Publiekrechtelijke
Bedrijfsorganisatie na 50 jaar
Hoewel de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie nu al vijftijgjaar
bestaat, valt de economiscbe ratio voor deze organisatievorm ernstig te
betwijfelen.
Inleiding
In een hoger tempo dan velen zich
bewust zijn, is de Nederlandse economic in een proces van vernieuwing terecht gekomen. De vierentwintiguurseconomie grijpt snel om zich been,
ook al wordt bier en daar een enkele
proteststem gehoord. Verwacht mag
worden dat bet beleid om de werking van de markten te verbeteren,
zal worden voortgezet. In bet kader
van de dynamisering van de economic past ook dat bet bestaan van de
Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie
(PBO) ten principale ter discussie
wordt gesteld.
De PBO berust op de Wet op de
Bedrijfsorganisatie die in 1950 tot
stand kwam. De PBO bestaat uit
werkgevers en werknemers, die aan
de bij haar verplicht aangesloten ondernemingen dwingende voorschriften kan opleggen. Deze bevoegdheid
kan bij voorbeeld betrekking hebben
op de administratie van ondernemingen, de aanduiding van de kwaliteit
van geleverde produkten en diensten
en op arbeidsvoorwaarden. Daarnaast kunnen heffingen worden opgelegd. De voornaamste organen die de
wet kent, zijn bedrijfsschappen,
hoofdbedrijfsschappen, produktschappen en als toporgaan de SER.
Bedrijfsschappen zijn organisaties
van ondernemingen die in een zelfde
bedrijfstak werkzaam zijn, zoals net
bedrijfsschap Slagersbedrijf. Ook het
Landbouwschap dat de agrarische bedrijven omvat, is een bedrijfsschap.
Een hoofdbedrijfsschap kan worden
ingesteld als een aantal bedrijfstakken gemeenschappelijke belangen
heeft, zoals het geval is in de detailhandel. Bedrijfsschappen en hoofdbedrijfsschappen hebben een horizontaal karakter.
Er zijn ook in de opeenvolgende fasen van produktie en distributie gemeenschappelijke vraagstukken. Aan
overleg kan vorm worden gegeven
door produktschappen in het leven
te roepen, die een verticaal karakter
hebben. Het produktschap voor
groente en fruit is een voorbeeld.
Hoewel men aanvankelijk de PBO
geschikt achtte voor het hele Nederlandse bedrijfsleven is het zover niet
gekomen. De rol van bedrijfs- en produktschappen is beperkt gebleven tot
de landbouw en delen van de bandel. De SER als toporgaan van de
PBO heeft in de Nederlandse economic een bijzondere plaats verworven.
In het huidige tijdsgewricht komt
de vraag op of de oogmerken van de
PBO, zoals het behartigen van gemeenschappelijke belangen bij wijze
van aanvulling op de werking van de
markt, ook op een eenvoudiger manier tot stand kan worden gebracht.
De ene institutie is de andere niet en
sommige vergen vaak hoge transactiekosten. De verordenende bevoegdheid van de organen van de PBO
schept machtsposities, die niet altijd
een efficiente omgang met de produktiemiddelen waarborgen.
In dit artikel wordt nader ingegaan
op het nut van de PBO, waarbij enerzijds wordt aangeknoopt bij een beschouwing van Hennipman1 uit 1946
en anderzijds wordt ingegaan op het
rVA-rapport2. Het evaluatie-onderzoek naar het functioneren van de
produkt- en bedrijfsschappen is uitgevoerd samen met de vakgroepen
staatsrecht, bestuursrecht en bestuurskunde van de juridische faculteit en
de vakgroep sociale economie van
de economische faculteit van de
KUB. Aanleiding voor het onderzoek
vormde de motie-Wiebenga, aangenomen in de Tweede kamer op 22 juni
1993, waarin de regering werd ge-
vraagd dit evaluatie-onderzoek te
doen. Een belangrijk kenmerk van
het onderzoek is het organiseren van
tientallen discussies met medewerkers van publieke en private organisaties en met ondernemers.
Hennipman 1946
In het kader van de PBO groeperen
deelnemers aan het economisch verkeer zich in produkt- en bedrijfsschappen door een verplicht lidmaatschap. Bezien tegen de achtergrond
van de tijd, is het ontstaan van de
PBO in de jaren na de tweede wereldoorlog heel begrijpelijk. Voor velen
was het toen een vanzelfsprekendheid. Des te opmerkelijker is het artikel van Hennipman, die reeds voor
de PBO haar beslag kreeg zijn kritische geluid liet horen. In het kader
van het dynamiseren van de economie komt de vraag naar het voortbestaan van de PBO nadrukkelijk aan
de orde. Eerst enkele opmerkingen
over de bijdrage van Hennipman
De PBO vloeide direct na de tweede wereldoorlog min of meer vanzelf
voort uit de natuur van de toen heerstende maatschappelijke en politieke
verhoudingen. Hennipman betoogt in
1946 echter meteen dat van een theoretisch-economische analyse van de
PBO geen sprake is. De wenselijkheid van invoering wordt zonder nadere discussie over de economische
inhoud, vooropgesteld. Men wordt
overspoeld met argumenten van organisatorische, administratieve, juridische of sociaal-psychologische aard.
Een onderzoek naar de optimaliteit
van een concrete vormgeving van ordening met het oog op de behoeftenbevrediging ontbreekt volledig. En
om de behoeftenbevrediging van de
consumenten gaat het uiteindelijk.
De inrichting van de economische
orde is daaraan ondergeschikt, ook al
hebben allerlei individuen en groepen belang bij een feitelijke institutionele vormgeving die de behoeftenbevrediging van de consumenten uit
het oog verliest. Voor de theoretische
1. P. Hennipman, Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, corporatisme en geleide
economie, deel I, ESB, 23 januari 1946,
biz. 51-53; deel II, ESB, 6 februari 1946,
biz. 88-90.
2. Hetschap de maatgenomen, rapport
van het Instituut voor sociaal-wetenschappelijk beleidsonderzoek en advies te
Tilburg.
reikt, d.w.z. met lagere transactiekosten.
Op de grens van de eeuwwisseling
zou ook de vraag moeten worden gesteld: “Als er nog geen PBO zou zijn,
zouden wij deze dan in het leven roepen?” Deze vraag moet niet worden
econoom blijft onder die omstandig-
het oogmerk van de bevrediging van
heden de noodzaak de allocatie van
behoeften van consumenten en waar-
de produktiemiddelen te bezien uit
een oogpunt van het voorzien in behoeften van de consumenten. Hengrond de PBO als een bijzondere
vorm van corporatisme, een uitwerking van de economische orde berus-
van ook de kosten hoger zijn dan uit
de boeken van de schappen blijkt. Ik
vermoed dan ook dat Hennipman nu
zijn mening over de interne zaken
die door de schappen geregeld zouden kunnen worden, zou herzien
daar geen sprake is van het bijdragen
tend op de gedachte dat de mens eer-
tot de behoeftenbevrediging van de
trekkers van de PBO, maar aan onaf-
der geneigd is zich met anderen te
verenigen op basis van een gemeen-
consumenten.
hankelijke deskundigen. Er kan dan
schappelijk belang dan op basis van
Het schap de maat genomen
nipman behandelt tegen deze achter-
een gemeenschappelijke visie. “Waarom de heerschappij van het groepsegoi’sme, dat dikwijls zoveel sterker
en ongeremder is dan het individuele
eigenbelang, en de onderscheiding
van het subject onder de groep, waartoe het behoort, superieur zijn aan de
overige stelsels, wordt meestal niet
duidelijk gemaakt”, aldus Hennipman.
Hoewel de PBO geen zuivere vorm
van corporatisme behelst omdat geen,
sprake is van volledige autonomie,
vreest Hennipman toch een afglijden
naar het corporatisme, daar in de
praktijk het zwaartepunt van de beslissingen komt te liggen bij de verte-
genwoordigers van het bedrijfsleven,
zodat de bedrijfsschappen in feite het
karakter krijgen van producentenorganisaties die groepsbelangen beharti-
gen. Zelfs indien de bedrijfsschappen
pogen het algemeen belang te behar-
Wie het IVA-rapport over de PBO ter
hand neemt, zal reeds na een korte
spanne tijds verzuchten: “Och, hadden de onderzoekers maar kennis genomen van Hennipmans artikel uit
1946″. Niet alleen zouden zij dan wel-
licht de wetenschappelijke expertise
hebben ingehuurd, nodig om het
vraagstuk nu ten principale te behandelen, maar zij zouden dan ook de
simpele vragen hebben gesteld: wat
levert de PBO de burgers als consumenten op, welke transactiekosten
moeten daartoe worden gebracht en
welke alternatieve instituties met een
betere verhouding van kosten en baten zijn beschikbaar, waaronder begrepen het volledig afschaffen van
het instituut?
Nu openbaren de onderzoekers uit
Tilburg zich als voertuigen van geves-
tigde belangen, als dienaren van een
daar een ordenend beginsel ont-
versleten ideologic, de ogen gericht
breekt. “Er is geen richtsnoer, dat aan-
op het verleden en zonder aandacht
wijst welke aanwending der produc-
voor de dynamiek van de samenle-
tiekrachten, de maximale bevrediging
zal opleveren.” Wil men de gevaren
van de PBO vermijden, dan moeten
ving en de analyse daarvan. Het rapport put zich uit in bespiegelingen
van administratieve, sociaal-psycholo-
aan de bedrijfsschappen slechts interne zaken ter regeling worden toege-
gische, juridische en organisatorische
kend, zoals de vakopleiding en geen
externe, die ook andere dan de bedrijfsgenoten aangaan. Bovendien
mogen omtrent deze interne zaken
nomische analyse van de PBO als institutie. Er is geen discussie over het
beoogde welvaartstheoretische doel
van de PBO, zoals deze kan worden
geen belangentegenstellingen tussen
gevoerd uit een oogpunt van het be-
de bedrijfsgenoten bestaan.
vredigen van de behoeften van de
een verticale organisatie de kans op
een botsing met het algemeen belang
geringer is, wegens de tempering van
het groepsbelang, dan bij een horizontale organisatie. Maar bij een verticale organisatie zijn de tegenstellingen tussen de bedrijfsgenoten weer
groter. In sommige opzichten zijn de
door Hennipman gevreesde gevaren
niet bewaarheid. Toch is er een net-
aard, maar geeft geen theoretisch-eco-
burgers als consumenten. Er is geen
analyse van de transactiekosten van
de PBO, waarbij het niet alleen gaat
om in accountantsrapporten opgenomen becijferingen, maar ook om minder zichtbare kosten van beheer, controle, informatie en het blokkeren
van informatie en dynamiek van
onze economic. Uiteraard wordt
evenmin aangetroffen een vergelij-
werk ontstaan van voor een deel on-
king van doel en middel en derhalve
komt ook de vraag niet op of een na-
doorzichtige belangenbehartiging,
dat ook bij benadering niet raakt aan
der operationeel gemaakt oogmerk
ook eenvoudiger kan worden be-
ESB 23-8-1995
antwoord door, de huidige inkomens-
blijken dat voor bepaalde activiteiten,
tigen, is de kans op succes gering,
Hennipman merkt nog op dat bij
gesteld aan, en laat staan worden be-
die nu nuttig worden geacht, organisaties in het leven worden geroepen
dan wel zich van nature ontwikkelen
— al dan niet na een klein duwtje in
de rug – waarvan de transactiekosten
veel lager zijn en die de dynamiek
van onze economic niet belemmeren
en veeleer bevorderen.
De hoofdconclusie van het IVA-rapport luidt dat het huidige functioneren van schappen geen dwingende
redenen geeft het PBO-stelstel af te
schaffen. Deze conclusie, die ook
zonder het schrijven van een dik rapport kan worden getrokken, wordt
vergezeld van de mededeling dat de
meerwaarde3 van de schappen groter
moet worden. Deze meerwaarde
wordt vertaald in de belangenbehartiging van de direct betrokkenen en
waarvan de realisatie ligt in de handen van de besturen van de schappen. De rapporteurs willen de kring
van betrokkenen verbreden door consumenten- en milieugroeperingen, de
overheid en de bedrijfsgenoten zelf
toetsend te laten optreden. Met geen
woord spreken de opstellers van het
rapport, begeleid door drie hoogleraren, over de vraag of deze groepen
dat wensen en evenmin over de
vraag welke transactiekosten aan
deze feitelijke uitbreiding van de
PBO zijn verbonden. Het uitbreiden
van de PBO legt beslag op produktiemiddelen, er worden nieuwe vormen
van overleg in het leven geroepen,
formalisering dwingt tot vergaderen
en besluitvormingsprocessen en managers worden zwaarder belast.
De continui’teit van de schappen
wordt te zeer vooropgesteld. Daarop
wijst ook de indrukwekkende lijst
van geraadpleegden: vrijwel zonder
uitzondering mensen die direct of indirect belang hebben bij het voortbe-
3. Overigens een ongelukkig woord, dat
waarschijnlijk is ontleend aan de eerste
druk van Das Kapitaluit 1867 van Karl
Marx.
staan van de PBO . Deze werkwijze
blokkeert het zicht op een analyse
van alle denkbare alternatieven, waar-
hoger dan het nut dat de ondernemers eraan ontlenen. Deze vaststelling klemt te meer, indien wordt be-
Ruwweg ligt het voor de hand te
veronderstellen dat het opheffen van
onder ook het eventuele afschaffen
dacht dat het uiteindelijk gaat om het
van de PBO. Er is niemand die vraagt
naar de meerwaarde voor de samenleving en naar de transactiekosten van
woord op de vraag waarom er soms
nut voor de consumenten.
De drang naar het minimaal maken
van transactiekosten is in onze samenleving groot. Steeds beter wordt ingezien dat de moderne technologic het
mogelijk maakt allerlei vormen van
communicatie sneller en effectiever
taken, zoals het vaststellen van milieunormen, teruggaan naar de centrale
overheid, dat andere activiteiten door
wel en soms geen schappen in de Ne-
tot stand te brengen dan met behulp
derlandse economic zijn. Ze blijven
steken in beschrijving en staan nu
ook met de armen in de lucht. De in-
van de verouderde vergaderstructuren waaraan we gewend zijn. Dit
geldt ook voor de PBO. Thans zou
men op deze wijze geen overlegstruc-
het handhaven van de schappen in
vergelijking met afschaffen. De rapporteurs hebben geen analytisch ant-
houdsloze conclusie is gebaseerd op
een waging van de antwoorden van
belanghebbenden bij het voortbestaan van de PBO en wekt de schijn
van een spitsvondige behartiging van
belangen, waarvan de transactiekosten voor de samenleving enorm zijn –
rapporten moeten worden voorbereid, gemaakt, gelezen en verworpen
– en waardoor de aandacht wordt afgeleid van de principiele vraag naar
nut en doelmatigheid van de PBO.
De waarheid is niet de vrucht van
een meerderheidsbesluit, maar van
het toepassen van de logica bij theoretische en empirische vraagstukken.
Zelfs uit een oogpunt van het behartigen van de belangen van de ondernemers, blijkt dat de schappen te-
turen meer tot stand brengen.
Wat moet er gebeuren ?
de PBO met zich brengt dat sommige
de private sector zelf ter hand wor-
den genomen afhankelijk van de uitkomst van een kosten-baten-analyse
en dat voor de rest wordt onthuld
wat reeds jarenlang overbodig was.
Niet ondenkbaar is dat mijn voorstel
de PBO geheel af te schaffen, niet zozeer aanleiding geeft tot een reguliere discussie over kosten en baten in
de ruimste zin, maar tot opgewonden
readies van woordvoerders van aller-
Naar mijn oordeel kan de publiek-
lei gevestigde instellingen in de samenleving, die het bestaande letterlijk coute que coute willen
rechtelijke bedrijfsorganisatie worden
handhaven, gewoon omdat zij zo-
afgeschaft. De transactiekosten van
de PBO, zoals de administratieve
belasting van verordeningen, de
doende het beste een privaat belang
kosten van overleg en vergaderingen,
de ondoorzichtigheid van bevoegdheden en het gebrek aan democratische controle, overtreffen de baten.
Hennipman heeft al verrassend actu-
eel betoogd dat een economische
ratio voor de invoering van het stelsel
dienen. Het aardige van het door mij
verdedigde standpunt is dat uit nader
op de hoogte van de transactiekosten
gericht onderzoek zal blijken, dat
deze indrukwekkend zijn. Voorzover
de PBO baten heeft, kunnen deze
worden verwezenlijkt met instituties
die lagere transactiekosten vergen.
Het is daarom een kwestie van tijd,
werkgevers vindt dat nut niet opweegt tegen kosten. Ze hebben geen
hoge pet op van de efficientie van de
ontbrak. Ook thans kan deze niet
worden aangereikt. Integendeel,
onze samenleving schrijdt steeds
verder voort in de richting van het
operationaliseren van het ruime Hennipmaniaanse welvaartsbegrip, dat de
behoeftenbevrediging van individuen
schappen. De vernieuwing wordt
verbindt met het aanwenden van
kan: de economische onderbouw van
door de schappen niet tegengehou-
de politieke bovenbouw. Als het om
mers hun eigen weg. Voor zover de
schaarse middelen. Wat in de produktiesfeer wordt gedaan door werknemers en werkgevers is ondergeschikt
schappen op bescheiden schaal de
aan het primaat van het bevredigen
visme en Hennipman vanwege het
dynamiek bevorderen, bij voorbeeld
door verordeningen die de doorzichtigheid van de markt vergroten, komt
de vraag op of daartoe het hele logge
apparaat nodig is. Omtrent het Landbouwschap en het Bedrijfschap Hore-
van behoeften van de subjecten. Of
subjectivisme.
Soms wordt wel de opvatting verde-
kort schieten. Het grootste deel van
de slagers , de boeren en de horeca-
den; kennelijk vinden de onderne-
ca is het oordeel van de ondernemers
in het algemeen zeer negatier. Onthullend is de conclusie van de rapporteurs zelf, als zij schrijven dat vrij
veel ondernemers hun schap zien
“als een log bureaucratisch apparaat
dat traag op ontwikkelingen inspeelt,
dat op grote afstand van de praktijk
staat en waarmee het moeilijk is te
communiceren”. Met een dergelijk
oordeel aan je broek, denkt elk normaal mens: wegwezen. Het oordeel
van de ondernemers wijst erop dat
de kosten van de PBO erg hoog zijn,
het nu gaat om het flexibiliseren van
arbeidstijden, van openingstijden van
winkels, postkantoren en bibliotheken of om het werk van vrouwen en
allochtonen, uiteindelijk gaat het om
het nut dat de burger als consument
ontvangt. Voor de economic is de re-
levante vraag deze bevrediging van
behoeften tot stand te brengen middels een efficiente aanwending van
de middelen. Wie dit simpele uitgangspunt toepast op de Nederlandse economic beseft dat nog steeds
heel veel dor hout kan worden gekapt, zodat het samengaan van verbetering van dienstbetoon aan de burgers, en grotere efficientie, lagere
prijzen en uitstoot van arbeid nog
steeds aan de orde van de dag is.
het bouwwerk van de PBO te zien in-
storten. Net zoals de Berlijnse muur:
onverwacht voor de massa en plots-
klaps voor het individu. Hoe groter
het oneigenlijke verzet, hoe sneller
het kraken begint. Het verzet legt immers bloot, waar men niet omheen
de dynamiek van het kapitalisme gaat
heeft Marx gelijk vanwege het objecti-
digd dat de na 1945 in Nederland opgebouwde overlegstructuren, waar-
toe men dan ook de PBO rekent,
onmisbaar zijn uit een oogpunt van
4. De rapporteurs wekken de indruk dat
zij ook kennis hebben genomen van de literatuur, maar dat is niet zo. De literatuurlijst bevat geen enkele publicatie op het
terrein van de moderne institutionele economic of het moet de verwijzing naar het
eigen werk van een van de rapporteurs
zijn. Nederlandse economen moeten beter kennis nemen van de Internationale literatuur a la Coase, Becker, Stiglitz, Williamson, Laffont, Tirole en North.
5. rVA-rapport, biz. 171.
6. IVA-rapport, biz. 171.
de stabiliteit van de samenleving. Vol-
gens deze zienswijze zou het opgeven van het stevig verankerde netwerk aan onderlinge betrekkingen de
dynamiek veeleer blokkeren dan
deze bevorderen. In deze visie, die in
feite neerkomt op een pleidooi de status quo te handhaven, moet een drogreden worden gezien. Natuurlijk heeft
een moderne, flexibele en dynamische economic, naast de zweepslag
van de competitie de balsem van het
overleg en de coordinate nodig. Het
unieke voetbalsucces van Ajax leert
dat het vinden van evenwicht, waaraan het creatieve proces ontspruit,
geen eenvoudige opgave is. Waar het
om gaat is dat de vormgeving van het
evenwicht op uiteenlopende wijze
kan geschieden. Er is geen enkele re-
den aan te nemen dat de in 1945 ontwikkelde structuren, die een ingebouwde neiging tot continui’teit
kennen, thans het beste gestalte geven aan de behoefte aan stabiliteit en
vernieuwing van de samenleving. Integendeel, veeleer valt te verwachten
dat met het verdwijnen van de PBO,
vanzelf nieuwe institutionele organisa-
tievormen opbloeien, die passen bij
de eisen van de tijd, de stabiliteit van
de samenleving eerder versterken dan
verzwakken en tevens uitzicht bieden
op de zo noodzakelijke vernieuwing.
Slot
Dit artikel legt de grondslag voor de
discussie gericht op het afschaffen
van de PBO. Het pleidooi klemt te
meer nu sommige voorstanders van
de PBO nog steeds gecharmeerd blij-
ken van de corporatistische staatsidee. Mijn suggestie de PBO af te
schaffen, houdt niet in dat ook het
toporgaan, de SER van het toneel kan
verdwijnen. De SER heeft zich in veel
opzichten een zelfstandige plaats ver-
worven, zodat het oordeel over handhaving kan berusten op het afwegen
van nut en transactiekosten van de instelling. Het nut wordt o.m. bepaald
door de betekenis die wordt gehecht
aan de SER als onderdeel van onze
overlegeconomie.
A. Heertje
De auteur is hoogleraar economic aan de
Juridische faculteit van de Universiteit van
Amsterdam.
ESB 23-8-1995