Een ambtelijke begrotingscatechismus
D. A. P. W. VAN DER ENDE*
Eind juli is het eindrapport van de studiegroep begrotingsruimte verschenen. In dat rapport wordt de
budgettaire praktijk van de laatste jaren systematisch en op onverbloemde wijze uit de doeken
gedaan. Bovendien bevat het voorstellen voor maatregelen om tot een betere beheersing van de
collectieve uitgaven te komen. De beperking van het rapport is dat het de visie bevat van een groep
ambtenaren. De auteur is van mening dat de studiegroep met haar rapport de ketel op het vuur heeft
gezet. De bedoeling van zijn artikel is die ketel nog wat op te stoken.
Inleiding
Om het begrotingsbeleid alsnog sluitend te krijgen komt het regelmatig voor dat in de Miljoenennota zogenaamde ongespecificeerde, dus niet ingevulde, negatieve aanvullcndc posten worden
opgenomen. Voornemens tot ombuiging waarvan nauwelijks bekend is of, hoe en wanneer deze concreet kunnen worden ingevuld.
Ook in de afzonderlijke begrotingshoofdstukken komen regelmatig
oningevulde ombuigingen voor. Voor nieuw beleid wordt soms, bij
wijze van politick compromis, een kunstmatig laag bedrag opgenomen. De financiele tegenvallers die zich dan later openbaren worden als ,,exogeen” aangemerkt en aldus op de algemene problematiek afgewenteld.
Er zijn landen waarin iemand die dergelijke zaken in de openbaarheid brengt naar een onherbergzaam oord wordt verbannen. In
Nederland zijn deze medcdclingen gedaan in een nota die de minister van Financien aan het parlement heeft toegezonden. Die nota is
het eindrapport van de studiegroep begrotingsruimte, dat minister
Ruding op 22 juli 11. aan de Tweede Kamer heeft doen toekomen.
Leden van die studiegroep waren een aantal hoofdambtenaren van
het Ministerie van Financien en van enkele andere ministeries. Onderwerp van het rapport is de beheersbaarheid van de collectieve
uitgaven. In getypte vorm bestaat het rapport uit 400 bladzijden. De
eerste 300 bladzijden geven een analyse van de historisch gegroeide
situatie. De laatste 100 bladzijden bevattenverbeteringsvoorstellen.
Belang van het rapport
Door de aard van het aan de orde gestelde onderwerp, door de
uitvoerige behandeling van de verschillende aspecten en door de
onbevangenheid van de uiteenzettingen is het een belangrijk rapport, leder die in de komende tijd iets over een budgettair onderwerp te berde wil brengen zal het rapport moeten raadplegen. Voor
hen die in de Nederlandse openbare financier! ge’interesseerd zijn is
het een soort catechismus.
Het belang van het rapport is niet dat het zoveel nieuws brengt.
Aan degenen die zich met deze zaken plegen bezig te houden, was
het meeste van wat erin staat al min of meer bekend. Het belang van
het rapport is dat het deze zaken systematisch en op onverbloemde
wijze uit de doeken doet, zodat het moeilijker wordt om zonder
meer op de in de laatste jaren gebruikelijke wijze voort te gaan. Dat
geldt te meer omdat het maatregelen voorstelt om in de toekomst de
ontwikkeling van de collectieve uitgaven beter te kunnen beheersen.
De beperking van het rapport is dat het de visie bevat van een
groep ambtenaren. De Zwarte Piet wordt op een wat simpele wijze
aan de politici toegespeeld. Weliswaar wordt in het voorwoord
goedmoedig opgemerkt dat ook in de ambtelijke begrotingsvoorbereiding ontduikings- en ontwijkingsverschijnselen optreden, maar
elders in het rapport wordt zonder meer gesproken over het (politieke) onvermogen om expliciet prioriteiten te stellen en pijnlijke keuzen te maken.
Dat kan bij de lezer de mening doen posrvatten dat, als de politici
het rapport nu maar goed lezen en zich vervolgens braaf houden aan
wat hun daarin wordt aangeraden, het voortaan met de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven best zal meevallen. Zo eenvoudig liggen de zaken niet. Het overheidsbeleid wordt in het Nederland van vandaag feitelijk bepaald door een samenspel van groepen
uit de categorieen politici, ambtenaren en burgers. Elke groep beziet
de zaken vanuit haar eigen optiek. Voor de voorstellen in dit rapport
betekent dit dat, voor zover politici het met die voorstellen eens zijn
of het daarover eens zullen worden, zij nog voor het probleem staan
hoe ze deze aan hun achterban moeten verkopen. Het overleg tussen de groepen, ten dele rechtstreeks, ten dele in overlegorganen
waarin verschillende groepen zijn vertegenwoordigd, en voor een
belangrijk deel ook indirect via de media, verloopt vaak moeiiijk.
Geen ideaal systeem, en op onderdelen stellig voor verbetering vatbaar, maar men moet zich wel steeds realiseren dat in het grootste
deel van de wereld het overheidsbeleid op een nog veel onbevredigender manier tot stand komt.
Een belemmering voor het bereiken van samenwerking is vaak
het zogenaamde ,,prisoners’ dilemma”, dat ook in het rapport ter
sprake wordt gebracht. Groepen zullen over het algemeen pas bereid zij n om met het oog op een gezamenlijk te bereiken voordeel het
behartigen van hun directe eigen belang te temperen wanneer zij de
overtuiging hebben dat de bereidheid daartoe ook bij de andere betrokken groepen aanwezig is. Als die overtuiging er niet is ontstaat
een patstelling. Een betere beheersing van de collectieve uitgaven is
daarom alleen mogelijk wanneer men erin slaagt de bestuurlijke organisatie en de bestuurlijke procedures zodanig te veranderen dat
dergelijke patstellingen minder voorkomen. Er zal nog veel moeten
gebeuren eer we zover zijn, maar elke stap in de goede richting is
meegenomen.
Dit artikel heeft geen verdere pretentie dan een bijdrage te leve-
* Medewerker van Twijnstra Gudde NV te Deventer. Was directeur van het
Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven. Was voordien in verschillende functies werkzaam bij het Ministerie van Financien.
818
]
ren aan de discussie over de aard van de stappen die daartoe zullen
moeten worden ondernomen. Achtereenvolgens zal, naar aanleiding van wat in het rapport daarover wordt opgemerkt, aandacht
de overschrijdingen groter, en bovendien het stelsel met Zijlstranorm, streefcijfers en bilaterale besprekingen als kernen van de procedure geleidelijk ging afkalven en door een andere aanpak werd
worden besteed aan:
vervangen (steeds vemuftiger redeneringen om de Zijlstra-norm te
—
—
—
—
ontwijken, vervanging van de streefcijfers door meerjarenramingen,
de bilaterale besprekingen werden minder belangrijk en vonden ten
slotte niet meer plaats, steeds verder gaande detailbemoeiingen
door de ministerraad).
het behandelde tijdvak;
de structuur van de collectieve sector;
de structuur van de collectieve uitgaven;
het begrotingsinstrument;
— de besluitvorming over de begroting.
Terecht is de kritiek van de studiegroep dat de sociale-verzekeringssfeer niet in de normering was betrokken en dat aldus het snelst
groeiende deel van de collectieve uitgaven buiten beschouwing
Het behandelde tijdvak
bleef. Hierbij dient echter te worden bedacht dat in die tijd de opvat-
Over het algemeen behandelt het rapport de ontwikkelingen in de
laatste jaren. Wanneer daarvoor aanleiding is wordt verder terugge-
dwingend karakter weliswaar bij wet moesten worden geregeld,
ting nog algemeen was dat de sociale verzekeringen vanwege hun
grepen. Zo wordt voor de beschrijving van de budgettaire normering de introductie van het trendmatig begrotingsbeleid in het begin
van de jaren zestig als uitgangspunt genomen. Ook in andere opzichten is dat een zinvol begin. In de tweede helft van de jaren vijftig
was de periode van economische groei begonnen (al wisten we toen
maar dat de overheid zich verder zoveel mogelijk buiten deze zaken
diende te houden. Het betrekken van de sociale verzekeringen bij de
begrotingsnormering zou destijds door de betrokken bevolkings-
groepen niet zijn aanvaard en het zou niet mogelijk zijn geweest
daarvoor de medewerking van het parlement te verkrijgen.
nog niet dat die zo lang zou duren). De in de Miljoenennota van
1961 ge’introduceerde Zijlstra-norm stond, hoe belangrijk ook, niet
De structuur van de collectieve sector
op zich zelf, maar vorrnde de sluitsteen in een stelstel van budgettaire besluitvorming waarvoor minister Lieftinck na de oorlog de
grondslagen had gelegd. Elementen van dit stelsel waren, behalve
de zojuist genoemde Zijlstra-norm, een institutioneel sterke positie
van de minister van Financien, de opbouw van een ambtelijk appa-
raat dat hem daarbij op doeltreffende wijze ter zijde kon staan, ook,
en vooral, wat de beleidsmatige aspecten betreft, handhaving van
een strak tijdschema bij de begrotingsvoorbereiding, nauwkeurig
vastgelegde procedures voor het bilateraal overleg tussen de minister van Financien en zijn ambtgenoten, de introductie in Nederland
van de elders reeds lang bekende streefcijfers (,,target figures”), een
zeer terughoudende opstelling van de ministerraad ten opzichte van
gedetailleerde bemoeiingen met de begrotingsvoorbereiding (conform het reglement van orde: alleen aangelegenheden die het algemeen regeringsbeleid betreffen en de eenheid van het regeringsbe-
Zo’n honderd jaar geleden bestond wat we tegenwoordig de collectieve sector noemen uit twee volwaardige bestuurslagen, het rijk
en de gemeenten. De provincies fungeerden in hoofdzaak als intermediair bestuur tussen die twee bestuurslagen en de waterschappen
hebben van oudsher een speciale taak. Voor het vraagstuk van de
beheersbaarheid van de collectieve uitgaven zijn de activiteiten van
de provincies en waterschappen kwantitatief van secundair belang.
In beginsel hadden het rijk en de gemeenten elk een eigen taak die
zij met eigen inkomsten moesten financieren. Ook een eeuw gele-
den waren er al inbreuken op dit beginsel: de gemeenten moesten
meewerken aan de uitvoering van rijkswetten (het zg. medebewind,
toen zelfbestuur genoemd) en er was ook toen al een begin van een
,,financiele verhouding” (een wat eufemistische term voor het verschijnsel dat het rijk aan de gemeenten financiele uitkeringen ver-
leid kunnen bevorderen). Tot de jaren zeventig heeft dit stelsel alles-
strekt). Kwantitatief hadden deze beide inbreuken op het genoemde
zins redelijk gewerkt, zeker als men het vergelijkt met wat er in die
beginsel echter toen nog geen grote betekenis.
Heden ten dage ziet de collectieve sector er heel anders uit. De gemeentelijke uitgaven in het kader van het medebewind zijn veel omvangrijker geworden dan de eigen, autonome uitgaven. De eigen
inkomsten van de gemeenten bedroegen in 1980 nog slechts een
kleine 6 procent van het totaal. De andere 94 procent ontvangen de
tijd in sommige andere landen gebeurde. De kort na de oorlog hoog
opgelopen staatsschuld kon door extra aflossingen worden verminderd. Het zou interessant zijn geweest als de studiegroep nauwkeu-
rig had onderzocht hoe en waarom dit stelsel in latere jaren geleidelijk is afgebrokkeld.
De studiegroep is hiertoe niet gekomen omdat zij over de ontwikkelingen in de jaren zestig en zeventig een minder gunstig oordeel
heeft. Volgens haar was er reeds in de jaren zestig en in het begin van
de jaren zeventig voor alles een beetje extra. Aan beleidsinhoudelij-
gemeenten van het rijk, 32 procent als algemene uitkering en 62
procent in de vorm van specifieke uitkeringen. De ,,gewone dienst”
van de gemeentelijke begrotingen behoort in evenwicht te zijn. Zo
niet, dan komt de gemeente onder een soort financiele voogdij van
ke merites van het bestaand beleid zou nauwelijks aandacht zijn geschonken. De feiten zijn dat in het begin van de jaren zestig veel van
het rijk te staan. Deze eis van begrotingsevenwicht brengt met zich
het uit de naoorlogse jaren daterende bestaand beleid is opgeruimd
telijke uitgaven niet door het rijk met specifieke regelingen beheers-
en dat reeds in die periode een extrapolatie van de lopende begroting tot een hoger uitgaventotaal op de begroting van het volgend
baar zijn, het rijk toch, via de beheersing van de inkomstenbronnen,
mee dat, zoals het rapport terecht opmerkt, voor zover de gemeeneen indirecte invloed kan uitoefenen.
De sterke uitbreiding van het medebewind heeft het aanzijn gege-
jaar zou leiden dan volgens de Zijlstra-norm was geoorloofd. Er
moest dus toen al geknepen worden. Lang niet alle moeilijkheden
werden opgelost door inkomstenverhoging. In 1966 werd de eerste
ven aan een tweetal leerstukken. Een officiele doctrine is dat de gemeenten door het rijk kunnen worden verplicht zg. basisvoorzienin-
naoorlogse personeelstop ingesteld. Tussentijdse begrotingsronden
gen te verzorgen. Wat een basisvoorziening is maakt het rijk uit en
kwamen ook toen reeds voor, b.v. tijdens de Berlijn-crisis.
het kan dit begrip naar believen uitbreiden. In de bestuurlijke prak-
Over de kern van het stelsel, het z.g.exteme overleg tussen de minister van Financien en zijn respectieve ambtgenoten, bevat het rapport slechts een zin: ,,Resterende (d.i. na het ambtelijk overleg overgeblevene) problemen werden vervolgens bilateraal besproken op
tijk komt men daarnaast de opvatting tegen dat het voorzieningen-
ministerieel niveau”. Hierop volgt: „ Voor ook dan nog niet opgeloste problemen was de ministerraad het eindstadium”. Niet wordt vermeld dat, wanneer het om een probleem ging waarbij het algemeen
regeringsbeleid niet duidelijk was betrokken, de ministerraad het
geschil over het algemeen weer terugverwees naar de ,,twee heren”
voor hernieuwd overleg.
niveau in alle Nederlandse gemeenten vrijwel gelijk behoort te zijn.
Verplichte basisvoorzieningen zijn een regelrechte aanval op de gemeenten als zelfstandige bestuurslaag. Een overal gelijk voorzieningenniveau is met gemeentelijke autonomie principieel onverenigbaar.
Naast deze ,,verticale” veranderingen van de collectieve sector
hebben er ook in ,,horizontale” zin opmerkelijke veranderingen
plaatsgehad. Tussen de collectieve sector en de particuliere sector
Inderdaad was, zoals het rapport constateert, het totaal van de
ontwikkelde zich een grijs tussengebied. Het rapport gaat vooral in
op dri« fenomenen in dat tussengebied: het sociale-verzekerings-
uiteindelijke ontwerp-begroting vaak hoger dan de som van de
stelsel, de gezondheidszorg en wat wordt genoemd ,,extra-budget-
streefcijfers, zij het, wat het rapport eveneens vaststelt, dat de overschrijding in het algemeen vrij beperkt was. In een periode van economische groei, waarbij de reele groei meestal groter was dan bij de
normering was aangenomen, is dat begrijpelijk err is dat ook geen
taire vormen van overheidsbeslag”. Tot deze laatsten worden gere-
ramp. De moeilijkheden ontstonden pas toen de groei minder werd,
gaande met financiele consequenties voor de betrokkenen;
ESB 14-9-1983
kend:
— regelgeving in de vorm van het opleggen van verplichtingen aan
personerr of aan graepeir uit de particuliere sector, gepaard
819
— garantieverleningen aan de particuliere sector;
— net algemeen burgerlijk pensioenfonds, waarbij het rapport de
premies tot de collectieve sector rekent, maar de pensioenbetalingen niet.
Voor de verticale structuur van de collectieve sector noemt het
rapport een aantal veranderingen die al enige tijd in discussie zijn.
Het aantal specifieke uitkeringen moet verminderen (onder gelijktijdige verhoging van de algemene uitkering), maar lang niet alle
specifieke uitkeringen zullen mogen verdwijnen. De gemeenten
De structuur van de collectieve uitgaven
Artikel 91 van de Grondwet van 1814 bepaalde dat de uitgaven, j
welke uit de gewone loop van zaken voortvloeiende, in het bijzonder I
tot de staat van vrede betrekking hebbende, alzo op een duurzame I
voet dienen te worden vastgesteld. Eenmaal door de Staten-Gene- j
raal goedgekeurd zijnde, mogen zij geen verandering ondergaan}
dan wanneer enig deel der uitgaven mocht komen te veranderen of I
geheel te vervallen. Wij zijn geneigd een dergelijk voorschrift als een
moeten meer eigen inkomsten krijgen, maar toch weer niet te veel.
Een forse stap in de richting van herstel van de vroegere zelfstandige
gemeentelijke bestuurslaag wordt in het rapport niet aan de orde gesteld, ook niet als doelstelling op langere termijn. Terwijl dat uit een
oogpunt van een betere beheersing van de collectieve uitgaven toch
zeer aantrekkelijk zou zijn. Nu wordt het gemeentelijk vernuft be-
anachronisme te beschouwen, uitsluitend van historisch belang, en •
wrijven onze ogen uit als we in het rapport van de studiegroep lezen j
heerst door de gedachte: ,,hoe krijgen we het meeste geld van het
dere vorm van regelgeving waarbij financiele aanspraken aan der-
rijk?” Een situatie waarbij dit vernuft zich meer richt op de vraag:
,,hoe kunnen we het geld dat we van onze medeburgers vorderen zo
optimaal mogelijk besteden?” is een waarborg voor een beheerst financieel beleid.
den worden toegekend. Die uitgaven zijn slechts beheersbaar naar
de mate waarin de regelgeving beheersbaar is. Gegeven de bestaande regeling is van flexibiliteit via de jaarlijkse begroting geen sprake.
Alleen wanneer de regeling zelf aan de orde kan worden gesteld,
Om dit artikel niet langer te maken dan het toch al is laten we, wat
vervalt de flexibiliteit. Dergelijke uitgaven worden ,,open einde”-
de horizontale structuur van de collectieve sector betreft, de voorstellen van de studiegroep inzake de gezondheidszorg en de extrabudgettaire vonnen van overheidsbeslag buiten beschouwing — hoe
dat, geleidelijk aan en zonder dat iemand het heeft gemerkt, een si- ‘
tuatie is ontstaan waarbij rond 60 procent van de collectieve uitgaven in feite volgens het systeem van 1814 wordt geeffectueerd.
Het gaat hier om de uitgaven die bepaald worden door een of an-
interessant en belangrijk die voorstellen op zich ook zijn — en beper-
uitgaven genoemd. Van de resterende 40 procent is naar schatting
35 procent op korte termijn eveneens inflexibel, nl. 20 procent personeelsuitgaven en 15 procent contractueel verplichte uitgaven
(waaronder de rente-uitgaven). Het komt er dus op neer dat op kor-
ken we ons tot de sociale-verzekeringsfondsen.
te termijn maar 5 procent van de begrotingsuitgaven flexibel is.
Volgens de studiegroep is ,,een fundamentele herbezinning op de
uitgangspunten van het stelsel van sociale verzekering een dwingende noodzaak”, maar de voorstellen die zij doet zijn niet zo
fundamenteel en laten de uitgangspunten in hoofdzaak onaangetast. Voorgesteld wordt de premiestelling wel, maar het financieringssaldo niet in de algemene budgettaire normering te betrekken.
Argument voor dit laatste is dat de regel dient te gelden dat de premies elk jaar voldoende moeten zijn voor de verwachte uitkeringen
en de noodzakelijke reservevorming. Als men nu een paar regels
verder leest dat in de praktijk is gebleken dat die regel niet altijd
wordt nageleefd, lijkt dit argument niet erg overtuigend. Voorts
wordt een aantal zaken voorgesteld die eerder als nuttige verbeteringen van het bestaande dan als fundamentele veranderingen zijn
aan te merken.
Dwars door deze indeling loopt de indeling van de collectieve uitgaven in geiindexeerde en niet-geiindexeerde uitgaven. Ongeveer 60
procent is — of was althans tot voor kort — direct of indirect aan de
lonen in het bedrijfsleven gekoppeld. Het is begrijpehjk dat de regering er nu bezwaar tegen heeft dat aldus anderen een groot deel van
haar uitgaven bepalen, al moet niet worden vergeten dat de vroegere
regeringen het erg plezierig vonden dat diezelfde anderen diezelfde
uitgaven vele jaren binnen de perken hielden.
Vanzelfsprekend is het verschijnsel dat van de jaarlijkse collectieve uitgaven slechts 5 procent op korte termijn beinvloedbaar is, een
kernpunt bij het probleem van de uitgavenbeheersing. Om tot een
grotere beheersbaarheid te komen moet deze situatie veranderen.
Terecht wijdt het rapport hier veel aandacht aan.
In dit artikel zullen we ons beperken tot de ,,open einde”-uitgaven. Als remedie daartegen beveelt de studiegroep aan de uitkeringen uit hoofde van een regeling te ,,budgetteren”. Dat wil zeggen dat
in de regeling een bepaling wordt opgenomen krachtens welke in de
jaarlijkse begroting een bedrag wordt opgenomen dat maximaal beschikbaar is voor de desbetreffende activiteit. Onmiddellijk daarop
tekent het rapport daarbij aan dat de werkingssfeer van deze budgettering belangrijk wordt beperkt omdat deze niet tot rechtsongelijkheid mag leiden. Het mag niet niet zo zijn dat bepaalde elementair geachte voorzieningen voor de een wel en voor de ander niet beschikbaar zijn, louter omdat op een gegeven moment het geld op is.
In overeenstemming hiermee acht de werkgroep mogelijkheden van
budgettering bij de specifieke uitkeringen aan de gemeenten slechts
in beperkte mate aanwezig en ziet zij deze bij de sociale-verzekeringsuitgaven als uiterst problematisch.
Budgettering is dus als oplossing van het probleem van de ,,open
einde”-uitgaven slechts in geringe mate effectief. Als andere oplossingen worden normering van rijksuitkeringen en het inbouwen van
een eigen risico (voor de gemeente of voor de rechthebbenden) genoemd. Voor het rijk betekenen deze maatregelen een financiele
verlichting. Er kunnen zich situaties voordoen waarbij het op zich
zelf gerechtvaardigd is deze maatregelen toe te passen. Als bestrijding van het ,,open einde”-karakter van een voorziening zijn zij echter weinig aantrekkelijk omdat in feite de moeilijkheden naar een
ander worden doorgeschoven.
De enige denkbare oplossing is dat, evenals wij van de begroting
voor eens en altijd (Grondwet 1814) zijn geevolueerd naar de jaarlijkse begroting, wij ook evolueren van de vaststelling van de tarieven tot nader order naar een jaarlijkse herziening van de tarieven,
tegelijk met de vaststelling van de jaarlijkse begroting. Dan kunnen
tarieven en begroting op elkaar worden afgestemd.
Theoretisch is het denkbaar dat tegelijk met de begrotingsontwerpen voorstellen worden ingediend tot wijziging van de in de wet
opgenomen tarieven (zoals vaak met belastingwetten gebeurt).
Praktisch is deze gedachte niet uirvoerbaar, omdat de behandeling
van de verschillende begrotingshoofdstukken in het parlement
Opmerkelijk is het dat een door de ontwikkeling van de laatste jaren voor de hand liggende oplossing, te weten het — uiteraard met
inachtneming van een overgangsperiode — integreren van de sociale-verzekeringsfondsen in ons algemene begrotingsstelsel, in het
rapport niet wordt genoemd. Reeds in 1960 heeft een deel van de
toenmalige commissie tot voorbereiding van een herziening van de
Comptabiliteitswet (de commissie-Simons) voorgesteld om althans
de fondsen van de volksverzekeringen de status van gewone begrotingsfondsen te geven.
Integratie van de sociale fondsen in de normale begrotingsstructuur zou uiteraard ook inhouden dat in het voorjaar voor die
fondsbegrotingen bij de minister van Financien ontwerpen moeten
worden ingezonden, dat de minister van Financien hierover overleg
pleegt met zijn ambtgenoot van Sociale Zaken, dat de ontwerpen de
ministerraad passeren, dat de Raad van State er advies over uitbrengt, dat zij op dezelfde wijze in de openbaarheid komen als de
hoofdstukken en fondsen van de tegenwoordige rijksbegroting, dat
zij bij wet, dus na goedkeuring door het parlement, worden vastgesteld en dat de uitgaven zijn onderworpen aan het normale toezicht
van de Algemene Rekenkamer. Te verwachten is dat dit op verzet
zal stuiten van de thans met de voorbereiding en vaststelling van die
fondsbegrotingen belaste instanties, en dat mede in verband hiermede daartoe strekkende voorstellen zorgvuldig zullen moeten
worden voorbereid. Gesteld zou kunnen worden dat wat de studie-
groep voorstelt althans een eerste bescheiden stap in die richting is.
Daartegenover staat dat als van de collectieve uitgaven, thans meer
dan 70 procent van het nationaai inkomen bedragende, meer dan
een derde deel buiten de normale democratische procedures wordt
gehouden, regering en parlement hun fundamentele afwegingstaak
niet naar behoren kunnen vervullen. De vraag rijst dan of het streven naar een betere, dat behoort ook te zijn een meer democratische, beheersing van de collectieve uitgaven wel voldoende serieus
kan worden genomen, te meer omdat het euvel van de onvoldoende
beheerste uitgavenstijging in de laatste decennia zich vooral in de
sociale-verzekeringssector heeft voorgedaan.
820
(waaraan de wijziging van de tarieven zou moeten worden gekoppeld) het resterend deel van het jaar en vaak ook nog een deel van
het nieuwe jaar in beslag neemt. De nieuwe tarieven zouden daar-
door meestal niet op 1 januari van het volgend jaar in werking kunnen treden. Praktisch is de gedachte van een jaarlijkse aanpassing
van de tarieven alleen te verwezelijken wanneer de regering de bevoegdheid krijgt deze bij algemene maatregel van bestuur te wijzigen. Gedacht zou kunnen worden aan een regeling krachtens welke
een zodanige algemene maatregel van bestuur bij de indiening van
de begrotingsvoorstellen in ontwerp wordt gepubliceerd en pas
wordt vastgesteld na verloop van een bepaalde termijn. Gedurende
die termijn kunnen maatschappelijke organen dan opmerkingen
maken en kan het parlement eventueel laten merken bezwaar te
hebben.
Een dergelijke regeling lijkt ingrijpender dan zij is. Tarieven zijn
in het verleden wel verhoogd voordat de desbetreffende regeling
was gewijzigd. Dat werd geaccepteerd. Een probleem doet zich dus
alleen voor bij eventuele verlagingen. De hier voorgestelde regeling
is uit staatsrechtelijk oogpunt stellig verre te verkiezen boven het
vroegere zonder meer vooruitlopen.
Het begrotingsinstrument
De overheidsbegroting zoals wij die in de westelijke democratie-
en kennen, is het produkt van een eeuwenlange ontwikkeling. In de
loop van de negentiende eeuw zijn een aantal begrotingsbeginselen
geformuleerd, de zogenaamde ,,grands principes budgetaires”.
Daartoe behoren onder meer de eenheid van de begroting en het
recht van het parlement om de specifieke bestemmingen van de toegestane gelden te regelen. Principes waaraan, zoals uit het voorgaande bleek, de huidigc regeling voor de sociale fondsen niet vol-
doet. Een ander begrotingsprincipe is het jaarlijkse karakter van de
overheidsbegroting.
De studiegroep stelt de jaarlijkse begroting als zodanig niet ter
discussie, maar wil deze, ondanks de minder gunstige ervaringen die
erg belangrijk is, is dat het opstellen van die ramingen tijd, aandacht
en energie kost, en dat deze ten koste gaan van de tijd, aandacht en
energie die aan de voorbereiding van de jaarbegroting kan worden
besteed. Het verschil tussen de tijd die voor de invoering van de
meerjarenramingen aan de jaarlijkse begroting werd besteed, en de
tijd die daarna voor die begroting beschikbaar bleef, is schrikbarend. Hierbij komt nog dat de wenseh’jke habitus van een ambtenaar
die over de beleidsmatige kanten van een begroting moet oordelen
een heel andere is dan die van de rekenmeesters die meerjarenramingen post voor post moeten opstellen.
Een bijkomend bezwaar van het meerjarensysteem is het verschijnsel van de ,,ombuigingen”, in de zin van verlaging in meerjarenramingen in vergelijking met vroegere meerjarenramingen. Een
soort luchtkastelenreductie, waarbij die ombuigingen altijd maar
weer worden verward met bezuinigingen. Dit maakt de publieke
discussie nodeloos ingewikkeld.
De genoemde bezwaren richten zich niet tegen studies over de
vermoedelijke toekomstige ontwikkeling van de overheidsfinancien, eventueel met globale prognoses, zij het dat daarbij dan wel
ruime marges moeten worden aangegeven. De bezwaren hebben
evenmin betrekking op de in het rapport bepleite meerjarenplanning van nodig geachte bezuinigingen in de huidige kabinetsperiode, mils deze planning, wat de gepubliceerde bedragen betreft, een
globaal karakter heeft. Deze planning zou strikt tot de huidige kabinetsperiode beperkt moeten blijven, want anders wordt in de jaren
1985 en 1986 de verleiding groot om de moeilijke problemen maar
rustig naar de volgende kabinetsperiode te laten voortrollen.
Een heel andere zaak die ook op het begrotingsinstrument betrekking heeft, is het ,,stelsel” volgens hetwelk de begrotingsuitgaven moeten worden geraamd. De studiegroep spreekt zich uit voor
een gecombineerd verplichtingen-kasstelsel, met de nadruk op de
verplichtingen. Hiervoor worden overtuigende argumenten aangevoerd. Opmerkelijk is echter dat voor de provincies en de gemeenten onlangs het — naar dezerzijdse mening voor overheidslichamen
minder geeigende — stelsel van lasten en baten is voorgeschreven.
daarmee tot op heden zijn opgedaan, blijven koppelen aan een sys-
teem van meerjarenplanning. Hiertegen kunnen ernstige bezwaren
De besluitvorming over de begroting
worden aangevoerd. De van een meerjarensysteem verwachte voordelen zullen in de praktijk grotendeels illusies blijken te zijn.
Zolang er gespecificeerde meerjarenrarningen worden gepubliceerd zullen de ministeries de daarin opgenomen bedragen als minima beschouwen. Zij kunnen niet anders. Uit de gespecificeerde
meerjarenramingen vernemen de in bepaalde uitgaven geinteres-
worden ontleend voor de voorbereiding en vaststelling van de uitgavenbegroting van een overheidslichaam:
seerde bevolkingsgroepen welke bedragen daarvoor in toekomstige
jaren beschikbaar zullen worden gesteld. Wanneer daarna in de
nechte”, jaarlijkse begroting lagere bedragen worden opgenomen is
dat aan de betrokken bevolkingsgroepen nauwelijks verkoopbaar.
Veelal zijn dat groepen die het ministerie, mede vanwege hun rela-
h’es met kamerleden en met de media, liever te vriend houdt.
Aan de budgettaire theorie en praktijk kan een aantal richtlijnen
• de besluitvorming omvat twee hoofdelementen: de vaststeUing
van een toelaatbaar geacht uitgaventotaal (de prioriteit die de samenleving toekent aan de gezamenlijke activiteiten van het overheidslichaam) en de verdeling van dat bedrag over de verschillende voorzieningen (de onderlinge prioriteiten van de afzonderlijke
uitgaven);
• de bij de besluirvorming betrokken politici en ambtenaren, en
ook de daarin geinteresseerde (groepen van) burgers, kunnen
Dit bezwaar geldt ook voor het door de studiegroep aanbevolen
worden onderscheiden in degenen wier belangstelling vooral uit-
systeem van jaarlijks voortrollende meerjarenramingen, al is dat op
gaat naar het toelaatbaar geachte totaal en degenen die in de eer-
zich minder kwalijk dan een stelsel met meerjarenafspraken. Meerjarenramingen geven wat de detaillering betreft bijna per definitie
een verkeerd inzicht. Tot op zekere hoogte, en in een niet al te turbulent tijdvak, is het nog mogelijk om met een redelijke mate van waar-
ste plaats belangstelling hebben voor een of meer specifieke uitgaven c.q. uitgavencategorieen. Wildawsky noemt hen guardi-
schijnlijkheid progneses te maken over de vermoedelijke ontwikkeling van macro-economische grootheden. Maar zodra men gaat uitrekenen welke bedragen per homogene groep in de komende vier
ans” en ,,spending advocates”. Stevens spreekt over ,,coordinators” en ,,pleiters”. Op het Ministerie van Financien waren de
termen ,,generalist” en ,,specialist” gebruikelijk. Het kan voorko-
men dat dezelfde persoon in de ene situatie optreedt als generalist
en in een andere situatie als specialist;
jaren beschikbaar kunnen worden gesteld, bevindt men zich al gauw
• de begroting komt altijd tot stand door een samenwerking, opzet-
in de sfeer van de koffiedikkijkerij. Dit geldt ook voor perioden met
een betrekkelijk gelijkmatige economische ontwikkeling. De in het
telijk of niet opzettelijk, tussen generalisten en specialisten. De
rapport vermelde lage bedragen waarop destij ds de kosten van nieuwe sociale wetten zijn geraamd, zijn in deze illustratief. De kosten
van openbare werken worden sinds het begin der tijden altijd en
overal veel te laag geraamd, en dat zal wel altijd zo blijven. Zelfs de
de organisatiestructuren en procedurele regelingen crop zijn ge-
kwaliteit van de besluitvorming wordt echter verhoogd wanneer
richt de samenwerking tussen generalisten en specialisten zo
doeltreffend mogelijk te doen verlopen en met name de generalisten een duidelijk inzicht hebben in hun taak en over de capaci-
ontwikkeling van reeds onderkende ,,camel noses” is, zo blijkt uit
teiten beschikken om deze op een adequate wijze te vervullen;
het rapport, moeilijk te ramen. Bij een normatief begrotingsbeleid
moet, wanneer blijkt dat een post in een vroegere meerjarenraming
• het risico van het ontstaan van patstellingen als gevolg van de aanwezigheid van prisoners’ dilemmas” bij de specialisten blijft al-
te laag is geraamd en die uitgaaf verhoogd moet worden, daarvoor
op een andere post compensatie worden gevonden. Het meerjarensysteem creeert aid us meer teleurgestelde verwachtingen dan nodig
tijd aanwezig. Dit risico vermindert echter wanneer de specialisten zo min mogelijk op directe wijze met elkaar in overleg treden
en het overleg vooral op bilaterale wijze plaatsheeft met een generalist die een zeker vertrouwen heeft bij de specialisten en uit
hoofde van zijn functie en persoonlijke kwaliteiten in staat is de ri-
is.
Een nadeel van de meerjarenramingen dat nergens wordt genoemd, ook niet in het rapport van de studiegroep, maar dat toch
ESB 14-9-1983
821
valiserende prioriteiten van de specialisten tegen clkaar af te wegen;
• reeds in het begin van de begrotingsprocedure zullen tussen de generalisten en de specialisten afspraken moeten worden gemaakt
over het toelaatbaar totaal en over toelaatbare subtotalen van de
dergelijke op zich zelf zeker rationele maatregelen is dat het parle-j
ment langzamerhand vrijwel uitsluitend uit specialisten is gaan be-1
staan, dat, anders dan bij voorbeeld in de Verenigde Staten, een te-1
genwicht van generalisten is gaan ontbreken, en dat daardoor de be- j
langstelling van het parlement voor de financiele aspecten van het j
sluitend in onderling overleg overeenstemming zullen bereiken.
beleid steeds minder is geworden. Wanneer men ervan uitgaat dat in ԉۢ
het parlement tot uitdrukking behoort te worden gebracht wat er bij i
de bevolking leeft, kan men dit verloop van zaken moeilijk aan het !
Wanneer er echter een behoorlijk onderbouwd voorstel ter tafel
ligt leert de ervaring dat zij dit, eventueel geamendeerd, als basis
parlement verwijten. Ook de bevolking splitste zich steeds meer op
in belangen- en actiegroepen die alleen maar belangstelling hebben
voor de verdere begrotingsprocedure over het algemeen zullen
voor hun specifieke doelstelling. Gedurende de lange periode van
aanvaarden;
• voor het bereiken van overeenstemming over de bedragen van de
afzonderlijke uitgaven, of groepen van uitgaven, worden zowel
door de generalisten (,,from the top down”) als door de specialis-
voortgezette economische groei kreeg de kostenkant van overheidsmaatregelen weinig aandacht, omdat men er van uitging, en vaak
niet eens ten onrechte, dat deze wel op de een of andere manier in
orde zou komen.
uitgaven. De generalisten zullen hiertoe voorstellen moeten doen
omdat het nauwelijks denkbaar is dat de specialisten hierover uit-
ten (,,from the bottom up”) voorstellen ontwikkeld. In bilateraal
Om problemen te kunnen oplossen, moet men ze eerst als pro-
overleg tussen generalist en specialist worden de voors en tegens
bleem onderkennen. Al zal dit voor velen een schrale troost zijn, het
van beiderlei voorstellen tegen elkaar afgewogen ten einde tot
huidige tijdvak heeft althans die verdienste dat men meer begrip
overeenstemming te komen. Een belangrijke voorwaarde voor
krijgt voor de noodzaak om ook bij het overheidsbeleid keuzen te
maken. Dat afwegen van prioriteiten zal in belangrijke mate in het
het slagen van dit overleg is dat de verdere procedure van begrotingsvoorbereiding niet voorziet in een ,,beroepsinstantie” die bereid is uitspraken te doen over relatieve detailkwesties die het al-
gemene begrotingsbeeld niet in belangrijke mate bepalen;
• het uiteindelijke begrotingsbeeld zal moeten voldoen aan bepaalde economische en politieke randvoorwaarden, maar binnen die
randvoorwaarden wordt het bepaald door het krachtenspel van
de daarbij betrokken groepen van politici, groepen van ambtenaren en (op de achtergrond) groepen van burgers.
Bij toetsing van de voorstellen van de studiegroep aan deze richtlijnen blijkt dat zij voor een deel daarmee in overeenstemming zijn,
maar in andere opzichten niet. Ook de studiegroep bepleit een
vroegtijdige vaststelling van het toelaatbaar uitgaventotaal, op
grond van een daartoe overeen te komen systeem van normering.
Hier hinkt het rapport in zoverre op twee gedachten dat onder-
financiele vlak moeten gebeuren. Aansluitend op dit inzicht en in
het besef dat een gecompliceerde maatschappij alleen kan functioneren bij een doelmatige arbeidsverdeling, zal ook het verschil in
functie tussen generalisten en specialisten beter worden onderkend
bij de bevolking en bij het parlement. Dat is een voorwaarde voor
het tot stand brengen van in financieel opzicht meer bevredigende
parlementaire procedures.
Deze verandering van instelling heeft niet vanzelf plaats en zeker
niet zonder meer in het wenselijke tempo. Ook hier worden we geconfronteerd met de wet van de traagheid en met de bij ons alien bestaande neiging om de problemen van morgen te willen oplossen
met instrumenten van gisteren. Die neiging moet worden overwon-
nen. De studiegroep heeft met haar rapport daarvoor de ketel op het
scheid wordt gemaakt tussen een normering voor normale tijden en
vuur gezet. Ik hoop dat dit artikel er toe zal bijdragen de ketel verder
op te stoken.
de normering die op dat moment nodig is. Ook met het oog op de
verkoopbaarheid van de normering aan de bevolking is het beter
D. A. P. W. van der Ende
zich tot het laatste te beperken.
Ook heeft de studiegroep er onvoldoende oog voor dat een be-
grotingsnorm alleen effectief kan werken wanneer deze is geformuleerd in een betrekkelijk eenvoudige, voor een breed publiek begrijpelijke vuistregel. De oorspronkelijke Zijlstra-norm voldeed aan
die eis. De vuistregel moet ook het karakter hebben van een politieke afspraak, in die zin dat men er ook aan vasthoudt wanneer men
wordt geconfronteerd met op zich misschien plausibele redeneringen dat sommige uitgaven buiten de norm kunnen worden gehouden.
Het valt op dat in het rapport de begrippen generalist en specialist
niet worden genoemd. Hierdoor komt het functioneren van de minister van Financien en van de minister-president als generalisten
onvoldoende uit de verf en krijgt de ministerraad bij de begrotings-
voorbereiding een taak toebedeeld, die dit hoofdzakelijk uit specialisten bestaande college onmogelijk naar behoren zal kunnen vervullen.
Ten onrechte wordt gesteld dat de taak van het (ambtelijke)
hoofd van de centrale directie Financiele en Economische Zaken
(CAFEZ) van een ministerie op intra-departementaal niveau vergelijkbaar zou zijn met die van de minister van Financien op interdepartementaal niveau. Deze taak valt op intra-departementaal niveau toe aan de betrokken vakminister. Daarover mag geen misverstand bestaan. De vakministers hebben een dubbelrol: specialist op
inter-departementaal niveau en generalist op intra-departementaal
niveau. Dit neemt niet weg dat de taak van de directeur CAFEZ op
ambtelijk niveau bij de verschillende fasen van de begrotingscyclus
erg belangrijk is en dat het aanbeveling verdient diens positie te ver-
sterken, maar dat is een andere zaak.
Door het niet in acht nemen van het onderscheid tussen generalisten en specialisten gaan de voorstellen van de studiegroep betref-
fende de rol van het parlement ook niet erg diep. Voorgesteld wordt
onder meer de instelling van een kamercommissie in de geest van de
vroegere algemene begrotingscommissie, die destijds op een mislukking is uitgelopen. Ook wordt het hanteren van een omvattend
kader en van compensatieregels aanbevolen, denkbeelden die vroeger eveneens al eens aan de orde zijn geweest, maar waarvan nooit
iets is terechtgekomen. De grondoorzaak van het mislukken van
822