Europa in een hogere versnelling

Europa in een hogere versnelling
Aute ur(s ):
Oosterw ijk, J.W. (auteur)
De auteur is secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken en voorzitter van het Economic Policy Committee van de Europese
Unie. r.w.a.roosdorp@minez.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4423, pagina 4, 9 januari 2004 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

De economische ontwikkeling van de Europese Unie stelt teleur. Aanscherping van de Europese beleidscoördinatie én -concurrentie
bevordert het economische groeivermogen van de Unie. Daarnaast moeten afspraken over de implementatie van structurele
hervormingen beter worden nageleefd.
In weerwil van het overtreden van Europese begrotingsregels uit het Stabiliteits- en Groeipact, besloten de ministers van Financiën van
de Europese Unie onlangs om Frankrijk en Duitsland geen nadere budgettaire aanbevelingen op te leggen. Deze schending van
gezamenlijke afspraken stelt het vertrouwen in de Europese Unie danig op de proef. Dit is zorgwekkend, zeker in het voor de eu
belangrijke jaar 2004. Op 1 mei van dit jaar treden immers tien nieuwe lidstaten toe. Verder lopen de besprekingen over de Europese
Grondwet door, vinden verkiezingen voor het Europees Parlement plaats en zal een nieuwe Europese Commissie aantreden. Een
belangrijke plaats is hierbij ingeruimd voor ons land, dat in juli het halfjaarlijks roulerende voorzitterschap van de Europese Unie
overneemt.
Al met al is er voldoende aanleiding om het economische en beleidsmatige belang van de Europese Unie voor Nederland tegen het licht
te houden. Alhoewel de discussie zich deze maanden vooral lijkt toe te spitsen op het budgettaire beleid van de lidstaten, ligt de kern
van de Europese economische problematiek dieper. De Europese Unie zal zonder nadere maatregelen de zogenoemde Lissabondoelstelling om in 2010 “de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld” te worden, niet halen1.
Europese economie
Vrijwel alle lidstaten van de Europese Unie zijn in de afgelopen jaren door een diep economisch dal gegaan. De Europese Commissie
heeft haar ramingen voor de eu als geheel voor 2003 en 2004 keer op keer neerwaarts moeten bijstellen. Waar de Commissie in het najaar
van 2002 nog respectievelijk 2,0 procent en 2,6 procent groei voor deze jaren raamde, zijn de meest recente najaarsramingen veel
somberder met respectievelijk 0,8 procent en 2,0 procent2.
Conform deze ramingen presteert de Nederlandse economie binnen de Europese Unie het slechtste, met een verwachte krimp van 0,9
procent in 2003 en zeer beperkte groei (+0,6 procent) in 20043. Dit is in scherp contrast met de nieuwe lidstaten, Griekenland, Spanje en
het Verenigd Koninkrijk aan wie de economische malaise goeddeels is voorbij gegaan met groeicijfers tussen de 2 en 6 1/2 procent in
deze jaren.
In korte tijd is het ‘Dutch miracle’ van eind jaren negentig veranderd in een ‘Dutch depression’. Structurele economische hervormingen
en de gestegen arbeidsparticipatie hadden de Nederlandse economie voorheen een stevige basis verschaft. De euforie van alle
economische actoren, consumenten, producenten én overheid was rond de millenniumwisseling echter vooral gestoeld op niet-duurzame
bronnen, zoals vermogenswinsten, de goedkope euro en overschatting van de kortetermijneffecten van ict-toepassingen. Nu het
economische tij is gekeerd, blijkt de reactiesnelheid van de loonvorming nog veel te laag te zijn. Dit heeft geleid tot een ernstige
verslechtering van de prijsconcurrentiepositie, waardoor de winsten van ondernemingen zijn geërodeerd en de bedrijfsinvesteringen
dramatisch zijn gedaald.
Structurele tekortkomingen
De kern van de Nederlandse problematiek is het tekortschietende groeivermogen. Dit hangt samen met structurele tekortkomingen in
onze economie. In figuur 1 is de Nederlandse positie op een aantal zogenoemde structurele indicatoren, die de Europese Raad gebruikt
voor het evalueren van de voortgang in het Lissabon-proces, afgezet tegen de best (4) en de slechtst (0) presterende lidstaat (exclusief
Luxemburg) 4. Nederland blijkt dan nog ver op de Europese koploper achter te lopen, bijvoorbeeld op het terrein van
bedrijfsinvesteringen, bedrijfsuitgaven aan onderzoek en ontwikkeling (o&o) en het aantal bèta-studenten. Het kabinet-Balkenende-II
heeft de aanpak van deze knelpunten dan ook terecht hoog op de politieke agenda geplaatst.

Figuur 1. Nederlandse score ten opzichte van de best (4) en slechtst (0) presterende lidstaat, exclusief Luxemburg (laatst bekende jaar
in de periode 2001-2003)
In de laatste weken van 2003 zijn de groeiramingen voor de Europese Unie weer licht opwaarts bijgesteld. Dit is hoofdzakelijk gedaan
onder invloed van signalen dat de Amerikaanse economie aantrekt. Alhoewel dat op zich positief is, ligt de tragiek verscholen in het feit
dat de Europese Unie niet in staat is om zichzelf, laat staan de wereld, uit het economische moeras te trekken.
Uitruil
Onlangs heeft André Sapir hierover een interessante analyse gemaakt5. Hij stelt dat de Europese Unie de laatste decennia groei heeft
uitgeruild tegen sociale samenhang. Wil de Europese Unie echter zijn economische ambities conform de Lissabon-doelstelling
waarmaken, dan dient volgens Sapir groei voorrang te krijgen en moet de veerkracht van de economie worden vergroot.
Ook de wrr concludeert dat de ‘stabiliteitscultuur’ die de emu heeft gebracht voor het begrotings- en monetair beleid “het beste kan
worden gecombineerd met langetermijnstrategieën van structurele hervormingen en innovatie” 6. Juist deze laatste elementen zijn tot
dusverre maar matig ontwikkeld, waardoor marktinstituties en marktgedrag in Europa een schrale bodem vormen voor ondernemen en
investeren. Waar op de kapitaal- en financiële markten onder druk van de emu al veel barrières zijn geslecht, vormen de relatief rigide
Europese arbeidsmarkten nog belangrijke obstakels7.
De lidstaten van de Europese Unie worstelen al lang met structurele hervormingen. Daaraan liggen niet alleen nationale, maar ook
Europese factoren ten grondslag, zoals de gebrekkige Europese economische beleidscoördinatie en de zwakke waarborgen voor de
naleving van overeengekomen afspraken.
Beleidscoördinatie
Europese beleidscoördinatie betekent dat er een bepaalde mate van afstemming is tussen de lidstaten over het te voeren beleid. Het kent
dwingende vormen, tot harmonisatie aan toe, maar ook lichtere vormen die de nationale beleidssoevereiniteit grotendeels intact laten.
De optimale beleidscoördinatie varieert per beleidsveld, in lijn met het subsidiariteitsbeginsel. Conform dit beginsel is optreden op
communautair niveau voordelig wanneer beleidsdoelstellingen onvoldoende door de individuele lidstaten kunnen worden gerealiseerd
én beter op eu-niveau kunnen worden aangepakt. In de praktijk doet zich dit voor bij schaalvoordelen en grensoverschrijdende externe
effecten (positief én negatief) van beleid8.
Beleidscoördinatie omtrent de randvoorwaarden van economisch beleid leidt tot een herordening van markten op Europese schaal. Dit
levert een belangrijke bijdrage aan het goed functioneren van de interne markt. Voorts vergroot beleidscoördinatie de transparantie van
het nationale overheidsoptreden, wat vervolgens de beleidsconcurrentie tussen lidstaten stimuleert. “Beleidsconcurrentie zal de
overheid efficiënter maken omdat inefficiënt beleid wordt afgestraft via een verlies aan economische aantrekkingskracht” 9.
Coördinatie en concurrentie sluiten elkaar dus niet uit; ze versterken elkaar. Het voordeel voor lidstaten om economische hervormingen
door te voeren, wordt namelijk duidelijker: verstandig economisch beleid geeft een lidstaat een voorsprong in de concurrentie om de
vestigingsplaats voor economische bedrijvigheid. Zo zijn studenten beter in staat om internationaal de curricula van universiteiten te
vergelijken door de Europabrede invoering van de bama-structuur in het hoger onderwijs. Overheden kunnen nu meer gaan concurreren,
bijvoorbeeld door collegegelddifferentiatie toe te staan, om de kwaliteit van de onderwijsinstellingen te verhogen.
Trends
Beleidscoördinatie is geen statisch gegeven. Twee trends, die zich al enige tijd voordoen en de komende tijd zeker sterker zullen worden,
veranderen het belang van beleidscoördinatie op tal van terreinen.
Allereerst verandert de visie op de rol van de overheid in belangrijke delen van het economisch proces, van interveniërend naar
ordenend, waarbij liberalisering en – waar mogelijk – privatisering een katalyserende rol vervullen. Hierdoor worden activiteiten, die
vroeger tot het exclusief nationale publieke domein behoorden, zoals energie, telecommunicatie en post, de zorg, het vervoer en het
onderwijs, onderdeel van het vrije economische verkeer. Daarmee worden ze in toenemende mate onderworpen aan de regels van de
interne markt.
De tweede trend is de internationalisering. Door de voortschrijdende Europese integratie is vanzelfsprekend de verwevenheid van de
open Nederlandse economie met die van de andere lidstaten steeds intenser geworden. Hierdoor lijdt onze economie ook steeds meer
onder tekortschietende structurele hervormingen in andere lidstaten.
Beide trends zijn manifest maar leiden slechts zelden tot tijdige aanpassing van nationale beleidsarrangementen. Beleidsmakers hebben

de internationale dimensie op tal van terreinen pas herkend, nadat hier eerst knelpunten zijn ontstaan. Voorbeelden van dergelijke
terreinen zijn de fiscaliteit, de zorg, het onderwijs en het ondernemingsbestuur.
Niet te licht, niet te zwaar
Geen of te lichte coördinatie leidt ertoe dat beleidshervormingen niet snel genoeg van de grond komen. Zo blijft het voor bedrijven
kostbaar om te ondernemen in één markt met 15 en binnenkort 25 verschillende stelsels voor vennootschapsbelasting. Convergentie is
niet snel genoeg vanzelf tot stand gekomen. Grondslagharmonisatie zou derhalve moeten worden overwogen, wat de concurrentie
tussen overheden op tarieven zal bevorderen. Een ander voorbeeld is innovatie. Een sterk nationale opstelling van de lidstaten heeft hier
geleid tot een suboptimale allocatie van productiefactoren: vrijwel alle lidstaten proberen thans zelf topinstituten voor onderzoek in te
stellen en te excelleren op terreinen als bio- en nanotechnologie. Deze segmentatie van onderzoeksmarkten draagt ertoe bij dat de
Europese Unie achterblijft bij de Verenigde Staten. Het combineren van nationale innovatiesubsidies, het opstellen van uniforme
prestatiecriteria voor onderzoeks- en onderwijsinstellingen, alsmede het aanmoedigen van de internationale mobiliteit van onderzoekers
en studenten, dragen bij aan het beperken van deze achterstand. Tot slot, fundamentele verschillen tussen nationale regels voor
ondernemingsbestuur binnen de Unie vormden een barrière voor grensoverschrijdende overnames en acquisities. Pas in november 2003
besloot de Raad van Ministers voor het Concurrentievermogen na bijna vijftien jaar discussie enkele belangrijke aspecten hiervan op
Europees niveau aan te pakken.
Aan de andere kant moet de beleidscoördinatie ook weer niet te dirigistisch zijn, waardoor lidstaten ertoe kunnen neigen zich te
onttrekken aan het uitvoeren van gemaakte afspraken. Zo is coördinatie gericht op het verbeteren van de arbeidsparticipatie ontaard in
de veel te gedetailleerde afspraak voor lidstaten om “voor 2010 te voorzien in kinderopvang voor ten minste negentig procent van de
kinderen tussen drie jaar en de leerplichtige leeftijd en voor ten minste 33 procent van de kinderen onder drie jaar” 10. Een ander
voorbeeld zijn de overmatig strikte Europese aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten die beogen discriminatie van buitenlandse
producenten tegen te gaan. Overheidsaankopen zijn echter vaak complex van aard en gaan daardoor gepaard met hoge transactiekosten.
De laagste prijs staat dan niet altijd gelijk aan minimalisatie van de totale kosten, waardoor verlaging van de totale welvaart het gevolg
kan zijn11. Enige versoepeling van de regels, bijvoorbeeld door verhoging van de drempelwaarde van het aanbestedingsbedrag, zal de
economische efficiëntie van het aanbestedingsproces bevorderen. Het laatste voorbeeld van een overmatig dirigistische Europese
aanpak is het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Dit beleid was na de Tweede Wereldoorlog mede ingegeven om de voorziening van
landbouwproducten veilig te stellen, maar de huidige mondiaal georiënteerde wereld is meer gebaat bij liberalisering van deze markten12.
In dit licht past ook het Nederlandse initiatief om tijdens ons voorzitterschap van de Europese Unie deregulering en beperking van de
administratieve lasten nadrukkelijker op de Europese agenda te zetten.
Naleving van afspraken
Naast het zoeken van de juiste balans tussen beleidscoördinatie en -concurrentie, is adequate naleving van gemaakte afspraken cruciaal
voor het halen van de Lissabon-doelstelling. In maart 2003 concludeerde de Europese Raad: “De Unie en de lidstaten moeten thans met
name hun toezeggingen inzake economische hervormingen nakomen door de daad bij het woord te voegen.” De Europese Commissie
spreekt in dit verband van een ‘delivery gap’.
In essentie vloeit deze tekortkoming voort uit het niet volledig parallel lopen van economische rationaliteit en politieke realiteit. Er bestaat
een zekere risicoaversie binnen lidstaten tegen hervormingen van product- en arbeidsmarkten. Dat hangt samen met mogelijke kosten of
erosie van gevestigde belangen die zich op korte termijn voordoen, terwijl de voordelen zich pas op de middellange termijn doen voelen.
Om naleving van afspraken te bevorderen, is zowel versterking van de communautaire instellingen nodig, als aanscherping van de peer
pressure, de zogenoemde ‘peer pressure’: landen die elkaars prestaties beoordelen en proberen elkaar te overtuigen van de noodzaak om
beleidswijzigingen door te voeren.
Communautaire instellingen
De recente schending van de regels van het Stabiliteits- en Groeipact heeft duidelijk gemaakt dat de rol van de communautaire
instellingen, in het bijzonder de Europese Commissie en het Hof van Justitie, moet worden versterkt. Toegang tot het Hof had de
Nederlandse positie in deze discussie kunnen verbeteren13. Verder zou beoordeling van de economische inspanningen van de lidstaten
door een onafhankelijk Europees instituut, à la het cpb, de positie van de Europese Commissie versterken. In de concept-Grondwet krijgt
de Europese Commissie weliswaar iets meer macht, maar nog onvoldoende om in de toekomst voldoende zekerheid te hebben over
naleving van de afspraken.
‘Peer pressure’
Waar conform het subsidiariteitsprincipe nationale overheden een sterke rol hebben in de beleidsvoering, bijvoorbeeld op het terrein van
pensioenen en werkgelegenheid, is aanscherping van de peer pressure nodig. Naleving van gemaakte afspraken vereist hier niet
noodzakelijkerwijs een vlucht naar voren in zware sanctiemechanismen, zoals boetes. Juist voor kleinere lidstaten, zoals Nederland, geldt
dat hun invloed kan toenemen bij effectievere toepassing van peer pressure, omdat hier de economische argumentatie een grotere rol
speelt dan het politiek gewicht van de spelers.
De omvangrijke sociale hervormingen, waartoe recentelijk in Duitsland is besloten, zijn niet geheel los te zien van de internationale peer
pressure. Hetzelfde geldt voor hervorming van pensioenstelsels in bijvoorbeeld Finland en Oostenrijk. Het zou een verkeerde
voorstelling van zaken zijn, indien deze ontwikkelingen volledig op het conto van het Europese coördinatieproces worden geplaatst,
maar enig veldonderzoek leert dat de Europese druk wel degelijk aan deze cruciale beleidswijzigingen heeft bijgedragen.
Versterking van de peer pressure kan worden bereikt door verbetering van de transparantie, resultaatgerichtheid en betrokkenheid bij de
beleidscoördinatie:

» transparantie door kwantificering van afspraken, opname van tijdpaden en heldere (tussentijdse) doelstellingen. De huidige afspraken
zijn vaak nog te algemeen, zoals de opdracht aan de lidstaten “to agree on and implement measures to strengthen corporate
governance, at national and at Community level” 14;
» resultaatgerichtheid door grotere aandacht voor de prestaties, zoals de rangorde die de Commissie begin 2003 heeft gepubliceerd over
de mate waarin lidstaten afspraken over beleidshervormingen zijn nagekomen. Zweden en Denemarken zijn de beste leerlingen uit de
klas; Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Oostenrijk en Finland de slechtste15;
» betrokkenheid door zelf de afspraken uit te voeren waartoe wij ons in Brussel verplichten. Alleen dan kan Nederland op een
geloofwaardige manier andere lidstaten aanspreken op een eventueel gebrek aan hervormingen.
Tot besluit
Het cynisme in de samenleving over de Europese Unie is zeker na het rumoer over het Stabiliteits- en Groeipact fors toegenomen16.
Nederland kan echter niet met de rug naar Europa gaan staan. Daarvoor is onze welvaart te afhankelijk van de economische voorspoed in
de Europese Unie. Helaas is het structurele economisch beleid een zwakke schakel in de Europese integratie, waardoor realisatie van de
Lissabon-doelstelling uit zicht dreigt te raken.
Op terreinen als innovatie, fiscaliteit en ondernemingsbestuur hebben de lidstaten zich te lang naar binnen gekeerd en het belang van de
Europese Unie en economische beleidscoördinatie onderschat. Er wordt te lang vastgehouden aan nationale arrangementen op terreinen
die een sterke internationale dimensie hebben gekregen. Dit is illusiepolitiek waaraan in toenemende mate welvaartskosten zijn
verbonden.
Eén markt en één munt vergen beleidscoördinatie op de essentiële randvoorwaarden van het economisch handelen. Binnen de
afgebakende randvoorwaarden wordt dan het spel van beleidsconcurrentie tussen lidstaten krachtiger gespeeld. Dat zal bijdragen aan
herstel van het zwakke groeivermogen. Voor de naleving van Europese afspreken zijn verdere versterking van de communautaire
instituties en peer pressure onmisbaar.
Wanneer het hervormingstempo onvoldoende blijft, kan Nederland het initiatief nemen tot een demarrage uit het Europese peloton.
Afhankelijk van het onderwerp kan de kopgroep van hervormers bestaan uit steeds wisselende coalities die het voortouw nemen bij
cruciale economische hervormingen als voorloper op een volledig communautaire benadering. Het Verdrag betreffende de Europese Unie
biedt deze mogelijkheid voor nauwere samenwerking. Daarmee kan Nederland bijdragen aan een hogere economische groei in de
Europese Unie. Verstandig beleid en welbegrepen eigenbelang gaan hierbij hand in hand.
Jan Willem Oosterwijk

1 Europese Raad van Lissabon, Conclusie 5, 23/24 maart 2000, zie http://www.ue.eu.int/en/info/eurocouncil/index.htm
2 Europese Commissie, Economic forecasts autumn 2003, European Economy nr. 5, 2003, zie
http://www.europa.eu.int/comm/economy_finance/ publications/european_economy/forecasts_en.htm
3 Ter vergelijking: het CPB raamde in december 2003 respectievelijk -0,75 procent en +1,0 procent groei voor de jaren 2003 en 2004 (CPB,
Economierapportage, Den Haag, december 2003, zie htttp://www.cpb.nl).
4 Zie voor de volledige lijst de website van Eurostat, zie http://www.europa.eu.int/comm/eurostat/
5 A. Sapir e.a., An agenda for a growing Europe, juli 2003, zie http://www.europa.eu.int/comm/commissioners/prodi/
6 WRR, Slagvaardigheid in de Europabrede Unie, Sdu, Den Haag, 2003, blz. 52.
7 Zie voor een volledig overzicht het EPC Annual report on structural reforms 2003 (ECFIN/EPC/083/03-EN), 28 februari 2003, zie
http://www europa.eu.int/comm/economy_finance/epc/epc_en.htm
8 Zie ook CPB, Four futures of Europe, Sdu, Den Haag, oktober 2003, hoofdstuk 7.
9 R.A. de Mooij, Internationalisering en Europese integratie, in: CPB en SCP, Trends, dilemma’s en beleid – Essays over ontwikkelingen
op langere termijn, Den Haag, september 2000.
10 Europese Raad van Barcelona, Conclusie 32, 15/16 maart 2002, zie http://www.ue.eu.int/en/info/eurocouncil/index.htm
11 Zie bijvoorbeeld J. Ulff-Møller Nielsen en L. Gottlieb Hansen, The EU public procurement regime – Does it work?, Intereconomics Review of international trade and development, september/oktober 2001.
12 Artikel 33 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.
13 L.A. Geelhoed, Beleidsintegratie en institutionele fragmentatie in de voltooide Economische en Monetaire Unie, in: I. de Jong e.a.
(red.), Liber Amicorum Bernard Bot; rêves européens face aux réalités quotidiennes, [s.l.], december 2002.

14 Aanbeveling van de Raad voor de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2003 -2005 (2003/555/EC), Official
Journal of the European Union L195/1, Brussel, 26 juni 2003.
15 European Commission, Report on the implementation of the 2002 broad economic policy guidelines , Brussel, European Economy
nr. 1, 2003, zie http://www.europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/implement_en.htm
16 Zie bijvoorbeeld F. Kalshoven, Kunnen we – met behoud van lekker eten – van Europa af?, De Volkskrant, 29 november 2003.

Copyright © 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)