o
verheid
Een keurmerk voor de
overheidsfinancien
Informatie over de financiele gezondheid van de overheid is eenvoudig te manipuleren. De legitimatie van bet overheidsoptreden is daarom gediend met een keurmerk voor de overheidsfinancien.
Sjoemelen met de kwaliteit is een
oude verleiding. Al voor het jaar
1500 werden er bepalingen opgesteld omtrent het gehalteteken op
edele metalen. De bemoeienis van
overheden met gouden en zilveren
munten gaat nog veel verder terug.
In onze moderne samenleving kennen we een menigte van keuren op
het gebied van deugdelijkheid, veiligheid, gezondheid. Instanties, van
de overheid, van beroepsgroepen of
van gebruikers, ontwikkelen en bewaken deze keuren. We zijn er zo
mee vertrouwd, dat het alleen opvalt
als het veiligheidsnet van keuren
eens faalt. Als de salmonella in de
Tour toeslaat en ons van nationale
ambities berooft.
Bescherming van burgers via bewaakte keuren is ook aan de orde
bij de regels voor de jaarrekening
van ondernemingen. De summiere,
wijdmazige, wettelijke regelgeving
van voorheen heeft plaatsgemaakt
voor een uitvoeriger en preciezere
wetgeving. De kansen om vermogen
en/of resultaat te manipuleren zijn
aanzienlijk gereduceerd. Bovendien
wordt deze regelgeving bewaakt
door gekwalificeerde accountants.
Zij verifieren of de presentaties van
de financiele gezondheid van de onderneming aan de gestelde eisen voldoen. De beroepsgroep ontwikkelt
en bewaakt z’n eigen kwaliteit. Er is
een lange opleiding, er is een eigen
tuchtraad. De onafhankelijkheid
staat hoog in het vaandel, hoewel of
juist omdat het werk van de accountant door de gecontroleerde betaald
wordt. De noodzaak van een goedkeurende verklaring heeft vooral
ook een preventieve werking. Verdere verbetering van dit keurmerk is
nodig en mogelijk. En ook hier is
sprake van menselijk falen. Maar de
ruime aandacht voor dit incidentele
falen – op zichzelf soms ernstig,
maar toch niet meer dan een handvol op honderden – mag het zicht
ESB 11-9-1991
op de grote beschermende waarde
van deze door onafhankelijke keurmeesters bewaakte regelgeving niet
versluieren.
Ook de financiele gezondheid van
overheden wordt uitgedrukt in normen en uitgebeeld in bepaalde opstellingen. Er zijn overheidsbegrotingen, balansen en rekeningen. De
regelgeving op dit terrein is summier. Natuurlijk heeft zich in de
meeste landen wel een bepaalde
praktijk ontwikkeld. Maar die wordt,
als de omstandigheden daartoe uitnodigen, nogal eens geactualiseerd;
definities worden aangepast. Meestal
is het gevolg dat de consistentie van
de informatie wordt beschadigd. Cijfers zijn dan van jaar op jaar niet
meer goed vergelijkbaar. Toirkens
heeft in haar dissertatie hierover
voor Nederland een boekje opengedaan . Maar er is nog veel meer mis
op het terrein van de overheidsfinancien. Vage definities (wat is ombuigen, wat valt onder de collectievelastendruk, wat is ongewijzigd
beleid), een ernstig gebrek aan begrotings- en verantwoordingsdiscipline (lees de verslagen van de Rekenkamer), onduidelijke procedures (bij
voorbeeld omtrent de verhouding
tussen de minister van Financien en
de overige ministers), al deze kwalen geven gelegenheid tot een, dan
ook overvloedig voorkomend,
‘vluchtgedrag’.
Het is erg jammer dat de regels voor
de uitbeelding van de financiele gezondheid van de overheid – hierbij
moet in de eerste plaats aan de opstelling van de overheidsrekening
worden gedacht – zo vloeiend zijn
en wel om twee redenen. De impact
van de overheid op het bestaan van
de burger is erg groot geworden,
ook in financieel opzicht. Als de burger die bij de onderneming betrokken is tegen misinformatie moet worden beschermd, dan geldt dat in nog
veel sterker mate voor de bij het
land betrokken burger. In de tweede
plaats zal aan de verleiding tot het
actualiseren van informatie bij de
overheid zoveel eerder worden toegegeven dan bij particuliere bedrijven. Het excuus van het algemeen
belang ligt altijd voor gebruik gereed.
De vergelijking met het keurmerk
voor ondernemingsverslaggeving
valt nog op een ander punt zeer nadelig uit voor de overheidsverslaggeving. Er is immers geen onafhankelijke instantie die een goedkeurende
verklaring moet afgeven. De rol van
het wetenschappelijk commentaar is
niet zonder betekenis, maar heeft
toch een veel beperkter strekking.
Bovendien vertonen wetenschappelijke opvattingen en politieke voorkeuren veelal een zekere samenhang. De rol van de Tweede Kamer
is hier slechts bescheiden. Deels is
dat een gevolg van ondeskundigheid, veel meer hangt het samen met
de politieke verbondenheid respectievelijk medeverantwoordelijkheid.
Er is geen onafhankelijkheid.
Is verbetering mogelijk? Men zou
aan twee stappen kunnen denken.
De eerste is dat binnen EG-verband richtlijnen worden ontworpen, waar alle lidstaten aan moeten voldoen. De taak die de OESO
reeds vervult zou aldus kunnen
worden uitgebreid. In het geval
van de EG hebben lidstaten er een
zeker belang bij dat over de andere
landen consistente informatie beschikbaar is; dat belang kan helpen
zelf een zekere dwang van bovenaf
te gedogen 2 .
Vervolgens zou het van belang zijn
als de per land verschafte informatie
door een onafhankelijke instantie
werd gecontroleerd. Kan ook hier
niet aan controle door een accountantsorganisatie worden gedacht? Er
zijn thans voldoende grote en goed
geoutilleerde, internationaal werkende accountantsorganisaties, die wellicht beter – en onafhankelijker dan welke andere organisatie ook,
een dergelijke taak zouden kunnen
vervullen. De controle van de Ko-
1. J. Toirkens, Schijn en werkelijkheid
van het bezuinigingsbeleid 1975-1986.
2. Verbeteringen op nationaal initiatief
zijn niet waarschijnlijk te achten. Net zo
min als afzonderlijke bedrijven zichzelf
vrijwillig aan strakkere regels onderwer-
pen, zullen afzonderlijke landen daartoe
geneigd zijn. Ook de straffe regelgeving
voor de verslaggeving van de Nederlandse gemeenten zou zonder dwang van bovenaf niet tot stand gekomen zijn.
917
ninklijke Shell of van General Motors is ten slotte ook geen kleinigheid. Een dergelijke opdracht zou,
bij voorbeeld om de paar jaar, tussen
grote kantoren kunnen rouleren. De
accountancy-deskundigheid is bij
deze kantoren thans op ondernemingen gericht. Overheden zijn anderssoortige entiteiten. Aanvulling op
het aanwezige vakmanschap zal nodig zijn. Tot goed begrip: het gaat
hier om het afgeven van wat men
het equivalent van een goedkeurende verklaring, met name op de over-
heidsrekening, zou kunnen noemen.
Het essentiele en massale voorwerk,
de rechtmatigheids- en de doelmatigheidscontrole bij de departementen
en de vele rechtspersonen waar het
Rijk bij betrokken is, vindt immers
reeds plaats. De departementale accountantsdiensten, de centrale accountantsdienst van het Ministerie
van Financien en de Algemene Rekenkamer verrichten deze omvangrijke taken. Waar personeelstekorten
tot achterstanden leiden, wordt trouwens de laatste jaren steeds meer
een beroep gedaan op de particuliere accountantskantoren. De aanwezigheid en de kwaliteit van deze controle-instanties maakt de hier aan de
onafhankelijke accountant toegedachte taak tot het afgeven van een
soort goedkeurende verklaring tot
een in omvang beperkte, maar naar
strekking daarom niet minder essentiele. De parallel met de taak van de
externe accountant bij een onderneming met een grote, goed toegeruste
interne accountantsdienst, ligt voor
de hand.
Een van de anomalieen in ons bestel
is dat van (particuliere) ondernemingen bij de wet een zorgvuldige en tijdige verslaggeving •wordt geeist en
dat – eveneens wettelijke – controle
daarop door onafhankelijke deskundigen geeist wordt, terwijl we voor
de uiteindelijke, samenvattende verslaggeving over de overheidsfinancien ruimte laten voor een menigte
van zonden. Overheden zijn de
grootste bedrijven in onze samenlevingen. De informatie over hun financiele gezondheid moet aan de
hoogst mogelijke graad van betrouwbaarheid voldoen. Zover is het vandaag nog niet. De legitimatie van het
overheidsoptreden zou mijns inziens
met een (beter) keurmerk, met name
op de overheidsrekening, als culminatiepunt van de financiele verslaggeving, gediend zijn.
Th.M. Scholten
918