Een consumptiebeleid voor de
werkgelegenheid
IR. DRS. J. C. VAN OURS*
In het WRR-rapport ,,Vernieuwingen in het arbeidsbestel”, dat eind 1981 verscheen, werd
gepleit voor een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid. Aangezien zich bij de produktie van
verschillende goederen en diensten ten behoeve van de consumptieve vraag belangrijke
verschillen in arbeidsintensiteit voordoen, kan een verandering in het consumptiepatroon ook
een verandering in de totale werkgelegenheid teweeg brengen. Hiervan zou gebruik kunnen
worden gemaakt in een beleid dat zich expliciet ten doel stelt de consumptie van
arbeidsintensieve goederen en diensten te bevorderen. In dit artikel wordt ingegaan op de
voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om een dergelijk consumptiebeleid voor de
werkgelegenheid te realiseren. Deze voorwaarden betreffen de aanwezigheid van een
voldoende legitimatie voor het be’invloeden van het consumptiepatroon, de aanwezigheid van
een passend instrumentarium voor het consumptiebeleid en de aanwezigheid van voldoende
inzicht in het consumptieproces ten einde de effectiviteit van een consumptiebeleid voor de
werkgelegenheid te beoordelen.
Inleiding
De Nederlandse economic heeft tot aan het einde van de jaren
zeventig een sterke groei doorgemaakt. Produktie en consumptie
zijn sinds het begin van de jaren vijftig ruimschoots verdubbeld.
De waardering voor de revenuen van deze sterke economische
groei is in de loop der tijd gewijzigd. Op het gebied van de consumptie is de veranderde waardering tot uitdrukking gekomen in
een toenemende zorg over de negatieve externe effecten die zowel aan de produktie als aan het gebruik van consumptiegoederen verbonden kunnen zijn (milieuvervuiling, energieverbruik,
geluidsoverlast e.d.). De behoefte aan overheidsbeleid ten einde
een selectieve consumptie te bevorderen is meermalen naar voren gebracht 1).
Was in aanvang het ‘verantwoord consumeren’ met het oog op
het milieu het uitgangspunt, met het toenemen van de werkloosheid zijn ook ideeen om de consumptie vanuit andere doelstellingen te be’invloeden sterker naar voren gekomen. Zo wordt bij
de uitwerking van het zogenaamde ,,Potma-scenario” 2) gekozen voor het bevorderen van de consumptie van arbeidsintensieve goederen en diensten, niet alleen vanuit de gedachte dat dit
minder milieuvervuiling en energieverbruik met zich brengt,
maar ook om de werkgelegenheid te stimuleren. In een eind 1981
uitgebracht WRR-rapport 3) wordt expliciet gepleit voor een
consumptiebeleid gericht op het creeren van werkgelegenheid.
Een dergelijk consumptiebeleid is gericht op bei’nvloeding van
het particuliere consumptiepatroon.
Een verschuiving in het consumptiepatroon impliceert een
verandering in de samenstelling van de consumptieve vraag naar
goederen en diensten. Die verandering heeft weer consequenties
voor de produktie van de desbetreffende goederen en diensten.
Via de structuur van de onderlinge leveringen leiden de initiele
produktiewijzigingen tot de uiteindelijke mutaties in de produktiestructuur. Aangezien elke sector zijn eigen kenmerken heeft
wat betreft werkgelegenheid, brengt een verandering in het consumptiepatroon ook veranderingen teweeg in de totale werkgelegenheid.
Om een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid van overheidswege gestalte te geven moet aan een aantal voorwaarden
zijn voldaan 4). In de eerste plaats behoeft een dergelijk beleid
een legitimatie, omdat een al te sterke bemoeienis van de overheid met het consumeren in het algemeen niet als vanzelfspreESB 20-4-1983
kend wordt ervaren. In de bestaande conceptie van de ,,consumentensoevereiniteit” bepaalt de consument uiteindelijk zelf
wat geproduceerd wordt en wat niet.
In de tweede plaats is inzicht nodig in de aard en de werking
van het te hanteren beleidsinstrumentarium, mede om de praktische uitvoerbaarheid en de maatschappelijke aanvaardbaarheid van een consumptiebeleid te kunnen beoordelen
In de derde plaats is inzicht nodig in het proces van consumeren 5). Het is er per slot van rekening om te doen per saldo een
* De auteur is stafmedewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid. De auteur dankt drs. R. M. A. Jansweijer, drs. H. A. van
Stiphout en drs. K. Vijlbrief voor hun kritische opmerkingen.
1) Zie bij voorbeeld Naar een consumptiebeleid, Economische notities,
nr. 4, Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, 1978 Prioriteiten in de besteding van het nationaal inkomen, Bosch en Keuning, Baarn, 1978;
Consumeren-inclusief Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1978.
2) W. Driehuis, E. C. van lerland en P. J. van den Noord, Economic,
energie en milieu in Nederland, 1980 — 2000, Stichting voor Economisch
Onderzoek der Universiteit van Amsterdam, Amsterdam, 1983.
3) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vernieuwingen in
het arbeidsbestel, Rapporten aan de Regering, nr. 21, Staatsuitgeverij. ‘sGravenhage, 1981. Voor een kort overzicht van de inhoud van dit rapport, zie: H. A. van Stiphout, Vernieuwingen in het arbeidsbestel in een
tijd van economische stagnatie, ESB, 7/14 april 1982.
4) Over de inhoud van het begrip ..consumptiebeleid” bestaat verschil
van mening. De discussie gaat voornamelijk over de vraag of een consumptiebeleid mag worden gehanteerd als een zelfstandig instrument ter
realisering van buiten de consumptie vallende doelstellingen. In de rapporten van de Interdepartementale Commissie voor Consumentenzaken
van het midden van de jaren zeventig mag dit wel; in de nota Consument
en consumptie, een terreinverkenning (Tweede Kamer, zitting
1978-1979, 15 716, nr. 2) niet. In het WRR-rapport Vernieuwingen in
het arbeidsbestel wordt de eerstgenoemde opvatting gehanteerd. In het
ongeveer tegelijkertijd hiermee verschenen SER-rapport Enkele hoofdlijnen van een consumptiebeleid (‘s-Gravenhage, Staatsuitgeverij, 1981)
kiest een deel van de SER voor de ene en een deel voor de andere betekenis van een consumptiebeleid.
5) Onder consumptie wordt in het algemeen verstaan de aanschaf en het
gebruik van (schaarse) goederen en diensten ter bevrediging van behoeften. Daartoe worden in het algemeen ook gerekend de collectieve goederen en diensten (politic, defensie, justititie ed.), de quasi-collectieve goederen en diensten (openbaar vervoer, onderwijs e.d.) en de in het huishouden geproduceerde goederen en diensten (arbeidsinspanning van de huisvrouw, produkten uit de volkstuin e.d.). Hier blijven deze echter — grotendeels — buiten beschouwing: tot consumptieve goederen en diensten
worden alleen die gerekend die beslag leggen op inkomen van de consument.
337
toename van de werkgelegenheid te bewerkstelligen. Een ver-
schuiving in het consumptiepatroon en daarmee in de produktiestructuur impliceert dat er in bepaalde bedrijfstakken werkgelegenheid verloren zal gaan en in andere er werkgelegenheid zal
bijkomen. Of het resultaat per saldo positief is zal in sterke mate
Beleidsinstrumentarium
Een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid komt neer op
het zodanig beinvloeden van het consumptiepatroon dat de ar-
beidsintensieve produktie wordt bevorderd. Dat geldt met name
afhankelijk zijn van reactieparameters in het economisch sy-
voor sectoren die in mindere mate onderhevig zijn aan buiten-
steem. Een inzicht in de determinanten van het consumptieproces kan bovendien verduidelijken in welke mate de ontwikkeling
van de consumptie autonoom is en in welke mate vatbaar voor
landse concurrence. De hierbij te hanteren beleidsinstrumenten
kunnen globaal in twee groepen worden verdeeld. Enerzijds zijn
er maatregelen denkbaar die de prijzenstructuur van de consumptie zodanig beinvloeden dat arbeidsintensieve goederen en
be’invloeding. Ten slotte is inzicht vereist in de relaties tussen de
consumptiestructuur en zaken als arbeidsomstandigheden en internationale arbeidsverdeling. ruimtelijke ordening, grondstoffen- en energiesituatie en het milieu, relaties die in de tijd gezien
aan verandering onderhevig zijn.
diensten relatief goedkoper worden. Anderzijds kunnen de bestaande instrumenten, die de consumptie op allerlei manieren
beinvloeden, meer ten dienste worden gesteld van een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid.
In dit artikel zal nader worden ingegaan op deze drie voor-
waarden voor een arbeidsplaatsenscheppend consumptiebeleid.
Tevens wordt ingegaan op de orde van groottte van de werkge-
Wijziging van de prijzenstructuur
legenheidsgroei die met behulp van een consumptiebeleid te
In het algemeen kunnen er twee methoden worden onderscheiden om de prijzenstructuur van de consumptie te wijzigen 7). In de eerste plaats kan de hoogte van de BTW-tarieven
afhankelijk worden gemaakt van de arbeidsintensiteit van de
produktie. In de tweede plaats kunnen loonsubsidies worden ge-
creeren is. Tot slot zullen enkele conclusies worden getrokken
uit de gedane constateringen.
geven op basis van de arbeidsintensiteit of kan de heffingsgrondOverheidsingrijpen
slag van de sociale verzekeringen worden gewijzigd.
In het eerste geval worden de consumptieprijzen rechtstreeks
De overheid bei’nvloedt de samenstelling van de consumptie
op grond van verscheidene overwegingen 6). In de eerste plaats
grijpt de overheid in omdat aan de consumptie negatieve externe
effecten zijn verbonden (milieuvervuiling, geluidsoverlast e.d.);
in de tweede plaats om een redelijke en aanvaardbare verdeling
van het nationaal produkt tot stand te brengen (gedifFerentieerde
BTW-tarieven. huursubsidies. onderwijs) en in de derde plaats
omdat de consumenten in de visie van de overheid de betekenis
van bepaalde goederen en diensten voor henzelf over- of onder-
bei’nvloed, in het tweede geval indirect via be’invloeding van de
loonkosten. Be’invloeding van de (relatieve) loonkosten betekent
niet alleen dat de prijzen van de consumptiegoederen verande-
ren, maar ook de prijzen van de intermediaire-, de investeringsen de exportgoederen. Niet alleen worden Nederlandse arbeidsintensieve produkten relatief goedkoper dan Nederlandse kapitaalintensieve produkten, ook de concurrentiepositie ten opzichte van de buitenlandse produkten verandert: die van arbeidsintensieve wordt beter, die van kapitaalintensieve slechter.
Kortom, een be’invloeding van de loonkosten heeft veel verder
schatten: de overheid bei’nvloedt de consumptie vanuit ,,merit”(kunst) of ,,demerit”-overwegingen (tabak, alcohol, vuurwapens. drugs e.d).
consumptieve sfeer. Aangezien be’invloeding van de hoogte van
In feite betekenen genoemde overwegingen dat de overheid andere gedachten heeft over wat een wenselijk consumptiepatroon
is dan de consumenten zelf. De overheid acht de consumenten
niet in staat de negatieve gevolgen van hun consumptie te (wil-
de BTW-tarieven voor eindprodukten beter past in de filosofie
van een consumptiebeleid zal hier alleen deze methode worden
uitgewerkt.
De BTW kent drie tariefgroepen 8):
len) overzien noch de betekenis van hun consumptie op de ,juis-
1. vrijstellingen: gezondheidszorg, onderwijs, sociale en ere-
te” waarde te schatten. In deze zin ligt het voeren van een consumptiebeleid gericht op de creatie van werkgelegenheid min of
meer in het verlengde van het bestaande overheidsbeleid.
Een consumptiebeleid gericht op de werkgelegenheid reikt
echter verder dan het bestaande beleid. In de eerste plaats is het
bestaande beleid slechts gericht op enkele specifieke onderdelen
van de consumptie, terwijl het consumptiebeleid dat hier aan de
orde is, een groot deel of zelfs het gehele consumptiepatroon in
beschouwing beoogt te nemen. In de tweede plaats is het bestaande beleid gericht op het consumptieproces zelf en op de directe gevolgen daarvan. Het consumptiebeleid voor de werkgelegenheid beoogt bovendien de indirecte effecten, bij voorbeeld die
‘ op de produktiestructuur, mee te wegen.
De mogelijke gevolgen van een dergelijk ingrijpen in de consumptiestructuur moeten goed worden overdacht. In kwalitatieve zin kan dit door consumptie en werkgelegenheid te benaderen
vanuit de invalshoek van de behoeftenbevrediging. Het denken
over behoeften in het kader van het vraagstuk van consumptie
en werkgelegenheid brengt de noodzaak met zich van een ruim
behoeftenconcept. Onze samenleving kan worden gekenschetst
als een consumptiemaatschappij, maar ook als een prestatiemaatschappij: arbeid bepaalt in hoge mate de identiteit van de
hedendaagse mens. Dit betekent dat het doel van produktie in
maatschappelijke zin niet alleen maar consumptie is. Arbeid
vervult als zodanig een belangrijke functie in de behoeftenbevrediging. In de huidige situatie .van een grote werkloosheid die als
zeer problematisch wordt ervaren, lijkt een bezinning op de verhouding tussen consumptie en werkgelegenheid in het kader van
de behoeftenbevrediging op haar plaats. Uit die bezinning zou de
overheid de rechtvaardiging kunnen putten om in te grijpen in
diensten, verzekeringsdiensten, banken, PTT;
2. belast met 4%: voedingsmiddelen, horecaconsumpties, water,
koffie, thee, openbaar vervoer, boeken, kranten, tijdschriften, ontspanning, ontwikkeling, geneesmiddelen, bloemen,
de consumptiestructuur ten einde meer werkgelegenheid te creeren.
338
reikende economische gevolgen dan een directe ingreep in de
planten;
3. belast met 18%: overige consumptieve goederen en diensten.
De differentiatie in de BTW-tarieven stoelt vooral op inko-
menspolitieke overwegingen: met name de produkten die een
belangrijke plaats innemen in het budget van de lagere-inkomensgroepen vallen onder het verlaagde BTW-tarief 9).
Bij het differentie’ren van het BTW-tarief op basis van de arbeidsintensiteit van goederen en diensten – met een laag tarief
voor arbeidsintensieve en een hoog voor arbeidsextensieve produkten – doen zich twee belangrijke problemen voor. Het eerste
is dat een andere tariefstructuur het inkomensbeleid doorkruist.
Het tweede probleem is dat het hanteren van verschillende tarieven op zich tot hoge nalevings- en perceptiekosten leidt 10).
Een tarievendifferentiatie op basis van de arbeidsintensiteit
6) Consumenl en consumptie, een terreinverkenning, op cit.
7) Zieb.v. W. A. A. M. deRoos, in: Naareen consumptiebeleid, op. cit.,
biz. 100-107.
8) S. Cnossen, Fiscaal-eeonomische analyse van de BTW, ESB, 29 april
1981. biz. 384-392.
9) Zie voor een volledig overzicht van de motieven voor een verlaagde
hefling: Tariefnota omzetbelasting, Tweede Kamer, zitting 1981, 17 048,
nr. 2.
10) S. Cnossen, Wat doen we met de BTW-tarieven?, ESB, 18 november
1982, biz. 1147-1150.
te kunnen komen. Een mogelijkheid om dit inzicht te verwerven
gestelde consumptiebeleid op het gebied van het openbaar vervoer kan maatschappelijke weerstanden oproepen omdat men
de stijging van de overheidsuitgaven die er onvermijdelijk het gevolg van is, afwijst.
Voor het voeren van een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid is inzicht in het proces van consumeren onontbeerlijk.
Indien bij voorbeeld de prijzenstructuur van de consumptie
wordt gekozen als aangrijpingspunt voor het beleid, zijn de prijselasticiteiten van de verschillende goederen en diensten van belang, die de reacties van consumenten op prijsveranderingen meten in termen van gekochte hoeveelheden. Het gedrag van een
consument wordt bepaald door vele factoren. Te noemen zijn inkomen, de prijzen van de verschillende goederen en diensten, de
omvang en samenstelling van het huishouden, de sociale klasse,
psychologische kenmerken, de hoeveelheid vrije tijd, externe invloeden, zoals reclame enz. In de economische theorie van het
consumentengedrag wordt het aantal verklarende variabelen
doorgaans sterk beperkt. In het algemeen wordt een consument
gekarakteriseerd door zijn inkomen en het consumptiegoed door
de relatieve prijs ten opzichte van de prijzen van de overige goederen. De overige factoren worden veelal geklasseerd als ,,nieteconomische” factoren. De theorie verdiept het inzicht in het
consumptieproces dus nauwelijks.
is de door de Consumentenbond, naar analogic van het milieueffectrapportage, gehanteerde consumptie-effectrapportage 12).
kwantitatieve analyse van de historische ontwikkeling van de
zal op dezelfde bezwaren stuiten als het bestaande BTW-stelselll).
Integratie van het bestaande beleidsinstrumentarium
De overheid kan het consumptieproces bei’nvloeden met ver-
schillende doelen en middelen. Soms vindt de bei’nvloeding
plaats met het oogmerk de consumptie te wijzigen, soms is de
bei’nvloeding van de consumptie een afgeleid gevolg van ander
beleid. De directe bei’nvloeding van de consumptie vindt plaats
op grond van verschillende, reeds genoemde, overwegingen. De
indirecte bei’nvloeding van de consumptie ontstaat bij voorbeeld
als gevolg van het gevoerde landbouwbeleid, inkomensbeleid,
energiebeleid enz.
Er bestaat dus een breed scala van beleidsinstrumenten die, in
principe en althans voor een deel, kunnen worden gei’ntegreerd
om een consumptiebeleid van de grond te krijgen dat gericht is
op de werkgelegenheid. Een probleem hierbij is echter dat in-
zicht in de wijze waarop verschillende vormen van overheidsbeleid inwerken op de consumptie nog nauwelijks bestaat. Derge-
lijk inzicht is een belangrijke voorwaarde om tot een betere coordinatie en integratie van het bestaande beleidsinstrumentarium
Consumptie-effectrapportage beoogt het zichtbaar maken van
de mogelijke effecten van belangrijke overheidsbeslissingen op
de consumptieve behoeftenbevrediging voordat die beslissingen
worden genomen 13). De gedachtenvorming rondom de consumptie-effectrapportage is nog weinig concreet en een operatio-
nalisering ligt dan ook voorlopig niet in het verschiet. Een eerste
Om de grootte van prijselasticiteiten te kunnen bepalen, is
consumptie onontbeerlijk. Daarvoor worden twee soorten data-
materiaal gebruikt: budgetonderzoeken en tijdreeksen van de
consumptieve uitgaven. Een gedetailleerde kwantitatieve analyse van het consumptiepatroon wordt bemoeilijkt door het feit
dat gegevens in voldoende mate van detail schaars zijn. Hierbij
komt nog een probleem, dat zich in het algemeen vaak bij de
aanzet tot het concretiseren is gegeven door de SWOKA, die in
analyse van tijdreeksen voordoet: doordat prijzen en inkomens
1982 een studie naar de consumptie-effectrapportage in de sfeer
van het volkshuisvestingsbeleid is begonnen; de eerste resultaten
consumptiebeleid voor de werkgelegenheid lijkt in principe wel
– tot voor kort althans – beide een stijgende ontwikkeling vertonen, is het moeilijk om de afzonderlijke invloed van elke grootheid op de consumptieve uitgaven aan een bepaald goed te bepalen. Wanneer dit het geval is kunnen bij voorbeeld inkomenselasticiteiten worden gehanteerd die zijn geschat uit budgetonderzoeken 14). Een praktisch probleem ten aanzien van het ge-
mogelijk. In de praktijk stuit een dergelijke integratie op veel
bruik van a-priori inkomenselasticiteiten is dat het CBS lange
problemen. Dit kan worden ge’illustreerd aan de hand van twee
gebieden waarop in het eerder genoemde WRR-rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel de gedachtengang van een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid is toegepast, namelijk
tijd slechts eenmaal per decennium een budgetonderzoek ver-
volkshuisvesting en verkeer en vervoer.
van de gehele bevolking biedt.
Op het gebied van de volkshuisvesting zou volgens de WRR
een consumptiebeleid kunnen zijn gericht op een vergroting van
het aandeel van de bestedingen aan huur/woonlasten in de totale
consumptie met het doel de werkgelegenheid in de bouwnijver-
Om het gebrek aan statistische gegevens te verminderen is in
1981 aan de SWOKA een subsidie verleend voor het project Informatiekader consumentenaangelegenheden. Dit project is gericht op de registratie van bestaand en lopend onderzoek en het
heid te bevorderen. Voor de huursector kan een woonlastenver-
bijeenbrengen en toegankelijk maken van statistische gegevens
hoging bewerkstelligd worden door de introductie van een huur-
en analyseprogramma’s op het terrein van consumentenaangelegenheden ten behoeve van beleid en onderzoek. Naar
verwachting zal de uitvoering van het project enkele jaren in beslag nemen 15).
van deze studie zullen waarschijnlijk in de loop van 1983 be-
schikbaar komen.
Integratie van bestaande instrumenten in het kader van een
belasting of de doorvoering van een huurharmonisatie in combi-
natie met een stelsel van individuele huursubsidies; voor de
koopsector kan het huurwaardeforfait worden verhoogd. De aldus vrijkomende middelen kunnen, bij voorbeeld via een volks-
richtte. Tot voor kort was het budgetonderzoek van 1974/1975
het meest recente. Bovendien beperkte dit onderzoek zich tot
werknemers, zodat het geen goed beeld van het bestedingsgedrag
huisvestingsfonds, worden aangewend voorde renovatie, herstel,
ver- en nieuwbouw van woningen.
Een consumptiebeleid op het gebied van het verkeer en vervoer zou volgens de WRR kunnen zijn gericht op het stimuleren
11) Aan de problemen die verbonden zijn aan het hantercn van gediflerentieerde BTW-tarieven met andere doelstellingen dan strikt fiscale,
van het openbaar vervoer. Dit kan worden bewerkstelligd door
de dienstverlening van het openbaar vervoer te verbeteren door:
frequentieverhoging van de diensten, meer conducteurs in treinen en bussen, het bevorderen van het taxivervoer e.d.. Het ver-
wordt aandacht besteed in de nota Selectieve indirecte belastingen, Tweede Kamer, zitting 1981, 17 047, nr. 2. Alleen in de sfeer van het energieverbruik in gezinshuishoudingen zijn volgens deze nota enige mogelijkheden voor een selectievere heflmg aanwezig.
band tussen consumptie en werkgelegenheid is hier omgedraaid:
het konsumptiebeleid, bijlage bij de brief aan de vaste Kamercommissie
voor Economische Zaken, d.d. 2 april 1980.
13) Interdepartementale Commissie voor Consumentenzaken, Jaarrap-
het verbeteren van de dienstverlening door het creeren van arbeidsplaatsen leidt ertoe dat de ,,consumptie” van openbaar vervoer toeneemt, hetgeen de gecree’erde arbeidsplaatsen weer (gedeeltelijk) financiert.
De door de WRR uitgewerkte voorbeelden geven een redelijk
inzicht in de mogelijkheden en problemen die aan het voeren
van een consumptiebeleid zijn verbonden. Zo zal het voorgestelde consumptiebeleid op het gebied van de volkshuisvesting ongetwijfeld veel maatschappelijke weerstanden oproepen. Zoals
men de door de energieprijsstijgingen sterk gestegen bruto woon-
lasten als onbillijk ervaart, zo zal men ook een verhoging van de
netto woonlasten van overheidswege onbillijk vinden. Het voor-
ESB 20-4-1983
12) Consumentenbond, Konsumptie-effekt- rapport; een instrument voor
port overheidsbeleid consumentenaangelegenheden 1980-1981, Tweede
Kamer, zitting 1981-1982, 17 100, nr. 10.
14) In budgetonderzoeken wordt het uitgavenpatroon van een groot aantal gezinnen bepaald door deze gezinnen over een langere periode van dag
tot dag een huishoudboekje te laten bijhouden. In de naoorlogse periode
zijn door het CBS landelijke budgetonderzoeken verricht in 1951,
1963/1965, 1974/1975 en vanaf 1978 jaarlijks. De gegevens over 1978 en
1980 zijn nog slechts ten dele gepubliceerd, die over 1979 nog in het geheel niet.
15) Interdepartementale Commissie voor Consumentenzaken, Jaarrapport overheidsbeleid consumentenaangelegenheden 1981-1982, Tweede
Kamer. zitting 1982-1983. 17 600. hoofdstuk XIII. nr. 8.
339
Tabel 1. Werkgelegenheid, invoer, energieverbruik en milieuvervuiling perf.l mrd. bestedingen vooracht categorieen consumptie, 7975
Werkgelegenheid
in arbeidsjaren
x 1.000
Invoer a)
in
mln. gld.
Energieverbruik b)
in
PJ
LUVO-Eb)
in
tonnen
Inwonerequivalenten
in
kg
Chemisch afval
in tonnen
x 1.000
ZMEb)
x 1.000
U
0,6
5,3
13,8
12,2
4,2
19,8
49
1,5
2,1
4,5
31,0
6,2
a) Invoer zowel rechtstieeks consumptieve goederen en diensten als indirect intermediaire goederen en diensten nodig voor de binnenlandse produktie van consumptieve goederen en diensten.
b) Energieverbruik en milieuverontreiniging alleen in de produktiesfeer (LU VO-E: luchtverontreinigingsequivalenten; ZME: zware metalen equivalenten).
Bran: J. C. van Ours, op. cit., biz. 78.
Voor een beter begrip van het consumptieproces is niet alleen
inzicht vereist in de determinanten van de ontwikkeling van de
consumptie, maar ook inzicht in de relaties tussen de consumptie – met name het consumptiepatroon – en de arbeidsomstandigheden, het milieu, de ruimtelijke ordening enz. Er zal namelijk niet alleen een afweging moeten plaatsvinden tussen de orde
van grootte en van de te creeren werkgelegenheid en de ingrepen
in de consumptie, maar ook tussen bij voorbeeld werkgelegenheid en milieuvervuiling.
Enig inzicht in deze relatie kan worden ontleend aan tabel 1,
waarin voor acht categorieen van binnenlandse consumptie is
weergegeven wat per f. 1 mrd. consumptie het niveau van de
werkgelegenheid, de invoer, het energieverbruik en de milieuvervuiling is 16). Hieruit blijkt b.v. dat in 1975 een consumptie aan
voeding van f. 1 mrd. 15.000 arbeidsjaren werkgelegenheid en
f. 300 mln. invoer in Nederland met zich bracht. Een miljard
aan medische verzorging leidt tot bijna 20.000 arbeidsjaren en
f. 100 mln. invoer. De grootste werkgelegenheid per besteed bedrag vloeit voort uit bestedingen in de categorieen medische verzorging en overig 17). De invoer van consumptieve goederen en
diensten, grondstoffen en halffabrikaten is relatief groot bij bestedingen in de categorieen kleding en meubelen en relatief klein
bij de categorieen medische verzorging en huur.
Een relatief hoog energieverbruik en veel luchtverontreiniging
in de produktiesfeer is verbonden aan de categoric huur, relatief
weinig aan de categorie kleding. Waterverontreiniging met zware
metalen is relatief groot voor bestedingen in de categorie voeding. Chemisch afval ten slotte wordt relatief het rneest veroorzaakt door bestedingen in de categorie vervoer.
Met behulp van de gegevens uit tabel 1 is het mogelijk om het
potentiele effect van een consumptiebeieid te illustreren. Indien
bij voorbeeld een bestedingsverschuiving zou kunnen worden
bewerkstelligd van de categorie kleding naar de categorie overig,
dan zou de werkgelegenheid verbeteren en zouden het energieverbruik en de milieuvervuiling toenemen. Een bestedingsverschuiving van vervoer naar ontspanning zou de werkgelegenheid
doen toenemen, het energieverbruik en de milieuvervuiling, met
uitzondering van die met zware metalen, doen afnemen.
Omvang van de werkgelegenheidseffecten
De belangrijkste toetssteen voor een consumptiebeieid voor de
werkgelegenheid is uiteraard de te bereiken omvang van de werkgelegenheidscreatie. Aangezien met een consumptiebeieid voor
de werkgelegenheid geen ervaring is opgedaan, is de maximaal te
creeren werkgelegenheid dan ook slechts bij benadering aan te
geven. Om de onzekerheid te verminderen worden de uitkomsten van een viertal berekeningsmethodieken met elkaar vergeleken.
Van Ours heeft met een statisch rekenmodel berekeningen uitgevoerd om de orde van grootte te schatten van de mogelijk met
behulp van een consumptiebeieid te creeren werkgelegenheid 18). Uitgangspunt was het consumptiepatroon van acht bestedingscategorieen met de daarbij behorende kenmerken, zoals
weergegeven in tabel 1. Dit consumptiepatroon is met behulp
van lineaire programmering geoptimaliseerd vanuit werkgelegenheidsoogpunt. De optimalisering is toegepast onder de restrictie dat het energieverbruik en de milieuvervuiling als gevolg
340
van de produktie van consumptiegoederen niet mochten toenemen. Bovendien is, uitgaande van grenzen aan de be’invloedbaarheid per bestedingscategorie een minimale en een maximale
omvang vastgesteld. De resultaten van deze rekenexercitie zijn
weergegeven in tabel 2.
Tabel 2. Binnenlands consumptiepatroon in 1975 na maximering van de werkgelegenheid in procenten van het totaal
1975
Na maximering
Verschil
22,1
M
5. Medische verzorging ………..
10,3
11,4
11,3
8,5
12,1
10,3
0,7
Bron: J. C. van Ours, op.cit., biz. 85.
Uit tabel 2 blijkt dat de maximering van de werkgelegenheid
ten koste zou gaan van de bestedingen aan voeding, meubelen en
vervoer en ten gunste zou komen van die aan kleding, medische
verzorging, ontspanning en overig. De aangegeven verschuivingen in het consumptiepatroon zouden uitgaande van de kenmerken van tabel 1 resulteren in een positief werkgelegenheidssaldo
van 50.000 arbeidsjaren.
Stroeken heeft berekeningen gemaakt van de gevolgen van een
drastische wijziging in de kostenverhouding tussen arbeid en
energie 19). Hij veronderstelt daarbij dat de sociale-premielasten
per economische sector met 50% worden verlaagd en dat de energiekosten zodanig worden verhoogd dat de totale kosten op macro-economisch niveau gelijk blijven. Deze wijziging in de kostenverhouding leidt er toe dat arbeidsintensieve produkten goedkoper en energieintensieve produkten duurder worden. Met behulp van de sectorale prijselasticiteiten zijn vervolgens de mutaties in de vraag naar deze produkten berekend en, via de arbeidsquoten, de werkgelegenheidseffecten. Met behulp van een statisch rekenmodel komt Stroeken tot de raming dat de voorgestelde verlaging van de premielasten zal leiden tot een werkgelegenheidscreatie van ongeveer 80.000 arbeidsjaren en de voorgestelde verhoging van de energiekosten tot een werkgelegenheidsverlies van ongeveer 30.000 arbeidsjaren. Per saldo zou er dus op
macroniveau een werkgelegenheid van 50.000 arbeidsjaren worden gecreeerd. Die groei zou met name worden gerealiseerd in de
sectoren in bouw, de handel en de dienstensectoren. Hierbij
16) J. C. van Ours, Ontwikkelingen in het consumptiepatroon, in: Consumptiebeieid voor de werkgelegenheid, WRR-serie Voorstudies en achtergronden, nr. V 25, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1982.
17) Aan de categorie huur is een relatief geringe werkgelegenheid verbonden. Dit wordt veroorzaakt door het toevloeien van het merendeel van de
consumptieve bestedingen naar de bedrijfstak woningbezit die op zich
weinig werkgelegenheidsgenererende effecten heeft.
18) J. C. van Ours, op. cit.
19) J. Stroeken, Collectieve heffingen als sturingsinstrument, Economisch Instituut, Katholieke Universiteit Nijmegen, 1982.
dient te worden bedacht dat slechts een deel hiervan kan worden
toegeschreven aan wijzigingen in de consumptiestructuur. Door
de verandering in de loonkosten worden immers niet alleen de
prijzen van consumptiegoederen maar ook die van investerings-,
export- en intermediaire goederen gewijzigd.
In het WRR-rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel is,
zoals eerder vermeld, de gedachtengang van een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid onder andere toegepast op het gebied van de volkshuisvesting en het verkeer en vervoer 20). In de
uitwerking van de WRR zou hiermee jaarlijks een verschuiving
in de consumptie gemoeid zijn van /. 4 mrd. Om de gevolgen
hiervan voor de werkgelegenheid te bepalen zijn berekeningen
uitgevoerd met het multi-sectormodel van Muller 21). Hierbij is
globaal genomen verondersteld dat de bedragen die naar de
volkshuisvesting en het openbaar vervoer toevloeien naar rato
ten laste komen van de overige particuliere consumptie. Volgens
de berekeningen zou met het voorgestelde beleid de werkgelegenheid per saldo toenemen met ongeveer 20.000 arbeidsjaren.
Afgezien van de praktische uitvoerbaarheid van de voorstellen, waarop al eerder is ingegaan, kan bij de berekeningen worden aangetekend dat ze geen complect beeld geven van de mogelijkheden van een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid
omdat andere gebieden dan volkshuisvesting en verkeer en vervoer buiten beschouwing zijn gebleven.
Driehuis heeft in het kader van een economische onderbouwing van een toekomstscenario voor Nederland, ontworpen
door het Centrum voor Energiebesparing, berekeningen uitgevoerd met het econometrische model SECMON-C22). Genoemd scenario heeft als doelstellingen een veilige samenleving
waarin de risico’s verbonden aan een grondstofFen(energie)- en
kapitaalsintensieve produktie worden vermeden, het realiseren
en behouden van een hoge kwaliteit van het leefmilieu, volledige
en volwaardige werkgelegenheid. Binnen dit kader past het streven naar kleinschalige arbeidsintensieve produktie en wordt gepleit voor afschaffing van de BTW over het arbeidsloon in de
dienstensector en een compenserende verhoging van de BTW op
investeringen en op inkopen.
Dit heeft zowel gevolgen in de vraag- als in de aanbodsfeer. De
tekeningen worden geplaatst. Bij elk van de berekeningen wordt
de problematiek van een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid op particle wijze benaderd. Zo geven de modelberekeningen
van Van Ours en Stroeken slechts een deel van de relevante economische werkelijkheid weer. Bij de econometrische modelberekeningen van Muller is de ingreep in de consumptie gesimuleerd
op een wijze die geen volledige recht doet aan het feitelijke consumptieproces. Bij de modelberekeningen van Driehuis wordt
uitgegaan van een beperkt aantal economische sectoren, namelijk tien. Het gaat er hier echter om uit de verschillende berekeningen een conclusie te destilleren ten aanzien van de mogelijk
met behulp van een consumptiebeleid te creeren werkgelegenheid.
Uit de berekeningen volgt een vrij eensluidende conclusie:
met behulp van een consumptiebeleid kan een werkgelegenheid
gecreeerd worden in de orde van grootte van 50.000 arbeidsjaren. Uitgaande van de soms forse ingrepen in de consumptie die
worden voorgesteld, lijkt de maximaal te realiseren extra werkgelegenheid ook in deze orde van grootte te liggen. Voor een beter inzicht in de effecten van een consumptiebeleid is eigenlijk
een multisectormodel nodig, waarin een min of meer volledig
beeld ken worden geschetst van de relevante relaties in de Nederlandse economic en het belang van de relatie tussen het consumptiepatroon en de produktiestruktuur daarin 24).
Conclusies
In het voorgaande is gesteld dat aan een drietal voorwaarden
moet worden voldaan wil een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid kans van slagen hebben. De voorwaarden zijn: een legitimatie voor het ingrijpen in de consumptie, inzicht in de aard
en werking van het te hanteren beleidsinstrumentarium en inzicht in het consumptieproces.
Ten aanzien van het legitimatievraagstuk is gesteld dat de consumptie ook nu al door de overheid wordt bemvloed, zij het op
grond van andere overwegingen dan de werkgelegenheid. Daarnaast is gesteld dat consumptie en werkgelegenheid beiden een
vraag naar arbeidsintensieve produkten zal toenemen omdat
rol spelen in de menselijke behoeftenbevrediging. In de afweging
deze produkten relatief goedkoper zullen worden. In de aanbodsfeer doen zich volgens genoemd secenario twee effecten voor. In
de eerste plaats zal een substitutie plaatsvinden van kapitaal
naar arbeid. In de tweede plaats is verondersteld dat genoemd beleid een schaalverkleining in de dienstensector zal teweegbrengen. De beide aanbodeffecten worden modeltechnisch gesimuleerd door de arbeidsproduktiviteitsontwikkeling in de goederengebonden sector en in de sector van de consumptieve diensten
trager te laten verlopen. In het model SECMON-C geeft dit een
extra gunstig effect doordat hierdoor een endogene loonmatiging
optreedt met positieve gevolgen voor investeringen van bedrij-
tussen beiden kan de omvang van de werkloosheid zo zwaar wegen dat ingrijpen in de consumptie ten behoeve van de werkgelegenheid wenselijk wordt.
Ten aanzien van het beleidsinstrumentarium is gesteld dat er
globaal genomen twee mogelijkheden zijn de consumptie te sturen, te weten: het wijzigen van de structuur van de consumptieprijzen (differentiatie van BTW-tarieven) en het integreren van
bestaande beleidsinstrumenten. Het differentieren van de BTWtarieven is eenvoudiger dan het integreren van bestaande beleidsinstrumenten. De relaties die tussen de consumptie en deze
instrumenten bestaan, zijn nog niet in kaart gebracht; een con-
ven en het uitvoervolume. Bij de presentatie van de modelbere-
sumptie-effectrapportage moet nog van de grond komen. Verzet
keningen wordt geen onderscheid gemaakt tussen vraag- en aanbodeffecten. Volgens de modelberekeningen wordt er door genoemde maatregelen in de bedrijvensector in 1990 per saldo een
werkgelegenheid gecreeerd van bijna 55.000 arbeidsjaren, en in
2000 zal die toename zijn gestegen tot ruim 150.000.
Hoewel in principe zowel vraag- als aanbodeffecten onder de
noemer van een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid vallen, bestaat er toch een duidelijk verschil tussen beide effecten.
De vraageffecten zijn het directe gevolg van een verandering in
tegen gedifferentieerde BTW-tarieven is waarschijnlijk wel te
verwachten van de producenten van kapitaal- en energie-intensieve produkten, waarvan de afzet door de prijsverhoging zal dalen.
Ten aanzien van het inzicht in het proces van consumeren is
gesteld dat erbetere statistische gegevens nodig zijn over het con-
de BTW-heffingsstructuur en worden als zodanig modelmatig
gesimuleerd door een verandering in de relatieve-prijzenstructuur. De aanbodeffecten worden als exogene impuls ge’introduceerd en het is dan ook de vraag of ze zich ook als zodanig in de
praktijk zullen manifesteren. De vraageffecten geven daarom
waarschijnlijk een realistischer beeld van de te verwachten effecten van de verandering in de BTW-heffingsstructuur. Met behulp van aan de publikatie van Driehuis te ontlenen gegevens 23) kan worden berekend dat de arbeidsproduktiviteitsmatiging minimaal (d.w.z. exclusief de effecten van de gei’nduceerde
loonmatiging) ruim 100.000 arbeidsjaren werkgelegenheid in het
jaar 2000 genereert. Dit betekent dat de effecten van de verandering in de consumptieve vraag maximaal 50.000 arbeidsjaren
werkgelegenheid in het jaar 2000 zullen opleveren.
Uiteraard kunnen bij elk van de berekeningen kritische kant-
ESB 20-4-1983
20) WRR, op cit., biz. 277-295.
21) F. Muller, P. J. J. Lesuis, N. M. Boxhoorn, Een multisectormodel
voor de Nederlandse economie in 23 bedrijfstakken; WRR-serie ,,Voorstudies en achtergronden”, nr. V 15, ‘s Gravenhage, Staatsuitgeverij,
1980.
22) W. Driehuis, E. C. van lerland, P. J. van den Noord, op. cit., biz.
141-152.
23) Idem, biz. 145, 219/220.
24) De SER pleit bij voorbeeld voor de instelling van een stuurgroep die
zich zou moeten orienteren over de opzet van een Nationaal Programma
voor Consumptieonderzoek, waarin een ,,consumptiemodel” een belangrijke plaats zou innemen.
341
sumptieproces en dat een consumptiemodel nodig is. De statistische gegevens zijn nodig voor een gedegen analyse van de determinanten van het consumptiepatroon en voor de bouw van
genoemd consumptiemodel. Het consumptiemodel is nodig om
een min of meer volledig beeld te schetsen van de relevante relaties in de Nederlandse economie, in het bijzonder de relatie
tussen het consumptiepatroon en de produktiestructuur. Een beter inzicht in het consumptieproces is noodzakelijk omdat door
een consumptiebeleid de werkgelegenheid in sommige sectoren
zal toenemen en in andere zal afnemen. Of het resultaat per saldo positief is zal afhangen van de waarde van verschillende reacJieparameters in het economische systeem. Op basis van verschillende bestaande modelberekeningen is gesteld dat via een
consumptiebeleid een maximale werkgelegenheidstoename kan
342
worden gecreeerd in de orde van grootte van 50.000 arbeidsjaren.
Samenvattend kan worden geconcludeerd dat de overheid
vanuit haar welvaartsopvatting in de consumptie kan ingrijpen
ten behoeve van de werkgelegenheid. In het licht van de toegenomen werkloosheid lijkt in dit opzicht de legitimate voor de
overheidsingrijpen aanwezig te zijn. Echter, zowel het inzicht in
het proces van consumeren als het inzicht in de aard en de werking van het te hanteren beleidsinstrumentarium zijn nog niet in
die mate ontwikkeld dat een consumptiebeleid voor de werkgelegenheid op korte termijn in praktijk kan worden gebracht. Nader onderzoek is dan ook zeker op zijn plaats.
J. C. van Ours