het dilemma van het EGzuivelbeleid: de belastingbetaler
als melkkoe of de melkquota meer op de markt oriënteren, Nieuw Europa, september 1986.
Boterberg
Het opvallendste deel van het ‘zichtbare’ zuiveloverschot
wordt gevormd
door de boterberg. Zoals blijkt uit tabel
2 ging de stijging van de botervoorraden tot september 1986 onverdroten
voort. De seizoensmatige topvoorraad
bereikte toen het ongehoord hoge niveau van ruim 1,5 miljoen ton. Ook de
daaropvolgende seizoensmatig laagste
voorraad in april 1987 was met 1,25 miljoen ton hoger dan ooit tevoren. Daarna volgde een snelle verdere daling tot
het huidige niveau van ca. 400.000 ton.
Dit niveau komt ongeveer overeen met
dat van 1977. Destijds werd dit niveau
– terecht – als zorgwekkend hoog beschouwd.
ESB 7-9-1988
Tabel 1. Uitgaven van het EG-garantiefonds
gerond
Bron: Zentrale
Markt- und Preisberichtstelle,
voor de landbouw, in mrd. ecu’s, af-
ZMP Bilanz Mi/eh, Bonn, 1987 en eerdere jaren.
829
aaaaaaaaarrooIaaaaaal
Tabel 4. Boterconsumptie
aafloourrraaaaaaaaaarr
in de EG-1 a, in mln. ton
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1,65
1,66
1,67
1,63
1,59
1,59
1,59
1,63
1,63
1,60
1,52
Bron:zietabel3
aaaaaarrrraarrrrrrrrarrrrrrrrrrJrr
Tabel 5. Boterconsumptie
..illJIill .. arrrrrrrrrrrrrrrrarrrrrrrrrrrrrrrrarrrrrrr
I ..w,
voor menselijk gebruik in de EG-1a, in tonnen x 1.aaa
1982
1983
1984
1985
1986
1987
Gesubsidieerd
Niet gesubsidieerd
545
1.053
520
1.048
621
1.011
577
1.054
397
1.203
380
1.140
Totaal
1.598
1.568
1.632
1.631
1.600
1.520
dan nog de subsidies op magere-melkpoeder, die vrijwel uitsluitend gesubsidieerd wordt afgezet, en de subsidies
op uitvoer van andere zuivelprodukten
dan boter3. Tegen de achtergrond van
deze omvangrijke gesubsidieerde afzet
wekken de recente geluiden inzake een
melktekort en pleidooien voor verruiming van de melkquota verbazing. Veeleer ligt voor de hand om als eerste verdere stap naar marktevenwicht de subsidies op de afzet af te schaffen. Tot nu
toe is de Commissie echter niet verder
gegaan dan in verhouding tot de omvang van de subsidies zeer geringe verlagingen.
Bron:zietabel3.
“
van botervet en plantaardige vetten die tot dusver alleen in het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn toegestaan, ook
elders in de EG op de markt komen, zal
ongetwijfeld een verdere daling van de
afzet van botervet optreden. Met andere woorden, het overschot zal dan nog
stijgen.
.L t .
Melkproduktie
per jaar. Het leeuwedeel van deze overschotboter – zo’n 215.000 ton per jaar
– wordt met een subsidie van ruwweg
65% verwerkt in bakkerijprodukten.
Daarnaast wordt voor een produkt zoals Braderije een subsidie van 80% verleend: dat wil zeggen ruim f 600 per
100 kg. De belastingbetaler moet hier
wel een zeer forse veer laten voor een
produkt dat hij als consument blijkbaar
niet erg waardeert.
Zoals blijkt uit tabel 7 zijn in vergelijking met de topjaren 1983, 1984 en
1986 de melkafleveringen aan zuivelfabrieken gedaald. Niettemin waren de
melkafleveringen
in 1987 met ca. 96
miljoen ton nog altijd belangrijk hoger
dan voor 1980.
Conform besluiten van de EG-Ministerraad van eind 1986 zullen de afleveGesubsidieerde afzet binnen de EG
ringen echter verder verminderd dienen
Gedurende de periode 1977-1985
te worden. Deze besluiten vormen een
werd jaarlijks zo’n 500.000 Ã 600.000
Gesubsidieerde uitvoer
vervolg op die van 1984 toen de EG, in
ton boter, overeenkomend
met 35 Ã
Alle EG-boteruitvoer wordt fors genavolging van Canada, overging tot de
40% van de totale consumptie, in de EG
subsidieerd. Niet alleen de Z.g. ‘speciainvoering van een systeem van melkmet behulp van forse subsidies afgezet
le’ uitvoer naar de USSR, die met ca.
quota gecombineerd
met strafheffing
(zie tabel 5). In 1985 constateerde de
95% gesubsidieerd wordt, maar even(‘superheffing’)
bij overschrijding van
vice-voorzitter van de Europese Comzeer de z.g. ‘commerciële’ export. Deze
de quota4. Het motief voor deze ingrijmissie Andriessen met duidelijke belaatste wordt momenteel gesubsidieerd
pende maatregel was dat bij praktisch
zorgdheid dat niet alleen 90% van alle
met ca. f 470 per 100 kg. Ondanks
gelijkblijvende
consumptie de aflevemagere-melkpoeder
en éénderde van
deze subsidies stagneerde de ‘comring van melk aan zuivelfabrieken in de
alle in de Gemeenschap geconsumeermerciële’ afzet de laatste jaren op een
EG gestegen was van 87 miljoen ton in
de boter tegen gesubsidieerde prijzen
niveau van 200.000 ton per jaar of wel
1977 tot 103 miljoen ton in 1983. Gewerd afgezet, maar dat men er bovenruim 4 miljoen ton in melkequivalent. De
confronteerd met het vooruitzicht van
dien in toenemende mate toe neigde
hieruit voortvloeiende last voor het budeen – bij ongewijzigd beleid – verdere
deze gesubsidieerde afzet als normaal
get bedraagt jaarlijks zo’n f 1,2 miljard.
stijging tot naar schatting 120 miljoen
te beschouwen2. Inmiddels is er beHet komt erop neer dat – afgezien
ton in 1989 hakte de EG-Raad van Mipaald verbetering opgetreden. Niettevan de ‘speciale’ acties, zoals verwermin wordt ook nu nog altijd zo’n 25%
nisters ten slotte de knoop door.
king in veevoer en export naar de
Algemeen wordt thans wel erkend
van de boterconsumptie zwaar gesubUSSR, aan boter alléén jaarlijks zo’n 13
sidieerd afgezet: zowel in 1986 als in
dat “de superheffing de meest effectiemiljoen ton aan melkequivalent wordt
1987 kwam dit neer op zo’n 380.000 ton
ve maatregel is om de melkproduktie in
gesubsidieerd, en wel à raison van een
de EG te reduceren”s. Helaas werden
of wel 9 miljoen ton in melkequivalent.
budgettaire last van in totaal meer dan
De hieruit voor het EG-budget voortde quota van meet af aan vastgesteld
/3 miljard. Buiten beschouwing blijven
op een veel te hoog peil6, te weten 99,5
vloeiende last bedraagt bijna f 2 miljard
miljoen ton. Dientengevolge bleven de
arrrrrrrrarrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrioorrrr1il1OOIFrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrrr
overschotvoorraden
ook na invoering
Tabel 6. Boteruitvoer van de EG, in tonnen x 1.aaa
van de quota in snel tempo stijgen. Bovendien namen de melkafleveringen na
1985
1986
1987a
1982
1983
1984
‘Speciale’ uitvoer
‘Commerciele’ uitvoer
40
335
46
284
117
233
150
204
107
195
400
209
Totaal
375
330
350
354
302
609
Bron:zietabel3.
1
a. Schatting.
!
Tabel 7. Melkafleveringen
1977
1978 1979
—————————-86,7
91,2
93,7
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
96,1
96,4
100
103,7
101,4
99,8
101,3
95,9
Bron:zietabel3.
iFJI!lU!
830
]
in de EG-1 a, in miljoen ton
2. F. Andriessen, The dairy sector and the
new perspectives tor the CAP, toespraak te
Maastricht, 21 juni 1985.
3. H. Dumstorf, Ist der Milchmarkt dauerhauft saniert?, Milch-Fettwaren-Eier-Handel, nr. 87, 23 juli 1988.
4. A.S. Friedeberg, Milk surpluses till the
cows come home?, The World Economy, jg.
7, nr. 4, december 1984.
5. A.J. Oskam, D.D. van der Stelt-Scheele
e.a., De Superheffing-Is
er een alternatief?,
Wageningen, 1987.
6. Rekenkamer, Speciaal Verslag No. 2/87
inzake de sector melk en zuivelprodukten,
Publikatieblad van de EG, nr. C 266, 50ktober 1987, blz. 6.
een aanvankelijke daling weer toe tot
meer dan 101 miljoen ton in 1986.
Dit leidde eind 1986 tot eerdergenoemde besluiten van de EG-Ministerraad. Op grond daarvan wordt het quotasysteem verscherpt toegepast en zuIlen de melkafleveringen – via een quotaverlaging van 8,5 miljoen ton – moeten worden teruggebracht tot minder
dan 91,5 miljoen ton (EG-10). De quotaverlaging
wordt
gespreid
over
1987/1988 en 1988/1989
en vindt
plaats in tweeërlei vorm: te weten een
‘definitieve’ verlaging van 3% (gecombineerd met een systeem van opkoop
van quotarechten)
en een ‘tijdelijke
schorsing’ van de quota met 5,5%.
Nog geen marktevenwicht
Eerder heb ik in ESa een drietal wegen aangegeven langs welke men binnen het quotasysteem een verlaginjl
van de melkafleveringen kan bereiken .
Met de besluiten van eind 1986 wordt
een belangrijke en welkome stap in
deze richting gezet. Helaas wordt daarmee nog geen marktevenwicht bereikt.
Ook indien de melkafleveringen zijn teruggebracht tot het beoogde niveau van
91,5 miljoen ton overtreft het aanbod
namelijk nog ruimschoots de hoeveelheid die zonder subsidie kan worden afgezet. Het valt daarom te betreuren dat
het grootste deel (5,5%) van de beoogde verlaging van 8,5% de vorm heeft
gekregen van een ‘tijdelijke schorsing”.
Dit laatste suggereert ten onrechte dat
deze verlaging slechts van tijdelijke
aard zou kunnen zijn.
Vorig jaar heeft de Europese Commissie de Raad dan ook terecht voorgesteld de 5,5% ‘tijdelijke schorsing”
van de quota om te zetten in een ‘definitieve’ verlaging. De Raad weigerde
echter, hetgeen verrassend mag heten
en ongetwijfeld aanleiding heeft gegeven tot valse illusies. Gezien de situatie
op de Europese melkmarkt kan immers
van terugdraaien geen sprake zijn.
althans een deel van de door de gesubsidieerde afzet ook zonder subsidie verkocht kan worden. Zo blijkt bij voorbeeld
Nebe, zuivelexpert van het EG-Directoraat-Generaal Landbouw, van oordeel
dat met een verdere vermindering van
de melkafleveringen met ca. 10 miljoen
ton de melkmarkt in evenwicht gebracht
kan worden 10. Ook Oskam komt in een
studie voor Agra Europe tot de conclusie dat na toepassing van de beoogde
8,5% vermindering van de quota er nog
een overschot blijft van 10 miljoen
ton 11. Al deze cijfers pleiten veeleer
voor een forse verlaging dan voor een
verruiming van de quota, zoals thans
hier en daar wel bepleit. Verruiming
dient dan ook als irreëel van de hand
gewezen te worden.
Volgens de EG-Rekenkamer kost afzet van overschotmelk de EG 0,30 ecu
per liter melkequivalent. Een verdere
verlaging van de quota met 10 miljoen
ton zou derhalve voor het EG-budget
een besparing kunnen betekenen van
ruim/7 miljard per jaar. Zo’n forse verdere verlaging van de quota lijkt echter
op korte termijn politiek ondenkbaar.
Hetzelfde geldt voor een minder vergaande verlaging, bij voorbeeld tot 87
miljoen ton, een streefcijfer genoemd
door de EG-Rekenkamer.
Afschaffing van de subsidies is daarom thans de eerst aangewezen stap op
weg naar evenwicht op de Europese
melkmarkt. Ook daarmee zou, zoals uit
het voorafgaande bleek, het EG-budget
jaarlijks miljarden besparen. Bovendien
zou wellicht melk beschikbaar komen
voor aanwending daar waar blijkens recente berichten kraptes bestaan C.q.
voor die produkten – zoals kaas – die
zonder subsidie binnen de EG kunnen
worden afgezet.
Seizoensmatige en regionale
kraptes
Ondanks de veel te ruim bemeten
quota blijken er seizoensmatige of re-
gionale kraptes in de melkvoorziening
op te treden. Deze kunnen echter in belangrijke mate verholpen worden door
verbeteringen
in het quotasysteem.
Ook hier heeft de Commissie reeds
voorstellen ingediend, die niet door de
Raad zijn aanvaard. Een voorbeeld
hiervan vormt het voorstel tot verschuiving van het melkjaar, een maatregel
die destijds ook in Canada na invoering
van het quotasysteem tot een betere
spreiding van de produktie over het jaar
heeft geleid. Voor het opvangen van regionale kraptes zou de oplossing gezocht moeten worden in een beter benutten van de mogelijkheden die de EG
biedt als vrije binnenmarkt c.q. in het
verhandelbaar stellen van quota over
de grenzen heen.
Voor zover hetgeen wordt aangeduid
als krapte in de melkvoorziening echter
zou bestaan uit overcapaciteit
van
melkfabrieken kan de oplossing uiteraard nooit gezocht worden in verruiming van de melkquota. Dat zou immers betekenen dat men het paard achter de wagen spant.
A.S. Friedeberg
De auteur is Senior Economist bij Unilever
NV te Rotterdam en adviseur van de International Federation of Margarine Associations (IFMA) te Brussel.
7. A.S. Friedeberg, Het Europese zuiveloverschot: drie wegen naar lager meIkaanbod, ESa, jg. 70, nr. 3493, 20 maart 1985.
8. Milk and Milk Products, Food Outlook, nr.
5, juni 1988, blz. 19.
9. G. Meester en D. Strijker, Het Europese
landbouwbeleid
zelfvoorziening,
voorbij de scheidslijn
van
Den Haag, 1985, blz. 74.
10. Th. Nebe, Von Milchmarktgleichgewicht
noch weit entfernt, Milch-Fettwaren-EierHandel, nr. 45, 16 april 1988.
11. A.J. Oskam, EEG Dairy Market Report,
1987, Special Report nr. 39, december
1987, Agra Europe, Londen.
Verruiming quota ireëel
Volgens een recente FAO-publikatie
van de hand van Krostitza bedroeg de
door de EG niet gesubsidieerd afgezette hoeveelheid de laatste jaren gemiddeld 73 miljoen ton in melkequivalent.
Deze hoeveelheid komt ruwweg overeen met de schattingen van Meester
en Strijker in een voor de Wetenschappelijke Raad van het Regeringsbeleid
opgesteld rapport van het LandbouwEconomisch
Instituut9. Voor marktevenwicht op basis van afzet zonder
subsidie zou dus 73 miljoen ton als uitgangspunt moeten dienen. Zelfs als
men import (ca. 2,5 miljoen ton) en produktie voor rechtstreekse verkoop aan
consumenten (ca. 3 miljoen ton) buiten
beschouwing laat, wijst dit binnen een
quotum van 91,5 miljoen ton op een
overschot van zo’n 18 miljoen ton.
Aangenomen mag echter worden dat
ESB 7-9-1988
831