Europa 1992 als dekmantel
K. Gretschmann en O.C.H.M. Sleijpen”
E
uropese integratie biedt mogelijkheden voor beleidscoordinatie tussen de
Hdstaten. Doorzicb achter gemeenschappelijke spelregels te verschuilen, kunnen
overheden hunpositie ten opzichte van bet binnenlandse bedrijfleven versterken.
Integratie kan ook leiden tot meer beleidsconcurrentie, waardoor bet bedrijfsleven
nationale overheden beter tegen elkaar kan uitspelen. Voorlopig empirisch onderzoek wijst uit dat bet bedrijfsleven waarschijnlijk bet meest van 1992profiteert.
Indien iemand enkele jaren geleden de vraag werd
gesteld, wat de historische betekenis van het jaar
1992 voor Europa was, zou deze persoon hoogstens
kunnen hebben antwoorden dat Columbus 500 jaar
geleden Amerika ontdekt had. Spitsvondige historici
zouden zeker nog een ander markant feit uit onze rijke geschiedenis kunnen aanvoeren. Echter, vandaag
de dag heeft 1992 een welhaast magische bijklank
gekregen, en dat alles vanwege de voltooiing van de
Europese binnenmarkt.
In waking a tiger, use a long sword. Dit oude Chinese gezegde geeft de situatie waarin we ons momenteel bevinden treffend weer. Want een waagstuk
als het 1992-project, dat de Europese Gemeenschap
(EG) zonder twijfel een nieuwe dynamiek verleent,
impliceert een veelvoud van onverwachte en onomkeerbare effecten. De binnenmarkt zal niet in de laatste plaats leiden tot een opeenstapeling van nieuwe
onderhandelingsstrategieen gebaseerd op de veranderende posities van de betrokkenen, zowel in de
collectieve als in de particuliere sector. Door ‘1992’
wordt een reeks van belangrijke beleidssectoren geraakt, en daarmee worden overheden voor nieuwe
uitdagingen gesteld. Voorbeelden hiervan zijn er genoeg: fiscaal beleid, milieu, mededingingsbeleid, sociaal beleid of, vooral de laatste tijd in de belangstelling, monetaire integratie.
Vermoedelijk zal deze ontwikkeling leiden tot
een verandering van de onderhandelingsposities van
de verschillende agenten in de particuliere en de collectieve sector. Onze probleemstelling luidt dan ook
in hoeverre nationale overheden in staat zijn hun onderhandelingspositie ten opzichte van het bedrijfsleven te verbeteren door middel van beleidscoordinatie via Brussel, waarvoor de bereidheid bestaat om
tenminste een gedeelte van de nationale soevereiniteit aan een supranationale corporatieve agent (te
weten EG-instellingen) af te staan. Anders gezegd,
kunnen zij zich aan de druk van de georganiseerde
industriele belangen onttrekken door het creeren
van een uniforme, nationaal beperkt stuurbare binnenmarkt en daarmee het creeren van een vlak
speelveld voor het bedrijfsleven?
Theoretische context
Wat de theoretische behandeling van de bovengenoemde probleemstelling betreft, bewijst een studie
van de literatuur op het gebied van internationale integratie, dat dit probleem nauwelijks enige belangstelling heeft mogen genieten. Laten we de oudere
institutionele aanzetten uit het internationale bestuurs- en publiekrecht buiten beschouwing, dan domineerde in de jaren zestig vooral het functionalisme. Grondgedachte van deze theorie is dat politieke
en institutionele integratieprocessen kunnen leiden
tot de vorming van supranationale instellingen. De
feitelijke motor achter het institutionele integratieproces is echter de stapsgewijze internationale verstrengeling van handel, economic en verkeer.
Deze theorie biedt geen ruimte aan de overweging dat supranationale instellingen als de EG op
hun beurt een raamwerk voor afhankelijkheidsrelaties ter beschikking stellen, dat wil zeggen dat zij nationale overheden in staat stellen hun eigen belangen te verwezenlijken1. Wel wordt onderkend dat
supranationale instellingen kunnen worden gecreeerd om andere landen ‘in te bedden’ in een internationale afhankelijkheidsrelatie. Zo wordt de oprichting van de EGKS (Europese Gemeenschap voor
Kolen en Staal) in 1952 in verband gebracht met de
Franse wens het naoorlogse Duitsland, ook in economisch opzicht, te kunnen controleren. De overweging dat dergelijke organisaties ook ten dienste zouden staan van binnenlandse machtsverhoudingen,
vindt men echter niet terug.
Ook het tegenwoordig best ontwikkelde paradigma op het gebied van de integratietheorie, de “inter* De aute.urs zijn respectievelijk professor of public econo-
mics and international economics bij het European Institute
of Public Administration te Maastricht en econoom bij de
afdeling Internationale zaken van De Nederlandsche Bank.
Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.
1. R. Cooper, The economics of interdependence, Mac-
Grawhill, New York, 1968; E. Haas, The uniting of Europe,
Stanford University Press, Stanford, 1958.
national regimes’-benadering, verwaarloost de gevol-
Tabel 1. Aan bedrijven versterkte subsidies en belas-
gen van Internationale Integratieprocessen voor de
tingdruk op winst, % bnp, gem. in 1975-1985
binnenlandse politieke machtsverhoudingen2. Regimes kunnen het beste omschreven worden als institutionele arrangementen met als doel samenwerking
en afstemming van handelen. Daarbij wordt ervan
uitgegaan dat staten en hun respectieve leiders op-
subsidies
OESO
EG
EG-oprichters
2,39(1,66)
2,95(1,60)
2,42 (0,88)
winstbelasting
8,60 (5,16)
6,60(3,88)
8,08(4,42)
brengsten trachten te maximaliseren in een interna-
tionale context van mogelijkheden en randvoorwaarden. Aan de ene kant impliceren supranationale
zoals hun lievelingsargument luidt. Het is dan ook in
regimes een verlies van bevoegdheden en soeverei-
het belang van het bedrijfsleven nationale overheden tegen elkaar uit te spelen om zo een gunstiger
vestigingsklimaat af te dwingen.
niteit aan een supranationale instelling. Daar staat te-
genover dat nationale beleidsmakers via de supranationale instelling internationaal hun invloed kunnen
doen gelden.
Toepassing op het ‘1992-project’
De betekenis van de EG als ‘regime’ en corporatieve
actor is sinds de inwerkingtreding van de Europese
Akte in 1987 aanzienlijk toegenomen. De EG is
steeds meer een zelfstandige, met eigen middelen
uitgeruste entiteit geworden. Deze ontwikkeling is
Met de inwerkingtreding van de Europese Akte
lijkt het huidige integratiemodel niet meer gebaseerd
te zijn op harmonisatie van nationale wetgeving. In
plaats daarvan biedt de introductie van een nieuw regelgevingsmodel, de wederzijdse erkenning van nationale regelgeving, de mogelijkheid tot beleidscon-
currentie tussen EG-lidstaten. Daarmee lijkt de mate
van vrijheid voor nationaal handelen in een Europese context weer toe te nemen.
Dit staat haaks op het concept van de corporatief
zeker niet alleen gebaseerd op beoogde efficientie-
handelende agent, als ook op de argumentatie dat
of welvaartsvergroting, of op de verwachting van
een verbetering van de concurrentiepositie vis-a-vis
Japan en de Verenigde Staten, doch ook op de voor-
met behulp van een uniforme spelregels industriele
delen voor de totstandkoming van nationaal beleid3.
Hoe sterker de supranationale binding, des te een-
voudiger en sneller kunnen belangengroepen als het
belangen en eisen genegeerd kunnen worden. Van
‘belangen’ is in deze context inderdaad sprake: het
was niet in de laatste plaats het rapport-Dekker over
de toekomst van de Europese industrie dat ten
grondslag lag aan het in 1985 gepubliceerde wit-
forme spelregels voor de in de EG opererende on-
boek5. Het is dus niet denkbeeldig dat de ‘eenheid
in verscheidenheid’-gedachte in de Europese Akte terechtgekomen is om tegemoet te komen aan industri-
dernemingen, staat de EG-lidstaten toe om zich te-
ele belangen.
genover het bedrijfsleven te beschermen. Het is,
aldus nationale overheden, niet mogelijk anders te
Empirische resultaten
bedrijfsleven buiten spel worden gezet.
Vooral een sterke Commissie die streeft naar uni-
beslissen dan door de EG wordt gestipuleerd. Gezien de identieke regelgeving bestaat er bovendien
geen gevaar dat ondernemingen hun activiteiten
naar elders in de EG verplaatsen. Daarnaast kunnen
In wiens voordeel verschuift nu de onderhandelingspositie door toedoen van de Europese Gemeenschap? Hiervoor willen wij overgaan tot een empiri-
lidstaten zich verschuilen achter het commissievoorstel, ook al nemen zij zelf de uiteindelijke beslissingen in de Raad van Ministers. Calingaert signaleert
sche toetsing, die in dit stadium uiteraard nog
dan ook een afruil tussen enerzijds inperking van nationale bevoegdheden door de implementatie van
EG-wetgeving, en anderzijds een versterking van de
via beleidscoordinatie industriele belangen kunnen
bewegingsvrijheid van nationale overheden ten aan-
gere belastingdruk voor het bedrijfsleven alsook in
zien van georganiseerde particuliere belangen .
slechts zeer voorlopig kan zijn.
De nulhypothese, dat wil zeggen de stelling dat
worden genegeerd, zou aangenomen kunnen worden indien deze zich vertaalt in een systematisch ho-
lagere aan het bedrijfsleven versterkte subsidies in
(nul-)hypothese impliceert echter niet dat de plausibiliteit van de antithese niet onderzocht kan worden.
EG-lidstaten. Verwerping van deze these zou aanname van onze antithese impliceren.
Tabel 1 geeft een overzicht van de verstrekte subsidies aan het bedrijfsleven alsmede belastingen op
bedrijfswinsten gemeten over de periode 1975-1985
voor de EG-lidstaten en de overige OESO-landen.
Deze laat zich als volgt verwoorden: de EG en het
Tussen haakjes wordt de standaardafwijking ver-
De antithese
De bovenstaande uiteenzetting betreffende onze
1992-project verstevigen, via het scheppen tot de mogelijkheid voor beleidsconcurrentie tussen lidstaten,
2. S. Krasner, Structural causes and regime consequences:
vooral de positie van het bedrijfsleven.
Gezien het feit dat het vestigingsbeleid van ondernemingen als verlengsflik van het vrije kapitaalverkeer binnenkort in toenemende mate aan strategische betekenis zal winnen, is het niet verwonderlijk
regimes as intervening variables, in: S. Krasner (red.), International regimes, Cornell University Press, 1983.
3. P. Cecchini, The European challenge: the benefits of a single market, Dartmouth, Aldershot, 1988.
4. M. Calingaert, The 1992 challenge from Europe, NPA,
Washington DC, 1988.
dat de industrie ‘1992’ als pressiemiddel gebruikt:
‘om te overleven in de Europese concurrentieslag’,
ESB 31-3-1993
5. W. Dekker, Europe-1990, Philips mimeo, Eindhoven/Brussel, 1985.
Tabel2. Aantalfusies’en ovemames in 4e EG, verdeling naar nationalitett van de betrokken ondernemingen (tussen baakjes % van bet
totaal)
Nationaal
Int<
ttic
al
Totaal
Jaar
1983-1984
1984-1985
1985-1986
1986-1987
1987-1988
1988-1989
116,)
0(25
146 ( 0 2
7,)
145 ( 3 7
6,)
216,)
1(96
245,)
1(59
234,)
3(34
2(87
91,)
4(12
42,)
52 ( 3 0
2,)
7(48
52,)
112,)
1(90
174,)
9(00
2(61
51,)
18 ( , )
87
155
208
30(13,3)
17 ( , )
56
5(78
81,)
6 (26
2 1,)
227
de effecten van de binnenmarkt op de concentratiegraad nog beperkt meetbaar zijn, blijkt hetzelfde
beeld voor de jaren tachtig te gelden, zie label 2.
Wat betreft de absolute toename van het aantal
fusies en overnames als maal voor de concenlraliegraad, blijkt er na 1985 een sterke toename plaats te
hebben gevonden. Het aandeel van nationale fusies
303
383
is nog het grootst, hoewel sinds 1987 een daling optrad, vooral door de sterke stijging van inira-EG fusies en overnames.
Al met al lijken zowel de ontwikkelingen in de ja-
492
ren zestig, vlak na de oprichting van de EEG, alsook
de meer recente ontwikkelingen onze antithese le
Bron: Commissie van de EG, The Impact of the internal market by industrial
sector: the challenge for the Member States, European Economy, (special
edition), Brussel, 1990.
ondersteunen. Dil wordl eens le meer onderstreepl
door hel feil dal in de periode 1945-1965, waarin
slechis beperkt sprake was van Europese economische inlegralie, de concenlralie-activileil in Europa
meld. Aangezien de effecten van de vorming van de
gering was .
binnenmarkt nog niet meetbaar zijn, zeker als we uit-
gaan van een vertragende werking, wordt in eerste
Conclusie
instantie het effect van de vorming van de douane-
unie in 1970 gemeten.
De data tonen dat het EG-lidmaatschap niet heeft
bijgedragen aan een sterkere positie voor nationale
overheden, integendeel. EG-lidslaten verstrekken
meer subsidies aan het bedrijfsleven en hebben lagere inkomsten uit winstbelasting dan de overige
OESO-landen. Op basis hiervan zou tentatief de anlithese kunnen worden aangenomen: de interne
markt komt vooral ten goede aan het bedrijfleven.
In onze analyse zijn vertragingsfactoren buiten
beschouwing gelaten. Het is echter aannemelijk dat
het in werking treden van een afweermechanisme legen het bedrijfsleven enige tijd nodig heeft. Indien
we de zes oprichters van de EG vergelijken met de
overige OESO-landen, dan blijken deze landen veel
meer in de burnt van de OESO-data te komen (zie label 1) . Dit wijst meer in de richting van de nulhypo-
these, namelijk dat nationale overheden de EG kunnen gebruiken om hun positie ten opzichte van hun
bedrijfsleven te versterken.
Hier staat tegenover dat de data wellicht de effecten van de vorming van de binnenmarkt onderschalten. Genoemde cijfers hebben zoals gezegd betrek-
king op de eventuele effecten van de vorming van
een douane-unie. De mogelijkheden voor het bedrijfsleven om via de vorming van de douane-unie
beleidsconcurrentie uit te lokken, waren aanzienlijk
geringer dan bij de vorming van de binnenmarkt het
geval is.
Om meer zicht te krijgen op de ontwikkeling van
de positie van het bedrijfleven in he licht van het
We kunnen de resullalen als volgl samenvalten: er is
op grond van bovenstaande empirische analyse
geen reden om ons iheorelisch uitgangspunt te be-
vesligen, namelijk dal door de EG als supranationale
instelling en in hel bijzonder door haar streven naar
de voltooiing van de binnenmarki, de naiionale posilies van overheid en bedrijfsleven len gunsle van de
eerstgenoemde zal verschuiven. Eerder mag men er
van uitgaan dat het bedrijfsleven er steeds beter in
zal slagen om naiionale overheden legen elkaar uil
le spelen. Door de te venvachten concentratie-effec-
ten zal het gewicht van hel bedrijfsleven len opzichle van de naiionale overheden alleen maar loene-
men.
Mel het voorlopige resultaal dat industriele belan-
gen in eersle inslantie zouden profiteren van de binnenmarki, lijki hel ons ook gepasl twijfels aan le
brengen bij de gedachle dal 1992 ons werkelijk de
neo-liberale wensdroom brengen zal die de euromarketeers ons beloven. Indien we mogen afgaan
op onze zeer grove en voorlopige empirische resullalen, dan zou ‘1992’ eerder le vergelijken zijn mel een
‘new industrial superstate’ a la Galbrailh, waarbij de
siaat steeds meer moet toegeven aan de eisen van
de indusirie. Alleen de lijd kan en moel uilwijzen
wal de loekomsl ons brengen zal. Zeker blijfl er nog
veel open. Doch alles welen is, verwijzend naar Voltaire, het geheim van de verveling.
K. Gretsctimann
O.C.H.M. Sleijpen
1992-proces, grijpen we terug op een tweede indica-
tor, namelijk de concentratiegraad in de verschillende EG-lidstaten. De met integratie gepaard gaande
versterkte positie van het bedrijfsleven zou vooral
tot uiting moeten komen in een stijging van de ondernemingsconcentratiegraad. De Jong constateert
dat omstreeks I960 de concentratie-activiteit in de
Europese economic gering was . Vooral in de tweede helft van de jaren zestig stijgt de Europese concentratiegraad, vooral door een toename van het aantal fusies en overnames. Hierbij nemen vooral de
allergrootste ondernemingen in omvang toe. Hoewel
6. Dit wordt bevestigd door een vergelijking van de z-waar-
den (verschil in de gemiddelden gedeeld door de wortel
van de som van de standaardfout van de gemiddelden).
Voor de verstrekte subsidies blijkt deze 3,06 te bedragen
voor de OESO ten opzichte van de EG-lidstaten en 0,18
voor de OESO ten opzichte van de EG-oprichters (signifi-
cantieniveau 1%). Voor de belastingdruk op het bedrijfsleven bedragen deze waarden respectievelijk en 0,69.
7. H.W. de Jong, De concentratiebeweging in de Europese
economic, ESB, 2 maart 1988, biz. 224-229.
8. Idem.