Economie, energie en milieu

Economie, energie en milieu
Aute ur(s ):
Groot, W. (auteur)
Hendriks, J.H.A. (auteur)
Koopmans, C.C. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij het Centraal Planb ureau, afdeling Energie en grondstoffen.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4128, pagina 856, 12 november 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
energie, verenigd, koningkrijk, milieu

Het Nederlandse energiegebruik blijft stijgen, onder meer omdat een overvloedig olie-aanbod de energieprijzen laag houdt. Hierdoor
worden overheidsdoelen om emissies te beperken en duurzame energie te bevorderen met het bestaande beleid niet bereikt.
Internationale energieheffingen kunnen veel van deze problemen wegnemen. Nationaal beleid is minder effectief, maar vergroening
van het belastingstelsel is een veelbelovende optie.
Een welvarende economie is niet denkbaar zonder grootschalig gebruik van energie en grondstoffen. Verbranding van fossiele energie
leidt echter tot milieu-effecten zoals het broeikaseffect en verzuring. Daarnaast wordt een grote afhankelijkheid van bepaalde
energiebronnen of energieleveranciers sinds de oliecrises als minder gewenst beschouwd. Energiebesparing en vernieuwbare
(‘duurzame’) energiebronnen kunnen zowel de milieu-aantasting als de energie-afhankelijkheid beperken.
Bepalende factoren voor het energiegebruik zijn economische groei, de beschikbaarheid van technologie, energieprijzen, en
overheidsbeleid. In dit artikel beschouwen we drie mogelijke scenario’s 1, waarin groei en technologie gegeven zijn. We beginnen met een
analyse van toekomstige energieprijzen. Vervolgens beschrijven we de ontwikkeling van het energiegebruik en de bijbehorende emissies
in de drie scenario’s, en vergelijken de uitkomsten met beleidsdoelen. Daarna bekijken we in hoeverre nieuw beleid de knelpunten kan
verkleinen.
Energieprijzen
Wereld-oliemarkt
De lange-termijnontwikkeling van energieprijzen wordt bepaald door de wereldmarkt voor ruwe olie, omdat ruwe olie de meest
verhandelde en meest gebruikte energiedrager is.
De olievraag wordt sterk beïnvloed door de economische groei in de wereld. In de drie scenario’s groeit het mondiale bbp vrij snel.
Tegelijk wordt echter verwacht dat het aanbod uit niet-OPEC landen sterk zal toenemen als gevolg van toepassing van nieuwe
winningstechnieken. Als gevolg hiervan blijft de oliemarkt in alle scenario’s ongeveer in evenwicht, en wijkt de reële olieprijs niet sterk af
van het huidige niveau (zie tabel 1) 2. Overigens zijn tijdelijke verstoringen nooit uit te sluiten. Zo zal een regionale crisis in het
Golfgebied ongetwijfeld een prijsverhogend effect hebben, maar dit zal zo veel extra aanbod (van zogenaamde ‘backstops’) uitlokken dat
de prijzen na vijf à tien jaar weer zakken.

Tabel 1. Kerngegevens wereld-energiemarkt mutaties per jaar inprocenten, 1996-2020, in de drie scenario’s
1995

Wereld-bbp (energie-herwogen)
Primair energiegebruik
Vraag naar ruwe olie
Marktaandeel OPEC (2020, %)
Reële ruwe olieprijs
(Brent, 2020, $/vat)

Divided Europ. Global
Europe Coord.
Comp.
3,5
2,5

40

50

3,6
2,5
2,1
38

17

20

15

1,8

1,6

4,0
2,9

26

47

Als het non-OPEC aanbod iets minder sterk groeit dan de wereld-olievraag, kan de OPEC kiezen. Het kan worden opgevangen met extra
productiegroei, zodat het marktaandeel van OPEC stijgt maar de olieprijs niet toeneemt (dit gebeurt in het Divided Europe scenario). Dit
kan worden aangeduid als een ‘limit pricing’-strategie 3. Als de OPEC daarentegen zijn productiegroei beperkt, kan de olieprijs stijgen tot
boven $ 25 per vat. Dit lokt echter een grote hoeveelheid extra non-OPEC aanbod uit, waardoor de prijs na verloop van tijd weer daalt
(Global Competition scenario). Het is echter ook mogelijk dat het non-OPEC aanbod sterker groeit dan de vraag. De EU zou dit zelfs

kunnen stimuleren, door in een ‘energy charter’ samenwerking te zoeken met GOS-landen (‘plan-Lubbers’). Lukt dit, dan daalt zowel het
het marktaandeel van OPEC als de ruwe olieprijs.
De olieprijzen in de drie nieuwe CPB-scenario’s zijn aanzienlijk lager dan in de vorige lange termijn-studie (figuur 1). Dit hangt samen met
de snelle ontwikkeling van oliewinningstechnologie, die het olie-aanbod sterk vergroot. De lagere verwachte prijzen werken door in de
ontwikkeling van het energiegebruik, de mobiliteit en verschillende emissies.

Figuur 1. Olieprijzen: nieuwe en oude scenario’s
Aardgas en elektriciteit
Als de liberalisering van de Europese aardgasmarkt wordt gerealiseerd conform EU-voorstellen (in de scenario’s Global Competition en
European Coordination), zal de bestaande koppeling tussen aardgasprijzen en die van olieproducten losser worden. Tot 2010 staan de
gasprijzen dan onder druk, doordat overvloedig aanbod van Brits en Noors gas via de in 1998 te voltooien ‘Interconnector’ wordt
verwacht. Na 2010 neemt het Britse, Noorse en Nederlandse aanbod af, waardoor de gasprijzen zullen stijgen.
Als ook de elektriciteitsmarkten van de EU worden geliberaliseerd, leidt dit enerzijds tot efficiencyverbetering. Anderzijds leidt
liberalisering tot hogere kapitaalslasten, omdat naar winst wordt gestreefd waarbij met een zekere risico-opslag voor kapitaalverschaffers
rekening moet worden gehouden. Per saldo zou voor grootgebruikers een prijsdaling van maximaal 10% op kunnen treden (Global
Competition, European Coordination). Al met al zal de stij-ging van de gas- en elektriciteitsprijzen variëren tussen de 0% en 1,5%, veel
gematigder dan de stijgingen in de afgelopen tien jaar.
Vraag en aanbod in Nederland
De productie van bedrijven en de consumptie van gezinnen zijn de voornaamste determinanten van de Nederlandse energievraag.
Daarnaast houden we rekening met elementen als fysieke productie, elektrificatie (het verschijnsel dat het elektriciteitsverbruik sneller
groeit dan het volume van productie en consumptie) en de mate van energiebesparing 4.
Bij de lage (reële) energieprijzen is energietechnologie de belangrijkste determinant van energiebesparing. De verjonging van de
kapitaalgoederenvoorraad verloopt sneller naarmate de economische groei, en daarmee het investeringsniveau, hoger ligt. Inkomensgroei
leidt tevens tot meer nieuwbouw van energiezuinige woningen. Als resultaat hiervan pentreert in het lage-groeiscenario Divided Europe
minder nieuwe technologie dan in de andere twee scenario’s. Bovendien is verondersteld dat in dit scenario minder technologie
beschikbaar is.
We gaan steeds uit van het beleid dat eind januari 1997 was vastgesteld én geconcretiseerd. Alleen bij vergaande Europese
samenwerking – in het European Coordination scenario – is aangenomen dat de eerder mislukte voorstellen voor een Europese
energieheffing het nu, in enigerlei vorm, wel zullen halen. Verder is aangenomen dat tot 2020 geen sprake is van nieuw beleid. Op deze
wijze signaleren de scenario’s knelpunten die optreden zonder additioneel beleid.
In de energievoorziening is een belangrijke ontwikkeling dat er vanwege de lage olieprijs weinig of geen kolengestookte
elektriciteitscentrales zullen bijkomen.
Resultaat is dat in alle scenario’s het totale energiegebruik blijft stijgen, met 0,3% tot 1,4% per jaar in de periode 1995-2020 (opvallend is

daarbinnen de relatief sterke groei van de elektriciteitsvraag met 1,0% tot 2,8% per jaar; ‘elektrificatie’ blijkt een belangrijke rol te spelen).
Dit is minder dan in de afgelopen tien jaar, hetgeen opmerkelijk is omdat de economische groei in twee scenario’s (European Coordination
en Global Competition) hoger ligt dan in de afge-lopen tien jaar. Dit wordt veroorzaakt door minder groei van de basisindustrieën en de
glastuinbouw, door het achterblijven van de fysieke groei bij de groei van de productie (dematerialisatie) en door een minder sterke
stijging van het aantal huis- houdens en het autogebruik. Samen zorgen deze factoren voor een gunstiger structuureffect dan in de
afgelopen tien jaar. De energiebesparing (efficiëntieverbetering) ligt in Divided Europe ongeveer op het niveau van de afgelopen tien
jaar; in Global Competition en European Coordination ligt de besparing daarboven. Dit hangt samen met de hier veronderstelde ruime
beschikbaarheid van (milieu)-technologie, en met de hoge economische groei.
Vergeleken met andere lange-termijn scenario’s valt de groei van het energiegebruik relatief hoog uit. Bijvoorbeeld in scenario’s van de
Europese Commissie loopt de groei van het energiegebruik voor Nederland uiteen van 0,3% tot 0,7% per jaar. De voornaamste oorzaak
van dit verschil is de hogere economische groei in twee van de drie CPB-scenario’s. Daarnaast veronderstelt de Europese Commissie
verschillende vormen van nieuw beleid. De Europese scenario’s bieden in dat opzicht wellicht een meer plausibel beeld van de werkelijke
ontwikkeling in de toekomst dan de CPB-scenario’s, maar zij brengen de beleidsopgave minder goed in beeld.
Knelpunten
Energie (zie tabel 2)

Tabel 2. Totaal energiegebruik, besparingen en structuur mutaties perjaar in %
19861995
bbp
Energie- intensiteit
w.v. structuureffect
besparingseffect (efficiëntie)
Binnenlands energiegebruik

2,50
-0,75
0,25
-1
1,75

DE

1996-2020
EC

1,50
-1,20
-0,30
-0,90
0,30

2,7
-1,7
-0,5
-1,2
1,0

GC
3,3
-1,9
-0,6
-1,3
1,4

Om CO2-emissies te reduceren en de kwetsbaarheid van de energievoorziening te verminderen, streeft de Derde Energienota naar een
besparing van 10% van het gebruik van fossiele energie door de inzet van duurzame bronnen in 2020. Bij het nu ingezette beleid
(‘Actieplan Duurzame Energie’ 5) groeit de uitgespaarde brandstof door duurzame energie sterk, maar blijft de doelstelling van 10% buiten
bereik. De belangrijkste oorzaak hiervan is de prijsverhouding tussen fossiele brandstoffen (relatief goedkoop) en vernieuwbare energie
(blijft relatief duur).
Een tweede doel van de Derde Energienota is het bereiken van een energie-efficiëntieverbetering van 33% in de periode 1995-2020; dit
komt neer op 1,6% per jaar. Gecorrigeerd voor definitieverschillen blijkt dat dit doel ongeveer wordt bereikt in de scenario’s met een hoge
bbp-groei; bij een lage groei lukt dit echter niet. Dit komt door de ruime beschikbaarheid van nieuwe technologie in de hoge-groei
scenario’s en de snelle penetratie daarvan.
De Europese afhankelijkheid van aardgas neemt in alle scenario’s toe. Dit kan voor Europa problematisch worden als de Noorse, Britse en
Nederlandse gasvoorraden na 2010 langzamerhand kleiner worden. De gebieden waaruit geimporteerd zou kunnen worden (het GOS,
Algerije, en het Midden-Oosten) kenmerken zich niet door een grote politieke en maatschappelijke stabiliteit.
De conclusies luiden dat de doelstelling voor duurzame energie niet wordt gehaald zonder nieuw beleid; dat de efficiëntiedoelstelling bij
hoge economische groei wordt bereikt maar dat het energieverbruik blijft toenemen; en dat de aardgasvoorziening van de EU na 2010
kwetsbaar kan worden.
Knelpunten: emissies
De Nederlandse doelstelling voor het broeikasgas CO2 in 2010 komt neer op een reductie met 10% ten opzichte van 1995. Begin 1997
hebben de EU-landen als inzet voor de klimaatconferentie in Kyoto afspraken gemaakt die voor Nederland zelfs een reductie van 16% in
2010 ten opzichte van 1995 betekenen. Uit de scenario’s (figuur 2) blijkt echter dat de CO2-emissie stijgt. Dit hangt samen het groeiende
energiegebruik en het lage aandeel van duurzame energie. Uitgaande van de Kyoto-inzet komt het ‘CO2-gat’ in 2010 overeen met 10% tot
30% van het Nederlandse energiegebruik.

Figuur 2. CO2-emissies 1985-2020
Ook bij verzurende emissies zijn er problemen. De NOx emissie daalt weliswaar in de scenario’s, maar de doelstelling wordt bij lange na
niet gehaald; dit komt vooral door de groei van het transport. De doelstelling voor SO2 voor 2010 kent een ruime marge; de bovengrens
van deze marge wordt in de scenario’s wel gehaald. Dit komt vooral omdat er weinig of geen kolencentrales worden gebouwd.
Beleidsmogelijkheden
De omvang van de knelpunten maakt het interessant om na te gaan welke mogelijkheden er bestaan voor nieuw beleid. Daarbij richten we
ons op economische instrumenten (heffingen, subsidies) en overheidsvoorschriften (regulering).
Internationale energiebelastingen
We hebben drie varianten onderzocht van een internationale energiebelasting, die ertoe leidt dat de industrielanden (VS, Japan, en EU)
alsmede Oost-Europa en voormalige Sovjet-Unie hun gezamenlijke CO2-emissie in 2015 op een niveau brengen dat 15% lager ligt dan in
1992. De kosten van zo’n belasting variëren met de vormgeving van de heffing, maar zijn voor de EU nooit hoger dan 0,3% van het bbp 6.
Daarmee is dit een effectieve manier om CO2-reductie te bereiken.
Vergroening van het belastingstelsel
Er zijn twee varianten voor verhoging van de energiebelastingen onderzocht: een waarin gezinnen en bedrijven meer gaan betalen, en een
gericht op ge-zinnen 7. Verondersteld is dat de opbrengst van dit bedrag wordt teruggesluisd naar bedrijven en gezinnen. Beide
varianten leiden tot een vermindering van het Nederlandse energiegebruik met circa 2% in 2020, vooral door besparingen bij gezinnen.
Het CO2-effect is voor beide varianten in 2020 eveneens
ongeveer -2%. De macro-economische effecten zijn gering. Ook per bedrijfstak zijn de gevolgen (buiten de energie-sectoren) niet groot:
de effecten op de bruto productie (afzet) variëren per tak, maar liggen tussen -0,5% en +0,5%.
Naast belastingverhogingen zijn ook belasting- vrijstellingen (‘positieve prikkels’) geanalyseerd voor huishoudens en bedrijven die
energiebesparende investeringen realiseren. Een half miljard gulden van de heffingsopbrengst wordt daarvoor bestemd; bij hogere
bedragen zou de ‘gewone terugsluizing’ te sterk teruglopen, met ongunstige effecten op koop- kracht en concurrentiepositie. Het voeren
van een dergelijk gericht beleid is echter problematisch. De overheid beschikt doorgaans niet over voldoende informatie over kosten van
opties bij eindgebruikers, om adequaat te kunnen sturen. Met dergelijke vrijstellingen kan het totale CO2-effect in 2020 mogelijk toenemen
van 2% tot 3 a 4%.
Hiermee is echter nog niet het maximale potentieel van nationale energieheffingen geschetst. Door de twee varianten te combineren en de
heffingen verder te verhogen kan het CO2-effect toenemen tot minstens 4% a 5%. De economische gevolgen hiervan blijken vrij beperkt
te zijn.
Investeringssubsidies
In 1996 trok de Nederlandse overheid f. 750 mln uit voor een ”CO2-reductieplan”; hier komt in de komende jaren nog eens f. 750 mln bij.
Het gaat om het stimuleren van een energiezuinige infrastructuur, schone energiedragers op basis van duurzame energie en nieuwe
technologie. Dit was de aanleiding om een variant te onderzoeken waarin na 2000 elk jaar opnieuw f. 750 mln investeringssubsidies
beschikbaar komen. Deze gelden voor nieuwe, efficiënte technieken en productieprocessen, voor warmtenetten (‘stadsverwarming’ voor
bedrijfsterreinen), windenergie, elektriciteitsopwekking uit hout (bio-massa) en specifieke besparingstechnieken. Het bud-get wordt
alleen besteed als er voldoende kosteneffectieve (besparing per gulden subsidie) opties zijn.
Het berekende effect is ongeveer 3% CO2-vermindering. Dit is per gulden subsidie aanzienlijk lager dan het effect dat de overheid van het
CO2- reductieplan verwacht. Dit wordt onder meer veroorzaakt doordat subsidies worden besteed aan zaken die kortere of langere tijd
daarna ook vanzelf zouden gebeuren. Er is dan aanvankelijk wel een subsidie-effect, maar in 2010 en 2020 niet meer.
Overheidsvoorschriften
In de ‘reguleringsvariant’ gaan we er van uit dat alle energiebesparende maatregelen die rendabel zijn, door de overheid verplicht worden
gesteld. Hierbij is uitgegaan van doelvoorschriften: er wordt aangegeven wat bereikt moet worden, maar niet welke technieken daarvoor
moeten worden gebruikt. Omdat de maatschappelijk vereiste rentabiliteit (4%) lager is dan de rentabiliteit die bedrijven of gezinnen

verlangen (tenminste 8 a 10%; vaak meer), is vanuit het perspectief van bedrijven en gezinnen toch sprake van kosten. De voor te
schrijven maatregelen betreffen onder meer scherpere eisen aan nieuwbouwwoningen en nieuwbouwwijken, aan bestaande woningen,
aan elektrische apparaten en aan bedrij-ven. Verder is uitgegaan van een verplicht aandeel duurzame energie-opwekking voor
energiebedrij-ven, conform de doelstelling van de Derde Energienota. De totale CO2-emissie wordt door deze regule- ring in 2020 met 9%
verlaagd ten opzichte van het referentiescenario. Daar staat tegenover dat de kosten oplopen tot minimaal f.1,2 a 2 miljard per jaar.
Bij deze uitkomsten past een waarschuwende kanttekening. Bij de reguleringsvariant kan, net als bij de positieve prikkels, worden
betwijfeld of de overheid over voldoende informatie beschikt om juist die maatregelen te identificeren (en voor te schrijven), die rendabel
zijn. Indien de overheid dat niet goed doet (of kan), worden de kosten hoger.
Conclusies
Uit dit artikel kan worden geconcludeerd dat het Nederlandse energie- en CO2-beleid met ernstige problemen kampt. Verschillende doelen
zullen niet worden gehaald zonder nieuw beleid. Forse internationale energieheffingen kunnen de doelen wel bereikbaar maken; nationaal
energiebeleid kan dat niet (tabel 3). Van de nationale instrumenten leveren heffingen (mits goed vormgegeven) relatief goede resultaten
op. Overheidsvoorschriften zijn potentieel een relatief effectief instrument; daar staan echter uitvoeringsproblemen en relatief hoge
kosten tegenover. Investeringssubsidies zijn minder effectief.

Tabel 3. Belangrijkste effecten van nieuw beleid 2020
CO2-effect
% t.o.v. basisscenario
Internationale heff. (industrielanden)
Nationale heffingen
Investeringssubsidies
Regulering

15 a 35 (EU)
5
3
9

Kosten
% bbp

0,1 a 0,3 a
0,0 a 0,1 b
0,1 c
0,2 d

a. Betreft het (negatieve) effect op het bbp van de EU in 2015. b. Betreft het
(negatieve) effect op het Nederlandse bbp excl. energie. c. Kosten voor de
overheid tussen 2000 en 2010; daarna zijn de kosten lager d. Kosten voor
bedrijven en gezinnen

Serie: economie en fysieke omgeving
Recent heeft het CPB een nieuwe lange termijnstudie van de Nederlandse economie gepubliceerd. Met behulp van drie
scenario’s over de economische ontwikkeling tot 2020, is nagegaan hoe, bij het reeds vastgestelde beleid, de druk op de
fysieke omgeving (ruimte, milieu) zich tot 2020 zal ontwikkelen. Vervolgens is deze ongerestricteerde ontwikkeling, op basis
van vastgesteld beleid, vergeleken met beleidsdoelen. Deze knelpuntenanalyse leidt tot een overzicht van (potentiële)
beleidsopgaven. Als volgende stap is nagegaan hoe de knelpunten kunnen worden verkleind of weggenomen met nieuw beleid.
Daarvoor is een scala aan beleidsinstrumenten voorhanden. We onderscheiden drie hoofdsoorten: marktconforme
instrumenten zoals heffingen, subsidies en verhandelbare vergunningen, directe regulering (verboden, geboden) en
convenanten, voorlichting e.d. De onderzochte instrumenten zijn zoveel mogelijk getoetst op effectiviteit, efficiëntie en
legitimiteit. Op deze wijze wordt aan beleidsmakers een gereedschapskist aangeboden, waaruit zij beleidspakketten kunnen
samenstellen.
Aan de vijf ruimtelijke thema’s van deze studie 8 (energie, ruimte, luchtvaart, mobiliteit en milieu) zal ESB in een serie
aandacht besteden, steeds met een artikel over de CPB-studie en een commentaar hierop. Deze week de eerste aflevering,
over energie. Zie voor het commentaar door A. de Zeeuw, Economie, energie en milieu: een commentaar, ESB, 12 november
1997, blz 860.

1 F.W. Suijker, Scenario’s voor Nederland, ESB, 29 oktober 1997, blz. 816-819.
2 Zie voor meer informatie J.H.A. Hendriks, OPEC tussen droom en daad, CPB-notitie 97/IV/11, 1997.
3 J.S. Bain, A note on pricing in monopoly and oligopoly, American Economic Review, 1949, blz. 448- 464.
4 Zie voor een modellering van deze effecten CPB, Economie en fysieke omgeving, Sdu, Den Haag 1997.
5 Niet meegenomen is een verplicht aandeel duurzame energie bij de productie van elektriciteit of warmte, omdat dit nog slechts een
beleidsoptie is.
6 A. Gielen en J. Bollen, Impacts of alternative emission reduction policies on the European Union (te verschijnen). Over deze studie zal
voorafgaand aan de conferentie in Kyoto ook een artikel in ESB verschijnen.
7 CPB, Vergroening en energie, Werkdocument 96, 1997.

8 CPB, Economie en fysieke omgeving , Sdu, Den Haag, 1997

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)