Een doelmatige organisatie
van de kinderopvang
C. Teulings*
H
et is terecht dat kinderopvang gesubsidieerd wordt. De huidige Nederlandse
subsidieregeling is echter weinig doelmatig, onder meer omdat de gemeenten bij
de uitvoering zijn betrokken. Vanuit welvaartstheoretisch oogpunt is een
belastingaftrek per kindplaats te prefereren. Deze zou onafhankelijk van het
inkomen moeten zijn, om full-time werkende vrouwen niet met zeerhoge marginale
tarieven te confronteren.
Kinderopvang staat in de belangstelling. De verbetering van de arbeidsmarktpositie van vrouwen is een
geaccepteerd uitgangspunt van beleid. De publikatie
van het WRR-rapport Een werkend perspektief heeft
deze orientatie slechts versterkt . Een hogere arbeidsparticipatie is een doel op zichzelf geworden. Aangezien het gebrek aan goede kinderopvang als een belangrijke beperking voor de arbeidsparticipatie van
vrouwen wordt gezien, ligt uitbreiding van deze voorziening voqr^de hand. Terwijl tal van bestaande collectieve voorzieningen worden geconfronteerd met
de aanhoudende geldzorgen van de rijksoverheid,
mag de kinderopvang zich verheugen in pleidooien
vbor uitbreiding.
Mag over de wenselijkheid van uitbreiding van
kinderopvang in brede kring overeenstemming
bestaan, over de wijze waarop deze uitbreiding het
meest doelmatig kan worden gerealiseerd bestaat
veel minder eensgezindheid. Deze vraag staat in dit
artikel centraal.
Het artikel is opgebouwd uit drie delen. In het
eerste deel schets ik enige welvaartstheoretische uitgangspunten. In het tweede deel wordt de huidige
regeling geconfronteerd met deze uitgangspunten.
Deze regeling doet daaraan geen recht en leidt daarom tot tal van inefficienties, zowel wat betreft de bemoeienis van de diverse overheden, als wat betreft
de verdeling van verantwoordelijkheden tussen werkgever en werknemer. Ik laat zien dat de organisatie
zonder verlegging van de politieke prioriteiten efficienter kan worden ingericht. Het derde deel handelt
over de inkomenspolitieke kant van de zaak. Er zijn
gegronde economische argumenten om te twijfelen
aan de doelmatigheid van de inkomensafhankelijkheid van de huidige regeling.
De analyses in het tweede en het derde deel
staan tot op grote hoogte los van elkaar. Het voorstel
voor een nieuwe vormgeving van de financiering
kan worden ingevoerd zonder de inkomensafhankelijkheid te veranderen.
1124 ,
Welvaartstheoretische uitgangspunten
Aangezien formele kinderopvang kostbaar is (een
voltijdse plaats kost tussen/ 16.000 a 18.000 per
jaar), is het de moeite waard om na te gaan hoe deze
voorziening doelmatig kan worden georganiseerd.
De economische theorie leert dat de toepassing van
het marktmechanisme onder bepaalde voorwaarden
leidt tot een doelmatige allocatie. Is er in dit geval
een rol voor de overheid weggelegd of kan de
organisatie van kinderopvang zonder bezwaar aan
de markt worden overgelaten2?
In een eerdere publikatie met Van der Ploeg hebben wij aangegeven waarom overheidsingrijpen in
dit geval zinvol is3. Omwille van de helderheid wordt
in de navolgende argumentatie uitgegaan van de traditionele situatie, waarin de man in ieder geval werkt
en de vrouw voor de keuze staat of zij al dan niet de
arbeidsmarkt betreedt. Deze rolverdeling is misschien niet meer algemeen geldig, maar nog steeds
de praktijk voor de overgrote meerderheid van de bevolking. Voor de redenering maakt het geen verschil.
De hoge (marginale) belastingtarieven op arbeid
maken dat er in Nederland minder betaalde (witte) arbeid wordt verricht dan maatschappelijk optimaal is.
* De auteur is verbonden aan de vakgroep Micro-economie
van de Universiteit van Amsterdam. Hij dankt Nico Bot en
Wim Groot voor hun commentaar op een eerdere versie.
1. WRR, Een werkend perspektief, SOU, Den Haag, 1990.
2. Sommigen pleiten ervoor om kinderopvang evenals het
lager onderwijs te beschouwen als een verplichte basisvoorziening die voor iedereen gratis wordt aangeboden. Alhoewel voor een dergelijke visie zeker argumenten zijn aan te
voeren, acht ik deze positie weinig realistisch, al was het alleen maar vanwege de krappe overheidsfinancien.
3. F. van der Ploeg en C.N. Teulings, Ontbrekende markten
en de rol van de overheid: de afweging tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid, in: B.M.S. van Praag, P.J. Vos en
H.P. van Dalen, De toekomst van de welvaartsstaat, Stenfert
Kroese, 1992.
In het algemeen zijn de negatieve effecten van deze
wig tussen bruto loonkosten en netto loon niet te vermijden, aangezien de overheid zijn uitgaven op een
of andere wijze zal moeten financieren. Door de belastingen doelmatig in te richten, kunnen de negatieve effecten echter wel worden beperkt.
Kinderopvang is bij uitstek een sector waar de
negatieve effecten van de wig zich doen voelen. Ten
eerste worden werkende vrouwen die gebruik maken van kinderopvang met een dubbel belastingtarief
geconfronteerd: via hun eigen belaste arbeid en ver-
volgens via de kosten van de kinderopvang, waarover eveneens belasting wordt geheven. Ten trweede
verstoort deze belastingheffing een goede afweging
tussen het gebruik van formele en informele kinderopvang. Het is daarom doelmatig om bij de formele
kinderopvang op een of andere wijze te corrigeren
voor de negatieve effecten van de wig. Op deze gronden kan men bij voorbeeld denken aan een subsidie
in de orde van grootte van 38% van de totale kosten
van de kinderopvang (het tarief van de eerste
schijO4. Dit is een eerste welvaartstheoretisch uitgangspunt.
Voor de formele kinderopvang vormen zowel zwarte
arbeid als doe-het-zelf werk een eenvoudig substituut. Gustafsson en Stafford laten voor Zweden zien
dat relatieve prijzen grote invloed hebben op de keuze van ouders tussen formele (of: geinstitutionaliseerde) en informele kinderopvang . Voor Nederland laten Groot en Maassen-Van de Brink zien dat de
informele sector in Nederland een groter deel van de
kinderopvang voor zijn rekening neemt dan de formele . De keuze tussen formeel of informeel is echter niet de enige relevante afweging. Ouders moeten
bepalen hoeveel dagen van de opvang gebruik
wordt gemaakt, welke aanvangs- en sluitingstijden
men prefereert en welke creche de voorkeur heeft.
Gemeenschappelijk in al deze beslissingen is dat de
ouders degenen zijn die voor- en nadelen tegen elkaar kunnen afwegen. De werkgever heeft hieraan
part noch deel.
De economische theorie leert dat een efficiente
uitkomst alleen wordt bereikt als de beslisser wordt
geconfronteerd met zowel de kosten als de opbrengsten van zijn beslissing. Aangezien de ouders de feitelijke beslissingen over het gebruik van kinderopvang
nemen en ook het best in staat zijn de opbrengsten
te beoordelen, ligt het voor de hand om hen ook met
de kosten te confronteren (voor zover niet gedekt
door eventuele overheidssubsidies).
Men zou kunnen redeneren dat ook werkgevers
De kosten van kinderopvang moeten dus niet voor
rekening van de werkgever, maar voor die van de
werknemer komen. Dit is het tweede welvaartstheoretisch uitgangspunt.
In de praktijk zien we dat werkgevers en werknemers in veel gevallen zijn overeengekomen dat de
werkgever een belangrijk deel van de kosten voor
zijn rekening neemt. Aangezien deze kosten voor de
werkgever deel uitmaken van de loonkosten, komt
dit feitelijk neer op een afspraak tot solidariteit tussen verschillende groepen werknemers: de werknemers die geen gebruik maken van kinderopvang leveren in ten gunste van degenen die daar wel gebruik
van maken. Via eigen bijdragen wordt dit verschil
slechts gedeeltelijk gecompenseerd. Men kan verwachten dat deze vorm van solidariteit leidt tot enig
verlies aan doelmatigheid, omdat ouders die gebruik
maken van kinderopvang niet worden geconfronteerd met het volledige kostenplaatje. Als werkgever
en werknemers onderling in vrijheid besluiten deze
prijs te willen betalen, dan is er voor de overheid vanzelfsprekend geen reden om in deze overeenkomst
te treden. De overheid moet echter niet inefficiente
organisatievormen financieel bevoordelen boven het
meest efficiente alternatief. Concreet betekent dit dat
kinderopvang verzorgd door de werkgever fiscaal
gelijk moet worden behandeld als opvang die ouders
zelf regelen. Indien de overheid kinderopvang verzorgd door de werkgever zou vrijstellen van belasting, dan stelt zij daarmee dus een prikkel op ondoelmatige contracten. Deze gelijke behandeling is het
derde welvaartstheoretische uitgangspunt.
De huidige situatie
De financiering van de kinderopvang is momenteel
een lappendeken van verschillende geldstromen. De
overheid draagt bij in de kosten via de Stimuleringsregeling Kinderopvang, via de loon- en via de inkomstenbelasting. Gemeenten dragen bij aan de kosten
uit de algemene middelen7. Soms leveren ook provincies een kleine bijdrage. Daarnaast nemen werkgevers in veel gevallen een deel van de kosten voor
hun rekening, zoals door de Stimuleringsregeling Kinderopvang wordt beoogd. Ten slotte zijn er ouderbijdragen, die naar niveau sterk uiteenlopen.
De subsidies die in het kader van de Stimuleringsregeling Kinderopvang beschikbaar zijn, worden ver-
4. Deze argumentatie kent een zekere mate van willekeur.
baat hebben bij kinderopvang, omdat deze voorzie-
Tal van sectoren hebben te maken met een bovengemiddel-
ning een voorwaarde is voor werknemers om arbeid
te kunnen verrichten. Indien lonen (bij benadering)
marktconform zijn, is dit echter onjuist. De werkgever betaalt het loon dat op de markt voor de betreffende categoric arbeid wordt gevraagd. Dat loon garandeert hem een afdoende arbeidsaanbod. Indien
een deel van de werknemers allleen bereid is om
zich aan te bieden als de werkgever tevens bijdraagt
in de kosten van kinderopvang, dan is het voor de
werkgever voordeliger om werknemers in dienst te
nemen die geen behoefte hebben aan kinderopvang.
5. Child care subsidies and labor supply in Sweden, The
Journal of Human Recources, 1992, biz. 204-230.
6. Arbeidsmarktparticipatie en kinderopvang, ESB, 29 juli
1993, biz. 731-734.
7. Dit geld kan worden onderverdeeld in de fondsen die
vroeger geoormerkt voor kinderopvang werden toegekend,
maar tegenwoordig zijn opgenomen in het Gemeentefonds,
en het geld dat gemeenten daarbovenop uit eigen middelen
voor kinderopvang hebben aangewend.
ESB 8-12-1993
de gevoeligheid voor de negatieve effecten van de wig. Het
is dus een kwestie van smaak of men dit probleem bij formele kinderopvang zo groot vindt, dat men deze sector een
aparte behandeling wil geven.
deeld via gemeenten. Vanuit de Stimuleringsregeling
worden twee soorten crecheplaatsen gesubsidieerd:
bedrijfs- en subsidieplaatsen. In het eerste geval levert de werkgever een bijdrage in de kosten, in het
tweede geval niet. Voor een bedrijf is het dus zeer
aantrekkelijk om een werknemer op een subsidieplaats te hebben: de kosten van de kinderopvang
worden dan door de overheid betaald. Behalve bedrijfs- en subsidieplaatsen zijn er ook particulieren
die rechtstreeks plaatsen afnemen. Zij komen, in de
rneeste gemeenten, niet voor subsidies in het kader
van de Stimuleringsregeling in aanmerking. In het
Regeringsstandpunt Kinderopvang van april 1993
wordt deze structuur niet wezenlijk veranderd.
Deze structuur is in tal van opzichten strijdig met de
bovenbeschreven welvaartstheoretische uitgangspunten. De formulering van de Stimuleringsregeling
werkt in de hand dat werkgevers een bijdrage in de
financiering van kinderopvang voor hun rekening nemen. Werkgevers kunnen aanspraak maken op een
subsidie van/ 2.000. Particulieren komen hiervoor
niet in aanmerking. In het algemeen is het regerings-
standpunt doortrokken van de gedachte dat werkgevers de vragende partij zijn, en niet werknemers.
Formeel wordt kinderopvang gefinancierd door
werkgevers fiscaal hetzelfde behandeld als opvang
gefinancierd door particulieren. Werkgevers moeten
bijdragen in de financiering van kinderopvang boven
een bepaald uurtarief beschouwen als loon in natura,
waarover loonbelasting moet worden betaald. Particulieren mogen de kosten van (formele) kinderopvang
aftrekken van de inkomstenbelasting, na aftrek van
datzelfde uurtarief. Op het eerste gezicht komt dit
neer op gelijke behandeling. Het uurtarief is echter
sterk inkomensafhankelijk. Voor particulieren wordt
gekeken naar het gezamenlijk inkomen van beide
partners, terwijl de werkgever alleen het inkomen
van de eigen werknemer in beschouwing hoeft te nemen. Een rekenvoorbeeld laat zien dat dit 100 a 150
gulden netto per maand kan schelen .
Concreet betekent deze stand van zaken dat kinderopvang alleen gesubsidieerd wordt in die sectoren waar deze voorziening via de cao geregeld is of
door de werkgever wordt aangeboden. Een dergelijke regeling komt vanzelfsprekend het makkelijkst tot
stand in sectoren waar werkgevers van het aanbod
van vrouwen afhankelijk zijn, zoals in de gezondheidszorg. In de sectoren waar werkgevers kunnen
kiezen tussen mannen en vrouwen, zullen zij weinig
geneigd zijn hun loonkosten te laten oplopen door
een bijdrage te leveren aan de kosten van kinderopvang. Zij kunnen hun positie op de arbeidsmarkt beter versterken door een hoger loon te bieden en aldus meer mannen aan te trekken. Op deze manier
wordt de beroepssegregatie tussen mannen en vrouwen versterkt: in de zorgsector wordt vrouwen goedkope opvang geboden, daarbuiten moeten ze het
zelf regelen. Het kan dan ook niet verbazen dat in
het regeringsstandpunt gewag wordt gemaakt van de
instemming van werkgevers/werknemers in de zorgsector: de huidige regeling garandeert immers dat de
subsidiestromen maximaal in hun sector worden aangewend .
Een tweede bezwaar tegen de huidige structuur is
dat zij niet in staat is aan de vraag naar kinderopvang
te voldoen en dus allerlei rantsoeneringsproblemen
oproept. De achtergrond van deze rantsoenering is
tweeledig. Ten eerste wil WVC een te grote broek ophouden: men stelt een subsidieregeling in, maar
heeft vervolgens onvoldoende geld om alle aanvragen te honoreren . Deze rantsoenering verschaft vervolgens een legitimatie voor de bemoeienis van allerlei instanties, en voor de oprichting van nieuwe
distributieorganen. Dergelijke bemoeienis leidt
slechts tot verspilling van middelen, die beter zouden
kan worden aangewend voor de uitbreiding van kinderopvang.
Daarbij komt dat men de gelden via gemeenten
wil distribueren. Veel geld blijft daardoor liggen in gemeenten waar nu eenmaal weinig behoefte is aan
kinderopvang. Onder de noemer van een evenredige
verdeling van de kinderopvang over alle landstreken,
worden de verhoudingen tussen vraag en aanbod genegeerd. Historisch is de rol van gemeenten verklaarbaar vanuit de oude positie van de kinderopvang als
onderdeel van het maatschappelijk werk. Nu kinderopvang zich echter heeft ontwikkeld tot een normale
voorziening waar bredere lagen van de bevolking gebruik van maken is deze rol onlogisch geworden.
Waarom zouden gemeenten het monopolie op de
voorziening van gesubsidieerde kinderopvang hebben? Gemeenten zouden alle aanvragers gelijk moeten behandelen. Maar waar de gemeente zelf een van
de concurrerende aanbieders op de markt voor kinderopvang is, zal het geen verbazing wekken dat die
regel in de praktijk met voeten wordt getreden11.
Niet alleen wordt aldus nodeloos tijd van gemeenteraden verspild aan verdeling van subsidiegelden,
tevens wordt hiermee de concurrentie uitgeschakeld.
Ook dit leidt tot vermindering van de doelmatigheid
van de kinderopvang.
In het regeringsstandpunt worden maatregelen
voorgesteld die de situatie slechts verder verslechteren. Het kabinet concludeert dat verdeling van de
gelden via gemeenten problemen oproept. Ouders
willen kinderopvang meestal in hun woongemeente.
8. Veronderstel dat het bruto inkomen van de man van
/ 50.000 en dat van de vrouw van/ 30.000 is en dat de kosten van kinderopvang voor vier dagen per week (1.600 uur
per jaar)/ 12.000 bedragen (alle bedragen op jaarbasis). Bij
financiering door de werkgever van de vrouw is slechts
1.600 uur x/ 0,35 =/ 560 belastbaar. Indien het huishouden de opvang zelf financier!, is 1.600 uur x/ 3 =/ 4.800.
Bij een belastingtarief van 38% scheelt dit netto/ 1.600 per
jaar.
9. Dit verklaart waarom in de intramurale gezondheidszorg
veel kinderopvang is gerealiseerd, blijkend.een onderzoek
van de Stichting AWOZ, Ng Magazine, 15 oktober 1993.
Overigens lukt het ook deze sector niet altijd om van de gemeenten de subsidies in het kader van de Stimuleringsregeling losgepeuterd te krijgen.
10. Soortgelijke problemen doen zich ook voor in Zweden,
zie Gustafsson en Stafford, op.cit., 1992.
11. De Tweede-Kamerleden Vliegenthart en Doelman-Pel
hebben over deze praktijken kamervragen gesteld. Zij vragen om verdere detaillering van de regeling. Deze suggestie illustreert het principe dat regulering nadere regulering
oproept.
Indien de werknemers van een bedrijf in verschillende gemeenten wonen, moeten werkgevers dus in
ieder van die gemeenten apart subsidie aanvragen.
Het regeringsstandpunt stelt voor om dit probleem
op te lessen door regionaal Centrale Bemiddelingspunten in te stellen. Dergelijke Bemiddelingspunten
zijn verdere verspillingen van geld: zij dienen slechts
ter oplossing van problemen die met een doelmatiger beleid hadden kunnen worden voorkomen.
Beter beleid
Hoe ziet een dergelijk beleid emit? Het kabinet zou
een inventarisatie moeten maken van alle middelen
die nu via diverse kanalen aan kinderopvang worden
besteed. Deze middelen worden in de nieuwe situatie bijeen gebracht voor een belastingaftrekregeling
voor de kosten van formele kinderopvang. De vormgeving van die aftrek (wel of niet inkomensafhankelijk, aftrek tegen een voor iedereen gelijk tarief of tegen het marginale tarief, een aftrek per uur of een
aftrek per bestede gulden) is een kwestie van politieke voorkeur. De regeling zou echter wel kinderopvang verzorgd door werkgevers gelijk moeten behandelen aan de opvang die ouders zelf hebben
georganiseerd. Uit de aard der zaak bestaat bij een
dergelijke regeling geen rantsoenering: iedereen die
formele kinderopvang wenst te gebruiken komt voor
de regeling in aanmerking en het marktmechanisme
zorgt voor een voldoende aanbod van plaatsen. Via
een vooraftrekregeling kan de aftrek rechtstreeks in
het netto loon tot uitdrukking komen12. Ouders kunnen vervolgens zelf bepalen hoe ze hun opvang willen inrichten.
Hoe hoog zou de door mij voorgesteld belasting-
aftrek per kindplaats kunnen zijn? Vanwege het verbrokkelde karakter van de subsidiestromen is deze
vraag moeilijk te beantwoorden. Het regeringsstandpunt noemt een streefcijfer van 70.000 plaatsen. Via
de Stimuleringsregeling is thans een kleine 300 miljoen beschikbaar. Stel dat daar thans via de belastingaftrek en vooral via gemeentelijke bijdragen nog
eens 200 miljoen uit de collectieve middelen wordt
bijgelegd. Indien al deze middelen voor een belastingaftrek zouden worden ingezet, is dus een aftrek
in de orde van grootte van/ 14.000 per plaats (uitgaande van een marginaal tarief van 50%) haalbaar.
Inkomensafhankelijkheid
De analyse in de voorafgaande paragraaf geldt min
of meer onafhankelijk van politieke voorkeuren. De
voorgestelde hervorming zijn bijna een Pareto-verbetering, in de zin dat niemand er slechter van wordt
terwijl er •wel mensen beter van worden. Het onderwerp van deze paragraaf is meer omstreden: de huidige regeling is sterk inkomensamankelijk. De vraag is ‘
wat de legitimate is voor deze inkomensafhankelijkheid.
In de huidige situatie zijn er twee mechanismen
die inkomensafhankelijkheid in de regeling introduceren. Ten eerste zijn tabellen voor de bepaling van de
ouderbijdrage sterk inkomensamankelijk. Dit komt
neer op een vorm van inkomensherverdeling via de
ESB 8-12-1993
cao. De marginale tarieven die door een deze tabellen worden geimpliceerd zijn aanzienlijk13. Ten tweede speelt het van deze label afgeleide uurtarief voor
de bepaling van de belastingaftrek een belangrijke
rol14.
Waarom zou de bijdrage aan de kosten van kinderopvang inkomensafhankelijk moeten zijn? Het algemene beleid van het kabinet is gericht op een beperking van marginale tarieven, vanuit de gedachte
dat hiermee verstorende effecten van belastingheffing worden beperkt. Ondertussen ziet men er geen
been in om via inkomensafhankelijke bijdragen voor
kinderopvang, de marginale tarieven voor een specifieke groep fors te verhogen. Aangezien de negatieve
effecten meer dan proportioned toenemen met de
hoogte van het tarief, is het in het algemeen niet
verstandig om specifieke groepen met bovengemiddelde tarieven te confronteren . Bovendien is het arbeidsaanbod van gehuwde vrouwen veel elastischer
dan dat van mannen en ongehuwde vrouwen1 . Hoe
hoger de substitutie-elasticiteit, des te groter zijn de
negatieve effecten van hoge belastingtarieven. Om
12. Mijn voorstel wijkt dus af van dat van Groot en MaassenVan den Brink, op.cit. Hun voorstel komt feitelijk neer op
de herinvoering van de aanvullende arbeidstoeslag van enige jaren geleden. Hun argumentatie is dat ouders op die
manier de juiste afweging tussen formele en informele opvang kunnen maken. Zoals ik eerder heb laten zien wordt
de kostenafweging tussen formele en informele opvang
echter verstoord door de gevolgen van de wig. Mijn voorstel beoogd juist voor deze verstoring te corrigeren.
13. De gehanteerde tabellen zijn niet overal gelijk. In het algemeen komt het erop neer dat bij voltijdse opvang voor iedere gulden extra netto inkomen 16 cent aan kinderopvang
moet worden betaald. Het laagste tarief in deze label is ge-
baseerd op de kosten die een ouder zo moeten maken indien het kind thuis bleef (luiers, voeding en dergelijke).
Voor deze groep wordt de kinderopvang dus feitelijk gratis
ter beschikking gesteld. Deze tariefstelling nodigt uit tot verspilling van kinderopvangcapaciteit.
14. Bij de belastingheffing werken twee mechanismen tegen elkaar in. ten eerste zijn de kosten van kinderopvang
slechts deels aftrekbaar. voor de bepaling van het niet-aftrekbare deel wordt een inkomensafhankelijk uurtarief gehanteerd: hoe hoger het inkomen, des te hoger het uurtarief en des te kleiner is dientengevolge de aftrek (zie voetnoot 9). Ten tweede nemen de marginale tarieven toe met
het inkomen, waardoor hogere inkomens een hogere aftrek
genieten. In de meeste gevallen is het eerste effect dominant.
15. De argumentatie vertoont parallellen met mijn commentaar op de voorstellen van Van Praag en Hop voor de invoering van inkomensafhankelijke kinderbijslag, zie ESB 20 oktober 1993, pp 965-966. Alleen voor de groep alleenstaande
ouders in de bijstand lijkt specifieke regeling onvermijdelijk. Deze groep wordt in alle gevallen geconfronteerd met
zeer hoge marginale tarieven, die echter vanwege de bijzondere positie van deze groep nauwelijks te vermijden zijn.
Hier ligt een taak voor Sociale Diensten, via de toekenning
van bijzondere bijstand. In de praktijk wordt deze weg
reeds bewandeld.
16. Zie bij voorbeeld J. Theeuwes, Arbeid en belastingen,
in: Belastingheffing en belastinghervorming, Koninklijke
Vereniging voor Staathuishoudkunde, Stenfert Kroese, Leiden, 1988, biz. 111-143 en I. Woittiez, Modelling and empirical evaluation of labour supply behaviour, emphasis on preference formation, job characteristics and hours restrictions, Springer Verlag, 1991.
die reden ligt het dus eerder voor de hand om voor
(gehuwde) vrouwen een lager marginaal te hanteren
dan voor mannen (en ongehuwde vrouwen) dan
andersom. Als gevolg van het inkomensafhankelijke
uurtarief nemen de marginale tarieven bovendien toe
met het aantal uren dat men van kinderopvang
gebruik maakt . De huidige stimuleringsregeling bestendigt aldus de situatie waarin vrouwen slechts
deeltijdbanen accepteren: hoe meer men werkt, hoe
lager de opbrengst van ieder extra uur.
Naast meer principiele kanten heeft deze kwestie
ook uitvoeringstechnische aspecten. De hoogte van
de ouderbijdrage wordt in de praktijk meestal administratief vastgesteld door de creche. Vaak wordt eraan
getwijfeld in hoeverre een daarvoor gespecialiseerde
instantie als de belastingdienst in staat is het inkomen van een belastingplichtige adequaat te bepalen.
Voor creches is dit nagenoeg onmogelijk. Het kan
de wenselijkheid hiervan misschien twijfelachtig. Als
men een wat bredere doelstelling kiest, die van maximale welvaart, dan komt men tot een andere conclusie. Een van de belangrijkste argumenten voor een
verhoging van de arbeidsparticipatie is dat betaalde
arbeid het financiele draagvlak van de overheid
vormt. Vanuit dat perspectief spant de huidige regeling het paard achter de wagen: voor iemand met
een laag arbeidsinkomen gaan de subsidiebijdragen
van de overheid de belastingafdracht ver te boven.
Het hier uitgewerkte voorstel berust wat dat betreft
op een eenvoudige toepassing van standaard welvaartstheoretische argumenten: prijzen moeten zoveel mogelijk een weergave zijn van maatschappelijke kosten.
Men zou verder tegen het voorstel in kunnen
brengen dat het leidt tot een ongelijkere inkomensverdeling. Dit argument houdt echter geen stand: in-
dan ook haast niet anders dan dat hier op aanzienlij-
komensherverdeling verloopt effectiever en rechtvaar-
ke schaal Verschreven’ wordt. Zeker het gegeven of
men al dan niet samenwoont valt door een creche
nauwelijks te verifieren. Zoals het rekenvoorbeeld in
diger via een verlaging van het tarief voor de eerste
schijf dan via een inkomensafhankelijke subsidie op
kinderopvang.
noot 8 laat zien, kan dit fors schelen.
De afgelopen tien jaar waren een decennium
Voorts worden de ouderbijdragetabellen veelal
door gemeenten vastgesteld. Met de keuze voor deze
of gene tabel voeren gemeenten feitelijk inkomensbeleid. Hoe dit verenigbaar is met het op andere terreinen strikt toegepaste principe dat gemeenten dat niet
mogen, is onduidelijk.
Combinatie van een niet inkomensafhankelijke
regeling en de in de vorige paragraaf voorgestelde
waarin de terugtredende overheid en grotere aandacht voor mogelijke toepassingen van het marktmechanisme hoog in het vaandel stonden. Ook van
de rijksoverheid zelf zijn duidelijke signalen uitgegaan dat men deze trend serieus wenst te nemen.
In dat licht is het fascinerend om te zien hoe een
nieuwe markt in hoog tempo wordt bezel met een
netwerk van regels en instanties. In veel gevallen is
hervorming, zou een verdere vereenvoudiging van
de invoering van marktelementen verward met de
de uitvoering mogelijk maken. In plaats van een aftrek toe te staan op de inkomstenbelasting van de
gebruiker, kan de subsidie voor formele kinderopvang rechtstreeks aan creches worden gegeven in de
vorm van een negatieve omzet belasting. De inkomstenbelasting zou er dan in het geheel niet bij betrokken hoeven te worden 18
decentralisatie van bevoegdheden. Beide zijn echter
niet aan elkaar gelijk. De werking van het marktmechanisme wordt soms zelfs gefrustreerd door decentralisatie. De overheid mag dan druk doende zijn
om bij de voordeur van overbodige regulering te
ontmantelen. Tegelijkertijd worden in achtertuin met
hetzelfde gemak op nieuwe terreinen nieuwe regels
gesteld, niet minder overbodig en niet minder schadelijk dan die, die in de voortuin net zijn afgeschaft.
Tot besluit
De werkgelegenKeidseffecten van het hiervoor
beschreven voorstel kunnen niet eenduidig worden
vastgesteld. De omzetting van het gemeentelijke subsidiestelsel in een systeem van belastingaftrek heeft
naar verwachting eenduidig gunstige effecten. Degenen die in het huidige stelsel niet in aanmerking ko-
Coen Teulings
men voor de subsidies, kunnen onder de nieuwe regeling wel van de aftrek gebruik maken. Bovendien
wordt de huidige rantsoenering van het aanbod opgeheven, zodat iedereen die tegen het geldende tarief
opvang wil, zich in die behoefte kan voorzien. Anders ligt het met het voorstel om de bijdrage van de
overheid niet langer inkomensafhankelijk te laten
zijn. Kinderopvang wordt daardoor ten opzichte van
de huidige situatie goedkoper voor mensen met een
hoger inkomen, en duurder voor mensen met een
laag inkomen. Er zal dus een verschuiving optreden
van arbeidsaanbod, van laag naar hoog opgeleide
vrouwen. Over het netto effect op de werkgelegenheid valt moeilijk iets zinnigs te zeggen.
Voor degenen die zich vastklampen aan de heilige doelstelling van maximale arbeidsparticipatie, is
•1130
17. Het impliciete marginale tarief vloeit voort uit een inkomensafhankelijk uurtarief. Hoe groter het aantal uren, des
te hoger is het impliciete marginale tarief. bij voltijdse opvang is het tarief 16 cent per verdiende gulden (zie voet-
noot 15), bij half-time opvang is het bijgevolg 8 cent.
18. Dit voorstel werkt alleen als de huidige regeling wordt
afgeschaft waarbij voor tweede kinderen slechts de minimum uurprijs wordt gerekend. Dit lijkt politick een heikele
kwestie.