Een bezorgde oude dag
Nederland vergrijst. Uit de CBS-bevolkingsprognoses
blijkt dat het aantal bejaarden tot het jaar 2030 ongeveer
zal verdubbelen, terwijl de potentiele beroepsbevolking
ongeveer constant blijft 1). Deze ontwikkeling lijkt de AOW
in het nauw te zullen brengen. De AOW wordt gefinancierd
volgens het omslagstelsel. Dit betekent dat de uitkeringen
van de huidige generatie bejaarden worden betaald uit de
premies die de huidige generatie werkenden opbrengt.
Om de uitkeringen in de toekomst in vergelijking met het
welvaartspeil constant te houden zullen de premiepercentages in de loop van de tijd dus ongeveer moeten
verdubbelen.
Het is de vraag of de toekomstige generatie werkenden
bereid is deze last te dragen. Is ze daartoe niet bereid, dan
kunnen er twee dingen gebeuren. Er kunnen op directe
wijze maatregelen worden genomen door de AOWuitkeringen niet langer het welvaartspeil te laten volgen,
en er kan op indirecte wijze gereageerd worden door te
proberen de toegenomen lasten af te wentelen. Waarschijnlijk ontstaat dan een combinatie van looninflatie en
uitholling van de ondernemingswinsten. De gevolgen
daarvan zijn bekend uit de jaren zeventig. Er is dus alle reden om de vergrijzing met zorg te bezien.
Voor deze problemen lijkt een eenvoudige en doeltreffende oplossing te bestaan, waaraan al vaker in ESB aandacht is besteed 2). We zouden geheel of ten dele kunnen
overstappen van het omslagstelsel op een fondsvormingsstelsel. In een dergelijk stelsel spaart de huidige generatie werkenden voor de tijd dat ze zelf bejaard is, zoals
nu via de pensioenfondsen gebeurt. Deze overstap komt
er feitelijk op neer dat we de AOW-premies nu al verhogen.
Het financieringsoverschot dat daardoor ontstaat kan opzij worden gezet. De toekomstige uitkeringen kunnen dan
geheel of ten dele worden gefinancierd uit ontsparingen
van het AOW-fonds. Over de beleggingen van het fonds
kan bovendien in de tussentijd nog een aardig rendement
worden opgestreken.
Deze oplossing is echter een illusie. Ze komt voort uit de
vergissing, door economen wel vaker gemaakt, dat wat op
micro-niveau geldt ook op macro-niveau geldt. Uiteindelijk
komt het er bij de AOW altijd, dat wil zeggen ongeacht het
financieringsstelsel, op neer dat het op een bepaald moment beschikbare maatschappelijke produkt verdeeld
moet worden over werkenden en bejaarden. Bij het omslagstelsel gebeurt dit in het kader van de inkomensherverdeling via de overheid, bij het fondsvormingsstelsel in
het kader van rente-ontvangsten en vermogensonttrekkingen.
In het geval van het omslagstelsel zijn de werknemers
dus het eerst aan de beurt om in te leveren, in het geval
van een fondsvormingsstelsel zijn de ondernemingen dat.
Ze zien door de vermogensonttrekkingen de voor investeringen beschikbare fondsen afnemen of zelfs negatief
worden. Dit noopt ze tot winstinhoudingen om groei te financieren en dus tot afwenteling van de lasten op de werknemers, met dezelfde gevolgen die we bij het omslagstelsel al zagen: uitholling van de rendementspositie en
inflatie.
Een andere reden waarom wel gepleit wordt voor een
fondsvormingsstelsel is dat onder dit stelsel de aanspraken van de toekomstige generatie bejaarden zekerder
zouden zijn. Een AOW-uitkering waarvan de kosten worden omgeslagen over de werkenden is tenslotte maar een
gunst, terwijl een uitkering waarvoor is gespaard een recht
is. Er is echter geen enkele reden om aan te nemen dat er
in het geval van een fondsvormingsstelsel niet aan de verworven rechten getornd kan worden, aangezien het AOWfonds ongetwijfeld onder democratische controle zal
staan. Het perfect vastleggen van de aanspraken van de
toekomstige generatie bejaarden betekent bovendien niet
ESB 13-8-1986
een oplossing, maar een verschuiving van de problemen.
Het deel van de nationale produktie dat in de toekomst
naar de bejaarden zal gaan ligt dan vast, zodat de strijd
tussen werknemers en werkgevers om de rest des te heviger zal zijn.
De enige overweging die bij de keuze van de financieringswijze van de AOW dus een rol dient te spelen is de invloed die deze financieringswijze heeft op de omvang van
de toekomstige produktie. Waar meer is, is het gemakkelijker delen. Fondsvorming zou alleen dan de voorkeur verdienen wanneer de besparingen zouden leiden tot investeringen die de produktiecapaciteit ten goede zouden
komen. Al in 1954 heeft de Sociaal-Economische Raad deze mogelijkheid als onrealistisch ter zijde geschoven 3).
De Raad stelde dat ,,fondsvorming de besparingen zeer
sterk zou doen stijgen, terwijl het niet waarschijnlijk is, dat
de factoren, welke de omvang van de investeringen bepalen, zich hierdoor zodanig zullen wijzigen, dat de toeneming van de spaarneiging tot additionele investeringen
aanleiding zal geven”.
Deze redenering heeft haar geldigheid niet verloren. Bij
vrije internationale kapitaalmobiliteit zijn extra besparingen in een klein land niet of nauwelijks van invloed op de
rentestand. Afzien van huidige consumptie zal bovendien
de afzetverwachtingen negatief be’i’nvloeden. Bovendien
betekent fondsvorming een verhoging van de AOWpremies. De werknemers zullen ongetwijfeld pogen deze
lasten af te wentelen op de werkgevers, hetgeen ten koste
zal gaan van de winstgevendheid. Fondsvorming zal de
omvang van de toekomstige produktiecapaciteit dus eerder negatief dan positief be’i’nvloeden, omdat het slecht is
voor de huidige economische ontwikkeling.
Hier staat tegenover dat het spaaroverschot in het buitenland kan worden belegd. Dat maakt het mogelijk in de
toekomst op deze beleggingen in te teren en zodoende de
consumptie sneller te laten groeien dan de produktie, zonder dat dit ten koste gaat van het winstinkomen. Dat zou de
verdelingsproblematiek verlichten. Van deze mogelijkheid
wordt in Nederland al op ruime schaal gebruik gemaakt.
Ondanks de financieringstekorten van de overheid is er
een groot nationaal spaaroverschot dat tot uitdrukking
komt in een omvangrijke kapitaalexport. Het verdient geen
aanbeveling deze ontwikkeling verder te versterken. Beleggen in het buitenland brengt valutarisico’s met zich
mee, zodat de toekomstige opbrengsten onzeker zijn. Bovendien is er niet alleen in de toekomst sprake van economische problemen, maar ook nu. De beschikbare fondsen
zouden dus beter in Nederland dan in het buitenland gemvesteerd kunnen worden.
We kunnen concluderen dat een verandering van de financieringswijze van de AOW geen oplossing is voor de
problemen van de vergrijzing. Het is niet te voorkomen dat
wie dan leeft, dan zorgt. Het enige dat zin heeft is de lasten
over zoveel mogelijk schouders te verdelen. Er zal dus
gestreefd moeten worden naar de inschakeling van een
groter deel van de potentiele beroepsbevolking in het produktieproces. En wellicht zullen we niet ontkomen aan een
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd.
M.A. Langman
1) Zie J. Weisbeek, Vergrijzing, ontgroening en collectieve uitgaven, Stukwerk nr. 33, Sociaal en Cultureel Planbureau, Rijswijk,
1985.
2) F.A.J. van den Bosch, P.J.C. van Eekelen en C. Petersen, De
toekomst van de AOW: verdubbeling van de premies of halvering
van de uitkeringen?, ESB, 16 november 1983; H.A.A. Verbon, De
lange golf in het ouderdomspensioen, ESB, 16 juli 1986.
3) Sociaal-Economische Raad, Advies inzake de wettelijke
ouderdomsverzekering, ‘s-Gravenhage, 1954.
785