Een nieuwe visie op de
staatsschuld
Als de overheid in bet begin van dejaren vijftig had gekozen vooreen
andere fiscale behandeling van contractuele besparingen – niet de
premiebetalingen aftrekbaar en de uitkeringen belastbaar, zoals nu,
maar andersom — waren de staatsschuld en het financieringstekort nu
veel kleiner geweest dan in de huidige situatie het geval is.
De staatsschuld is in de jaren tachtig
in toenemende mate een onderwerp
van discussie geworden. De reden
hiervoor lijkt duidelijk: met name
sinds 1980 is de schuld explosief gestegen en wel tot circa 80% van het
netto nationaal inkomen. In de afgelopen jaren is een stortvloed van publikaties over dit onderwerp losgebarsten. De Kam e.a. wezen er in
NRC Handelsbladop dat gedurende
de jaren tachtig fors is ingeteerd op
het staatsvermogen: “Vermoedelijk
slaat de balans al dit jaar (1990) om.
De schulden van de staat zijn volgend jaar voor het eerst in mini dertig jaar groter dan de waarde van het
staatsbezit”1. Deze ontwikkeling
maakt de hoogte van de staatsschuld
tot een werkelijk probleem, aldus de
auteurs.
Voor een juiste beschouwing van de
staatsschuld is het van belang rekening te houden met de factoren die
de staatsschuld opdrijven. Een voorbeeld van een dergelijke opdrijvende factor is het bekende gegeven dat
toepassing van een kapitaaldekkingsstelsel voor de pensioenvoorziening
een ander beeld te zien geeft voor
de staatsschuld dan een omslagstelsel. Zo schreef de SER: “Indien in de
Tabel 1. Bruto staatsscbuld in procenten van bet nnt in verschillende
OESO landen (1989)
Nederland
80,1
Belgie
133,0
Verenigde Staten
51,4
Japan
68,0
West-Duitsland
42,7
Frankrijk
47,3
Italic
97,0
Groot-Britannie
39,6
Denemarken
54,9
Noorwegen
41,2
PESO
_______57.1
Bron: OESO, Economic outlook, nr. 47,
Parijs, juni 1990.
154
bedoelde (OESO – AWenjK) landen
voor de financiering van de ambtenarenpensioenen kapitaaldekking zou
worden toegepast (in plaats van omslag – AWenjK), zouden het overheidstekort en de staatsschuld van
deze landen hoger uitvallen dan
thans het geval is” . Het in Nederland gehanteerde kapitaaldekkingsstelsel voor de pensioenen draagt er
derhalve toe bij, dat de Nederlandse
staatsschuld bij internationale vergelijking (zie label 1) slechter afsteekt
dan gerechtvaardigd is.
Er is center een ander facet van de
pensioenvoorziening dat veel grotere gevolgen heeft voor de hoogte
van de staatsschuld, namelijk de fiscale behandeling van de pensioenen. In het huidige belastingstelsel
zijn de premiebetalingen voor pensioenen, evenals voor levensverzekeringen, aftrekbaar gesteld voor de
loon- en inkomstenbelasting, maar
ook voor de vennootschapsbelasting
(werkgeversdeel) . Daar staat tegenover dat de uitkeringen daarvan op
termijn wel belast worden. Zodoende wordt de belastinginning over dit
gedeelte van de heffingsgrondslag
uitgesteld.
Doet de situatie zich voor dat de premiebetalingen in een bepaald jaar
even groot zijn als de uitkeringen in
dat jaar, dan verandert de heffingsgrondslag niet. Deze wordt dan namelijk niet door de aftrekbaarheid
van de premies en de belastbaarheid
van de uitkeringen verbreed of versmald. Een dergelijke situatie heeft
derhalve voor de schatkist geen positief of negatief effect.
In de praktijk is echter gebleken dat
de premiebetalingen tientallen jaren
lang de uitkeringen hebben overtroffen, waardoor de heffingsgrondslag
gedurende die tijd “te smal” is geweest . Eenvoudig gesteld komt dit
crop neer, dat over de ruim/ 500
miljard 5 die de pensioenfondsen en
levensverzekeringsmaatschappijen
beheren “nog geen belasting is betaald”. Er is dus sprake van een latente belastingverplichting. Het voorstel
van premier Lubbers om de belastingheffing te vervroegen is dan ook
op dit punt gebaseerd. Dat het nettoeffect ervan nihil is, zal in het navolgende blijken.
De vraag is nu hoe sterk het belastingvrije pensioensparen doorwerkt
in de staatsschuld. Ter beantwoording zullen wij een methodiek bespreken volgens welke dit effect te
kwantificeren is. Daarna worden de
resultaten ge’interpreteerd.
Methodiek
Ter vaststelling van het effect dat de
wijze van belastingheffing op de contractuele besparingen heeft op de
staatsschuld, wordt het werkelijke
fiscale systeem vergeleken met een
door ons opgesteld fictief fiscaal systeem. Het enige verschil met het werkelijke systeem is dat in het fictieve
systeem wordt verondersteld dat vanaf 1950 tot en met 1988 de premiebetalingen niet aftrekbaar en de uitkeringen niet belast zijn. Dit leidt tot
een fictieve staatsschuld die na vergelijking met de werkelijke staatsschuld weergeeft hoe groot dit effect
is.
Hiertoe wordt voor ieder jaar een fictief tekort berekend door het werkelijke tekort te corrigeren. Dat betekent dat de premiebetalingen belast
en de uitkeringen van belasting vrijgesteld worden. Verder zal door het
eerder innen van de belastingen de
staatsschuld in het fictieve systeem
lager uitvallen dan in het werkelijke
systeem. De rentebetalingen op de
schuld zullen dus ook lager zijn; dit
is de tweede correctie. Ten slotte
wordt met een tweede vergelijking
de fictieve staatsschuld berekend
door het fictieve tekort op te tellen
bij de fictieve staatsschuld van het
voorgaande jaar.
1. J. de Haan, C.A. de Kam, C.G.M.
Sterks, Het verjubelde vermogen van Ne-
derland, NRC Handelsblad, 12 September
1990.
2. SER, Adviespensioenbesparingen, SERpublikatie nr. 12, 26 juni 1987, biz. 48.
3. A.P. Huijser, P.D. van Loo, Vergrijzing,
pensioenen en contractuele besparingen,
De Nederlandsche Bank, Monetaire Monografieen, nr. 5, biz. 55.
4. C.A. de Kam, Pensioenfondsen hebben
teveel geld, Intermediair, nr. 44, 1989,
biz. 23.
5. CBS, Nationale rekeningen, 1989.
In formulevorm:
FTn = (WSn-WSn-l) – Pn » B + Un . B
– (WSn-1-FSn-l) . (RBn/WSn-l)
FSn = FTn + FSn-1
FT
FS
WS
P
U
fictief tekort
fictieve staatsschuld
werkelijke staatsschuld
premiebetalingen op pensioenen
en levensverzekeringen
pensioen- en levensverzekeringsuitkeringen
B fictief belastingtarief
RB werkelijke rentebetalingen op
de staatsschuld
Werkelijk tekort:
Het verschil tussen de werkelijke
staatsschulden van twee opeenvolgende jaren vormt het werkelijke tekort. Dit is niet gelijk aan het financieringstekort omdat de overheid
behalve lenen op de kapitaalmarkt
ook monetaire financiering toepast.
Impliciet wordt derhalve verondersteld dat in het fictieve systeem evenveel monetair gefinancierd wordt als
in het werkelijke systeem. De overheid ziet met andere woorden in de
lagere staatsschuld geen reden minder monetair te financieren.
Premiebetalingen en uitkeringen:
– Pn * B +
B
De premies worden belast tegen een
tarief dat gelijk is aan het tarief waartegen de uitkeringen in werkelijkheid (gemiddeld) belast zijn en waren. Aangezien een dergelijk tarief
moeilijk te bepalen is, zal de berekening voor verschillende belastingtarieven uitgevoerd worden. Door het
hanteren van een gelijk belastingtarief wordt voorkomen dat de overheid in het totaal meer of minder belasting heft over de premies in het
fictieve systeem dan over de uitkeringen in het werkelijke systeem. Er
treedt dus geen verkapte belastingverandering op, alleen het tijdstip
van ontvangen verschuift. Het werkelijke tekort wordt verminderd met de
belastingopbrengsten van de betaalde premies en vermeerderd met de
gemiste belastingopbrengsten van
de uitkeringen.
Verschil in rentebetalingen op de
staatsschuld:
– (WSn-l-FSn-0 * (RBn:WSn-l)
Zoals vermeld valt de staatsschuld in
het fictieve systeem lager uit dan in
ESB 6-2-1991
het werkelijke systeem. De totale
rentebetalingen zullen in het fictieve
systeem uiteraard kleiner zijn, hetgeen weer in positieve zin invloed
uitoefent op het fictieve tekort. Het
verschil in rentebetalingen wordt berekend door het afwijken van de fictieve schuld van de werkelijke
schuld te vermenigvuldigen met een
rentepercentage. Voor dat rentepercentage wordt genomen de totale
werkelijke rentebetalingen gedeeld
door de werkelijke staatsschuld van
het voorgaande jaar, met andere
woorden het gemiddeld betaalde
rentepercentage op de staatsschuld.
Er wordt dus verondersteld dat de
hoogte van de staatsschuld niet van
invloed is op de rentestand . Het verschil in rentebetalingen ten slotte,
wordt afgetrokken van het werkelijke tekort.
Fictieve staatsschuld:
Figuur 1. Ontwikkeling van de werkelijke staatsscbuld en de fictieve
staatsschuld sinds 1950 (B%-3O)
(ntln. gld.)
werkelijk
fictief
50 54 58 62 66 69 73 77 81 85
Bron: berekend aan de hand van cijfers
van De Nederlandsche Bank, CBS en Ministerie van Financien
De argumenten ervoor, evenals die
ertegen, zullen dan ook vooral op
het politieke vlak liggen en niet op
het economische.
FSn = FTn + FSn-1
Berekeningen
Voor de berekening van de fictieve
staatsschuld wordt elk jaar het in dat
jaar ontstane fictieve tekort opgeteld
bij de fictieve staatsschuld van het
voorgaande jaar. Dat gebeurt vanaf
het jaar 1950, waarbij de fictieve
schuld van het jaar 1949 gelijk is aan
het werkelijke niveau van dat jaar.
Bij de opzet van het fictieve systeem
is gepoogd het zo goed mogelijk te
laten aansluiten bij de werkelijkheid.
Hierdoor zal toepassing van het fictieve systeem een aantal opmerkelijke overeenkomsten met het werkelijke systeem laten zien. Dit is met
behulp van een eenvoudig rekenvoorbeeld aan te tonen. Zo zijn de
uitkeringen in het fictieve systeem
gelijk aan de uitkeringen verminderd
met de belasting hierover in het werkelijke systeem. Het feit dat de totale
omvang van de fondsen in het fictieve systeem kleiner is dan in het werkelijke systeem, is dus geen probleem. Verder blijft het beschikbare
inkomen ieder jaar in beide systemen gelijk. Ten slotte treedt er, zoals
vermeld, een verschuiving in het tijdstip van de belastingontvangsten op.
Op lange termijn is er echter geen
verschil in de totale belastingontvangsten. Over het geheel genomen
biedt daadwerkelijke invoering van
het fictieve systeem dus geen voordelen of nadelen ten opzichte van
het werkelijke systeem .
Na het voorafgaande is duidelijk dat
het resultaat van de door premier
Lubbers voorgestelde vervroegde belastingheffing niet meer dan optisch
zou zijn; een sigaar uit eigen doos.
In de figuur zijn de werkelijke en fictieve schuld weergegeven. Tabel 2
bevat berekeningen van de fictieve
schuld voor verschillende belastingpercentages. Uit de resultaten blijkt
Tabel 2. Fictieve scbuld (in ntln.
gld.) in 1988 voor verscbillende
belastingpercentages
B%
FS1988
B%
FS1988
26
103.219
97.418
91.623
85.828
80.033
31
32
33
34
35
74.238
6.4
843
27
28
29
30
62.648
56.853
51.058
dat de invloed van de aftrekbaarheid
van premies en de belastbaarheid
van uitkeringen op de staatsschuld
groot is. Rond het jaar 1975 nadert
de schuld tot nul in het fictieve systeem. Daarna hebben met name de
grote tekorten op de rijksbegrotingen van de jaren tachtig de werkelijke schuld opgestuwd. In die jaren
blijft het niveau van de schuld bij het
doorgerekende fiscale regime dan
ook het sterkst bij het werkelijke niveau achter. In dezelfde periode
krijgt de invloed van de rentebetalingen de overhand. Het verschil tussen
fictieve en werkelijke schuld neemt
6. C.G. Koedijk, De kapitaalmarktrente:
feiten en verklaringen, Rotterdamse Monetaire Studies, nr. 23, 1986.
7. Dit in tegenstelling tot hetgeen R. Harthoorn beweert in de Volkskrant, 7 november 1990.
155
Figuur 2. Toe- en a/name van bet
werheUJke en bet JJctieve financieringstekort (in mln. gld.)
35
30
werkelijk
25
20
15
10
5
0
-5
-10
Belief
-15
voor de hand dat de overheid minder geneigd is te bezuinigen naarmate de schuld lager is. Zodoende zou
de overheid in dat geval waarschijnlijk meer uitgegeven en/of minder
belasting geheven hebben. Ook dit
veroorzaakt een grotere fictieve
staatsschuld. Dergelijke effecten zijn
uiteraard niet of nauwelijks te kwantificeren. In de beschouwing van de
conclusie moet er echter rekening
mee worden gehouden, zonder aan
te nemen dat het verschil tussen fictieve en werkelijke schuld erdoor
wezenlijk aangetast zal worden.
50 54 58 62 66 70 74 78 82 86 90
Bron: als figuur 1.
dan drastisch toe, terwijl het
rentepercentage op een hoogtepunt
komt. Het directe gevolg is dat met
name de rentebetalingen op de
schuld in het fictieve systeem zoveel
lager uitvallen dan in het werkelijke
systeem, dat de fictieve schuld zich
al in 1984 rond de/ 80 miljard stabiliseert (zie figuur 1).
Men kan dan ook stellen dat wanneer vanaf 1950 bij verder ongewijzigd beleid en ongewijzigde rentestanden een belastingstelsel zou zijn
toegepast waarbij de premiebetalingen voor pensioenen en levensverzekeringen niet aftrekbaar en de uitkeringen daarvan niet belastbaar
zouden zijn geweest, de staatsschuld
in 1988 substantieel lager zou zijn geweest dan in werkelijkheid het geval
was. Hoewel deze conclusie mede is
gebaseerd op een aantal veronderstellingen, zal blijken dat het loslaten van die veronderstellingen de
conclusie niet of nauwelijks aantast.
Zo lijkt het veronderstelde
belastingpercentage van 30 redelijk.
Het toepassen van een ander percentage levert echter enigszins afwijkende resultaten op. Uit label 2 blijkt
dat de fictieve schuld bij 26% belasting tweemaal zo hoog is als bij 35%.
De strekking van de conclusie wordt
hierdoor evenwel niet aangetast. De
veronderstelling van het ongewijzigde beleid heeft ook gevolgen die de
conclusie een weinig aantasten. Allereerst is het niet ondenkbaar dat,
wanneer het fictieve systeem in werkelijkheid zou zijn toegepast, de
overheid als gevolg van de lagere
schuld een krapper monetair beleid
gevoerd zou hebben. De noodzaak
het ‘gat’ monetair te financieren zou
aanmerkelijk geringer zijn geweest.
Hierdoor zou het fictieve tekort en
dus de fictieve staatsschuld in werkelijkheid groter zijn. Verder ligt het
156
Conclusie
Bij toepassing van het fictieve systeem vanaf 1950, zou de staatsschuld
in 1988 uitkomen op ongeveer een
derde van de werkelijke staatsschuld.
Een substantieel deel van de huidige
staatsschuld wordt blijkbaar veroorzaakt door de fiscale behandeling van
de contractuele besparingen. Dat deel
van de huidige staatsschuld is dus in
feite gezichtsbedrog, want het wordt
uitsluitend veroorzaakt door uitgestelde belastingheffing. Vooral gezien de
omvang van dit effect moet hier voor
een correcte beoordeling van de
staatsschuld zeker rekening mee gehouden worden.
Dit geldt ook voor een juiste beoordeling van het financieringstekort. Figuur 2 maakt dit punt zonder meer
duidelijk. Het financieringstekort is
natuurlijk niet gelijk aan de jaarlijkse
toename in de staatsschuld, maar de
figuur geeft niettemin een goed
beeld van het verschil tussen het
werkelijke en het fictieve systeem.
In het algemeen wordt dit aspect
van de staatsschuld en het financieringstekort buiten beschouwing gelaten. Ook in het eerder aangehaalde
artikel van De Kam is dat het geval.
Aangezien de gevolgen van de huidige fiscale behandeling van de contractuele besparingen zeer ingrijpend zijn voor de staatsschuld en
het financieringstekort is dat onterecht.
Arnold Wlechers
Jacques Kragt
Beide auteurs zijn student economic aan
de EUR. Zij danken EJ. Bomhoff en W.M.
van den Bergh voor het door hen gegeven commentaar.