Etikettering kan averechts werken

Etikettering kan averechts werken
Aute ur(s ):
Eaton, D.J.F. (auteur)
Tongeren, F.W. van (auteur)
De auteurs zijn verb onden aan lei Wageningen ur. Derek.Eaton@wur.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4425, pagina 57, 6 februari 2004 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
biotechnologie

Door etikettering verplicht te stellen, wil de Europese Commissie draagvlak creëren voor de voorgenomen toelating van genetisch
gemodificeerde gewassen. Deze maatregel kan echter ook een averechts effect hebben.
In 2004 zal het huidige moratorium op de commerciële teelt van genetisch gemodificeerde (gg-) gewassen in de eu aflopen. Met nieuwe
en strengere eisen voor de etikettering en scheiding van gg-gewassen van conventionele of biologische gewassen hopen de Europese
Commissie en de lidstaten aan de zorgen van consumenten en maatschappelijke organisaties tegemoet te komen. De veronderstelling is
dat etikettering de keuze van de consument verruimt. Er zijn echter redenen om aan te nemen dat etikettering de keuze op termijn juist
gaat beperken.
Dit artikel behandelt economische en beleidsvraagstukken die voortvloeien uit de toekomstige toelating van gg-gewassen in Europa. De
beleidsvraag is hoe de lasten te verdelen zodat de keuzemogelijkheden van de consument zo ruim mogelijk zijn.
Regelgeving
Sinds 1999 geldt er in de eu een feitelijk moratorium over de toelating van nieuwe gg-gewassen. De vs hebben vorig jaar een klacht
hierover ingediend bij de wto. Na veel debat is binnen de eu een overeenkomst bereikt over de regels die nodig zijn om het moratorium
op te heffen. Er is een algemeen akkoord over de vereiste milieu- en gezondheidsevaluatie van gg-gewassen (Richtlijn 2001/18/ec). De
besprekingen zijn sinds 1999 vooral gericht geweest op het versterken van vertrouwen van de Europese consument middels een systeem
van toelating, traceerbaarheid en etikettering. In 2003 is een akkoord bereikt tussen de lidstaten en de commissie over de gewenste
regelgeving voor de etikettering van gg-voedingsmiddelen en diervoeder. In juli 2003 is dit voorstel goedgekeurd door zowel het
Europese Parlement als de Raad van Ministers en de nieuwe regels zullen in april 2004 van kracht worden1. De beoogde regelgeving
wordt in het algemeen als vrij zwaar beschouwd. Zo moeten voedingsmiddelen en diervoeders die zijn verkregen door gebruik van
genetische modificatie voorzien zijn van een etiket. Etikettering geldt zelfs als er geen spoor van het gg-materiaal meer te vinden is in het
product.
Contaminatie
Men verwacht dat sporen van toegelaten gg-gewassen ongewild zullen verschijnen in producten die als gg-vrij bedoeld zijn. Mogelijke
oorzaken van contaminatie zijn bijvoorbeeld resterende sporen in landbouwwerktuigen, verwerkingsinstallaties of in het veld door
natuurlijke overbrenging van stuifmeel of zaad. Voor dergelijke ongewilde en technisch moeilijk vermijdbare sporen geldt een
drempelwaarde van 0,9 procent. Als een product minder dan 0,9 procent bestanddelen van gg-gewassen bevat, geldt de
etiketteringplicht niet.
Economische kosten
Europese consumenten die gg-vrij willen blijven eten, zullen waarschijnlijk een forse premie moeten gaan betalen. Dit komt omdat er extra
kosten moeten worden gemaakt om te garanderen dat een product gg-vrij is. Deze kosten hoeven in principe niet voor gg-producten te
worden gemaakt. De verdeling van de kosten over de verschillende schakels in de keten en tussen aanbieders van gg-houdende en ggvrije producten zal van invloed zijn op de keuze van de consument.
Alle bedrijven in de keten van productie en handel worden verplicht om schriftelijk aan het afnemende bedrijf te vermelden of een
product gg-organismes bevat of daarvan verkregen is. Dit geldt ook voor producten met de onvoorziene sporen wanneer zij boven de
tolerantielimiet van 0,9 procent komen. Dit betekent dat in veel gevallen testen moeten worden verricht bij elke schakel in de keten. De
combinatie van traceerbaarheid en de lage drempelwaarde maakt dit voorstel zeer belastend voor het bedrijfsleven.
Scheidingskosten
Het levensmiddelen- en diervoederbedrijfsleven heeft geconcludeerd dat de huidige voorstellen onuitvoerbaar zijn2. Een klein aantal
studies, vooral in de vs, heeft de kosten van etikettering en traceerbaarheid getracht in te schatten. De kosten verschillen per gewas en

hangen af van de hoogte van de drempelwaarde voor producten die geen gg-etiket hoeven te voeren en van de vereiste verklaringen die
hiervoor nodig zijn. Er ontstaan scheidingskosten bij de primaire productie en verderop in de keten bij vervoerders en de
voedselverwerkers. tabel 1 toont een overzicht van kostenschattingen.

Tabel 1. Geschatte kosten van scheiding van gg-houdende producten, als percentage van de producentenprijs
Canadaa

oliehoudende zaden
boerderij
14
transport binnenland en verwerking
24
transport internationaal
n.b.
maïs
boerderij
14
transport binnenland en verwerking
24
transport internationaal
n.b.

vs b

Frankrijk
en Duitslandc

n.b.
12
0

16
n.b.
n.b.

n.b.
12
7

7
n.b.
n.b.

a. Het betreft hier de kosten van ‘identity preservation’ voor zowel gg- als nongg-producenten.
b. Het betreft hier de segregatiekosten van het ‘grain handling system’, schatting
voor soja gebaseerd op systeem van ‘synchrony treated soybeans’; transportkosten en
‘identity preservation cost’ van non-gg-productenexport naar Japan.
c. Het betreft hier alleen de kosten op de boerderij voor non-gg-producenten. Het gaat
uit van vijftig procent gg-adoptie en 0,3 procent drempel voor koolzaad en één procent
drempel voor maïs. Opgenomen kosten zijn monitoringkosten, kosten in verband met aanpassing
van teelt en verzekering.
Bronnen: Eigen berekeningen op basis van: W. Lin, Segregation of non-biotech corn and
soybeans: who bears the cost?, lezing gegeven bij de 6e conferentie van de International
Consortium on Agricultural Biotechnology Research (ICABR), Ravello, Italy, 11 t/m 14 juli
2002; Economic issues in agricultural biotechnology, United States Department of Agriculture,
Agricultural Information Bulletin, nr. 762, Washington D.C., 2001.

In Europa komt men tot andere inschattingen van de kosten omdat de teeltomstandigheden verschillen. Europa kent bijvoorbeeld veel
kleinere productie-eenheden3. Een Europese studie vindt voor aardappelen een kostenverhoging van één procent en voor maïs een
verhoging van tien procent om een tolerantielimiet van één procent te hanteren. Deze limiet is vergelijkbaar met de voorgestelde limiet
van 0,9 procent.
Kosten in de keten
De kosten van scheiding hangen af van de schaalgrootte en de mate waarin de bedrijfsvoering moet worden aangepast, zoals het creëren
van meer ruimte tussen de akkers of het nemen van extra maatregelen tijdens het vervoer van de oogst. De primaire producent staat voor
de keuze om al dan niet gg-producten te telen. De geschatte kostenverhoging voor gg-vrije producten betreft alleen hogere
productiekosten. Voor de verwerkende schakels in de keten ligt het ingewikkelder. Over het algemeen hebben de transportsector en de
voedselverwerkende industrie namelijk beide typen producten in hun productieprocessen. Bij de afnemende en verwerkende schakels in
de keten worden kosten veroorzaakt door maatregelen voor het scheiden van productieketens en het implementeren van nieuwe
monitoringsystemen om deze scheiding te garanderen. Graandistributeurs kunnen bijvoorbeeld de ene week gg-graan verwerken en de
volgende week non-gg-gewassen. Tussendoor zal er een grondige schoonmaak van de transportbanden en de opslagruimtes moeten
plaatsvinden.
Voor de scheidingskosten bij vervoer en verwerking zijn bijna geen kwantitatieve gegevens beschikbaar. Een studie door kpmg
Consultants schat de extra kosten van scheiden van conventionele en gg-teelt van Canadees graan en oliehoudende zaden op
gemiddeld 38 procent van de productieprijs4. Bijna twee derde van deze kosten ligt bij vervoer en verwerking (zie tabel 1). Omdat
teeltkosten slechts een beperkt aandeel van de consumentprijs vormen, kan de consument een relatief geringe prijsverhoging van zo’n
tien procent tegemoet zien5.
Het coëxistentievraagstuk
Hoewel nader onderzoek nodig is om precieze schattingen te maken voor verschillende gewassen en landen, zullen de
etiketteringmaatregelen van de eu leiden tot een prijsverhoging voor conventioneel geteelde gewassen. De producenten van ggproducten zullen ook kosten moeten maken, maar zij profiteren van de productiviteitsbaten van de gg-gewassen. Deze baten kunnen
bijvoorbeeld gerealiseerd worden door kostenverlaging ten gevolge van het gebruik van minder bestrijdingsmiddelen, een betere
kwaliteit van de gewassen of meer opbrengsten per hectare.
Economisch gezien is dit een interessant voorbeeld van een externaliteit. De regelgeving betekent dat wanneer telers naar gg-gewassen
overstappen, andere telers kosten moeten dragen om gg-vrij te kunnen blijven telen6. Daarnaast dragen andere schakels in de keten deze
extra kosten.
De additionele kosten zullen uiteindelijk moeten worden afgewenteld op consumenten. Zij zullen daarom niet blij zijn met een dergelijke
ontwikkeling. Waarom moeten zij meer betalen voor de conventionele gg-vrije producten die ze op dit moment al kunnen kopen?

Deze externaliteit krijgt in de politiek aandacht onder de noemer van het ‘coëxistentievraagstuk’. De Europese Commissie werkt aan
richtlijnen gericht op de landbouwbedrijven die tot doel hebben de kans te beperken dat materiaal onvoorzien van het ene segment naar
het andere overgaat, voornamelijk door uitkruising van kruisbestuivende gg-gewassen zoals koolzaad of maïs. Dit zou voor telers
betekenen dat zij hun gg-vrije status verliezen. Een mogelijke oplossingsrichting voor het coëxistentievraagstuk wordt aangedragen door
een recent akkoord tussen de lidstaten en het Europese Parlement. Volgens deze overeenkomst krijgen lidstaten het recht om
compensatie te betalen aan gg-vrije telers voor economische schade wegens ongewenste vermenging door uitkruising7. Dit is een
interessante ontwikkeling: de nationale overheid compenseert voor de nadelige gevolgen van een externaliteit.
Coase
Het betalen van compensatie is een klassieke manier om een externaliteit in te bedden in economische transacties. Volgens de theorie van
Coase is de toekenning van eigendomsrechten een manier om tot een efficiënte oplossing te komen8. Met het akkoord kennen de
lidstaten een recht aan telers toe om gg-vrij te kunnen blijven produceren zonder dat zij een economisch risico moeten dragen van
onvoorziene vermenging met gg-gewassen door uitkruising. In principe zou volgens de gangbare theorie compensatie voor bijvoorbeeld
omzetverlies betaald moeten worden door de partij die de externaliteit veroorzaakt – de telers van gg-gewassen – en niet door de nationale
overheid.
In Nederland heeft minister Veerman (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) voorgesteld dat telers van gg-gewassen via het burgerlijk
wetboek aansprakelijk kunnen worden gesteld voor economische schade van onvoorziene uitkruising9. Dit betekent dus dat een gg-vrije
teler een buurman voor de rechter kan slepen wanneer de eerste vermoedt dat zijn maïs bevrucht is door de gg-variant van de tweede. De
overheid zoekt momenteel de juridische details van deze mogelijke toepassing van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ nader uit. Ook
moeten er duidelijke regels komen over wanneer er sprake is van economische schade, bijvoorbeeld met drempelwaarden voor de mate
van uitkruising of vermenging.
Volgens de economische theorie leidt de Nederlandse oplossing tot een efficiënte uitkomst omdat de gg-telers de kosten voor het risico
van kruisbestuiving gaan internaliseren. Omdat de marginale kosten stijgen, zouden hierdoor minder gg-gewassen worden geteeld.
Keuzevrijheid
Het recente akkoord betreft slechts de primaire schakel in de keten: de landbouwbedrijven. Voor de verwerkende industrie is vooralsnog
geen regeling in de maak. Zonder een dergelijk akkoord voor de verwerkende schakels in de keten betekent dit dat de extra kosten van
segregatie en etikettering van gg-vrije voedselproducten worden betaald door het gg-vrije segment.
Consumenten die gg-vrij willen blijven eten, moeten dus een premie betalen. Het eindresultaat hangt af van de verhouding tussen de
betalingsbereidheid en de scheidingskosten. Als de betalingsbereidheid voor gg-vrije producten te laag is, kunnen de scheidingskosten
niet worden terugverdiend. Dan zou de conventionele gg-vrije teelt niet meer rendabel kunnen zijn en zal het aanbod sterk afnemen.
Indien de scheidingskosten de prijs van conventionele producten zover verhogen dat zij even duur worden als biologische producten,
dan is het waarschijnlijk dat de consumenten overstappen naar het al bestaande biologische alternatief10. Het is dus goed denkbaar dat
er dan een nieuw evenwicht ontstaat waarbij de conventionele teelt (nagenoeg) verdwijnt. In dit geval zou etikettering uiteindelijk de
keus van de consument kunnen beperken.
Overigens is het ook best voorstelbaar dat levensmiddelenbedrijven en supermarkten beslissen om geen gg-producten aan te bieden. Zij
zullen misschien bang zijn om hun merknaam te beschadigen als zij geen gg-vrije producten kunnen leveren. In feite hebben veel van
deze bedrijven dit ‘ontwijkgedrag’ vertoond gedurende de laatste vijf jaar. In dit geval ontstaat er zeker een welvaartsverlies omdat de
kosten voor traceerbaarheid toch moeten worden gemaakt.
Conclusie
De politiek verwacht dat met etikettering en informatieverschaffing het vertrouwen in voedselveiligheid van de Europese consument
wordt gewonnen. Dit vertrouwen hangt uiteindelijk af van de effectiviteit van de maatregelen. Etikettering kan wel eens een averechts
effect hebben zolang de externaliteiten van gg-teelt worden afgewenteld op de verwerkende industrie.
Het oplossen van het coëxistentievraagstuk door toekenning van eigendomsrechten is een duidelijke taak van de overheid. Het ligt voor
de hand om het productierecht bij de conventionele teelt te leggen, zoals recent terecht door de Nederlandse minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit is voorgesteld. Een dergelijke oplossing voor de verwerkende schakels zal moeilijker zijn, maar het is
onontkoombaar om ook hier naar wegen te zoeken om segregatiekosten te internaliseren bij de marktpartij die de kosten veroorzaakt.
Derek Eaton en Frank van Tongeren

1 Persbericht IP/03/1056, zie www.europa.eu.int
2 Verslag van symposium ‘Biotechnologie: etikettering en traceerbaarheid’ georganiseerd door Projectgroep Biotechnologie
Productschappen, Rotterdam, 17 maart 2003, zie www.projectgroepbiotechnologie.nl.
3 European Commission Joint Research Centre Institute for Prospective Technological Studies, Scenarios for co-existence of genetically
modified, conventional and organic crops in European agriculture, Sevilla, 2002.
4 KPMG Consulting, Economic impact study: potential costs of mandatory labelling of food products derived from biotechnology in

Canada, Ottawa, 2000.
5 De schattingen voor soja in de VS in tabel 1 liggen overigens in de buurt van het meest dure etiketteringsscenario in de bijdrage van
Jongeneel en Feinerman in dit nummer van ESB, blz. 60-62.
6 Interessant is dat het biologische segment van de markt waarschijnlijk minder last van de nieuwe regelgeving zal hebben omdat
vergelijkbare traceerbaarheid en etiketteringsmaatregelen reeds nu worden toegepast om de kwaliteit te garanderen.
7 Persbericht IP/03/1096, 23 juli 2003, zie www.europa.eu.int
8 R. Coase, The problem of social cost, J. Law and Economics, oktober 1960, blz. 1-44.
9 Brief van minister Veerman aan de Tweede Kamer betreffend de Beleidslijn coëxistentie van gg-gewassen, conventionele en
biologische gewassen TRC 2003/7486, 2 oktober 2003.
10 De hoogte van de gg-vrij premie is in principe een uitkomst van het model van Jongeneel en Feinerman in dit nummer van ESB, blz.
60-62. Het model houdt geen rekening met het biologische segment en dus stijgt de premie voor conventionele soja met de hoogte van
de scheidingskosten.

Copyright © 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)