Donderwolken en losse einden:
de Miljoenennota 1983
DR. R. GERRITSE – DRS. P. J. M. WILMS*
Zowel aan de inkomsten- als aan de uitgavenkant van de rijksbegroting zijn in 1982 ernstige
tegenvallers opgetreden. Als gevolg daarvan liep het financieringstekort tot record-hoogte op.
Deze ontwikkelingen hebben de besluitvorming over de begroting 1983 onder nog grotere druk
geplaatst dan de laatste jaren al gebruikelijk was. Juist onder die omstandigheden komt het aan
op een budgettair aanvaardbare en sociaal-economisch verdedigbare keuze van beleidsopties.
De auteurs van dit artikel zetten uiteen dat het daaraan in de Miljoenennota 1983 schort en dat de
kwaliteit van de politieke afweging zeer te wensen overlaat.
Van een consistente en rationele aanwending van schaarse middelen is geen sprake. Dit geldt
ook voor de wijze waarop van de uitkomsten van de heroverwegingsoperatie gebruik wordt
gemaakt. Op een nieuw kabinet rust de taak prioriteiten te stellen en daarop een
herschikkingsbeleid van de collectieve uitgaven te enten
De tekenen van onbeheersbaarheid
Met nogal wat gevoel voor „understatement” weet de Miljoenennota dit jaar te melden dat ,,de collectieve sector tekenen van
onbeheersbaarheid vertoont” 1). Dat kan niemand ontgaan zijn.
Voor het tweede achtereenvolgende jaar is de begroting nu ingediend door een demissionair kabinet: een kabinet dat ditmaal gehalveerd uit de schermutselingen rond de begroting te voorschijn
kwam. Dat de staatsrechtelijke status van het kabinet in vergelijking met vorig jaar minder aanleiding tot terughoudendheid in
de beleidsvoornemens heeft gegeven. neemt niet weg dat dit kabinet voor de uitvoering van de in de Miljoenennota ontvouwde
plannen waarschijnlijk geen verantwoordelijkheid meer zal dragen. Als uitvloeisel van de problemen bij de begrotingsopstelling
lijkt zich daarnaast gaandeweg de traditie te ontwikkelen om de
besluitvorming in een wel zeer laat stadium af te ronden. Dit jaar
is in dat opzicht weer een record geboekt nu de Raad van State
de Miljoenennota slechts enkele dagen voor de derde dinsdag in
September heeft ontvangen. Een aantal begrotingshoofdstukken
moest toen overigens nog volgen. En dan is er nog het derde
en meest onmiskenbare teken van onbeheersbaarheid: een financieringstekort dat met een omvang van ruim 10 procent bijna
4 punten boven de ramingen ten tijde van de opstelling van de
Miljoenennota 1982 ligt.
Alleen de hoofdlijnen van deze balans staan al op gcspanncn
voet met de teneur van de Miljoenennota 1983 dat na een aantal
jaren van ontsporing nu toch een hoopvol en krachtdadig begin
is gemaakt met een aantal verbeteringen in het begrotingsbeleid,
zoals aanbevolen in het met de Miljoenennota uitgebrachte interimrapport van de ambtelijke Studiegroep Begrotingsruimte.
Van een betere beheersing van de begroting moet althans nog
blijken.
Donderwolken
De waarde van de Miljoenennota 1982 als financieel kader
voor het dit jaar gevoerde begrotingsbeleid is erg betrekkelijk
geweest. Reeds kort na het indienen van de rijksbegroting bleken
de gepresenteerde budgettaire gegevens voor 1982 achterhaald te
zijn. Nog voordat het begrotingsjaar van start was gegaan. heeft
de regering aan het parlement in een tweetal nota’s verslag gedaan van de verslechteringen in het begrotingsbeeld. In het beESB 6-10-1982
grotingsjaar zelf heeft de minister van Financien bij brief van 17
maart en in de Voorjaarsnota een verder versomberde budgettaire situatie geschetst. Ten slotte maakten weer nieuwe tegenslagen een nadere bijstelling van de cijfers noodzakelijk in de Miljoenennota 1983.
Allereerst zijn in 1982 aan de inkom.itenkant van de rijksbegroting aanzienlijke tegenvallers opgetreden. In label 1 zijn de
herzieningen van de inkomstenramingen len opzichle van die in
de Miljoenennota 1982 in kaan gebracht. In de label zijn de gecumuleerde mutaties weergegeven tol en mel de Voorjaarsnota
en de nadien opgetreden veranderingen zoals gemeld in de Miljoenennola 1983.
Tabel 1. Mutaties ontvangsten rijk t.o.v. ramingen in de Miljoenennota 1982 (in mrd. gld.)
1982
Voo*.^,â„¢
Miljornennaa 1983
Tolaal
—
– 1.8
—
+ 0.6
– 5.1
– 0.6
Betastingen
— fiscale maatregelen . . . . . . . . . . . . .
— macfo-economische onlwikkeling.
— aardgas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
+ 0.6
– 3.3
– 0.6
\iirt-belai>tingmiddelen
— aardgas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
— ovenge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
+ 0.6
– 0.2
—
– 4.3
+ 0.6
Tolaal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
– 6.8
– 2.0
– 8.8
– 4,1
Bron: Samengesteld op basis van Milioenennola 1982. \lilinenennola 1983 en I’vorjciarMiniu 1982
In tolaal vallen de vermoedelijke uilkomsten bijna 7% lager
uit dan de oorspronkelijk geraamde inkomsten.
Een groot gedeelte van de tegenvallers in de inkomsten hangt
samen met de ongunstige macro-economische ontwikkelingen.
Loon- en inkomstenbelasting (- f. 2.6 mrd.). vennootschapsbelasting (- f. 0.7 mrd.) en omzetbelasting (- f. 1,7 mrd.) bleven ver
achter bij de oorspronkelijke ramingen. De gerealiseerde
belastinginkomsten blijken overigens al enkele jaren telkens ach-
* De auteurs zijn werkzaam bij het Instil uut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven.
1) Miljoenennota 19X3, 17 600, nr 1. biz. 10.
1081
ter te blijven bij de ramingen, maar in voorgaande jaren werden
deze tegenvallers (ten dele) gecompenseerd door meevallers aan
de kant van de niet-belastingmiddelen. Dit jaar is daarvan geen
sprake. De aardgasopbrengsten zijn voor het eerst aanzienlijk lager dan geraamd als gevolg van tegenvallende volume- en ruil-
voetontwikkelingen. Met reden wordt dan ook in de Miljoenennota geconstateerd dat het besef hoezeer de snelle stijging van de
aardgasbaten in het verleden voor een relatieve verlichting van
de financieringsproblematiek heeft gezorgd, ons nu hardhandig
wordt bijgebracht 2 ) . De uitgebleven groei van de aardgasbaten
heeft een drastische bijstelling in de meerjarencijfers met betrekking tot de aardgasbaten noodzakelijk gemaakt. In label 2 wordt
deze neerwaartse bijstelling gei’llustreerd.
Tabel 2. Geraamde aardgasbaten (in mrd. gld.; niet-belastingmiddelen)
de uitgaven de ramingen opnieuw te boven gingen. Tabel 3 laat
zien dat 1982 geen uitzondering vormt op de regel dat additionele uitgaven de bezuinigingsbedragen te boven gaan 3). Het komende jaar gaat het daarbij volgens de huidige ramingen al om
meer dan f. 13 mrd. aan additionele uitgaven. Voor een groot
deel dragen deze extra uitgaven een ,,exogeen” karakter. In 1983
stuwen vooral additionele uitgaven in verband met rentelasten
(f. 1,4 mrd.) en werkloosheid (f. 4,7 mrd.) de categoric ,,overige
extra uitgaven” omhoog, terwijl ook de rebudgettering van een
deel van de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking en de sociale woningbouw (f. 1,4 mrd.) en beleidsintensiveringen (f. 2
mrd.) hun sporen nalaten.
Tabel 3. Bijstelling meerjarenramingen 1980-1983 (in mrd. gld.)
1980
1982
1983
1984
Meerjarencijfer Miljoenennota 1979 . . . . . .
20,4
22,7
1983
+ 5.2
Meerjarencijfers Miljoenennola 1980 . . . . .
17,8
1982
102,2
Loon- en prijsbijstelling. . . . . . . . . . . . . . . . .
Overige extra uitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Miljoenennota 1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1981
1985
110,6
23.0
+ 4.7
Bron: Samengesteld op basis van Miljoenennola 1981. Miljoenennola 1982 en Miljoenennola 1983.
Met de geactualiseerde meerjarenramingen van de aardgasbaten wordt thans overigens tegemoetgekomen aan de aanbeveling
van de Studiegroep Begrotingsruimte om bij de meerjarenplanning trendmatig uit te gaan van nominaal constante baten uit
aardgasexport.
Ook de iiitgavcnkant van de rijksbegroting is niet zonder donderwolken. Kasplafonds. verplichtingenstops en ingelaste bezuinigingsrondes hebben ook in 1982 niet kunnen verhinderen dat
112.9
Ombuigingen
Loon- en prijsbijstelling. . . . . . . . . . . . . . . . .
Overige extra uitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . .
– 6.8
•f 3.3
+ 5.9
Meerjarencijfers Miljoenennota 1981 . . . . .
115.3
118.8
Loon- en prijsbijstelling. . . . . . . . . . . . . . . . .
t 3,8
Meerjarencijfers Miljoenennola 1982 . . . . .
123,1
127.6
Terugtrekking rijksbijdragen sociale fondsen
Loon- en prijsbijstellingen . . . . . . . . . . . . . . .
– 3,4
Overige extra uitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . .
+ 13,2
Meerjarencijfer Miljoenennota 1983 ……
131.3
Bron: Samengesteld op basis van Miljoenei
-t 3.3
Miljoenennota 1983.
Overigens moet worden aangetekend dat de vermelde ombuigingsbedragen steeds voornemens zijn. De realisatie is dan nog
punt twee en de ervaringen uit het afgelopen jaar stemmen in dit
opzicht niet tot gerustheid. Zo werd eerder dit jaar in de Voorjaarsnota geconstateerd dat een bezuinigingsbedrag van f. 2,2
mrd. niet ingevuld was of nog niet kon worden gerealiseerd. Hoewel daartoe maatregelen in het vooruitzicht werden gesteld,
bleek bij de voorbereiding van de Miljoenennola 1983 dat er door
vervallen maatregelen opnieuw een gat was geslagen, nu ter
waarde van f. 3,2 mrd. voor 1983. De nu aangekondigde bezuinigingen staan ten bedrage van f. 9,4 mrd. op papier (label 3).
Welk deel daarvan in de komende Voorjaarsnota als niel te realiseren terugkomt, moel worden afgewacht.
Kinancieringstekort
De resultanle van tegenvallende inkomsten en toenemende
uitgaven is een aflopend financieringstekort. De mogelijkheden
om een geordend begrotingsbeleid te voeren worden zeer beperkt
door de uitzonderlijke hoogte van het huidige tekort. In de figuur
wordt een indruk gegeven van de ontwikkeling van het financieringstekort in de afgelopen decennia.
2) Miljoenennola 1983, 17 600, nr. 1, biz. 46.
3) Zie voor een tussenstand R. Gerritse en N. C. M. van Niekerk, Miljoenennota 1982: de achterkant van het gelijk, ESB, 30 September 1981,
biz. 951 en A. G. J. Haselbekke en M. P. van der Hoek, Pres(en)tatie
zwakke stee in de Voorjaarsnota 1982. ESB, 14 juli 1982.
1082
Figuur. Ontwikkelingfinancieringstekort gehele overheid
1955-1983 (kasbasis, definitie MEV).
Percentages
van nationaal inkomen
klaarblijkelijk onvermogen van het bestuurlijke apparaat tegenover om die druk — via het inruilen van oud voor nieuw beleid
en via het temperen van ambities — enigermate effectief op te
vangen.
De druk is inderdaad groot. Het beslag dat de rentelasten en
de overdrachtsuitgaven in het kader van de werkloosheidswetten
op de jaarlijkse toename van de publieke uitgaven leggen is aanzienlijk en het is bovendien in de laatste jaren buitengewoon
sterk toegenomen. Daarmee is de ruimte voor alle overige publieke uitgaven sterk beperkt. Dit wordt geillustreerd in label 4.
Tabel 4. Aandeel van enkele uitgavencategorieen in de toename van de totale publieke uitgaven (in procenten; gehele collectieve sector)
1981
1982
I983a)
Uitgaven (direct) i.v.m. werkloosheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Overige uitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IS
63
25
52
39
30
Totaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100
100
100
Bron: Cenlraal Economisch Plan en Macro Economischc VerkennitlK 1983.
Uit de figuur blijkt dat het financieringstekort zich tot enige
jaren terug trendmatig rond de 4 % van het nationale inkomen
bewoog: een niveau dat ook nu nog als aanvaardbare trend
beschouwd wordt, maar bij de huidige extreme tekorten een
luchtspiegeling blijft.
De uitzonderlijke omvang van het financieringstekort is, zoals
gezegd, niet zonder implicaties voor de begrotingsvoorbereiding.
Doorde nood gedwongen, werd in 1979 afgestapt van het trendmatig begrotingsbeleid en ook in het afgelopen begrotingsjaar is
het feitelijk financieringstekort als orientatiepunt gekozen. Het
financieringstekort kan onder die omstandigheden, anders dan
binnen het structurele begrotingskader, niet langer als butter bij
tegenvallers fungeren en de begroting moet voortdurend worden
bijgesteld. Voor de begrotingsprocedure behelst een orientatie op
het feitelijk tekort bovendien een slepende vertraging in de besluitvorming, omdat de feitelijke prognoses voor het begrotingsjaar pas in de zomer bekend zijn.
Het kompas van het feitelijk financieringstekort heeft in het
afgelopen jaar tijdens de begrotingsuitvoering geleid tot een nauwe koppeling van begrotings/>«’M en begrotings/x’/c/c/, waardoor
elke wijziging in de raming van inkomsten en uitgaven op korte
termijn repercussies heeft voor de ombuigingstaakstelling. Omdat het ombuigingskader beperkt blijft tot een jaar zal in het begrotingsbeleid een zekere bijziendheid ontstaan, waarbij het
budgettaire beeld van het eerstkomende jaar zozeer centraal
staat, dat meerjarenperspectieven uit het zicht verdwijnen. Het
begrotingsbeleid krijgt daarmee onontkoombaar het karakter
van sisyfusarbeid, waarin moeizaam overeengekomen ombuigingspakketten later weer door — soms zelf geinduceerde — tegenvallers worden overspoeld. Een beheersing van de begroting
vereist een ander soort inspanning.
Kiezen onder druk
De niet-aflatende stroom tegenvallers in de belastingopbrengsten en aardgasbaten, de onstuitbare uitgavengroei en het daarmee sterk oplopende financieringstekort trekken een zware wissel op de kwaliteit van besluitvormingsprocedures en prioriteitenstelling. Het is bij uitstek onder die omstandigheden dat het
op een budgettair aanvaardbare, sociaal-economisch verdedigbare en ook in effect te bewerkstelligen afweging van beleidsopties aankomt. Maar in de Miljoenennota 1983 is onbeheersbaarheid troef. ,,Ofschoon de problemen in belangrijke mate worden
veroorzaakt door economische factoren”, zo wordt in de Miljoenennota geconstateerd, ,,doet zich ook gevoelen dat in het bestuurlijke, procedurele en financieel-technische vlak sprake is
van gebreken, waardoor de beleidsvoorbereidende, besluitvormende en uitvoerende instanties in wezen nauwelijks zijn opgewassen tegen de sterk toegenomen noodzaak tot ombuigen” 4) .
Enerzijds zijn het de door de buitensporige werkloosheid omhooggedreven overdrachtsuitgaven, dedoorde rentestand en het
tekort meegevoerde rentelasten en de door de hardnekkige recessie teruggedrongen belastingopbrengsten die het beeld van de
rijksbegroting voor 1983 sterk bepalen. Anderzijds staat daar een
ESB 6-10-1982
a) Geraamd.
Bron: Samengesteld op basis van gegevens in de Macro Economische Verkenning 1982 en Macro
Economische Verkennitig 1983.
De stijging van de rentelasten (die naar schatting van het Centraal Planbureau in 1983 een bedragzullen belopen dat overeenkomt met 6.5% van het nationaal inkomen) zal het komend jaar
al goed zijn voor een derde van de toename van de totale publieke uitgaven, die op circa f. 11 mrd. wordt geraamd.
De toename van de uitgaven die worden gedaan in het kader
van de werkloosheidswetten (WW, WWV, RWW en WSW)
neemt thans al een kwart van de gehele toename van de publieke
uitgaven voor haar rekening en dat aandeel zal in 1983 naar
schatting om en nabij de 40% belopen. Als gevolg van deze ontwikkelingen loopt het deel van de stijging van de publieke uitgaven dat voor rekening komt van alle overige uitgaven sterk terug. De toename van deze overige categorieen zal dan volgend
jaar trouwens net voldoende zijn om over het geheel de verwachte inflatie goed te maken.
De marges worden jaarlijks smaller, nu er — althans in volu-
me — niet meer te groeien valt. Maar daaruit kan niet de conclusie worden getrokken dat de rijksbegroting, en wat dat betreft
ook de begrotingen van lagere overheden, in die mate door de recessie worden overspoeld dat de publieke financien thans niet
langer beheersbaar zijn. Klaarblijkelijk onbeheerst, dat wel,
maar onbeheersbaar zeker niet. Met nulgroei, met 700.000
werklozen en met een tekort van 10 a 11 % is daarentegen de laatste en tegelijk meest fundamentele eis die aan het beleid gesteld
mag worden — de ,,enige absolute eis” heeft Wolfson geschreven
— vanzelf aan de orde: ,,de eis (dat) het economisch beleid (…)
maakbaar is, vatbaar voor een consistente aanwending van
schaarse middelen. Beleid dat niet maakbaar is breekt de handen
af 5) . Een begroting die niet beheersbaar is. breekt inderdaad
meer dan alleen kabinetten op.
Juist in het keurslijf van een recessie komt het op de kwaliteit
van politieke afwegingen aan: op de houdbaarheid van spelregels en procedures en op de consistentie, de uitvoerbaarheid en
de effectiviteit van het beleid. Geconstateerd moet worden dat de
interdepartementale Studiegroep Begrotingsruimte, in haar als
bijlage bij de Miljoenennota gevoegde interimrapport, in dit opzicht weinig heel laat van het begrotingsbeleid van de rijksover-
heid. Overtreding van budgettaire normen, ontbrekende meerjarenkaders, te optimistische veronderstellingen, patstellingen, gebrekkige besluitvormingsprocedures, gebrekkige prioriteitenafweging, coordinatieproblemen en een ondoorzichtig begrotingsbeeld, dat zijn zo de repeterende trefwoorden uit het interimrap-
4) Miljoenennota 1983, 17 600, nr. 1, biz. 10.
5) D. J. Wolfson. Inkomensverdeling en beheersbaarheid. in: D. J. Wolfson (red.). Naar een hfheershare collecliere sector. Deventer. 1981, biz.
197.
1083
port. Van een consistente en rationele aanwending van schaarse
middelen kan in dat kader geen sprake zijn.
Als voorwaarden voor een rationele politieke afweging van
prioriteiten noemt de Studiegroep de opstelling van een voortrollend meerjarenkader van bezuinigingen en een in het lopen-
de begrotingsjaar volgtijdelijk geordende besluitvormingsprocedure ten aanzien van de lopende taakstelling van de bezuinigingen (een specifieke, gedetailleerde ijking van het rollende bezuinigingsplan in het voorjaar, gevolgd door een generieke herijking
in juli/augustus). Binnen dat raamwerk bepleit de studiegroep de
definitieve teraardebestelling van de min of meer evenredige omslag van bezuinigingen over verschillende begrotingshoofdstukken (het z.g. ,,versleutelen”). De pijn behoort niet netjes te worden gespreid, er behoort uitdrukking te worden gegeven aan
prioriteiten en posterioriteiten. De formulering van een voorkeursordening binnen de begroting kan, zo stelt de Studiegroep,
mede berusten op de alsdan beschikbare uitkomsten van de heroverwegingen. Er wordt dan ook gepleit voor een aansluiting van
de heroverwegingsprocedure met de begrotingscyclus. Of dat
laatste verstandig is, is nog de vraag. Maar laten we eerst kijken
naar de voorkeursordening van het demissionaire interimkabinet.
In label 5 is weergegeven hoe deze voorgenomen bezuinigingen ruwweg over de hoofdgebieden van het beleid zijn verdeeld.
Afgezien is dus van de verdeling van de voorgestelde bevriezing
van alle van de collectieve sector afhankelijke inkomens over de
verschillende beleidsterreinen.
Tabel 5. Procentuele verdeling van publieke uitgaven en bezuinigingen over hoofdgebieden van het beleid in 1983 (rijk en
sociale verzekeringen; exclusief bevriezing inkomens)
Uitgaven
Om het tekort niet nog verder op te laten lopen, heeft het kabinet een totaal van f. 13 mrd. aan maatregelen voor 1983 voorgesteld. Ongeveer f. 4,5 mrd. daarvan bestaat uit belasting- en
in ..volume”
Algemene en juridische aangelegenheden . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Internationale en veiligheidszaken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Infrastructuur en volkshuisvesting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Economische aangelegenheden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sociale zekerheid en volksgezondheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.8
6.3
11.6
2.6
52.9
49.9
Onderwijs en wetenschap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.8
12.0
Totaal a). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100
100
9.1
2.6
15.5
4.8
a) Exclusief onverdeelde uitgaven en nationale schuld.
Bron: Samengesteld op basis van Hiljoenetirtota 1983 en \fac>
Voorkeursordening
Bezuinigingen
isfhe I’erkenning 1983.
De eerste kolom van label 5 geeft de procentuele verdeling van
de rijks- en sociale-verzekeringsuilgaven (exclusief renle en aflossing) over achl beleidslerreinen. In de Iweede kolom is de procenluele verdeling gegeven van de bezuinigingen die min of meer
een volumekarakler hebben (in lolaal ongeveer f. 3,7 mrd.).
premieverhoging. Te bezuinigen resteert ruim f. 8,5 mrd. 6).
In verhouding lot de overige beleidsterreinen worden de inler-
Van deze f. 8,5 mrd. wordt ongeveer f. 2 mrd. aan bezuinigingen
op de rijksbegroting ,,in enge zin” gevonden, d.w.z. door directe
ingrepen in programma’s. Buiten de rijksbegroting, in de sfeer
van de sociale verzekeringen, wordt — naast een algehele bevriezing van uitkeringsniveaus — voor ongeveer f. 1,7 mrd. ingegrepen. Globaal wordt er aldus in de (min of meer) volumesfeer een
bedrag van f. 3,7 mrd. aan bezuinigingen op papier gezet.
nalionale en veiligheidszaken duidelijk onlzien. In verhouding
tot de bestaande verdeling van de uitgaven worden de meeste bezuinigingen gevraagd van de algemene en juridische en de eco6) De in label 3 vermelde ombuigingen ad f. 9,4 mrd. omvatten tevens
enige reeds voor de Voorjaarsnota 1982 aangekondigde bezuinigingen. die
hier buiten beschouwing gelaten zijn.
nomischc beleidsterreinen. De klaarblijkelijke (ex ante) ordening
van voorkeuren is in label 6 uitgebreider weergegeven. Daarin is
de gemiddelde rangorde gebaseerd op het gewicht van de uilgaven in het totaal (eerste kolom label 5) en is de marginale rangorde, d.w.z. de voorkeuren die in de mate van verandering lol
uildrukking komen, afgeleid van de verdeling van de bezuinigin-
levanle herwaardering op onderdelen van hel overheidsbeleid is
er daarentegen alles voor te zeggen het parlemenl aclief in de beleidsevalualie zelf le belrekken 10), zodal een evenwichl lussen
beleidsvorming, beleidsevalualie, beleidswijziging of -beeindiging en aulorisalie kan onlslaan.
De heroverwegingen zijn budgellair in genen dele irrelevant
Maar men beware de eigen status ervan, met een eigen acliepro-
gen in relatie lol de gemiddelde klaarblijkelijke voorkeur (de verhouding van de Iweede en de eersle kolom van label 5).
gramma en met aandacht ook voor die overheidsactiviteiten
Tabel 6. Gemiddelde en marginale klaarblijkelijke voorkeursordening naar hoofdgebieden van het beleid
waar het niet met bakken tegelijk gaat of waar de wortel dieper
ligt dan met een pennestreek in de begrotingle bereiken is. Zalm
heefl opgemerkl dal in het begrotingsbeleid ,,flexibiliteilscrile-
ria” de boventoon voeren en ,,nutligheidscriteria” overschaduGemiddeld
Marginaal
1. Sociale zekerheid en volksgezondheid
1. Internationale en veiligheidszaken
2.
wen 11). Welnu, we zijn hard op weg in die zin ook de heroverwegingen aan de waan van alledag op te offeren.
2. Gemeente- en Provinciefonds
Onderwijs en wetenschap
3. Infrastructuur en volkshuisvesting
4. Gemeente-en Provinciefonds
5. Internationale en veiligheidszaken
6.
Algemene en juridische aangelegenheden
7. Economische aangelegenheden
8. Sociaal-culiurele aangelegenheden
3. Sociaal-culturele aangelegenheden
Sociale zekerheid en volksgezondheid
5. Onderwijs en wetenschap
6. Infrastructuur en volkshuisvesting
7. Algemene en juridische aangelegenheden
8. Economische aangelegenheden
4.
Losse einden
De nu ingediende Miljoenennota verdienl geen schoonheidsprijzen. Financieel is de rijksbegroting sluurloos, sociaal-econo-
Hoe horlend en stolend er ook procedureel lol een afweging is
gekomen, label 6 geeft er de uilkomsl van. De grote uilgavenposten zijn die in verband mel sociale zekerheid en volksgezondheid, onderwijs en welenschap en infraslrucluur en volkshuisvesling. Geen van deze lerreinen wordl — globaal gesproken —
in bijzondere male onlzien. Van hel beleidslerrein van infraslrucluur en volkshuisvesling worden nog relalief de meesle (volume-) bezuinigingen gevraagd. Nummer vijf van de gemiddelde
voorkeuren, maar nummer een waar hel de voorkeuren en marge belrefl, slaan defensie en onlwikkelingssamenwerking.
misch lijkt men het stuur bewust maar te hebben losgelaten en
besluurlijk is er geen uilzichl op dal hel Minislerie van Financien de begrolingsvoorbereiding hel komend jaar weer op de rails
zal welen le krijgen. Financieel grijpt hel kabinel — mel een bevriezing van salarissen en uitkeringen, met een oningevuld dekkingsplan en met aanmerkelijke sociale-premieverzwaringen —
nogal onbesuisd naar de noodrem. Dat die noodrem op deze manier echter niel werkt, is met betrekkelijke zekerheid te voorspellen. Het kabinet becijfert de uilkomsl van de bevriezing van
amblenarensalarissen en sociale uilkeringen op ongeveer f. 5
mrd. en roept hel bedrijfsleven op om overeenkomslig le maligen. De bij een dergelijk beleid optredende uitverdieneffecten
Heroverwegen en begroten
Een afweging op hoofdpunlen van hel beleid moge nullig en
noodzakelijk zijn, zij is le grof en de begrolingsvoorbereiding kan
niel zonder nadere verbijzonderingen. Hiertoe worden, na de nu
op hel geduldige papier verguisde versleulelingen en ,,nader in
le vullen ombuigingen”, lhans de heroverwegingen le hulp geroepen. Aan de hand van de uilkomslen van de verschillende
heroverwegingsvarianlen zou in hel lichl van de vereisle bezuinigingen een politieke priorileilenstelling lijdens hel proces van
begrolingsvoorbereiding beter mogelijk zijn 7) . Dat is een vergissing.
De heroverwegingen zijn een vorm van afgedwongen beleidsanalyse, waarbij de geslelde budgellaire randvoorwaarden een
dwangmiddel zijn om le komen tol de formulering van fundamenleel allernalieve beleidsoplies in lermen van organisatie,
van doelmaligheid, van effeclivileil en van koslen. Heroverwegingen zijn geen eufemisme voor majeure bezuinigingen. Zo behoren de heroverwegingen in beginsel alle overheidsactivileilen
le belreffen, of deze nu voor nul of voor een miljard op de begroling slaan. De ,,verborgen beleidskoslen” die hel gevolg zijn van
regelgeving zijn een voorbeeld van zo’n nul op de begroling. Een
le grole ondergeschiklmaking van de heroverwegingen aan het
begrotingsproces dringl beleidsallernatieven die in budgeltair
opzicht ,,nuloplies” zijn naarde achlergrond. Bovendien behoeven er geen korte-lermijneffeclen verbonden le zijn aan de heroverwegingsvarianlen, noch budgellair bij de uilvoering, noch
qua lermijnen van voorbereiding en uilvoering zelf. De horizon
van de begrolingsvoorbereiding — ook binnen meerjarenkaders
van enkele miljarden aan de belastingkant worden voor kennisgeving aangenomen: een ,,pikanle” reaclie op hel le voeren beleid, zo weet de Miljoenennota te melden 12). Inverdieneffeclen
zijn — terecht — uit, uitverdieneffecten zijn — helaas — in. Het
financieringstekort wordl er niel kleiner door, inlegendeel. De
noodrem werkt niel; misbruik beslrafl zichzelf.
Nadat, daarnaast, hel sociaal-economisch beleid enige jaren
mel weinig succes gelijktijdig de twee sporen van remmen en stimuleren beoogde le volgen, is de Miljoenennola lhans wel uilersl
,,one-track minded”. De in het vooruitzichl geslelde economi-
sche effeclen van hel beleid leunen zwaar, le zwaar, op de veronderstelling van een significant verband lussen lekorlreduclie
en renleverlaging 13). Dat daarbij volgens de ramingen van enige lekortreductie geen sprake zal zijn, schijnl hel kabinel niel in
bijzondere male le hinderen. De weg van renleverlaging door
lekorlreduclie is bovendien wel erg slecht verlichl en we moelen
maar afwachlen of zij begaanbaar is. En dan is er nog de begrolingsvoorbereiding zelf. De Sludiegroep Begrolingsruimte is —
ad interim — aan hel woord geweesl. Hel huidige kabinel onderschrijfl veel van de bezwaren die naar voren zijn gebrachl, maar
hel werkelijke antwoord is aan hel nieuwe kabinel. Aan dat
nieuwe kabinet, alles bij elkaar, de taak prioriteiten te stellen en
daarop een herschikkingsbeleid van collectieve uitgaven te enten. Aan dat nieuwe kabinel wal ons betreft ook de taak de heroverwegingen op waarde te schallen en een heroverwegingsbe-
leid te ontwikkelen dat meer is dan wat op zich eigen behoort le
zijn aan hel begrotingsbeleid. Aan een nieuw kabinet dan nog de
taak economisch beleid le maken en de begroling als geheel in
het gerede te krijgen. Donderwolken zijn er meer dan genoeg. De
Miljoenennola 1983 laat niel minder losse einden.
voor de bezuinigingen — is korler dan die van de inhoudelijke
beleidsanalyse 8) . Hel is niet denkbeeldig dat de opstellers van
de begroling mel de ,,heroverwegingsbedragen” in de hand aan
zelfoverschatling gaan leiden, terwijl evidente langere-termijn-
oplies blijven liggen. De heroverwegingen, heeft Drees lerechl
geconslateerd, ,,signaleren de mogelijkheden om een uilgaafstroom le wijzigen; dit zal soms pas na een aantal jaren tot resultaten leiden. Ze zijn inhoudelijk gericht op de factoren die tol
uitgaven in de loekomsl leiden, niel op de omvang van uilgaven
in een jaar” 9). Ten slolle is hel niel gelukkig om door een al te
slerke koppeling van heroverwegingen en begrolingsvoorbereiding hel parlement slechls mel de resultalen van heroverwegingen in begrolingslermen te confronleren. Bij een poliliek zo reESB 6-10-1982
Ronald Gerritse
Peter Wilms
7) Vgl. Miljtienennota 1983. 17 600, nr. 1. biz. 56-57.
8) Zie W. Drees, Kanttekeningen bij reorganisatie van de begrotingsprocedures, Beleidsanalvxe. 1982-2, biz. 28
9) W. Drees, op cit.. biz. 28.
10) Zie ook N. C. M. van Niekerk, Heroverwegingsoperatie 1981 en het
ambacht van ombuigen, Openhare L’ilgaren. 1981-13, biz. 223 e.v.
11) G. Zalm. Begrotingsbeleid en begrotingsvoorbereiding, Beleidsanalvxe. 1982-2, biz. 24-25.
12) Miljoenennola 1983, 17 600, nr. 1, biz. 54; zie ook biz. 67-68.
13) Vgl. Miljoenennola 1983. 17 600, nr. I, biz. 44.
1085