Effecten van spreiding van rijksdiensten voor de regio’s van vestiging

Effecten van spreiding van rijksdiensten
voor de regio’s van vestiging
DR. C. P. A. BARTELS

– DRS.

J. B. R. WIJMA*

Het overheidsbeleid met betrekking tot de spreiding van rijksdiensten werd
aanvankelijk vooral gemotiveerd door de noodzaak congestieverschijnselen in het Westen
des lands weg te nemen, dan wel te vermijden. De laatste jaren is het spreidingsbeleid
meer en meer in het teken komen te staan van stimulering van de werkgelegenheid
in economisch zwakke regio’s.
In dit artikel wordt geprobeerd enig inzicht te verschaffen in de effecten
van het spreidingsbeleid voor de regio’s van vestiging. Hoewel de winst aan arbeidsplaatsen
vergeleken met de oorspronkelijke plannen nogal schamel is geweest, blijkt het spreidingsbeleid
qua effectiviteit toch gunstig af te steken bij b.v. het toekennen van regionale
investeringspremies. De structuur van de werkgelegenheid. die bij de verplaatste
instellingen wordt geboden, blijkt goed aan te sluitenbij het regiode arbeidsaanbod.
Ondervraagde instellingen bleken bovendien in redelijke mate tevreden te zijn
met hun nieuwe vestigingsplaats.
1. Inleiding
In een georiënteerde markteconomie zoals die in Nederland bestaat, is de invloed van de overheid op de ruimtelijke
economische ontwikkeling zeer beperkt 1). Een instrument
voor het voeren van een ruimtelijk economisch beleid waarvan nog het duidelijkst de resultaten zijn vast te stellen, is
de spreiding van werkgelegenheid bij de overheid zelf.
Vandaar dat dit instrument reeds twintig jaar een plaats
inneemt in het ruimtelijke beleid in Nederland 2).
Toepassing van dit instrument heeft vooral halverwege
de jaren zeventig en opnieuw zeer recent tot nogal wat maatschappelijke beroering aanleiding gegeven. In d e daarbij
gevoerde discussies viel de nadruk o p d e gevolgen van dit
spreidingsbeleid voor het donorgebied: het Westen, in casu
de agglomeratie Den Haag. Mogelijke gevolgen voor deze
regio werden eerder in ESB besproken 3).
De andere kant van de medaille, de effecten voor d e
regio’s waar nieuwe vestiging plaatsvindt, is in de discussie
ons inziens duidelijk onderbelicht. Afgezien van een schatting van werkgelegenheids- en inkomenseffecten van de
komst van de Centrale Directie van de PTT naar Groningen 4), is nauwelijks onderzocht welke gevolgen het spreidingsbeleid voor de regio’s van vestiging kan hebben.
In deze bijdrage stellen we ons ten doel de spreiding van
rijksdiensten te belichten vanuit de optiek van de ontvangende regio. We zullen nagaan of van deze spreiding een
wezenlijke bijdrage te verwachten is aan de oplossing van
de problematiek van economisch zwakke regio’s. Om te
komen tot enigszins verantwoorde uitspraken, hebben we een
beperkt empirisch onderzoek verricht onder reeds gespreide
overheidsinstellingen. Voordat we de resultaten hiervan bespreken, willen we eerst een beknopte schets geven van d e
historie van het spreidingsbeleid. Daarna gaan we na wat aan
de hand van onze empirische studie kan worden gezegd
over de effecten o p werkgelegenheidsgebied en o p het functioneren van de gespreide instellingen.

2. Geschiedenis van het spreidingsbeleid
De start van het beleid tot spreiding van rijksdiensten

ESB 21-5-1980

kan worden gelegd bij het uitbrengen van de Eerste nota
inzake de ruimtelijke ordening in 1960. Deze nota gaf uitdrukking aan d e bezorgdheid over een te grote concentratie
van bevolking en economische activiteit in het westelijke
deel van het land. O m deze concentratie te beperken werd de
mogelijkheid geopperd het ambtelijk apparaat meer te spreiden over d e rest van het land. Het nastreven van een dergelijke spreiding werd dus vooral gemotiveerd met de verwachte congestiekosten in het Westen. De positieve gevolgen van
de spreiding voor de ontvangende regio’s kregen aanvankelijk minder nadruk. In latere jaren is dat echter veranderd.
Tevens veranderde de visie o p d e verwachte congestiekosten
in het Westen.
We kunnen zodoende twee doelstellingen onderscheiden,
waarop het spreidingsbeleid betrekking zou hebben, nl.:
ontlasting van het Westen. De motieven hiervoor ontleende men aan twee soorten nadelen die aan concentratie
verbonden zouden zijn:
– concentratie van economische activiteit veroorzaakte
een krappe arbeidsmarkt (in de jaren zestig), en daarmee tevens een mogelijke bron van looninflatie;
– d e sterke concentratie van d e bevolking zag men alseen

* De auteurs zijn resp. verbonden aan de vakgroep Toegepast Economisch Onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen en aan de
afdeling onderzoek van de Provinciale Planologische Dienst
te Groningen. Zij danken H. Folmer en P. Pellenbarg voor hun
adviezen bij het empirische deel van dit onderzoek. Over het
onderzoek is eveneens gerapporteerd in de doctoraalscriptie van
J. Wijma, Spreiding van rijksdiensten als regionaal beleidsinsrrument, Geografisch Instituut, Rijksuniversiteit Groningen. Hierin
wordt het spreidingsbeleid tevens in een veel beter kader behandeld.
I ) C. P. A. Bartels, Regionaal economisch beleid. Strategisch
handelen of meedobberen?, Intermediair. jg. 10, nr. 10. blz. 65-71.
2) C. P. A. Bartels en S. Y. Roosma. De dienstensector in het
&ionale beleid ( I ) en (11). ESB, 28 maart 1979, blz. 31 1-316, resp.
4 april 1979, blz. 342-348.
3) A. M. C. Jansen, Verplaatsing rijksdiensten, effecten voor werkgelegenheid en bevolking, ESB, I augustus 1973. blz. 684-687;
J. A. H. Bron en A. Reitzema, Van .,spreidingsbeleid riiksdiensten”
naar ,,vestigingsbeleid van nieuwe diensten’, ESB, 23 november
1977. blz. 1 152-1 158.
4) FNEI, De komst van de Centraie Directie der PTT; enkele economische gevolgen voor het Noorden der Lands, Groningen. 1975.
~~

– –

-~

~

bedreiging voor de schaarse open ruimte in de Randstad. De nog bestaande open ruimte wilde men juist
dun bevolkt houden (het Groene Hart);
stimulering van de sociaal-economische ontwikkeling van
zwakke regio’s.
Om de spreidingsgedachte gestalte te geven is gedurende
de afgelopen twintig jaar een reeks commissies en werkgroepen aan het werk geweest en zijn diverse nota’s met uitgangspunten en taakstellingen uitgebracht. We geven de belangrijkste gebeurtenissen in chronologische volgorde weer:
de Commissie Spreiding ~ijksinstellin~en
(commissieDrees) bracht haar eindrapport uit, met als advies dat
de regering de spreiding van haar instellingen blijvend
dient te bevorderen. De commissie geeft een eerste lijst
van concrete spreidingsmogelijkheden 5);
de Werkgroep Spreiding Rijksinstellingen werd ingesteld om de aanbevelingen van de commissie-Drees
uit te werken. In de daaropvolgende jaren werden een
aantal spreidingsoperaties voltooid over korte afstand:
de Postcheque- en Girodienst (PCGD), het rekencentrum van d e belastingdienst en het rijksinstituut
voor de opleiding van hogere politie-ambtenaren verhuisden naar Arnhem en Apeldoorn;
in de Tweede nota inzake de ruimtelijke ordening werden een aantal nieuwe spreidingsgevallen aangekondigd. Deze betroffen verplaatsingen over langere afstand naar steden in het Noorden, Oosten en Zuiden
van het land;
in een brief aan de Tweede Kamer, gedateerd o p
7 november 6), werden bovenstaande voornemens veitaald in een lijst met over te plaatsen onderdelen van
diensten, met plaats van vestiging en aantallen arbeidsplaatsen die hiermee waren gemoeid. Het ging om zo’n
1.700 a 2.000 arbeidsplaatsen. De grootste operaties
waren de overplaatsing van het Algemeen Burgerlijk
Pensioenfonds (ABP) naar Heerlen (745 arbeidsplaatsen) en de Centrale Dienst voor In- en Uitvoer naar
Groningen (1 86 arbeidsplaatsen);
in de Nota over de ontwikkeling van de Haagse agglomeratie en de afremming van de groei van de kantorensector werd een intensivering van het spreidingsbeleid
aangekondigd 7). De concrete taakstelling werd gesteld
o p 6.500 arbeidsplaatsen in de periode 1973-1978 en
9.500 in de periode 1978-1985, welke plaatsen naar
het Noorden, Zwolle en Zuid-Limburg zouden gaan.
De Commissie Spreiding Rijksdienst werd gevormd
om deze maatregelen voor te bereiden en te coördineren. Deze taakstellingen zijn bekend geworden als resp.
de Eerste en Tweede Fase van het intensieve spreidingbeleid;
de RARO (Raad van Advies voor de Ruimtelijke
Ordening) kritiseerde de nieuwe taakstellingen vooral
vanuit bezorgdheid om d e ontwikkeling van de arbeidsmarkt in d e Haagse agglomeratie en adviseerde de
spreiding te beperken tot de groeicomponent in de
werkgelegenheid bij rijksdiensten 8);
een nieuwe spreidingslijst, gedateerd o p I maart 9),
maakte duidelijk hoe de eerste fase van het intensieve
svreidinnsbeleid zou worden gerealiseerd. Zuid-Lim&rg kreeg ruim 2.100 plaatserí~oebeeld 100door het
(l.
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) ). Zwolle 400
(Rijksinkoopbureau), Emmen bijna 8OÓ’én Groningen/ Leeuwarden 3.400 (dit laatste aantal heeft betrekking o p een deel van de Centrale Dienst van de PTT en
enkele andere PTT-onderdelen. De bedoeling was dit
deel gedurende de eerste fase over te plaatsen en het resterende gedeelte van de Centrale Directie, 2.000 plaatsen, later. (Later zijn deze 2.000 plaatsen echter van de
spreidingslijst afgevoerd.) Voor de tweede fase werd het
voornemen geuit ook gesubsidieerde instellingen in de
spreidingsoperatie te gaan betrekken;
uit de Verstedefijkingsnota valt een afremming van de

realisering van het intensieve beleid af te leiden. De
spreidingsaantallen zouden worden beperkt tot de
groei van het rijksapparaat in de Haagse agglomeratie. De eerste fase hoopte men in 1980 af te ronden.
Daarna zouden er in het kader van de tweede fase in de
periode 1980-1985 ca. 5.000 arbeidsplaatsen (nieuwe
of overgeplaatste) buiten de Randstad worden gecreëerd. De taakstelling voor latere jaren zou o p basis
van een uit te voeren evaluatie en de actuele werkgelegenheidssituatie later worden ingevuld 10);
de Perspectievennota Zuid-Limburg l I) bevat de toezegging ten minste 2.500 arbeidsplaatsen bij rijksdiensten in Zuid-Limburg te creëren in de periode
1981-1985;
het Integraal Structuur Plan voor het Noorden 12)
belooft het Noorden 3.000 arbeidsplaatsen bij rijksdiensten in de iaren 1980-1985;
19791 1980 recent werden enkele concrete spreidingsgevallen
aangekondigd, waarvan vooral Zuid-Limburg zal profiteren.
Uit dit overzicht blijkt dat na een vrij lange voorbereidingsfase (de jaren zestig), d e intensivering van de spreidingsplannen maar van zeer korte duur is geweest. De in het
kader van deze intensivering vastgestelde taakstellingen
werden vrijwel onmiddellijk weer afgezwakt. Bezorgdheid
om de arbeidsmarktsituatie in de Haagse agglomeratie was
hiervoor een belangrijk motief. Deze werd door de opeenvolgende bewindslieden blijkbaar zwaarder gewogen dan de
veel slechtere arbeidsmarktsituatie in de zwakke, perifere
regio’s. De afzwakking van het spreidingsbeleid blijkt nog
duidelijker als we nagaan in welke mate de taakstellingen
werden gerealiseerd. Hieraan besteden we aandacht in de
volgende paragraaf.

3. Effecten van het spreidingsbeleid op de werkgelegenheid
in regio’s van vestiging
Voor het beoordelen van de wrnselijkheid van het hier
besproken spreidingsbeleid dient men inzicht te hebben in
een aantal effecten van de spreidingsoperaties. Te denken
valt.hierbij aan financiële kosten die zijn verbonden aan de
verplaatsing, de perceptie van voor- en nadelen door de bij
te spreiden instellingen werkzame ambtenaren en door nu
werkloze arbeidskrachten in de regio’s van bestemming, de
gevolgen voor het functioneren van de instelling, vooral gezien de soms sterke gerichtheid op contacten binnen de
Haagse agglomeratie, en de gevolgen voor de economie van
de regio van vertrek en die van vestiging (af te meten aan
indicatoren als het niveau en de aard van geschapen directe
en indirecte werkgelegenheid, stabiliteit van de werkgelegenheid, inkomensniveau enz.). Zolils in de inleiding werd opgemerkt willen we ons hier beperken tot een analyse van
enkele gevolgen voor de regio van vestiging. We concentreren ons daarbij allereerst op het werkgelegenheidsaspect.
Voor de ontvangende regio’s is de vestiging van rijksinstellingen aantrekkelijker naarmate meer werkgelegenheid voor
de autochtone beroepsbevolking wordt geboden. Hoeveel arbeidsplaatsen, in totaal en voor de regionale bevolking, zijn
door spreidingsoperaties gecreëerd en welke soorten werk
betrof het? O m deze vragen te kunnen beantwoorden hebben we de informatie, die uit enkele bestaande bronnen beschikbaar was, zelf verder aangevuld door middel van een

5) Nederlandse Staatscourant. 2 februari 1979, blz. 3.
6) Tweede Kamer, zitting 1967-1968, 9395, nr. I.
7) Tweede Kamer, zitting 1972-1973, 12043, nrs. I en 2.
8) RARO, Advies over het spreidings- en inrichtingsbekid, 1973.
9) Tweede Kamer, zitting 1973-1974, 12831, nr. I.
10) Tweede Kamer, zitting 1976-1977. 13754, nrs. 10 en I I.
I I) Tweede Kamer, zitting 1977-1978, 13969, nrs. 4 en 5.
12) Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15550, nrs. I en 2.

enquête onder alle overheidsinstellingen, die sinds 1967 in
het kader van het spreidingsbeleid buitende Randstad werden
gevestigd (35 volgens informatie van het CBSR. We hebben
echter de overplaatsing van de Centrale Directie van de PTT
en het Rijksinkoopbureau buiten de enquête gehouden,
omdat deze nog maar net op gang gekomen resp. juist gerealiseerd is). Twintig instellingen bleken bereid op onze vragenlijst te reageren (een negatieve reactie kregen we o.a. van
enkele grote instellingen, namelijk het ABP te Heerlen en het
Rijkscomputercentrum te Apeldoorn, en van een aantal
kleinere instellingen). De geënquêteerde instellingen vertegenwoordigen 54% van de formeel overgeplaatste arbeidsplaatsen bij gespreide instellingen.
Bezien we allereerst het totale aantal directe arbeidsplaatsen, dat sinds 1967 in het kader van het spreidingsbeleid
formeel is verplaatst. O p basis van onze enquête en van
enkele andere bronnen komen we tot een schatting van ongeveer 5.500 arbeidsplaatsen (incusief 400 PTT-ers van de
Centrale Directie in Groningen). De ruimtelijke verdeling
van deze werkgelegenheid was als volgt:
Noorden (Groningen, Friesland, Drenthe) ………
Zwolle …………………………………
Zuid-Limburg ……………………………
Rest (Apeldoorn, Enschede, Lochem, Zeist, Lelystad)
13) …………………………………..

21%
9%
52%
18%

Meer dan de helft van de formeel gespreide arbeidsplaatsen
is dus in Zuid-Limburg terechtgekomen. Het Noorden heeft
veel minder geprofiteerd, voornamelijk door de zeer sterk
vertraagde relokatie van de PTT.
Uit deze cijfers blijkt dat het tempo van de spreiding erg
laag is geweest: gemiddeld nog geen 500 ai’beidsplaatsen
per jaar, terwijl de plannen uitgingen van het drievoudige!
Dit trage tempo blijkt ook als we de realisatie van de eerste
fase van de intensieve spreiding beschouwen. Momenteel
blijkt van de toegezegde arbeidsplaatsen in deze fase (in
totaal 6.705) 42% te zijngerealiseerd. In het Noorden bedraagt
het realisatiepercentage slechts 14, tegenover 83 in ZuidLimburg en 100 in Zwolle.
Het bovenstaande cijfer van 5.500 gespreide arbeidsplaatsen geeft geen volledige indruk van de directe werkgelegenheid die op dit moment aan deze diensten is verbonden. In d e
meeste gevallen blijkt er namelijk sprake te zijn geweest van
groeiende diensten. Op basis van de verzamelde gegevens en
enkele schattingen komen we voor eind 1979 op een werkgelegenheid van ongeveer 7.500 arbeidsplaatsen bij deze
gespreide rijksdiensten. Dat betekent een groei ten opzichte
van het formele aantal gespreide arbeidsplaatsen van bijna
40%. Het werkelijke groeicijfer is nog hoger, omdat de groei
in bijna alle gevallen over een kortere periode (dan 19671977) is gerealiseerd. Als we d e groeicijfers in jaarcijfers
omzetten en rekening houden met de omvang van de betreffende instellingen, komen we op een gemiddelde jaarlijkse
groei van 6,4%. Opvallend snelle groeiers waren het ABP te
Heerlen (met de Stichting Administratieve Pensioenensamen
een groei van 930 naar 2.200), Rijksstudietoelagen te Groningen (van 130 naar 221), de Afdeling Voertuigendocumentatie te Veendam (van 140 naar 302) en d e Rijksdienst voor
de Monumentenzorg te Zeist (van 59 naar 180). Van d e 20
geënqueteerde instellingen was er slechts één, waarbij de
werkgelegenheid was afgenomen.
Om het bovengenoemde groeicijfer beter te kunnen interpreteren, maken wij een vergelijking met de groeicijfers van
de totale werkgeIegenheid in de dienstensector en bij d e
overheid. Beide bedragen over ongeveer dezelfde periode
(1965-1978) ca. 30% 14). De conclusie is dat d e groeipotentie
van de gespreide diensten een zeer aantrekkelijk facet voor de
ontvangende regio’s is geweest.
Om te achterhalen of deze groeipotentie ook o p lange
termijn aanwezig is, werd de geënquêteerde instellingen gevraagd naar hun verwachting ten aanzien van het toekomstig personeelsbestand. Bijna t e derde verwachtte een
we
uitbreiding in d e nabije toekomst (tot 1985), en 6% van de

ESB 21-5-1980

instellingen zelfs een groei van 50%. Daarentegen verwachtte
een kwart géén belangrijkegroei meer. Uit deze verwachtingen
blijkt dat de gespreide diensten waarschijnlijk ook in de toekomst nog voor een expansie van de werkgelegenheid kunnen zorgen.
De winst aan arbeidsplaatsen voor de ontvangende regio’s
blijkt vergeleken met de oorspronkelijke plannen dus nogal
schamel te zijn geweest. Toch kunnen we o p basis van deze
vergelijking het spreidingsbeleid niet zonder meer als grotendeels irrelevant afdoen. Dat blijkt b.v. als we het werkgelegenheidsresultaat van het spreidingsbeleid vergelijken met
dat van een ander beleidsinstrument, namelijk de regionale
investeringspremies. Het aantal arbeidsplaatsen dat in de
commerciële dienstensector aan toegekende regionale investeringspremies was verbonden, bedroeg over ongeveer dezelfde periode iets minder dan 2.500 (welk ciifer nog niet
aangeeh dat deze arbeidsplaatsen ook werkelijk werden gerealiseerd en dat een moeeliike realisatie a a n de reeionale
– .
investeringspremies toegeschreven zou kunnen worden. Het
is dus duidelijk een maximale schatting. Het cijfer is gebaseerd op informatie van het Ministerie van Economische
Zaken). De werkgetegenheidscreatie door d e overheid heeft
blijkbaar een duidelijk grotere betekenis gehad voor de
zwakke regio’s dan die door gesubsidieerde dienstverlenende
particuliere ondernemingen.
O m de betekenis van deze nieuwe werkgelegenheid voor
d e ontvangende regio’s beter te kunnen beoordelen, is een
aantal kenmerken van het personeelsbestand van de geenqueteerde instellingen relevant. Uit de enquête werd
informatie ingewonnen met betrekking tot de regio van herkomst van het personeel, waarbij als regio van vestiging een
gebied werd aangemerkt met een straal van c a 50 km rondom
de lokatie. Tabel 1 bevat de gegevens over de geografische
herkomst van het personeel.
Tabel 1. Regio van herkomst van k t personeel bij 20 gespreide instellingen
Meeverhuisde
instellingen

Werving uit regio van
vestiging b)

omvamg bij
In procenten van

held eind 1979

Zu~d-Limburg….
Rest van het land
Totaal

……….l

76%
64%

1 194
527

.
2.021

1

42%

(

39%

1

2.500

1

75%

a) Irr procenten van de personeelsomvang bij verplaatsing
b) Inclusief nieuw opgerichte diensten.

Uit deze cijfers blijkt dat van d e oorspronkelijk aanwezige
arbeidsplaatsen per saldo (na retourmigratie) ongeveer 40%
door migranten werd ingenomen. In het Noorden en in ZuidLimburg ligt dit cijfer echter aanzienlijk lager, nl. o p 28%.
Van het personeelsbestand eind 1979 blijkt 75% uit d e regio
van vestiging afkomstig. I n het Noorden lag dit cijfer zelfs
o p 84%! Zeker in d e perifere regio’s blijken d e arbeidsplaatsen bij d e gespreide diensten dus voor een opvallend groot
gedeelte aan de lokale beroepsbewolking ten goede te komen.
Voor het beoordelen van het beiang van de gecreëerde
werkgelegenheid voor de regionale arbeidsmarkt kunnen
we niet vaktaan met het vermelden van de totale aantallen
arbeidsplaatsen per regio. Immers, voor verschillende deelgroepen van & beroepsbevolking zijn de kansen o p de
arbeidsmarkt zeer verschillend. Uit de werkloosheidsstatistiekm weten we d a t b.v. vrouwera en jongere schmfverfaters
tot d e kansarme groepen k u n e n worden gerekend. Wat is

13) Uitpan&rd! de Rijksdienst voor d e Fhseheerpolders welke
niet als e
& spredingsgevai Itan wwdern aangemerkt.
14) CBS, Sra~iscisch
zakhoek 1979. blz. 113.

m

de betekenis van de spreiding van rijksdiensten geweest voor
deze groepen? Tabel 2 bevat hierover enige informatie.
Tabel 2. Geslacht en leeftijd van personeel bij 20 gespreide
instellingen
Situatie eind 1979

I
deel vrouwen

verplaatsing

I

1

I I

ing of nieuwe
vestiging
totaal

Noorden

I

I
ZuidILimburg

I

rest

..

deel werknemen
jonger dan 30jaar

Deze informatie toont aan dat de onderzochte instellingen
in de perifere regio’s belangrijke verschaffen van werk zijn
aan jongeren en vrouwen. In 1976 was het aandeel van
vrouwen in de totale werkgelegenheid in de drie noordelijke
provincies 25% en in Limburg 28% 15). In Nederland als
geheel was in 1975 40% van de werkzame beroepsbevolking
jonger dan 30 jaar 16). De aandelen van deze categorieën
blijken bovendien sterk te zijn toegenomen na de relokatie.
Over het geheel genomen lijken deze kenmerken goed aan te
sluiten bij die van enkele categorieën met een slechte positie
op de regionale arbeidsmarkt.
Een ander kwalitatief aspect dat voor de regio van vestiging van belang is, is de opleidingsstructuur van de gecreëerde werkgelegenheid. Naarmate deze beter aansluit bij
het beschikbare arbeidspotentieel, kan het effect van de
vestiging op de regionale arbeidsmarkt gunstiger zijn.
Tabel 3 geeft een beeld van de opleidingsstructuur bij de
werknemers van de gespreide diensten.
Tabel 3. Opleidingsstructuur bij 20 gespreide instellingen
eind 1979 a) b)
Procentuele aandeel
van:

Noorden

ZuidLimburg

Rest

Alle gespreide
diensten

……
.
……

Lager onderwijs
Middelbaar onderwijs
Hoger onderwijs

a) Lager onderwijs: lbo. leao. mavo. e.d.: middelbaar onderwijs: mts, mbo. havo, atheneum. e.d.: hoger onderwijs: hbo en universiteit.
b) Tussen haakjes is vermeld de mutatie in de aandelen tussen de situatie vóór spreidingsoperatie en de situatie eind 1979.

Uit deze cijfers blijkt dat de werkgelegenheid bij de gespreide diensten in de perifere regio’s heel anders van samenstelling is dan in de restgroep. Het opleidingsniveau ligt in
de laatste groep aanzienlijk hoger. Het aandeel lager
opgeleiden is in de perifere regio’s opvallend groot. Bovendien
is dit aandeel sterk toegenomen sinds het moment van
spreiding, vooral ten koste van de middelbaar opgeleiden. Dit
zou erop kunnen wijzen dat er bij deze instellingen nogal wat
mogelijkheden tot substitutie tussen verschillende opleidingsniveaus bestaan, waarbij kan worden gereageerd op het
regionale arbeidsaanbod (waarvan in de perifere regio’s
immers een grote groep laaggeschoolden deel uitmaakte). Dit
kenmerk is voor het functioneren van de regionale arbeidsmarkt van groot belang.
Behalve de tot nu toe besproken direct aan de gespreide
diensten verbonden werkgelegenheid, zou door de spreiding
indirecte werkgelegenheid in de regio kunnen zijn ontstaan.
De door ons uitgevoerde enquête maakt het niet mogelijk
om tot een kwantitatieve aanduiding hiervan te komen.
Wèl zijn uit de verkregen antwoorden enkele kwalitatieve
te maken voor de afgeleide effecten binnen
de produktiesfeer (de afgeleide effecten ten gevolge van
conSumptieve bestedingen van de ambtenaren kten we hier
buiten beschouwing) 16).
Relaties met andere instellingen blijken zich vooral binnen
610

het overheidsapparaat zelf af te spelen. Bij 40% van de
resvondenten waren de relaties met andere overheidsinstellingen nl. belangrijker dan die met particuliere bedrijven.
Voor nop eens 40% waren beide soorten relaties even belannrijk. ~e-relaties ‘ket andere overheidsinstellingen hebben
voor 45% betrekking op informatie-uitwisseling. Hierbij zijn
persoonlijke contacten en het gebruik van telecommunicatie
even belangrijk. Als geografische begrenzing van het relatiegebied komt uit het onderzoek het gehele land naar voren.
Uit deze gegevens kunnen we afleiden dat er bij de onderzochte diensten géén opvallend sterke intraregionale afgeleide effecten voor de nieuwe regio van vestiging zijn aan te
geven. Voor zover er van afgeleide effecten in de produktiesfeer sprake is, zullen deze vooral interregionaal zijn en ten
gunste uitvallen van regio’s waar veel overheidsinstellingen
zijn gevestigd. In feite betreft dit dan de agglomeratie
Den Haag.

4. Effecîen van spreiding op het functioneren van de instellingen in de nieuwe regio
In het voorgaande beschouwden we vooral enkele effecten
van de spreiding van rijksdiensten op macroniveau. Voor
het wel en wee van de regionale economie is het functioneren
op microniveau evenzeer van belang. Daarom willen we in
deze paragraaf wat verder ingaan op dit aspect.
Een globaal beeld van dit functioneren is verkregen door
van een aantal lokatiefactoren de belangrijkheid en de
waardering aan te laten geven. In tabel 4 worden factoren,
die door minstens de helft van de respondenten werden
genoemd, geclassificeerd. De als het belangrijkst beschouwde
factoren worden zonder uitzondering op de nieuwe lokatie
gemiddeld gunstiger beoordeeld dan op de oude, ongeacht de
regio van vestiging. Het gunstige oordeel heeft vooral betrekking op de categorieën arbeid en ruimte. Ongunstiger is het
oordeel over de ligging ten opzichte van het verkeersnet,
maar deze factor wordt gemiddeld als minder belangrijk geclassificeerd. Het feit dat de vestigingsplaats van andere bedrijven en instellingen als onbelangrijk wordt bestempeld,
bevestigt het beeld in de vorige paragraaf van een zeer
zwakke verwevenheid met de rest van de regio.
Tabel 4. Waardering lokatiefactoren vòòr en na spreiding
door 20 gespreide instellingen
Oude lokatie

Nieuwe lokatie

Zeer belangrijk:
– huisvesting personeel
– arbeidsklimaat
– woon- en leen– aanbod middelbaar personeel
– parkeergelegenheid

…………
……………..
…………
….
…………..

Enigszins van belang:
– ligging t.o.v. spoorwetnet
– uitbreidingsmogelijkheid
– ligging t.o.v. landelijk wegennet

……..
………
..

a) D e factoren zijn weergegeven in volgorde van belangrijkheid. Onbelangrijk bleken
factoren als: aanbod gebouwen. kosten bedrijfsruimte. ligging t.o.v. andere bedrijven
en instellingen, en aanbod hoger personeel. D e waardering is kwalitatief uitgedrukt, met
= zeer gunstig. = gunstig. f = onduidelijk. – = ongunstig.

++

+

Invulling van gunstige en ongunstig beoordeelde factoren
werd ook op een andere wijze verkregen, namelijk door de
instellingen te vragen voor- en nadelen van de huidige vestigingsplaats te noemen. Als voordelen werden het meest
genoemd:
– arbeid (aanbod en werkklimaat), door 30% genoemd;
– aantrekkelijke omgeving, 25%;

15) CBS, Regionaal srarisrisch zakboek 1977. blz. 72.
16) CBS, Srarisrisch zakboek 1979. blz. 110-1 1 1 .
16) Zie hiervoor FNEI, t.a.p.

i

– meer kantoorruimte beschikbaar, 20%;
–

een goede lokale ligging, 15%.

De meest genoemde nadelen zijn:
– de landelijk excentrische ligging, door 65% genoemd;
–

een slecht functionerend openbaar vervoer, 15%;

– een tekort aan ruimte, 10%.

Voor de besluitvorming ten aanzien van het spreidingsbeleid moeten voor- en nadelen tegen elkaar worden afgewogen. O m meer zicht te krijgen o p de belangrijkheid van
deze voor- en nadelen hebben we twee methoden van onderzoek gevolgd. Allereerst is de respondenten gevraagd aan te
geven of men tevreden is met de huidige lokatie. Op deze
Wel zou, als d e mogevraag antwoordde 95% beves~igend!
lijkheid daartoe werd geschapen, 20% een andere lokatie
prefereren vanwege de afstand t.o.v. het Westen. Deze beantwoording duidt erop dat de betreffende instellingen zelf d e
voordelen als belangrijker inschatten dan de nadelen.
Een objectiever beeld wordt verkregen als de effecten
afzonderliik worden gekwantificeerd. Voor enkele effecten
is een dergelijke kwantificering in geld mogelijk met name
voor huisvestingskosten en communicatiekosten. Bii de
enquête zijn enkele vragen over deze kosten ge&eld.
Beantwoording daarvan bleek echter maar bij een deel van
de instellingen mogelijk, zodat de resultaten als zeer ruwe
indicaties moeten worden gezien. Uit gegevens van 12 instellingen komt het volgende beeld naar voren wat betreft de
huurprijs van kantoorruimte (in gld. per m2 per jaar):
Noorden
Zuid-Limburg
Rest
Totaal

65 (gebaseerd
125 (gebaseerd
139 (gebaseerd
105 (gebaseerd

op gegevens van
op gegevens van
op gegevens van
op gegevens van

3 instellingen);
4 instellingen);
5 instellingen);
12 instellingen).

Het Noorden springt eruit met zeer lage huur. Overigens
zou het beeld van de huurprijs per werknemer gedeeltelijk
veranderen, omdat het kantooroppervlak per werknemer
sterk varieert (Noorden 52 d, Zuid-Limburg 18 m2, rest
44 m2, totaal 29 m2, alle cijfers voor dezelfde instellingen als
boven genoemd).
Kwantificering van de communicatiekosten blijkt nog
meer problemen o p te leveren dan die van de huisvestingskosten. Bij vier instellingen kon het aandeel van deze categorie in de totale kosten worden berekend. Dit aandeel was
in alle vier gevallen kleiner dan 2%. Daarentegen was de
huur bijvooibeeld bij deze instellingen een belangrijkere
kostencomponent. Van zes instellingen is een schatting van
de communicatiekosten per werknemer verkregen (gespecificeerd naar reiskosten en telecommunicatiekosten). Voor
drie instellingen in het Noorden en Zuid-Limburg bedroegen
deze ongeveer f. 600 per jaar. Voor drie instellingen die
elders zijn gevestigd, lagen deze kosten aanzienlijk hoger,
nl. op f. 1.000 per jaar. De samenstelling van de communicatiekosten, gemeten naar het aandeel van de reiskosten,
verschilt nauwelijks per regio van vestiging; 57% voor de
perifere vestigingen en 55% voor de andere. De reiskosten
zijn natuurlijk het gevoeligst voor de lokatie van de instelling.
Bovenstaande resultaten combinerend komen we tot de
schatting dat 1 % van de kosten bij dit soort instellingen als
afstandsgevoelig is aan te merken.
De resultaten voor de communicatiekosten per werknemer zijn op het eerste gezicht bevreemdend: ze zijn immers
lager in perifere vestigingen. De verklaring hiervoor is te
vinden in de personeelsopbouw. In de perifeer gelegen vestigingen is er relatief veel minder hoger personeel, terwijl de
,,contactbehoeftew juist bij dit personeel aanwezig is.
Beschouwen we de communicatiekosten per werknemer met

een hogere opleiding dan wordt het beeld geheel anders.
O p basis van drie instellingen in het Noorden en ZuidLimburg komen we tot een schatting van f. 12.000 per jaar, en
voor eveneens drie instellingen elders gevestigd o p f. 2.700
per jaar!
Hoewel bovenstaande cijfers o p een zeer beperkt aantal
gevallen betrekking hebben, maken ze wel enkele belangwekkende, zij het enigszins speculatieve gevolgtrekkingen
mogelijk. Het belang van de aan fysieke afstand gekoppelde
communicatiekosten lijkt niet zo groot. Bovendien zijn deze
kosten te compenseren door personeel in dienst te nemen
met een lage ,,contactbehoeftemen met andere kosten, zoals
huisvestingskosten. Een verantwoorde afweging bij spreidingsbesluiten zou ermee zijn gediend als deze speculatieve
conclusies door middel van een uitvoeriger, gedegener
onderzoek zouden worden nagetrokken.
5. Besluit
Uit het empirische onderzoek waarover in deze bijdrage
werd gerapporteerd, komen de onderzochte gespreide rijksdiensten &ar voren als zeer aantrekkelijke verschaffers van
arbeidsplaatsen in economisch zwakke regio’s. Zij vragen
arbeidskwalificaties die in d e regio ruim voorhanden zijn,
bieden kansen aan vrouwen en jongeren, en leveren in elk
geval stabiele, maar veelal zelfs expansieve werkgelegenheid.
Bovendien blijken de instellingen o p de nieuwe lokatie niet
aanwijsbaar slechter te functioneren dan vóór de spreiding.
Onze informatie wijst zelfs o p het tegendeel: vrijwel alle
geënquêteerde instellingen zijn tevreden met de nieuwe
lokatie.
Hoewel de uitkomsten van de enquête onder de verschillende instellingen een grote uniformiteit vertoonden, willen
we waarschuwen voor een te algemene interpretatie van de
conclusies uit dit onderzoek. Het is bijvoorbeeld duidelijk
dat de veelomstreden spreiding van de Centrale Directie van
de PTT van geheel andere aard is dan de meeste van de
hier onderzochte spreidingsgevallen (specifieke kenmerken
van de Centrale Directie zijn b.v. het grote aantal arbeidsplaatsen waarom het gaat, en het gemiddeld hoge opleidingsniveau). De in dit onderzoek gesignaleerde effecten kunnen
daarom niet zonder meer aan elke specifieke spreidingsoperatie worden toegeschreven.
Vanuit de belangen van zwakke regio’s redenerend vormen
onze bevindingen sterke argumenten om een grotere rol voor
het spreidingsbeleid binnen het regionaal-economisch beleid
te bepleiten. In de recente geschiedenis van het spreidingsbeleid is echter juist een tegengestelde tendens te bespeuren:
een geleidelijke afzwakking van de taakstellingen. Deze afzwakking lijkt vooral het resultaat te zijn van het toekennen
van een groot gewicht a a n de belangen van de regio waar de
rijksdiensten traditioneel gevestigd zijn, de Haagse agglomeratie.
Zouden we daarentegen de belangen van de tradtioneel
zwakke regio’s een groter gewicht toekennen (wat gezien de
omvang en de hardnekkigheid van de daar bestaande problemen zeer goed te verdedigen is), dan komen we uit o p de
wenselijkheid van een hernieuwde intensivering van het
spreidingsbeleid. Een intensivering die, gezien de huidige
beperking van de groei van de overheidssector, alleen mogelijk is als, behalve de groeicomponent in de werkgelegenheid
bij de overheid, ook bestaande arbeidsplaatsen bij overheidsinstellingen in principe voor spreiding in aanmerking komen.
C. P. A. Bartels
J. B. R. Wijma