Eigendomssplitsing in Nieuw Zeeland

In 1998 heeft de regering van Nieuw Zeeland een eigendomssplitsing doorgevoerd in de elektriciteitsector. De splitsing zou voordelen opleveren voor de consument in de vorm
van lagere prijzen en hogere kwaliteit. Uit de beschikbare
data voor en na splitsing (1992-2005) is echter geen bewijs
gevonden van deze beoogde voordelen voor de consument.

M

et de invoering van de Electricity
Industry Reform Act (EIR) in 1998
dwong de regering van Nieuw Zeeland
de eigendomssplitsing af tussen de mo­
nopoloïde distributienetwerken en de commerciële
activiteiten (zoals productie en handel van stroom)
van regionale elektriciteitsbedrijven.
Nieuw Zeeland is daarmee het enige land ter wereld
waar een dergelijke wettelijk opgelegde splitsing in
de energiesector heeft plaatsgevonden. Het split­
singsproces in Nieuw Zeeland biedt daarom een
unieke kans om de effecten van eigendomssplitsing
te analyseren. De regering in Nieuw Zeeland stelde
destijds dat de splitsing noodzakelijk was omdat:
(i) geïntegreerde elektriciteitsbedrijven van monopo­
liewinsten konden profiteren, (ii) kruissubsidiëring
kon plaatsvinden tussen het monopolienetwerk en
de commerciële activiteiten, en (iii) de toegang tot
het netwerk kon worden gefrustreerd.
In dit artikel geven wij een kort overzicht van de
economische gevolgen van de splitsing van energie­
bedrijven in Nieuw Zeeland: de ontwikkeling van de
kosten, prijzen, marges en concurrentie.

De energiemarkt

Paul Nillesen,
Michael Pollitt en
Rajendra Sitompoel
Nillesen is Principal
Manager – Pricewaterhouse­
Coopers Advisory N.V. en
Fellow van het Clingendael
International Energy
Programme (CIEP). Pollitt
is Senior Lecturer aan de
Judge Institute of Manage­
ment, University of Cam­
bridge. Rajendra Sitompoel
is Advisor bij Pricewater­
houseCoopers N.V.

De energiemarkt in Nieuw Zeeland werd volledig
geliberaliseerd in 1992. Tussen 1992 en 1998 zijn er
significante hervormingen doorgevoerd. De aanpak van
de regering was gericht op een light-handed regime
waardoor de markt – en niet een sectorspecifieke
toezichthouder – monopoliewinsten zou voorkomen.
Het transmissienetwerk werd in een apart staats­
bedrijf ondergebracht (Transpower), terwijl de
dominante producent (ECNZ) in twee concurrerende
bedrijven werd gesplitst, te weten ECNZ en Contact
Energy. De regionale elektriciteitbedrijven moesten
hun netwerken juridisch scheiden en via de 1994
Electricity Information Disclosure Regulations (EIDR)
gegevens publiceren die consumenten of concurren­
ten in staat zouden stellen de (financiële) prestaties
van de netwerkbedrijven te beoordelen.
Tussen 1992 en 1998 steeg de gemiddelde prijs
van elektriciteit met 0,7 procent per jaar (reëel).
Huishoudelijke prijzen stegen met 3,3 procent

per jaar, commerciële (MKB) prijzen daalden met
4,3 procent per jaar, en industriële prijzen stegen
met 1,2 procent per jaar.
In deze periode werden er vier problemen geïdentifi­
ceerd: (i) de gemiddelde elektriciteitsprijzen daalden
niet substantieel na de liberalisering in 1992, (ii) er
ontstond geen echte concurrentie tussen de twee pro­
ducenten ECNZ en Contact Energy, (iii) er bestond de
verdenking dat netwerkbedrijven door middel van her­
waarderingen hogere transporttarieven konden door­
berekenen, en (iv) de overheid was van mening dat de
geïntegreerde regionale bedrijven monopoliewinsten
behaalden op hun netwerk en deze winsten gebruik­
ten voor (inefficiënte) commerciële doeleinden.
Op basis van de EIR werden geïntegreerde energie­
bedrijven gedwongen hun netwerkactiviteiten op
eigendomsniveau te scheiden van de commerciële
activiteiten.

De gevolgen van splitsing
Volgens de overheid zou de splitsing tot een toename
in concurrentie leiden, omdat mogelijke kruissubsi­
dies tussen de verschillende onderdelen van geïnte­
greerde bedrijven zouden vervallen. De splitsing zou
eveneens tot een grotere focus op kernactiviteiten en
efficiencydrive leiden, waardoor kosten omlaag zou­
den gaan. Hieruit kunnen we twee hypotheses distil­
leren: (i) splitsing zal eenmalige kosten met zich
meebrengen, maar zal op termijn tot een structurele
kostendaling leiden, en (ii) splitsing zal voor sterkere
concurrentie zorgen.
Wat betreft de eerste hypothese: de splitsing van
een geïntegreerd bedrijf brengt eenmalige split­
singskosten met zich mee, zoals reorganisatiekosten
en advieskosten. Als gevolg van de splitsing en de
hieruit voortvloeiende focus op kernactiviteiten werd
verwacht dat de structurele kosten zouden dalen.
De eenmalige kosten kunnen als een ‘investering’
worden beschouwd die wordt terugverdiend door een
verlaging van de structurele kosten.
Uit de jaarverslagen over 1999 van de energiebedrij­
ven kunnen de eenmalige splitsingskosten worden
geschat (tabel 1). De totale splitsingskosten waren
NZ$ 115 miljoen. Omgerekend is dit NZ$ 102 per
klant.
Op basis van kostendata van Bertram & Twaddle en
van de EIDR hebben wij de ontwikkeling van de ope­
rationele kosten per kWh van de netwerkbedrijven
onderzocht (Bertram & Twaddle, 2005). In figuur 1
wordt het verloop van de reële operationele kosten
per kWh weergegeven tussen 1991 en 2005.

ESB

20 oktober 2006

533

internationaal

Eigendomssplitsing
in Nieuw Zeeland

tabel 1

Schatting eenmalige splitsingskosten van vijf grote elektriciteitsbedrijven

Kosten (1999 NZ$ ‘000)
Vector
Verlies verkoop retailactiviteiten
Herstructureringskosten

50.798
5.688

United Networks
Verlies verkoop energiecontracten
Herstructureringskosten

35.000
6.681

Powerco
Verlies verkoop productieactiviteiten

Klanten (#)
251.155

10.026

Orion
Herstructureringskosten

463.014

194.859

156.878

concurrentie zijn vaak gemakkelijker te meten, zoals
het effect op prijzen (zie hierboven). De HerfindahlHirschman Index (HHI) meet de concentratiegraad
in een sector. Een hoge index betekent een hoge
concentratie van bedrijven en een lage index een
lage concentratie. Hoewel de index als zodanig
niets zegt over de mate van concurrentie wordt de
HHI vaak gebruikt als een indicator van de concur­
rentiedruk in een sector. Uit figuur 4 blijkt dat in de
retailmarkt de concentratie is toegenomen tot boven
de kritische grens van 1800, welke wordt gehanteerd
door de Europese Commissie (DG Competitie).
De toename van de concentratie in de retailsector
is het gevolg van een uitverkoop van alle commer­
ciële activiteiten aan (voornamelijk) producenten van

3.984

Hawkes Bay / Unison
Herstructureringskosten

2.612

Totale kosten (NZ$ ‘000)

114.789

figuur 1

Totaal aantal klanten

56.000

Ontwikkeling operationele kosten
3,0

1.121.906

2,5
2,0

Kosten per klant (NZ$ 1999)

102,32

1,5
1,0
0,5

Tot 1998 daalden de reële operationele kosten van de netwerkbedrijven met
2,2 procent per jaar. Na de splitsing in 1998 daalden de reële operationele
kosten met 4,4 procent per jaar. De datareeks van Bertram & Twaddle is be­
schikbaar tot 2003 (Bertram & Twaddle 2005). Op basis van data uit de EIDR
voor de grootste netwerkbedrijven zien wij een stijging van de reële operationele
kosten tussen 2002 en 2005. Deze stijging bedroeg zes procent per jaar. De
grondslagen voor de data verschillen, hetgeen een directe vergelijking moeilijk
maakt. Een aantal conclusies is echter mogelijk. Het lijkt er op dat direct na
de splitsing de operationele kosten bij de netwerkbedrijven zijn gedaald. Uit de
gegevens blijkt dat dit een tijdelijk effect was en dat recentelijk de operationele
kosten zijn gestegen. Het is echter op basis van deze gegevens niet vast te
stellen of de structurele kostenreductie opweegt tegen de éénmalige splitsings­
kosten. Vooralsnog lijkt dit niet het geval.
Wat betreft de tweede hypothese: een belangrijke overweging voor de splitsing
was het effect op concurrentie. Door de splitsing kan er geen kruissubsidiëring
meer plaatsvinden tussen de monopolie en commerciële activiteiten. Dit moet
positieve gevolgen hebben voor concurrentie inzake de commerciële activiteiten.
A priori verwachten we dat als gevolg van meer concurrentie: (i) prijzen dalen,
(ii) marktconcentratie afneemt, (iii) switching toeneemt, en (iv) marges vermin­
deren. We werken dit puntsgewijs nader uit.
Dalen de prijzen? Uit figuur 2 blijkt dat direct na de splitsing in 1998 de gemid­
delde elektriciteitsprijs daalde. Sinds 2002 is de prijs echter weer gestegen.
Hierbij moet echter wel rekening worden gehouden met de invloed van de onder­
liggende productiekosten voor elektriciteit. Het is mogelijk dat grondstofprijzen
een impact hebben op de prijs van elektriciteit. Nieuw Zeeland is grotendeels
afhankelijk van waterkrachtcentrales voor elektriciteit. De marginale kosten van
deze bron zijn laag en stabiel. In periodes van droogte kan de prijs explosief stij­
gen door watertekorten. Uit figuur 3 blijkt dat de groothandelsprijs voor elektrici­
teit in de droogtes van 2001 en 2003 een sterke stijging laten zien. Gedurende
de tussenliggende jaren is de prijs van elektriciteit op de groothandelsmarkt
stabiel. Ceteris paribus heeft splitsing niet tot een verlaging van de elektriciteits­
prijs geleid.
Neemt marktconcentratie af? A priori verwachten we dat splitsing tot meer
concurrentie zal leiden. Concurrentie direct meten is moeilijk. De effecten van

534

ESB

20 oktober 2006

0,0
1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Operationele kosten per kWh (2002 NZ$ cent)
Operationele kosten per kWh grote distributiebedrijven
(2002 NZ$ cent)

figuur 2

Ontwikkeling gemiddelde elektriciteitsprijs
Gemiddelde elektriciteitsprijs (2002 NZ$ cent)
12
11
10
9
8

’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04

figuur 3

Effect van extreme droogtes
op groothandelsprijs

Cents per kWh (2002 prijzen)
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0

’92 ’93 ’94 ’95 ’96 ’97 ’98 ’99 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04
Auckland monthly spot price ct/kWh (2002 prijzen)
MED 2000 ct/kWh (2002 prijzen)
Contact Energy Annual Reports ct/kWh (2002 prijzen)

elektriciteit. Tussen juli 1998 en april 1999 werden
vrijwel alle commerciële activiteiten van de regionale
spelers verkocht. In september 1999 hadden tien
leveranciers meer dan 97 procent van de retail­
markt, vergeleken met ongeveer veertig leveranciers
voor de invoering van de EIR. Verticale integratie
tussen producenten en leveranciers vond plaats.
De producenten konden via de leveringsactiviteiten
een natuurlijke hedge creëren – waardoor productie
en afzet in balans waren en er geen blootstelling
was aan de volatiliteit van de markt. Per 2006 is
er geen zelfstandige leverancier in de markt. Bijna
de gehele markt wordt bediend door een verticaal
geïntegreerde speler. De verticale integratie en de in­
vloed daarvan was niet verwacht. Bertram stelt dat:
“The anti-competitive effect of vertical integration of
generation with retail had not been foreseen at the
time of the 1998 separation of retail from distribution networks.†(Bertram, 2006)
Er is in Nieuw Zeeland geen toename van het aantal
spelers geweest als gevolg van splitsing. De verticale
integratie van productie en levering werd niet ver­
wacht en er opereren momenteel geen zelfstandige
leveranciers.
Neemt Switching toe? In een competitieve markt zul­
len klanten bereid zijn van leverancier te switchen.
Hoewel switchingpercentages alleen niet toereikend
zijn om de concurrentie in de markt te bepalen, kan
het cumulatieve switchingpercentage als indicator
van concurrentie worden gebruikt.
Uit gegevens van Bertram en Littlechild blijkt dat er
tot 1998 weinig switching heeft plaats gevonden, on­
danks het feit dat de markt sinds 1992 volledig geli­
beraliseerd was (Bertram 2006; Littlechild 2005).

figuur 4

Concentratiegraad productieen retailbedrijven (HHI)
retail

2500
2000
1500
1000

Het marktaandeel van spelers buiten het traditionele gebied steeg tussen 1998
en 2001 van vijf procent naar dertig procent door switching. Het lage switch­
percentage tot 1998 was deels het gevolg van een gebrek aan standaardprofie­
len voor klanten, welke in 1998 met de splitsing werden geïntroduceerd. Aan
de hand van deze standaardprofielen kon het verbruik van consumenten relatief
gemakkelijk worden geschat. Zonder de standaardprofielen was het voor consu­
menten noodzakelijk om een aanzienlijke investering te doen in de installatie van
een geavanceerde verbruikmeter. Dit maakte switching onaantrekkelijk.
Aangezien de splitsing en de introductie van standaardprofielen tegelijkertijd
werden doorgevoerd, is het niet mogelijk te bepalen welk deel van de toename in
switchgedrag is toe te schrijven aan de splitsing en welke deel aan de introductie
van standaardprofielen.
Verminderen de marges? Met een toename van de concurrentie op de elektrici­
teitsmarkt verwachten we a priori dat de marges in de gehele waardeketen zullen
afnemen. De prijs van elektriciteit is opgebouwd uit productiekosten, transmis­
sie- en distributiekosten (transport), en leveringskosten. Door de kosten of omzet
van de afzonderlijke activiteiten in de waardeketen op te tellen en te vergelijken
met de prijs van elektriciteit kunnen we een ‘residu’ uitrekenen. Dit residu is een
indicatie van de winst die beschikbaar is in de sector.
Op basis van cijfers van Bertram & Twaddle kunnen we de totale omzet van
de distributiebedrijven schatten (Bertram & Twaddle, 2005). Voor transmissie
gebruiken we de omzetcijfers van Transpower. Voor de productiekosten hanteren
wij de groothandelsprijzen zoals aangegeven door Contact Energy (zie figuur
3). Indien de som van productie, transmissie en distributie wordt afgetrokken
van de gemiddelde elektriciteitsprijs blijft het residu over dat de winst bevat die
beschikbaar is voor productie en retail. In figuur 5 is de verhouding van de kos­
tenopbouw weergegeven. De jaren 2001 en 2003 worden buiten beschouwing
gelaten vanwege de extreme droogte en pieken in de stroomprijs (zie figuur 3).
Uit figuur 5 blijkt dat het residu in de sector is toegenomen. Dit is het te­
genovergestelde van onze a priori verwachting van lagere marges door meer
concurrentiedruk.

Conclusie
Uit onze analyse blijkt dat de verwachte positieve effecten op prijs, kosten en
concurrentie niet zijn gerealiseerd. De splitsing veroorzaakte een verschuiving in
de markt waarbij de leveringsactiviteiten van de geïntegreerde bedrijven werden
opgekocht door de grote producenten. Dit zorgde voor verticale integratie en een
afname in de competitieve kracht in de sector. Recentelijk heeft Nieuw Zeeland
een sectorspecifieke toezichthouder in het leven geroepen. De introductie van
een sectorspecifieke toezichthouder in een eerder stadium (een gedragsmaat­
regel) had mogelijk tot positieve resultaten kunnen leiden, gezien de ervaringen
met sectorspecifieke toezichthouders in andere landen zoals in Nederland of het
Verenigd Koninkrijk.

500
0
1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

retail

figuur 5

Ontwikkeling kostenopbouw en residu
(retailmarge)
Literatuur

100%

Bertram, G. (2006) Restructuring the New Zealand Electricity

80%

Sector 1984-2005. In: Sioshansi, F.P. & W. Pfaffenberger (eds)
International Experience in Restructured Electricity Marekts: What

60%

works, what does not and why? Elsevier Science, te verschijnen.

40%

Bertram, G. & D. Twaddle (2005) Price-Cost Margins and Profit
Rates in New Zealand Electricity Distribution Networks Since

20%
0%

1994: the Cost of Light Handed Regulation. Journal of Regulatory
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Productiekosten (groothandel)
Distributie

Transmissie
Residu

Economics, 27(3), 281-307.
Littlechild, S. (2005) Beyond Regulation. IEA/LBS Beesley
Lectures on Regulation series XV via www.electricitypolicy.
org.uk/pubs/misc/beesley.pdf

ESB

20 oktober 2006

535