Economische sancties:
is Zuid-Afrika onkwetsbaar?
Economische strafmaatregelen tegen Zuid-Afrika zijn omstreden. Margaret Thatcher denkt
dat zij niet zullen helpen en Ronald Reagan denkt dat ook. Onder de voorstanders van
sancties zijn er trouwens ook die niet in de effectiviteit van sancties geloven. In de hitte
van het debat wordt veelal over het hoofd gezien dat het hier om twee vragen gaat:
enerzijds de vraag naar de schade die sancties veroorzaken, anderzijds de vraag naar de
invloed van die schade op het proces van politieke verandering. In dit artikel wordt de
eerste vraag beantwoord. De conclusie is dat een effectieve boycot zeker mogelijk. Een
vrij kleine groep landen heeft een groot aandeel in de handel met Zuid-Afrika en de mate
van substitueerbaarheid van het overgrote deel van de import lijkt gering.
DRS. P.A.G. VAN BERGEIJK’
Inleiding
De recente ontwikkelingen in Zuid-Afrika en het onlangs
verschenen rapport van de Commonwealth Group of Eminent Persons (CGEP) 1) hebben de maatschappelijke druk
om over te gaan tot een economische boycot 2) van ZuidAfrika vergroot. In de politieke discussie over het al dan
niet economisch isoleren van Pretoria speelt de vraag naar
de effectiviteit van economische strafmaatregelen als een
middel om politieke verandering af te dwingen een belangrijke rol. Recent heeft Smeets 3) er op gewezen dat sancties Zuid-Afrika eigenlijk niet kunnen treffen omdat de republiek zo’n lange voorbereidingstijd heeft gehad om zich
tegen boycotmaatregelen te wapenen en de afhankelijkheid van het buitenland te verminderen.
Twijfel aan de kracht van het economische wapen wordt
ingegegeven door de negatieve ervaringen die in het verleden met dit sanctie-instrument zijn opgedaan. Het fiasco
van het graanembargo dat president Carter begin januari
1980 als antwoord op de inval van de Sovjetunie in Afghanistan afkondigde 4) ligt nog vers in het geheugen. Uit een
recente kwantitatieve studie naar de effectiviteit van economische strafmaatregelen in de periode 1914-1983
blijkt bovendien dat het hier niet om een op zich zelf staand
echec gaat: in 27 van de 103 bestudeerde gevallen beliep
de schade voor het land dat werd getroffen door sancties
minder dan een tiende procent van het bruto nationaal produkt (bnp) 5). Ook de contraproduktiviteit van de in 1966
door de Verenigde Naties tegen het voormalige Rhodesie
ingestelde sancties, die door de opgeroepen importsubstitutie de industrialisering juist stimuleerden en leidden tot
een gemiddelde reele economische groei van 8 procent op
jaarbasis in de periode 1967 -1974 6), is debet aan de bedenkingen tegen het gebruik van economische strafmaatregelen.
Daar staat echter tegenover dat een historisch overzicht
van economische sancties niet louter een verhaal van
mislukkingen is. Hufbauer, Schott en Elliot stellen dat dit
soort maatregelen in veertig procent van de gevallen succesvol kan worden genoemd 7). Bovendien heeft de Internationale politiek ten opzichte van Pretoria die met de term
‘constructive engagement’ wordt aangeduid, de gewenste
resultaten in ieder geval niet opgeleverd 8). De CGEP stelt
828
dat het veranderingsproces in Zuid-Afrika niet op gang kan
komen en dat het geweld waarschijnlijk zal escaleren indien economische strafmaatregelen nog langer achterwege blijven: ,,lt is not whether such measures will compell
change; it is already the case that their absence and Pretoria’s belief that they need not be feared, defers change” 9).
Sommige leden van de Gemenebestcommissie gaan zelfs
zo verte stellen dat uitsluitend de allerpijnlijkste strafmaatregelen de Zuidafrikaanse regering kunnen aanzetten tot
een verandering ten goede 10). Ten slotte dringt zowel
zwartzuidelijkAfrika – de frontlijnstaten – als zwartZuidAfrika – bij monde van Nobelprijswinnaar Tutu en ANCleider Mandela – op het instellen van sancties tegen het
apartheidsregime aan.
In dit artikel wordt getracht om althans een aspect van
de politieke discussie over het al dan niet toepassen van
* De auteur dank Marko Bos voor diens waardevolle commentaar op
een eerder concept.
1) De Commonwealth Group of Eminent Persons (CGEP), Mission to
SouthAfrica, Londen, 1986. Een recente Nederlandse brochure isNederland investeert in apartheid, AABN, FNV, KZA en KAIROS,
Amsterdam/Utrecht, 1985.
2) De begrippen boycot en embargo worden in dit artikel als synoniemen gebruikt.
3) M. Smeets, Sancties kunnen land als Zuid-Afrika niet effectief treffen, NRC-Handelsblad, 25 juli 1986.
4) Zie bij voorbeeld A. Goshal, Going against the grain: lessons from
the 1980 embargo, The World Economy, jg. 6, juni 1983, nr. 2, biz.
183-193.
5) G.C. Hufbauer, J.J. Schott en K.A. Elliot, Economic sanctions reconsidered. History and current policy, Washington, 1985, biz.
70-77, tabellen 4.1 t/m 4.5.
6) E.G. Cross, Economic sanctions as a tool of policy against Rhodesia, The World Economy, jg. 4, maart 1981, nr. 1, biz. 70-71 en
73-74.
7) Hufbauer e.a., op.cit., biz. 80.
8) Zie bij voorbeeld S.J. Ungar en P. Vale, South Africa: why
constructive engagement failed, Foreign Affairs, jg. 64, winter
1985/86, nr. 2, biz. 234-258.
9) CGEP, op.cit., biz. 140.
10) M. Fraser (medevoorzitter van de CGEP) schrijft in de International Herald Tribune van 14juli 1986: ,,The Afrikaner (…) will not be dissuaded from his chosen course by reasoned argument or quiet diplomacy even if it is called constructive engagement. He will only be dissuaded by pressure, often extreme pressure.”
economische sancties te verduidelijken. Gepoogd wordt
een antwoord te vinden op de vraag of de economie van
Zuid-Afrika significante schade zal ondervinden van boycotmaatregelen. Indien dit niet het geval is, mag aan het instellen van beperkende maatregelen met betrekking tot
het economische verkeer immers niet meer betekenis worden toegekend dan een symbolische.
De inperking tot de vraag naar de economische schade
wordt bovendien ingegeven door het ontbreken van een
eenduidige relatie tussen de effectiviteit van het sanctieinstrument, gemeten aan de verstoring van economische
processen in het doelwit, en de doeltreffendheid, gemeten
aan verandering van de politiek van het geboycotte land
11). Derhalve impliceert de conclusie van dit artikel, dat de
mogelijkheid dat Pretoria hard getroffen kan worden door
economische strafmaatregelen, geen antwoord is op de
vraag of een boycot zal leiden tot afschaff ing van het apartheidsstelsel in Zuid-Afrika: de uitkomst van de hier uitgevoerde analyse duidt er slechts op dat aan een van de
noodzakelijke voorwaarden voor politiek succes is
voldaan.
Hoe sancties werken
Alvorens de aandacht te richten op de actuele positie
van het doelwit Zuid-Afrika, lijkt het zinvol om een kort
theoretisch overzicht te geven van de mechanismen om
economische kosten aan een ander land op te leggen door
beperking van de internationale handels- en kapitaalstromen 12).
In het standaard neoklassieke handelsmodel komt de
analyse van het instellen van een volledige boycot, die import en export van het doelland stillegt, neer op het omkeren van de traditionele theorie, waarmee de voordelen van
het openstellen van een land voor internationale handel
worden gei’llustreerd; een gedeeltelijke boycot kan worden
opgevat als een daling van de ruilvoet. De uitkomsten van
ditstatische model komen overeen met de intuitieve noties
dat het welvaartsverlies ten gevolge van een sanctie groter
wordt naarmate de aanbod- en de vraagstructuur van het
door boycot getroffen land inflexibeler zijn en de afhankelijkheid van import en export groter is. Derhalve biedt de
neoklassieke benadering zowel een onderbouwing voor
de stelling dat partiele sancties slechts partiele resultaten
kunnen opleveren, als voor de constatering dat het gedurende lange tijd delibereren over het al dan niet instellen
van sancties de potentiele economische schade vermindert. Immers, de rigiditeit van de produktiestructuur is in
het algemeen een korte-termijnaangelegenheid.
Een meer (wereld)marktgerichte benadering analyseert
het instellen van economische strafmaatregelen met behulp van het oligopoliemodel, waarbij het opleggen van
economische kosten wordt geassocieerd met het verhogen van het prijspeil van de importgoederen door beperking van het aanbod, in casu de export van goederen naar
het te boycotten land. Naast de hierboven genoemde invloeden blijkt de effectiviteit van de sanctie te worden bepaald door de reactiesnelheid van het aanbod van de landen die niet meewerken aan de boycot. Verder is het aandeel in de totale goederenstroom van en naar het doelwit
van de landen die de sanctie uitvaardigen van belang. De
ervaringen die met kartels zijn opgedaan, suggereren bovendien dat de duurzaamheid en effectiviteit van de boycot wordt bevorderd door een zo beperkt mogelijk aantal
aanbieders.
Bovenstaande overwegingen hebben eigenlijk slechts
betrekking op de korte-termijneffecten van sancties en
verwaarlozen de lange-termijndimensie van de in te stellen boycot, in het bijzonder de gevolgen voor de economische groei. Immers, ook als de korte-termijninvloeden te
verwaarlozen zijn en de beschouwde volkshuishouding
door de economische strafmaatregelen niet op een lager
groeipad terechtkomt, lijkt het waarschijnlijk dat de groeivoet van het nationale produkt in een open economie, die
zich kan toeleggen op die produkten waarin zij compara-
tief voordeel heeft, groter zal zijn dan in een door boycot en
embargo getroffen economie, waar inefficient gebruik van
produktiefactoren ten gevolge van importsubstitutie en
mogelijk dalende besparingen en investeringen het groeitempo remmen. In deze benadering betreedt men het terrein van de zogenaamde opportuniteitskosten. De kosten
van de sanctie voor het doelwit zouden dan niet moeten
worden uitgedrukt in direct inkomensverlies, maar in termen van niet gerealiseerde alternatieven 13).
Ten slotte volgt uit een zuiver keynesiaanse op de effectieve vraag gerichte analyse dat een daling van de export
van het doelwit versterkt door het multipliereffect een nog
sterkere daling van de geaggregeerde vraag oproept. Ook
een daling van de marginale invoerquote leidt in deze visie
via de multiplier tot een lager evenwichtsinkomen. Voor de
geldigheid van deze benaderingswijze is echter wel vereist dat het doelwit hetzij niet in staat is om te signaleren
waardoor de geaggregeerde vraag daalt (hetgeen onwaarschijnlijk is), hetzij geen mogelijkheden heeft of niet bereid
is om de daling van de effectieve vraag te compenseren
door bij voorbeeld stimulerende overheidsmaatregelen.
Gezien de mate van overeenstemming tussen de resultaten van de geschetste uiteenlopende benaderingen, lijkt
een aantal conclusies ten aanzien van de mogelijkheden
om door middel van sancties economische schade toe te
brengen vanuit theoretisch oogpunt onomstreden. De effectiviteit van economische strafmaatregelen lijkt te worden bepaald door:
– het belang van de import- en exportsector voor de economie die doelwit van sancties is;
– het aandeel van de boycottende landen in de handelsstromen van en naar het doelwit;
– de mate van substitueerbaarheid met betrekking tot het
pakket goederen waarop de sanctie betrekking heeft;
– de tijdsduur van de sanctie en de voorbereidingstijd tot
het instellen van economische strafmaatregelen.
Het doet er daarbij in principe niet toe of de invoer van
het doelwit direct wordt beperkt of op de meer indirecte wijze, waarbij verminderde exportopbrengsten de mogelijkheden om te importeren beperken.
De sanctiegevoeligheid van Zuid-Afrika
Bovenstaande overwegingen vormen het uitgangspunt
voor het onderzoek naar de mate waarin Pretoria een minder starre economische structuur heeft gerealiseerd of anderszins heeft getracht om de economische afhankelijkheid van het buitenland te verminderen. In tegenstelling
tot wat men zou verwachten, zijn de Zuidafrikaanse autoriteiten niet alleen van mening dat zij een dergelijke verandering van de volkshuishouding niet kunnen bewerkstelligen, maar ook dat dat niet nastrevenswaardig is: ,,A further fallacy (…) is the reasoning that the effects of unfavourable external influences (such as the socio-political developments) could to a large extent have been ‘compensated’ or ‘neutralized’ (…) In this connection it has even been
alleged that our economic policy should have aimed at ‘im-
11) P.G. Dekker, Economische oorlogvoering. Enige opmerkingen
over boycot en embargo, De Economist, jg. 121,1973, nr. 4, biz.
390-391.
12) Voor de ge’intresseerde lezer verwijs ik naar de theoretische onderbouwing van het verrichte empirische onderzoek in de volgende
publikaties. B.C. Porter, International trade and investment sanctions: potential impact on the South African economy, Journal of Conflict Resolution, jg. 23, december 1979, nr. 4, biz. 579-612; T.O. Bay-
ard, J. Pelzman en J. Perez-Lopez, An economic model of US and
Western sanctions against the Soviet Union and Eastern Europe, in:
The Soviet economy in the 1980s: problems and prospects, Joint Economic Committee US Congress, Washington, 1983, Deel II, biz.
507-555; Hufbauer e.a., op.cit.
13) Het probleem speelt bij voorbeeld ook bij de economische bestudering van de oorlogssector. Zie H. de Haan, Enige economische gevolgen van de bewapeningswedloop, ESB, 5 augustus 1981, biz. 740.
R9Q
Tabel 1. Economische relaties van Zuid-Afrika met het
buitenland
Tabel 2. Handelsstromen van en naar Zuid-Afrika
Procentueel aandeel in Zuidafrikaanse export
1975
1985
2.064
1.964
20,5
30,9
48,6
21,1
29,7
49,2
62
8
30
59
20
21
57,2
38,6
56,9
37,5
42
43
1978
Bnp per hoofd in prijzen van 1980, in Rand
Procentuele bijdrage aan bnp
– primaire sector
– secundaire sector
– tertiaire sector
Procentueel aandeel in de opbrengst van mineralen
– goud
– kolen
– rest
Handelsafhankelijkheid a)
Exportaandeel goud
(in %)
Importaandeel machines en
transportmiddelen
(in %) b)
1980
1982
1983
1984
1985
Verentgde Staten
Japan
West-Duitsland
Verenigd Koninkrijk
Frankrijk
Nederland
Italie
12,1
6,8
6,0
10,9
2,5
1,8
1,8
8,3
6,0
4,0
6,9
2,0
1.2
8,5
7,5
3,6
6,4
1.8
1,7
8,4
7,7
3,9
4,3
1,9
6,9
8.7
4,4
7,4
2,4
1,4
1,9
1,9
2,2
2,4
2,5
8,7
7,9
3,8
6,1
1,9
3,4
3,6
Totaal der 7 landen
41,8
30,4
33,2
31,5
31,4
35,4
Procentueet aandeel in Zuidafrikaanse import
1978
munising’ South Africa by resorting to direct control measures. This surely cannot be right” 14).
Tabel 1 schetst in grote lijnen de economische afhankelijkheid van het buitenland en de geringe diversiteit van de
exportprodukten. Het exportpakket bleef over de afgelopen decade grosso modo samengesteld uit een zeer beperkt assortiment waarin de delfstoffen kolen en goud de
belangrijkste bronnen van inkomsten vormen. In feite verschilt het actuele beeld dat uit de officiele 15) statistieken
naar voren komt, nauwelijks van de kenmerken van de
Zuidafrikaanse economie zoals Porter die in 1979
schetste: een groot aandeel van de primaire sector, met
name de mijnbouw, in zowel het brip als de export en een
sterke afhankelijkheid van de invoer van kapitaalgoederen
in samenhang met een achterblijven van de produktie van
intermediaire goederen 16).
Voor zover er in de produktiesfeer sprake is van voorbereidingen op mogelijke sanctiemaatregelen gaat het om
het aanhouden van strategische voorraden (voornamelijk
ruwe olie) en niet om significants beperking van het relatieve aandeel van import en export (zie figuur 1).
Figuur 1. Relatief procentueel aandeel in- en uitvoer in het
bnp
1950 1955 1960
I
I Export
1965
EffS3 Import
Bronnen: IMF, International Financial Statistics, diverse jaren en Departement of Finance, op.cit.
1982
1983
1984
1985
Verenigde Staten
Japan
West-Duitsland
Verenigd Koninkrijk
Frankrijk
Nederland
Italie
15,8
13,1
20,3
16,6
7,6
2,4
3,5
13,8
9,1
13,1
12,2
3,8
1,4
3,1
14,6
10,0
14,7
11,9
4,2
1,4
3,3
15,2
11,8
13,8
11,7
3,8
1.5
3,2
15,9
12,9
15,6
11.1
3,8
1,8
3,5
13.4
10,2
16,6
12,1
4,6
2,0
3,2
Totaal der 7 landen
Bron: Department of Finance, Financial Perspective on Current Developments, MCA
Data Series Update 2/86, mei 1986, biz. 1, 3, 28 en 86.
a) Totaal van export en import als percentages van het bnp.
b) Cijfers hebben betrekking op 1965 en 1983 en zijn ontleend aan de Wereldbank,
World Development Report 1986, Washington, 1986, label 11, biz. 200-201.
1980
79,3
56,5
60,1
60,9
64,6
62,2
Bran: IMF, Direction of Trade Statistics, 1986.
Wel is met enig succes een spreiding van handelspartners nagestreefd, waardoor minder afhankelijkheid
ten opzichte van individuele landen werd bereikt (label 2).
De vermindering van deze soort sanctiegevoeligheid, die
voornamelijk tussen 1978 en 1980 is bereikt, werd echter
niet doorgezet in de daarop volgende jaren. De kwetsbaarheid van de Zuidafrikaanse in- en uitvoer is sinds 1980
zelfs weer iets toegenomen. De vier belangrijkste handelspartners namen ook in 1985 ruim de helft van de invoer van de republiek voor rekening. De uitvoerzijde is
minder gevoelig voor de acties van een kleine groep landen, maar daar staat tegenover dat Zuid-Afrika’s belangrijkste handelspartners – de Verenigde Staten, Japan,
West-Duitsland en het Verenigd Koninkrijk – een homogene groep vormen en in ieder geval in staat moeten worden geacht om een gezamelijke economische politiek gericht op het isoleren van Zuid-Afrika door te voeren. Per
saldo lijkt de sanctiegevoeligheid van de republiek gedurende de afgelopen 10 jaar niet opmerkelijk te zijn verminderd, ondanks het feit dat de dreiging van algemene economische strafmaatregelen tijdens die periode stellig is
toegenomen.
Het moet echter duidelijk zijn dat er ook voldoende redenen aanwezig zijn om de mogelijkheden voor een boycot
van Zuid-Afrika met de nodige scepsis te bekijken. Het
land voert vrijwel geen primaire goederen in en beschikt
over aanzienlijke olievoorraden, zodat sancties langdurig
moeten worden toegepast om effect te hebben. De belangrijkste reden om te twijfelen aan de mogelijkheden van het
effectief isoleren van de Republiek wordt echter gevormd
14) G. de Kock, Market oriented policy and economic adjustment in
South Africa, lezing voor de Afrikaner Sakekamer, 26 juni 1986, biz.
13. De Kock is president van de Centrals Bank.
15) Noodgedwongen worden de vergelijkingen gebaseerd op gegevens die worden verstrekt door Zuidafrikaanse overheidsinstellingen,
die er alle belang bij kunnen hebben om bepaalde gegevens achter te
houden of zelfs te vervalsen. Vergelijk ook H.B. Falkena, Die makroekonomiese verband tussen die openbare en privaatsektor in SuidAfrika, Johannesburg, 1979 (proefschrift Groningen), biz. xxiv: ,,De
vrees voor zwarte overheersing domineer! echter nog steeds het gehele denken in Zuid Afrika; feitelijk elke andere soort staatsbeleid
wordt hieraan ondergeschikt gesteld en de wisselwerking tussen de
politieke, rechts- en economische orde wordt hierdoor ook veel intensiever en ingewikkelder dan in menig ander land ter wereld. Objectieve waarneming wordt in zo’n soort maatschappelijk stelsel een uiterst
moeilijke zaak”.
16) Porter, op.cit., biz. 587 – 589 en 582 – 583.
830
label 5. Gevolgen van een boycot van de Zuidafrikaanse
export volgens Porter
label 3. Zuid-Afrika’s aandeel in de produktie van een
aantal mineralen, in procenten
Wereldproduktie
5
35
Reductie export
in procenten
Reductie bnp
10
20
Europese vraag
4,3
8,1
21,7
25,5
37,7
49,7
12
48
31 a)
42
24 a)
Asbest
Chroom
Goud
Mangaan
Platina
Vandium
57
21
46
35
30
40
50
60
22
a) Alleen directe handel.
Bron: J.G. Waardenburg, Ontwikketing en veiligheid: een commentaar in: B. Goudzwaard (red.), Economie, bewapeningen ontwikkeling, Alphen aan den Rijn, 1985, tabel
8, biz. 188.
door het feit dat het land gewild ‘hard’ internationaal ruilmiddel produceert. Een blik op het Zuidafrikaanse aandeel
in de produktie van essentiele mineralen (zie tabel 3) lijkt
voldoende om te concluderen dat een belangrijk deel van
de Zuidafrikaanse export niet door sancties zal worden getroffen 17).
Het is echter niet alles goud wat er blinkt; onbewust lijkt
de Internationale gemeenschap het recept voor economische oorlogvoering te hebben opgevolgd dat Dekker in
1973 verstrekte: ,,De potentiele produktie van een toekomstige vijand wordt het meest geschaad als hij strategische materialen invoert in ruil voor luxe produkten” 18).
Dekker verstaat onder ‘strategische goederen’ goederen
die een knelpunt helpen vermijden en concludeert dat het
juist de invoer van strategische materialen is die de potentiele vijand afhankelijk maakt van het exporterende land
19). De ruil voor luxe goederen (in casu goud) houdt de afhankelijkheidsrelatie eenzijdig. Tabel 4 toont dit kwalitatieve aspekt van economische afhankelijkheid van ZuidAfrika van de internationale gemeenschap, in casu de
Oeso, die blijkens tabel 2 het merendeel van de invoer van
de republiek voor haar rekening neemt. Ongeveer 60%
van de goederenimport is geconcentreerd in de SITCcategorie 7, Machines en transportmiddelen. Zodra ZuidAfrika door een invoerstop van kapitaalgoederen en intermediaire produkten wordt getroffen of door een gedeeltelijk effectieve boycot van haar exportprodukten wordt gedwongen om deze essentiele import te beperken lijkt de
actuele situatie derhalve nog het meest op een moderne
versie van koning Midas, wiens meest directe behoeften
niet konden worden bevredigd, omdat zijn voedsel in goud
veranderde. De produkten van de exportsector kunnen immers in het Zuidafrikaanse geval niet als substituut voor de
invoergoederen dienen.
Porter onderkent in zijn input-outputanalyse van de gevolgen van een internationale handels- en investeringsstop de moeilijkheden van het boycotten van de Zuidafrikaanse goud- en mineralenuitvoer en de mogelijkheden
van het land om goederen ondanks handelsbeperkingen
te verkrijgen door een prijs te betalen die boven de wereld-
in procenten
Bron: Porter, op.cit., biz. 602-605.
prijs ligt. Daarom wordt het land in het lineaireprogrammeringsmodel van Porter vrijgelaten om ‘zelf te
bepalen welke importcategorien zullen worden beperkt zodra de betalingsbalansrelatie als een effectieve restrictie
gaat werken. De boycot blijft in het model globaal beperkt
tot de export van sectoren buiten de mijnbouw. Ongeacht
het feit of de straf maatregelen gericht zijn tegen de handel
of tegen kapitaalstromen blijkt er een minimaal vereiste reductie van om en nabij de 30% te bestaan, waarbij de Zuidafrikaanse volkshuishouding niet meer in staat is om de
consequenties van de sancties te ontlopen (zie tabel 5)
20). Een embargo gericht op een met zorg samengesteld
pakket kapitaalgoederen kan worden bereikt bij een nog
geringer ‘markt’aandeel van de effectief bij de strafmaatregelen betrokken exporteurs.
Kort en goed komen uit het bovenstaande overzicht
geen sterke aanwijzingen naar voren die de veronderstelling ondersteunen dat de kwetsbaarheid van de Zuidafrikaanse volkshuishouding voor sancties sterk is afgenomen: de openheid van de economie is niet beperkt, hel
aantal landen-aanbieders is niet groot, terwijl het merendeel van de invoer niet uit andere bronnen te verkrijgen zal
zijn. Gezien de al eerder aangehaalde uitlatingen van
Zuidafrikaanse autoriteiten en het toch wel vrij stabiele
beeld dat uit de statistieken naar voren komt lijkt het realistischer om aan te nemen dat de sanctiegevoeligheid, ondanks de stellig toegenomen dreiging ongewijzigd is gebleven. Dat betekent dat de resultaten van Porters studie,
hoewel gedateerd, ook nu nog een aanduiding zijn van de
gevoeligheid van de Zuidafrikaanse volkshuishouding.
Een experiment
Uitsluitsel ten aanzien van de sanctiegevoeligheid kan
17) R. Saager, Durchfiihrbahrkeil und Folgen von Rohstoffsanktionen gegen Siidafrika, Neue Zurcher Zeitung, 13/14 juli 1986, biz.
9-10en 15juli 1986, biz. 11.
18) Dekker, op.cit., biz. 395.
19) Idem, biz. 399.
20) Porter, op.cit., biz. 604, 605 en 607.
Tabel 4. Onderverdeling van de Zuidafrikaanse import uit de Oeso naar SITC-categorie, in procenten van het totaal
SITC
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
0
1
2
3
4
5
6
7
8
2,3
0,5
2,7
0,9
0,3
9,4
17,1
58,7
7,6
0,6
2,6
0,5
3,3
1,1
0,5
12,2
22,7
49,5
6,9
0,7
1,7
0,4
2,9
1,0
0,4
10,0
15,1
60,5
6,8
1,1
1,7
0,5
3,2
0,8
0,4
11.5
13,9
61,2
6,2
0,6
1,6
0,6
3,7
0,8
0,4
11,1
14,4
60,1
6,7
0,7
2,0
0,7
3,2
0,9
0,3
10,3
13,2
61,6
7,1
0,7
6,1
0,9
3,4
0,8
0,5
11,1
13,5
55,3
7,6
0,9
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Voeding en levende dieren
Dranken en tabak
Grondstoffen behalve brandstoffen
Minerale brandstoffen
Dierlijke en plantaardige olien en vetten
Chemische produkten
Fabrikaten
Machines en transportmiddelen
Diverse gefabriceerde goederen
9 Niet afzonderlijk genoemde goederen
Totaal
Bran: OECD, Foreign trade by commodities, deel 1, Parijs, 1986.
noi> 0-7 o IOQC
in theorie eerst worden verkregen uit het herhaalbaar en
controleerbaar experiment. Vertegenwoordigers van een
wetenschap die niet kan bogen op inzicht verkregen door
middel van zulke experimenten, moeten de kennis over
het kenobject van hun studie soms ontlenen aan een toevallige samenloop van omstandigheden. In het geval van
economische strafmaatregelen tegen het apartheidsregime ligt een uitgangspunt voor de economische analyse
van sancties in het bijzonder voor de hand: de weigering in
September 1985 van een aantal internationale banken om
kortlopende leningen aan de republiek te verlengen. Het is
van belang om hier te signaleren dat deze gebeurtenis
door de Zuidafrikaanse autoriteiten in verband is gebracht
met politieke druk 21), maar ook dat er mijns inziens in het
geheel geen sprake is geweest van invloed van de betreffende overheden op de beslissing van het internationale
bankwezen. Evenmin lijkt er sprake van coordinate tussen de internationale banken te zijn geweest. Het lijkt
daarom in dit geval passend om van een VnarAtsanctie’ te
spreken.
Achteraf bezien valt de vertrouwenscrisis vooral te verklaren uit het feit dat marktpercepties van het politieke risico hebben geleid tot een verminderde beschikbaarstelling
van lang risicodragend kapitaal. Omdat alle marktpartijen
slechts bereid waren tot het verstrekken van kort kapitaal
(zie label 6) en feitelijk bij voortduring op de wip zaten om
Tabel 7. Guldenkoers officiate en commerciele Zuidafrikaanse rand
Officiele Rand
Commerciele Rand
2,0525
Juni 1985 (ultimo)
September 1985 (ultimo)
December 1985 (ultimo)
1 .0450
1,1900
1 ,0800
1,2400
1 ,0000
Maart 1986 (ultimo)
Juni 1986 (ultimo)
0,7692
0,8392
0,5824
Figuur 2. Netto kapitaalinstroom in procenten van bruto
binnenlandse bestedingen
-10-
Tabel 6. Bruto-schuldpositie van Zuid-Afrika ten opzichte
van het westerse bankwezen
Schuld
in mrd. dollars
1981 (ultimo)
1982 (ultimo)
1983 (ultimo)
1984 (ultimo)
1985 (ultimo)
23.2
14,3
18,4
18,9
17,0
Schuld met een looptijd korter dan
een jaar in % van totaal
39
61
64
67
67
Brorv Bank for International Settlemets, The maturity distribution of international bank
lending, Bazel, div. jaren.
het land te verlaten indien de politieke instabiliteit nog verder toenam, kon de beslissing van een beperkt aantal voornamelijk Amerikaanse – banken leiden tot een ineenstorting van het op exportkrediet gebouwde kaartenhuis. De Zuidafrikaanse overheid bleef geen andere mogelijkheid over dan het eenzijdig bevriezen van zo’n $ 12
mrd. aan kortlopende buitenlandse schuld 22). Bovendien
moest hetdubbelewisselkoersstelsel, dat in februari 1983
was afgeschaft, weer worden ingesteld om verder wegstromen van kapitaal te voorkomen. Inmiddels heeft de
marktsanctie duidelijk sporen achtergelaten in de vorm
van kapitaalafvloeiing en de daarmee geassocieerde
scherpe daling van het relatieve aandeel van de bruto investeringen (zie figuur 2 en 3). Indicatief voor het internationale desinvesteren in het land is verder het feit dat zich
sinds 1983 geen nieuwe bedrijven uit de Verenigde Staten
in Zuid-Afrika hebben gevestigd. In 1985 vertrokken 38
Amerikaanse ondernemingen 23). Ook het verschil tussen
de commerciele en officiele Zuidafrikaanse rand vormt
een duidelijke indicatie voor de verminderde aantrekkelijkheid van het investeren in de republiek.
Ofschoon de dynamische implicaties van het desinvesteringsproces nog niet ten voile kunnen worden beoordeeld en de causaliteit wellicht enigszins dubieus is, is het
toch opmerkelijk dat het bnp in 1985 een reele daling van
1 procent onderging en dat volgens voorlopige cijfers over
het eerste kwartaal een verdere contractie met 11/2 procent
heeft plaatsgevonden 24). Daarmee lijkt de marktsanctie
een ondersteuning te vormen voor de stelling dat zelfs een
op internationale economische strafmaatregelen voorbereid land gevoelig geraakt kan worden. Dit resultaat is in
overeenstemming met de verwachting a priori dat geen
enkel land in staat is om de voordelen van internationale
832
-40-
1975
1981
1982
1983
1984
1985
Jaar
Bron: Departement of Finance, op.cit.
specialisatie te ontgaan zonder te worden geconfronteerd
met een gevoelig welvaartsverlies.
Slot: de inzet van economische wapens
Vooropgesteld moet worden dat na het implementeren
van economische strafmaatregelen ongetwijfeld getracht
zal worden de pijn zoveel mogelijk af te wentelen op de
frontlijnstaten en de zwarte bevolking. Het lijkt echter
waarschijnlijk dat de mogelijkheden van afwenteling, gezien de penibele economische toestand beperkt zullen blijken 25), zodat ook de blanke toplaag door vrij algemeen
doorgevoerde sancties zal worden getroffen.
Aan de economische voorwaarden voor effectieve boycotmaatregelen lijkt te kunnen worden voldaan. Een vrij
kleine groep landen, waarvan mag worden verwacht dat zij
tot zinvolle afspraken kunnen komen, heeft een groot aandeel in de handelsstromen van en naar Zuid-Afrika. De mate van substitueerbaarheid van het overgrote deel van de
Zuidafrikaanse import (machines, transportmiddelen, reserveonderdelen) lijkt gering en de mogelijkheden van vervangende leveranties door derde landen zullen beperkt
zijn. Aan de uitvoerzijde wordt Zuid-Afrika geconfronteerd
met dezelfde landen, die samen in ieder geval een vol-
21) Bij voorbeeld De Kock, op.cit., biz. 5 en 17.
22) Wall Street Journal, 2 September 1985, biz. 9 – 11.
23) South Africa Alert, 16 juli 1986, nr. 13, biz. 3. In 1984 vertrokken
7 bedrijven uit de Republiek en de tussenstand voor 1986 beloopt 10
stuks.
24) A. Robinson, South Africa’s economy: twenty six years of siege,
Financial Times, 11 juli 1986.
25) Zie bij voorbeeld B. Simon, Poverty in South Africa, Financial Times, 4 augustus 1986.
FiguurS. BrutoinvesteringeninZuid-Afrika, 1960-1985,
in procenten van het bnp
30-
282624-
222018-
16141210864-
20
1960
1985
1965
Jaar
Bron: ziefiguur 1.
doende groot aandeel hebben om te verwachten dat doorvoering van sanctiemaatregelen tegen Zuidafrikaanse exportprodukten resultaten zal opleveren. Ten slotte dient te
worden opgemerkt dat werkelijk structurele aanpassingen, buiten de vermindering van de olieafhankelijkheid, in
de afgelopen tien jaar niet hebben plaatsgevonden.
De internationale gemeenschap blijkt dus te beschikken
over een stok om het apartheidsregime te slaan. In de politieke discussie over het al dan niet toepassen van economische strafmaatregelen dient men echter niet alleen de
mate van optredende schade in de beschouwing te betrekken, maar ook de verwachte gedragsverandering van het
slachtoffer. Gezien de onzekerheid met betrekking tot de
relatie tussen deze twee doelvariabelen lijkt het zinvol om
naast de ‘stick’ ook de ‘carrot’ in de strijd te werpen. Immers, een ezel kan men tot lopen bewegen door hem te
slaan of hem een wortel voor te houden; combinatie van
beide technieken levert een nog beter resultaat op. Deze
toegepaste ezelpsychologie 26) duidt op de wenselijkheid
om, indien tot sancties wordt overgegaan, ter zelfder tijd
een pakket maatregelen te presenteren gericht op compensatie van de negatieve economische consequenties
die het afschaffen van de apartheid voor de blanke minderheid heeft.
Peter van Bergeijk
26) De terminologie is van Dekker, op.cit., biz. 392.