De Miljoenennota 1983:
papier is geduldig
PROF. DR. P. B. BOORSMA*
In de Miljoenennota 1983 wordt de omvangrijkste bezuinigingsoperatie in de geschiedenis van
het Nederlandse begrotingsbeleid gepresenteerd:! 13 mrd. bezuinigingen in een jaartijd.
Eerdere ombuigingsoperaties leerden echter dat van het bezuinigen in de praktijk meestal niet
veel terechtkwam doordat allerlei ontsnappingsroutes werden gevolgd om aan het bezuinigen te
ontkomen. In het licht van de aanbevelingen van de Studiegroep Begrotingsruimte op dit punt,
bespreekt de auteur het ombuigingsbeleid 1983. Aan de hand van tien punten van kritiek op
vroegere ombuigingsoperaties onderzoekt hij of nu verbetering optreedt. Daarnaast besteedt hij
enige aandacht aan het belastingbeleid en de omvang van het financieringstekort. Hoewel op
onderdelen sprake is van een zekere verbetering in de presentatie en het realiteitsgehalte van de
Miljoenennota, laat deze toch nog veel te wensen over.
1. Inleiding
Zou er een graadmeter zijn voor de onlustgevoelens over een
nieuwe Miljoenennota, dan zou deze bij het verschijnen van de
jongste nota waarschijnlijk een maximum hebben aangewezen.
Hoewel een recordbedrag aan ombuigingen wordt gepresenteerd,
regent het klachten over de recordhoogte van het financieringstekort. En terecht. In feite zou men nog harder moeten klagen omdat in de nota enkele omvangrijke tegenvallers verscholen zitten
waardoor het tekort nog zal oplopen. Een van die tegenvallers
zal ongetwijfeld gelegen zijn bij de belastingen: er wordt gewerkt
met een dekkingsplan ter grootte van f. 1,6 mrd., maar de Miljoenennota geeft niet aan welke de invulling zal zijn. Bij mijn
weten is het een unicnm dat de minister van Financien een niet
ingevuld dekkingsplan introduceert. Omdat het niet ingevuld is,
kan in begrotingshoofdstuk IX-B (Financien) met het dekkingsplan geen rekening worden gehouden en vindt de verantwoording plaats in een zogenaamde aanvullende post in de Miljoenennota. Daarover klaagt de Raad van State 1) en iedereen die
belangstelling heeft voor het probleem van de beheersing van de
collectieve sector, zou daarover moeten klagen.
Voorts besteedt de Miljoenennota nauwelijks aandacht aan de
bestrijding van de oplopende werkloosheid. Er staan verschillende beschouwingen in over de collectieve lasten, doch de regering
lijkt te vergeten dat de hoge en oplopende werkloosheid een van
de weinige echte collectieve lasten is. Dat een ander deel van de
bevolking klaagt dat de Miljoenennota geen uitzicht biedt op bestrijding van die echte collectieve last, is dan ook terecht.
Misschien zijn sommigen tevreden over het interim-rapport
van de Studiegroep Begrotingsruimte, dat als bijlage is opgenomen in de Miljoenennota. Men moet zich echter met Wolfson 2)
afvragen welke bijdrage het interim-rapport levert aan de reeds
bestaande kennis en inzichten. Het kabinet stelt tevreden vast
dat enkele aanbevelingen van de Studiegroep reeds in praktijk
zijn gebracht, doch voor het grootste deel blijkt dat schijn te zijn,
zoals hieronder nader zal worden toegelicht.
In dit artikel zal ik met name ingaan op tekortkomingen van
de Miljoenennota 1983, waarvan de grote lijnen als genoegzaam
bekend worden verondersteld. Alvorens daarmee te beginnen,
wil ik echter niet nalaten enkele sterke punten aan te wijzen. Een
eerste opvallende verbetering in deze Miljoenennota is gelegen in
hoofdstuk 2, dat traditioneel over de economische situatie gaat.
Dit hoofdstuk, dat gewoonlijk en onvermijdelijk veel overlapping met de Macro Economische Verkenning vertoont, is thans
zeer lezenswaardig doordat de inhoud meer is afgestemd op de
1074
,,toestand van ‘s rijks financien”, zoals het ook hoort. Dat op de
inhoud valt af te dingen, laat ik verder onbesproken. Een tweede
verbetering is gelegen in de presentatie van de begrotingsbeelden.
Voorts is er het interim-rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, zij het beknopt en niet altijd origineel, maar wel
boeiend. Een vierde opvallende verbetering is gelegen in de analyse van de staatsschuld en de daarmee samenhangende rentelasten, die van groot belang is voor de te voeren economische politiek. Omdat velen niet alle bijlagen van de Miljoenennota zullen lezen, wil ik de aandacht vestigen op bijlage 15-B waar de
ontwikkeling van de overheidsschuld in internationaal perspectief wordt geplaatst. Daaraan wordt de onderstaande figuurontleend 3).
,
Figuur. Overheidsschuld in procenten
van het bntto nationaal prodtikt.
V ariam2,/
* Hoogleraar Openbare Financien binnen de Afdeling Bestuurskunde
van de TH Twente.
1) Brief van de Raad van State aan de Koningin, 14 September 1982.
2) D. Wolfson in Het Parool, 21 September 1982, biz. 13.Met hem meen
ik dat er enkele minder zorgvuldig geformuleerde zinnen in de economische analyse staan. De scherpe kritiek zijnerzijds dat de standaard van
vroeger in gevaar is, lijkt mij overtrokken, zowel op basis van hetgeen nu
wordt geschreven als op basis van vroegere nota’s.
3) Miljoenennota 1983, biz. 194.
Wat de ontwikkeling van de staatsschuldquote tot 1990 betreft, is in de figuur het verloop geschetst conform twee alternatieven. Variant 1 gaat uit van een vermindering van het financieringstekort tot 21/2% van het nationale inkomen; variant 2 daarentegen gaat uit van handhaving van het financieringstekort van
ruim 9%. Vermoedelijk zal iedereen opteren voor een derde, lagere variant. De splitsing der geesten begint echter bij de beleidsaanbevelingen. Steeds meer economen lijken te kiezen voor een
beleid dat aangrijpt bij de noemer van de in beeld gebrachte
schuldquote, het nationale produkt: laat het financieringstekort
desnoods oplopen, doch stimuleer de economie, is hun advies.
Deze school verwacht dat door een verkleining van de ombuigingen en door stimulerende maatregelen de schuldquote volgens
Tabel 1. Wijziging meerjarenraming van de rijksuitgaven over
1982 over de periode 1976-1982, in mrd. gld. a)
Ombuigingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rente-uitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Werkioosheidsuitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
-17.3
+ 22
+ 3.6
+ 0,2
a) Er is afgezien van louter nominale mutaties. verschuivingen. omzettingen, e.d.
Bron: Miljoeaenaala !9S3.blz. 157.
Tabel 2. Wijziging van de raming van de rijksuitgaven over
1983 over de periode 1982-1983, in mrd. gld. a)
b.v. variant 2A zal verlopen 4). Anderen, waaronder het Ministerie van Financien, kiezen voor een beleid dat aangrijpt bij de
teller van de quote: door ombuigingen moet het financieringstekort worden teruggebracht. Zij verwachten dat de verlaging van
het tekort via een verruiming van de kapitaalmarkt en een afnemende druk op de rente, de noemer van de schuldquote, het nationale produkt, zal stimuleren. Zoals gezegd, is deze controver-
se van groot belang voor de keuze van de economische politiek.
Het voert hier echter te ver er nader op in te gaan.
Ombuigingen…………………………
Rente-uitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Werkloosheidsuitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Beleidsintensiveringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Overige reele mutaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
+
+
+
+
9.4
1,4
4.7
2,8
2.1
Per saldo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Lastenverzwaringen en doorwerkingsefTecten. ..
+
1.6
– 3.4
Saldo……………………………….
a) Er is afgezien van louter nominale mutaties. verschuivingen. omzettingen, e.d.
Bron: samengesteld op basis van de samenvattende aansluitingstabel meerjarencijfers 1983-1986,
bijlage 3-D. Miljoenennota 1983. biz. 103.
2. Het ombuigingsbeleid: tien punten van kritiek
bijdragen aan de sociale fondsen, is het gevolg weergegeven in de
Omdat begrotingsbeleid helaas voor een belangrijk deel samenvalt met ombuigingsbeleid, zal ik hier vrij uitvoerig op dit
beleid ingaan. Daarbij formuleer ik tien punten van kritiek die
overeenkomen met eerder door mij geventileerde kritiekpunten.
Aan deze punten van kritiek wordt vervolgens het ombuigingsbeleid van de Miljoenennota 1983 getoetst.
Ombuigingen zijn slechts voor een klein deel echte bezuinigingen
Een eerste punt van kritiek is dat het ombuigingsbeleid veelal
zo wordt ingevuld dat op de uitgaven van de rijksbegroting in
enge zin, d.w.z. de rijksuitgaven exclusief die voor salarissen, gezondheidszorg en sociale zekerheid, bijna niet wordt gekort.
Deze praktijk, die reeds bij de eerste invulling van Bestek ’81 in
de begroting 1979 viel te constateren 5), kunnen we ook in het
ombuigingsprogramma voor 1983 waarnemen. Het totale geconsolideerde pakket aan ombuigingen in 1983, dat wordt verkregen
op basis van het Voorjaarsnota-pakket en het additionele pakket
waartoe in de Miljoenennota is besloten, bedraagt f. 13 mrd. Een
belangrijk deel van dit pakket bestaat uit maatregelen die leiden
tot extra belastingen en extra premie-inkomsten. Het bedrag dat
wordt ingevuld op de rijksbegroting in enge zin is slechts f. 2.1
regel ,,lastenverzwaringen en doorwerkingseffecten”. Hoewel de
Miljoenennota 1983 vermeldt dat reeds enkele aanbevelingen
van de Studiegroep zijn overgenomen, is er althans op dil punl
geen verandering in hel budgetlaire gedrag waarneembaar.
Verdeling van de ombuigingen grotendeels ongefundeerd
Een derde punt van kritiek dal in hel verleden door mij is geuit, is dal de verdeling van de ombuigingen over subsecloren (salarissen, rijksbegroling in enge zin, gezondheidszorg, sociale zekerheid) niel of nauwelijks wordt onderbouwd 9). Zeer pover
was bij voorbeeld de onderbouwing in de Miljoenennota 1982,
waarin werd gesteld dat de verdeling ,,mede” gebaseerd is op de
scheefgroei van de overdrachtsuitgaven. Die scheefgroei ,,belekenl een aanlasting van het produklieve karakter van de colleclieve uitgaven”. Om dat tegen te gaan werd het accent gelegd op
•,,de sociale zekerheid, de gezondheidszorg, en de arbeidsvoorwaarden” 10). Afgezien van het feit dal onduidelijk is hoe mel
een beroep op de groei van de overdrachlen kan worden verdedigd dal de amblenarensalarissen moeten worden gekort, werd er
bij vroegere ombuigingsgronden veelal ook op gewezen dal bij de
ombuigingen zoveel mogelijk de malerie’le uilgaven moesten
worden ontzien in verband mel nadelige werkgelegenheidseffec-
mrd. 6). Daarvan wordt dan nog f. 0,4 mrd. gevonden door ver-
len. Deze argumenlen: ontzien van materiele uilgaven en explo-
hogingen van de niet-belastingmiddelen, zodat slechts een uitgavenombuiging op de rijksbegroting in enge zin resulteert van
f. 1,7 mrd. 7), niet meer dan 12% van het ombuigingstotaal.
sieve groei van de overdrachten, werden gehanteerd bij de verdeling van de ombuigingen in de 1-%-operalie en nadien sleeds
weer. Voor het overige bleef de fundering zwak.
De Studiegroep Begrotingsruimte is niet of nauwelijks ingegaan op de problematiek van de eerste verdeling van ombuigingen over subsectoren of beleidslerreinen en beginl de analyse van
de verdeling pas op departemenlaal niveau. De aanbeveling die
wordt gedaan, geldt echler ook voor de eerste verdeling over subsectoren: ,,Bij de verdeling van de meerjarige ombuigingsproblematiek in februari over de diverse hoofdstukken en beleidster-
Rijksuitgaven blijven toenemen
Een tweede punt van kritiek is dat de ombuigingen ongedaan
worden gemaakt door nieuwe uitgaven. In 1978 was reeds te
constateren 8), dat tegenover de verlaging van de uitgaven met
f. 0,7 mrd. alleen al uit hoofde van ,,aanvullend beleid” extra
uitgaven stonden ter grootte van f. 1,7 mrd.! Op dit punt van
kritiek wijst ook de Studiegroep Begrotingsruimte, die het verloop van de meerjarenramingen over de periode 1976-1982 is
nagegaan. In label 1 wordt de uitkomst van bedoelde analyse gegeven.
Na deze zelfkritiek in de Miljoenennota is het interessant om
te bezien of het beleid nu dan verandert. Daartoe beschouwen we
label 2, waarin de aansluiting wordt gegeven tussen het oorspronkelijke cijfer voor 1983 uit de Miljoenennota 1982, en de
huidige raining.
Ook voor 1983 zien we een zelfde beeld van voortzettende
groei van de rijksuitgaven (nog afgezien van nominate mutalies),
welk beeld pas blijkl le veranderen door een forse ingreep in de
sociale-verzekeringssfeer, en niel in de rijksbegroling. Van deze
ingreep, die ondSr meer inhoudl een leruglrekking van de rijksESB 6-10-1982
4) Het verloop van variant 2A is tamelijk willekeurig door mij getekend.
5) P. B. Boorsma, Het budgettaire beleid en de ombuigingsoperatie, ESB,
25oktober 1978, biz. 1087.
6) Miljoenennota 1983, biz. 75.
7) Idem, bijlage 3-D, biz. 103.
8) Zie Boorsma, art. cit., 1978.
9) Zie mijn eerder kritiek in P. B. Boorsma, Naar de versoberingsstaat,
Openbare Uitgaven, jg. 12, 1980, nr. 1, biz. 8-9; en in Ombuigingen
1980: het Rijk vraagt surseance van betaling aan, ESB, 11 juni 1980, biz.
680-681.
10) Miljoenennota 1983, biz. 72. Zie mijn eerdere kritiek hierop in Het
onverantwoorde uitgavenbeleid bij de overheid, in: Ombuigen en bezuinigen … gemeente wat nu?, Uitgave Bestuursschool Zuid-Holland, Vuga,
Den Haag, 1981, biz. 6-7.
1075
reinen worden geen verdeelsleutels gehanteerd. In plaats daar-
nigingsronde voor 1983 geen departement de dans ontspringt
van doet de minister van Financien een verdelingsvoorstel dat
(behalve de begrotingshoofdstukken voor Huis der Koningin en
voor Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken). De tweede
kracht is het streven naar een meer rationeel synoptisch ombuigingsbeleid. Dit komt tot uitdrukking in het feit dat aan de toegedeelde bedragen beleidsvoorstellen ten grondslag liggen en in
de sterk verminderde betekenis van generieke kortingen via de
aanvullende posten. Vooral dat laatste is een grote verbetering.
gebaseerd is op een pakket concrete maatregelen, waarbij hij onder meer gebruik maakt van de beschikbare heroverwegingsrapporten; daarbij geeft hij aan welke criteria hij heeft gehanteerd” 11). Bezien we na de aanbeveling van de Studiegroep de
praktijk van de Miljoenennota 1983, dan blijkt dat uit de rapporten van de eerste Heroverwegingsronde bezuinigingsvoorstellen
zijn geput voor een bedrag van f. 3,1 mrd. 12). De keuze die is
gedaan, wordt echter slechts onderbouwd met het traditionele
argument dat de investeringen en de directe werkgelegenheid zoveel mogelijk moeten worden ontzien, en dat dus ombuigingen
in de inkomenssfeer moeten worden gezocht. Het dan volgende
argument is wellicht nieuw, maar ook wonderlijk: ,,Vanuit die
gedachte heeft het kabinet besloten … dat in de eerste plaats
maatregelen dienen te worden getrofFen voor die sectoren waarvoor de overheid de primaire verantwoordelijkheid draagt” 13).
Is dat de reden dat de rijksbijdragen aan de sociale fondsen met
f. 6,5 mrd. worden verlaagd, zodat een sterke premieverhoging
het gevolg is? Is het na zoveel jaren ombuigingservaring en kri-
tiek daarop nog steeds niet mogelijk om de beleidskeuzen behoorlijk te onderbouwen? Het is te hopen dat het definitieve rapport van de Studiegroep aan dit punt nog nadere aandacht zal
schenken.
Bezuinigingen door op de voorziening voor prijsstijgingen te
korten
Een vijfde punt van kritiek op de gangbare ombuigingspraktijk
is dat op de rijksbegroting in enge zin een belangrijk deel van de
bezuinigingen wordt ingevuld door kortingen op de aanvullende
post voor prijsstijgingen. Nadat dergelijke bezuinigingen ook
eerder waren aangebracht, koos de pas aangetreden minister Van
der Stee voor dit instrument bij de opstelling van de nota Ombuigingen 1980, door op de aanvullende post voor prijsbijstelling f. 500 mln. te korten 16). In mijn oratie Naar de versoberingsstaat heb ik de hypothese geformuleerd dat niet-gespecificeerde ombuigingen niet in het beleid worden gerealiseerd. Het
probleem bij de hier genoemde bezuinigingsvoornemens is dat de
prijsstijgingen toch optreden en dat daardoor de prijsgevoelige
uitgaven onder druk komen te staan. Wat, waar en hoe dan
Een vierde punt van kritiek is dat de bezuinigingen op de rijksbegroting in enge zin ponds-pondsgewijs, naar rato van b.v. de
wordt bezuinigd, is volstrekt niet meer te achterhalen.
Toen bij de bespreking van de nota Ombuigingen 1980 het lid
van de Tweede Kamer Engwirda een motie indiende om de korting op de aanvullende post ongedaan te maken, merkte minister
Politieke afweging van ombuigingen wordt vermeden
uitgaventotalen, worden ,,versleuteld” 14). In het verleden is bij
Van der Stee bij de behandeling op dat de motie ,,de minister van
ombuigingsronden een heel stel verdeelsleutels gehanteerd,
waarbij werd uitgegaan van totalen minus de investeringen, of
minus de uitgaven voor de bouw, of minus de uitgaven voor pensioenen enz. Hoewel elke sleutel het vermijden van een afweging
betekent (op de gekozen correctie na, dus b.v. exclusief de investeringen), is zelfs een keer gekozen voor een gewogen gemiddelde
Financien toch te ernstig belemmert in zijn mogelijkheden.
Daarom kan ik slechts toezeggen een spaarzaam gebruik te willen maken van dit instrument” 17). Vrij snel daarna is in de bijgestelde Voorjaarsnota 1981 besloten voor een bedrag van f. 0,5
mrd. beslag te leggen op de aanvullende post voor prijsstijging
voor 1982. Wat is spaarzaam? De Studiegroep Begrotingsruimte.
van de verschillende verdeelsleutels, daarbij de politieke afweging geheel reducerend tot boekhouden! 15).
De kritiek op dit punt wordt gedeeld door de Studiegroep. Dat
heeft geleid tot de eerder geciteerde aanbeveling dat verdeelsleutels niet meer mogen worden gehanteerd. Aangezien volgens de
Miljoenennota 1983 bij de verdeling van de ombuigingen rekening is gehouden met de bevindingen in de heroverwegingsronde, zou men nu dus mogen verwachten dat de procentuele verdeling van de ombuigingen over de hoofdstukken van de rijksbegroting in enge zin voor 1983 belangrijk zal afwijken van de verdeling in 1982, toen de versleuteling nog volop werd toegepast.
Een vergelijking is weergegeven in label 3.
Er lijken in de verdeling voor 1983 twee krachten werkzaam.
De eerste kracht is de oude kracht achter de versleuteling, die gebaseerd is op het apolitieke ponds-pondsgewijze verdelen. Dat
komt tot uitdrukking in de korting op de Gemeente- en Provinciefondsen. Dat komt tot uitdrukking in het feit dat in de bezui-
die zich ook tegen deze praktijk keert, schrijft dat in de periode
Tabel 3. Procentuele verdeling van de ombuigingen over de
onderdelen van de rijksbegroting in enge zin
Miljoennota 1982
(volgens vereleuteling)
Hoge Colleges van Staat . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Algemene Zaken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Buitenlandse Zaken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Justitie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Binnenlandse Zaken
Onderwijs en Wetenschappen. . . . . . . . . . . . . .
Financien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Defensie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. . .
Verkeer en Waterstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Economische Zaken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Landbouw en Visserij . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Sociale Zaken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk
Volksgezondheid en Milieuhygiene . . . . . . . . .
Wetenschapsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Civiele Verdediging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Alle hoofdstukken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gemeente- en Provinciefondsen . . . . . . . . . . . .
_
—
1.1
—
18.0
4.2
.2
2 .0
.9
Uiljoenennoia 1983
(op basis van
heroverwegingsrapporten)
0.2
O.I
0.4
3.1
9,0
19.6
3.2
4,2
15.2
12.1
,6
.1
6.0
2.5
0.7
3.7
—
0.3
6.5
1.2
0.7
33.8
3,3
1.5
0.6
6.9
7.0
Bron: samengesteld op basis van Miljoenennota 1982, biz. 76 en Miljoenennota 1983, biz. 78.
1076
1976-1982 op de aanvullende bedragen voor prijsstijging f. 2,3
mrd. structureel is gekort 18)!
De Miljoenennota 1983 geeft op dit punt een verbetering te
zien: er is niet op voorhand gekort op de post voor prijsbijstel-
ling. Verwijzend naar hetgeen Van der Stee over dit
bezuinigingsinstrument heeft opgemerkt, geloof ik echter pas dat
de wens werkelijkheid is geworden als in de loop van 1983 niet
alsnog een dergelijke korting wordt aangebracht 19).
11) Miljoenennota 1983, biz. 156.
12) Idem, biz. 140-143.
13) Idem, biz. 8.
14) Zie mijn eerdere kritiek vermeld in voetnoot 9.
15) Zie ook P. B. Boorsma, Het uitgavenbeleid: de rijksbegroting, in:
A. Hoogerwerf (red.), Overheidsbeleid, Samsom, Alphen aan den Rijn,
1978, biz. 304.
16) Zie noot 9; en de nota Ombuigingen 1980, biz. 682.
17) Handelingen Tweede Kamer, zitting 1979-1980, nr. 30, biz. 5262
l.k.
18) Miljoenennota 1983, biz. 154.
19) In dit verband wil ik tevens een eerder gegeven advies in herinnerirtg
brengen, namelijk om voor de aanvang van het nieuwe begrotingsjaar de
prijzenpot te verdelen over de departementen naar rato van de prijsgevoeligheid van de uitgaven, overeenkomstig de veronderstellingen die ten
grondslag liggen aan de berekening van de aanvullende post. (Het zou dan
ook aanbeveling verdienen om in de Miljoenennota voortaan aparle aanvullende posten voor loonbijstelling en voor prijsbijstelling te geven.) Bij
de verdeling over de departementen moet de minister van Financien aangeven van welke prijsgevoeligheid per begrotingspost is uitgegaan, zodat
de Tweede Kamer en de afdelingen binnen de departementen weten welke
suppletoire begrotingen op dit punt te verwachten zijn.Met dit laatste kan
worden voorkomen dat een minister die een bedrag krijgt bij een verdeling
van de prijsstijgingen, dit bedrag aanwendt voor nieuw beleid, hetgeen
weliswaar niet in strijd is met de Comptabiliteitswet, maar wel met de zogenaamde totale-ruimtemethodiek op basis waarvan de aanvullende posten bestaan. Voorts leidt de gewraakte handelwijze tot stille bezuinigingen
op de prijsgevoelige uitgaven, welke ingaan tegen het begrotingssysteem.
Die uitkomsten tasten de autorisatiefunctie van de begroting aan en daarmee het budgetrecht van de Tweede Kamer, een van de grondrechten van
de democratic. Het is te hopen dat de Studiegroep Begrotingsruimte in het
definitieve rapport op de totale-ruimtemethodiek en op de toewijzing van
de prijzenpot wil ingaan.
Bezuinigingen zijn te weinig gespecificeerd
Een zesde punt van kritiek is dat de bezuinigingen op de begrotingshoofdstukken veelal niet worden gespecificeerd 20).
Daardoor is het gevaar zeer groot dat de bezuinigingen niet worden gerealiseerd. Dit zien we in extreme wanneer de bezuinigingen worden opgenomen als aanvullende post in de Miljoenennota als ,,Nader te verdelen bezuinigingen”. Deze praktijk wordt
reeds sinds de Miljoenennota 7979toegepast. Doch ook bij de zogenaamde specificatie per departement wordt deze praktijk gevolgd. Het is min of meer gebruikelijk geworden om in de Miljoenennota of andere budgettaire nota’s aan te geven hoeveel per
hoofdstuk moet worden bezuinigd (zie b.v. label 3). Van enkele
• de bezuinigingen op de rijksbegroting zijn grotendeels niet gespecificeerd ;
• de bezuinigingen op de rijksbegroting zullen voor een belangrijk deel niet worden gerealiseerd.
Deze conclusies die zich opdringen bij lezing van de Miljoenennota 1983 stoelen op ervaringen uit het verleden. Nu een deel
van de voorstellen gebaseerd is op de Heroverwegingsrapporten,
zouden de conclusies misschien moeten worden afgezwakt.
Bezitinigen door het erhogen van de niet-belastingmiddelen
Een zevende punt van kritiek is dat bezuinigingen worden in-
(meestal niet alle) hoofdstukken wordt vervolgens aangegeven
gevuld met verhogingen van de niet-belastingmiddelen. In het
aan welke beleidsterreinen wordt gedacht.
Voor enkele jaren heb ik alle Memories van Toelichting bestudeerd om een beeld te krijgen van de nadere specificatie van de
in de Miljoenennota gegeven bedragen. Op basis daarvan schat
ik dat geen 10% van de bezuinigingen werd gespecificeerd naar
begrotings-art/A-c/e/i. Veelal werd gesteld dat er niet te ontkomen
verhogingen werden besproken. De Studiegroep Begrotingsruimte deelt deze kritiek en heeft berekend dat in de Voorjaarsnota’s van 1976 tot en met 1981 ,,in totaal voor 1,8 miljard oningevulde compensaties (waren) opgenomen met een taakstel-
verleden was deze praktijk moeilijk zolang een norm werd gehanteerd voor de toelaatbare stijging van de druk van de collectieve lasten, waaronder de niet-belastingmiddelen. Met Bestek
’81 echter is deze praktijk binnengeslopen doordat in de Bestekperiode geen duidelijke norm is genoemd en een onjuiste toetsing
van de drukstijging werd gegeven (zie ook par. 3). Kwam het in
het verleden soms voor dat niet-gerealiseerde uitgavenombuigingen tijdens de uitvoering van de begroting werden vervangen
door ombuigingen in de vorm van verhogingen van de niet-belastingmiddelen, tijdens de Bestek-operatie ging het kabinet ertoe over om reeds bij het ontwerpen van een ombuigingsnota een
lende structurele doorwerking van 2,5 miljard” 21). Het gevaar
deel van de problematiek in te vullen met verhogingen van de
van het niet specificeren van bezuinigingen is dat binnen het departement geen actie wordt ondernomen om de bezuiniging te
realiseren. Men wacht op meevallers, men maakt gebruik van
toegestane overboekingen ex art. 11 van de Comptabiliteitswet,
men maakt gebruik van onbesteed gebleven bedragen uit een vorig jaar ex art. 12 van de Comptabiliteitswet, of men verschuift
de betalingen naar het volgende jaar.
Na de hartige kritiek van de Studiegroep Begrotingsruimte is
het interessant om de bezuinigingsvoorstellen in de Miljoenennota 1983 op dit punt te analyseren. Dan blijkt dat na de ijle muziek van de ,,Dichter” de grofstoffelijke tonen van de ,,Bauer”
volgen: er is een grote kloof gebleven tussen wens en werkelijkheid. Volgen we de Miljoenennota eens op de voet.
Bij de voorgenomen ombuigingen op de rijksbegroting schrijft
de Miljoenennota 1983 dat reeds een bedrag van f. 1 mrd. is ingevuld door de doorwerking van de ombuigingen 1982 ,,zoals
opgenomen en toegelicht in de Voorjaarsnota 1982″. Vervolgens
belooft de nota ,,een korte recapitulatie van de maatregelen die
niet-belastingmiddelen. De Studiegroep Begrotingsruimte signaleert deze vervuiling van het ombuigingsbeleid niet. Dat de Studiegroep een intensivering van het profijtbeginsel aanbeveelt ten
einde de afweging te bevorderen en de uitgavengroei af te rem-
valt aan bezuinigingen, waarna vervolgens alleen de uitgaven-
al in de Voorjaarsnota zijn uiteengezet.” 22). Die omvat o.a. de
volgende punten:
— op de Hoge Colleges van Staat moet f. 4,6 mln. structured
worden bezuinigd. Toelichting in de Voorjaarsnota op de uitgaven van deze colleges: geen. Toelichting in de Miljoenennota 1983: geen;
— bezuiniging op Algemene Zaken: f. 2 mln., oplopend tot
f. 4,2 mln. in 1987. Toelichting in Voorjaarsnota: ,,versobering materiele en personele uitgaven” ten bedrage van f. 1
mln. in 1983 oplopend tot f. 2 mln. in 1986. Dat is een typisch voorbeeld van ,,maatregelen” die men in het verleden
regelmatig aantreft, waarvan dan achteraf steeds wordt ge-
constateerd dat onduidelijk is wat wordt bezuinigd. Voorts
noemt de Voorjaarsnota: ,,verlaging budget Voorlichtingsraad” ter grootte van f. 1 mln. structureel. Nadere toelichting
in de Miljoenennota: geen;
— bezuiniging op Buitenlandse Zaken: f. 9 mln. in 1983 oplopend tot f. 29 mln. in 1987. Taakstelling voor 1983 volgens
de Voorjaarsnota was f. 8 mln. 23). Toelichting in de Voorjaarsnota: geen. De Miljoenennota noemt voor bezuinigingen op de uitgaven ,,diverse maatregelen in de sfeer van de
valuta-inkomens en de volume-componenten” bij de Buitenlandse Dienst. Deze toelichting is onvoldoende, terwijl van
een specificatie, een aankondiging van concreet te nemen
men — waarmee ik van harte instem — staat los van de hier gesignaleerde vervuiling.
Bezien we op dit punt de Miljoenennota 1983, dan valt met betrekking tot de rijksbegroting in enge zin te constateren dat van
de ombuigingen ter grootte van f. 2,1 mrd. f. 0,4 mrd. wordt ingevuld met niet-belastingmiddelen! Nog bonter is het gemaakt
met de ombuigingen waartoe het kabinet Van Agt-Den Uyl-Ter-
louw heeft besloten in de nota Beleidsbijstellingen van 16 november 1982: van de taakstelling ter grootte van f. 1,1 mrd. werd
ongeveer 50% ingevuld met niet-belastingmiddelen! Het meest
schrijnende in het licht van het vorige punt van kritiek is nog wel
dat de verzwaringen van de niet-belastingmiddelen veelal wel
worden gespecificeerd en de uitgavenverlagingen niet 24)! Ik refereer hier nog eens aan hetgeen hierboven is opgemerkt over de
bezuiniging bij de Hoge Colleges van Staat. In de Voorjaarsnota
werden de uitgavenverlagingen gevat onder ,,Diversen”, terwijl
de ontvangsten duidelijk werden benoemd: ,,verhoging bestaande en invoering nieuwe griffierechten” 25). Evenzo de ombuigingen bij Buitenlandse Zaken. We hebben geconstateerd dat de uit-
gavenverlagingen vaag zijn. De extra ontvangsten worden gerealiseerd door ,,periodieke verhoging van de paspoortleges en kanselarijrechten” 26). Bij dit hoofdstuk wordt nota bene 81% van
de ombuigingstaakstelling ingevuld met extra niet-belastingmiddelen. Dat de minister-president weinig kan bezuinigen op Algemene Zaken is tot daar aan toe; maar als minister van een
,,spending department” zou hij een beter voorbeeld moeten geven.
Wederom is de verleiding groot tot het stelselmatig doorploegen van de nieuwe ombuigingen. Laat ik hier volstaan met de
eerder gegeven indruk dat de middelenverhogende maatregelen
meer worden gespecificeerd dan de uitgavenverlagende maatregelen.
Het hemd is nader dan de rok
Op het laatste punt is een uitzondering en daarmee kom ik op
maatregelen, geen sprake is.
Hoewel de verleiding groot is om stelselmatig door te gaan, is
het beeld hiermee duidelijk genoeg geschetst. Op basis van mijn
analyse van alle ombuigingsvoorstellen (waaronder maatregelen
als ,,zullen nadere maatregelen worden getroffen”, ,,onverdeelde
bedragen”, ,,verdere efficiency-bevorderende maatregelen” enz.)
kom ik tot de volgende conclusies:
ESB 6-10-1982
20) Zie mijn eerdere kritiek genoemd in noot 5, 9, 10.
21) Miljoenennota 1983, biz. 155.
22) Idem, biz. 78.
23)
24)
25)
26)
Voorjaarsnota
Miljoenennota
Voorjaarsnota
Miljoenennota
1982, bijlage 3, biz. 30.
1983, bijlage 3-D, biz. 103.
1982, biz. 50.
1983, biz. 78.
1077
worden meestal duidelijker gespecificeerd als het gaat om uitke-
mijn achtste punt van kritiek. Uitgavenverlagende ombuigingen
gemeten als een ombuiging van de collectieve lasten. Langs deze
weg zijn vele optische ombuigingen mogelijk. In dit verband is
ringen aan min of meer zelfstandige instellingen die zelf moeten
zien hoe de gevolgen daarvan worden opgevangen. Ook hiervan
zijn in de rijke ombuigingspraktijk vele voorbeelden aan te wij-
sten, bij voorbeeld verkregen uit ,,royalties in verband met verkoop Starfighters aan Turkije” 31), zelf mag aanwenden. Hoe-
zen, zoals kortingen op de uitkeringen aan universiteiten en ho-
wel de ontvangsten en de uitgaven worden geboekt, staat deze
gescholen, de specifieke uitkeringen aan gemeenten, kortingen
,,earmarking” van middelen, welke vermoedelijk gebaseerd is op
een kabinetsbesluit, op gespannen voet met de gebruikelijke regels voor de ,,algemene middelen”. Het lijkt mogelijk om langs
die weg de ombuigingspijn wat te verzachten.
op de investeringsbijdragen aan staatsbedrijven enz.
Aan deze praktijk, waarin het gevaar schuilt van afwenteling
van de ombuigingslast door de departementen, wordt door de
het ook interessant om er op te wijzen dat Defensie extra inkom-
Studiegroep Begrotingsruimte geen aandacht besteed. De aanbe-
Een derde true is onlangs door het vindingrijke Ministerie van
veling van de Studiegroep ter zake van de specificatie kan een
deel van het probleem, het thans bestaande verschil in specificatie, hopelijk wegnemen, doch niet het achter het probleem liggende gevaar van de afwenteling van de ombuigingslast.
Uit de Miljoenennota /PSJblijkt dat deze praktijk, voor zover
dat op grond van de karige informatie te beoordelen valt, weer
wordt gevolgd. Bezie b.v. de kortingen op de specifieke uitkering
voor materiele uitgaven voor het lager onderwijs en op de specifieke uitkering voor de gemeentepolitie, op de exploitatie-uitgaven van het wetenschappelijk onderwijs en van de academische ziekenhuizen, ombuigingen ,,in de sfeer van de PTT”, be-
Economische Zaken bedacht. De Miljoenennota vermeldt dat er
,,een forse verlaging (is) aangebracht bij de toedeling van het
budget voor prijsbijstelling” 32). Kennelijk heeft EZ de afgelopen jaren te veel gekregen; kennelijk werd de nodige omvang te
zuinigingen op de specifieke uitkeringen voor stadsvernieuwing
(bij Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en bij Economische Zaken), op de rijksbijdrageregeling sociaal-cultureel werk
Realisatie van de ombuigingen is onduidelijk
Een negende punt van kritiek is dat ombuigingen worden opgevoerd waarvan het volstrekt onduidelijk is hoe ze worden gerealiseerd, ook al is de specificatie op zich wel duidelijk. Voorbeelden daarvan zijn: verlaging van de incidentele loonstijging
van de ambtenarensalarissen met een half procent, algemene
korting wegens onderuitputting enz. Ook de Studiegroep Begrotingsruimte deelt deze kritiek en noemt zelf als ,,mooi voorbeeld” de stelpost voor ,,volumebeleid sociale zekerheid” 27).
hoog berekend.
Een vierde true is het als ombuiging presenteren van een maatregel die geen (direct) effect heeft op de rijksbegroting, namelijk
de verlaging van het bouwplafond in de gezondheidszorg. Deze
,,ombuiging” is voor het eerst gepresenteerd in de nota Ombuigingen 1980 33). (Als de minister van Verkeer en Waterstaat de
verplichting zou opheffen dat rijders van brom- en motorfietsen
een valhelm dragen, zou dat een soortgelijke ombuiging betekenen.) De ratio is dat de rijksoverheid langs deze weg het beroep
op de kapitaalmarkt van derden vermindert. De Studiegroep zou
in de definitieve rapportage dit soort ombuigingen, die geen betrekking hebben op de rijksuitgaven, moeten ontraden. Ook in
de Miljoenennota 1983 wordt geschreven: ,,Het bouwplafond
zal additioneel worden verlaagd” 34). Dit is een van de ,,specifieke maatregelen volksgezondheid”. In totaal moet daarvoor
een bedrag van f. 1 mrd. aan bezuinigingen worden gevonden.
Voor welk bedrag de verlaging van het bouwplafond daaraan
moet bijdragen, is niet aangegeven. Het is overigens de vraag of
de instellingen voor de gezondheidszorg toch al niet onder het
plafond zouden blijven, b.v. door de hoge rente of door de voornemens gericht op reductie van het aantal bedden.
Juist omdat vele van de aangekondigde maatregelen vaag zijn,
zou men zeer voorzichtig moeten zijn met de raming van de ermee gemoeide bedragen. De ervaring leert dat van de bezuinigingen op de uitgaven grote delen niet worden gerealiseerd. In de
Miljoenennota 1983 zijn, uiteraard, ook van deze praktijk voorbeelden te vinden. Wat te denken van de ombuiging bij Sociale
Zaken: ,,Voorts kan een verlaging van 2 miljoen worden gerealiseerd bij de zogenaamde sociale paragraaf” 28). O ja? Hoe dan?
3. Het belastingplan en de drukstijging
Het belastingbeleid
regel bij Volkshuisvesting ter verhoging van de niet-belastingmiddelen de spreekwoordelijke uitzondering. De Miljoenennota
schrijft dat de ontvangsten in 1983 f. 61,1 mln. hoger zullen uitvallen ,,doordat als gevolg van een versnelde administratieve afhandeling van reeds verstrekte woningwetleningen het mogelijk
is over te gaan tot een vervroeging van de inning van rente” 30).
Aan het belastingbeleid zal ik niet veel aandacht wijden. In de
Miljoenennota wordt het belastingplan ook niet ingevuld. Zoals
in paragraaf 1 is opgemerkt, is het bij mijn weten een unicum dat
een dekkingsplan wordt opgevoerd in de Miljoenennota zonder
dat de maatregelen worden aangegeven. Het bizarre is dat de minister van Financien als beheerder van hoofdstuk IX-B de opbrengst op dat begrotingshoofdstuk niet kan ramen, omdat geen
specificatie naar begrotingsposten kan plaatsvinden. Het betreffende bedrag ter grootte van f. 1,6 mrd. is dan ook als aanvullende post in de Miljoenennota opgenomen. M.i. is dit wel zeer bedenkelijk, ook voor een demissionair kabinet. Hoewel de Studiegroep zich hierover niet heeft uitgesproken (het gaat om een
novum) zou in dit verband kunnen worden verwezen naar de
aanbeveling om geen ongespecificeerde ombuigingen toe te
staan. Daar in deze Miljoenennota ombuigingen gelijk staan met
tekortbeperkende maatregelen, is de belastingmaatregel in strijd
met het advies! Wil het kabinet de f. 1,6 mrd. extra ontvangsten
realiseren, dan moeten voorstellen in de loop van oktober bij de
Tweede Kamer worden ingediend. Dat betekent dat begin oktober de voorstellen ,,ter overweging aanhangig” moeten worden
gemaakt bij de Raad van State. Dat lukt niet meer, mag men gevoeglijk aannemen. Maar dat mocht de minister van Financien
ook gevoeglijk aannemen bij de opstelling van de Miljoenenno-
Een tweede categorie omvat de trues. Een eerste true is het ver-
ta. Ik meen dan ook dat de Raad van State zich op dit punt har-
Schertsombuigingen en trues
Een tiende punt van kritiek betreft het bestaan van schertsombuigingen. Een eerste categorie omvat de bezuinigingen die tijdelijk worden verkregen door vertraging in de betalingen aan
derden. Deze methode is o.m. toegepast door Defensie bij de betaling van leveranciers en door Onderwijs en Wetenschappen bij
de betaling van onderwijsinstellingen. De Studiegroep Begrotingsruimte schrijft over deze praktijk: ,,Eenzelfde negatief oordeel kan worden geveld over kasverschuivingen” 29).
In de Miljoenennota is het moeilijk om nog toepassingen van
deze praktijk te vinden. Op dit punt lijken de aanbevelingen van
de Studiegroep dus vruchten af te werpen. Misschien is de maat-
lagen van de uitgaven op de rijksbegroting met een compenserende maatregel die een ,,off budget expenditure” inhoudt. Deze
true van ,,debudgettering” is enkele malen in het verleden toegepast bij de financiering van de sociale woningbouw. De Studiegroep gaat zeer fundamenteel op de debudgettering in.
Een tweede true is wel eerder voorgesteld, maar niet toegepast:
geef Defensie vrijstelling van de betaling van benzine-accijns en
verlaag voor hetzelfde bedrag de Defensie-uitgaven. Deze ,,ombuiging” wordt door de daling van de accijnsopbrengst ook direct
1078
27)
28)
29)
30)
31)
32)
33)
34)
Miljoenennota 1983, biz. 155.
Idem, biz. 81.
Idem, biz. 155.
Idem, biz. 80.
Voorjaarsnota 1982, biz. 37/51.
Miljoenennota 1983, biz. 81.
Zie Nota Ombuigingen 1980, biz. 682.
Miljoenennota 1983, biz. 83.
der had moeten opstellen en in zijn rapport aan de Koningin van
14 September jl. had moeten adviseren het ontwerp van de Miljoenennola 1983 niet aan de Tweede Kamer te zenden, ten:ij het
belastingplan zou zijn ingevuld.
Een van de meest opvallende aspecten van de Miljoenennota
1983 is de aandacht die wordt besteed aan de inkomensverdeling.
De Miljoenennota presenteert een daling van de belastingdruk
met daarnaast een forse stijging van de druk van de werknemers-
premies. De Raad van State merkt daarover terecht op dat daar-
de werkelijke drukstijging wordt geconfronteerd met de norm
dienaangaande. Het nadeel van deze methodiek is dat de optredende drukstijging niet wordt uitgesplitst naar de drukstijging die
is opgetreden in het lopende jaar t na de indiening van de oorspronkelijke raming voor t enerzijds en de drukstijging die het gevolg is van de maatregelen in de nieuwe begroting voor jaar t + 1
anderzijds. Met andere woorden, in het beleid worden slechts
een keer per jaar consequenties verbonden aan afwijkingen tussen de feitelijke drukstijging en de norm daarvoor, namelijk bij
de opstelling van de nieuwe begroting.
Met ingang van Bestek ’81 werd deze methodiek verlaten. De
druk die geraamd werd voor het jaar 1979 werd vergeleken met
de gerealiseerde druk in het jaar 1978. De drukstijging werd laag
van een denivellerend effect uitgaat op de inkomensverdeling.
Het Ministerie van Financien schrijft in de Miljoenennota: ,,Ofschoon voor de koopkrachtontwikkeling de primaire loonvorming van het grootste belang is heeft ook de samenstelling van
het dekkingsplan daar invloed op (Wat een open deur!, PB). Het
is om die reden dat de invulling van het dekkingsplan eerst zal
worden vastgesteld na het overleg met de Stichting van de Arbeid, met dien verstande dat zal moeten worden zekergesteld dat
de te treffen maatregelen per 1 januari kunnen ingaan” 35). Op
zich is de redenering sympathiek: bij eerdere Miljoenennota’s
was de klacht van de vakbonden dat de uitkomsten van het beleid voor de inkomensverdeling onaanvaardbaar waren, terwijl
ook in de sfeer van de primaire inkomens geen ruimte was gelaten voor onderhandeling. Nu zal de vakbeweging de uitkomsten
voor de inkomensverdeling ook niet acceptabel achten, doch
maakt de regering een royaal gebaar.
ger uitkwam was een tegenvaller waaraan geen consequenties
werden verbonden. Bij de volgende begroting voor 1980 werd
weer de geraamde druk voor 1980 vergeleken met de inmiddels
tijdens 1979 uit de hand gelopen druk. Wat betekende dat? Voor
1979 raamde de regering een drukstijging van ongeveer 0 procentpunt van het nationale inkomen. Ik berekende een drukstijging van 1,37 procentpunt 39). In de Miljoenennota 1980 raamde de regering voor 1980 een drukstijging van 0,4 procentpunt,
ik gaf een raming van 1,05 procentpunt op transactiebasis of
1,35 procentpunt op kasbasis 40). In beide berekeningen is afgezien van de extra drukstijging welke het gevolg is van omzettin-
Een van de wel genomen besluiten is de toepassing van de au-
gen van belastingaftrekposten in uitgaven, de zogenaamde ,,sta-
tomatische inflatiecorrectie, waarmee een bedrag is gemoeid van
f. 1,8 mrd. Wat is er eenvoudiger dan het schrappen van deze inflatiecorrectie (die dikwijls toch al niet zo automatisch geweest
is!), waarna nog f. 0,2 mrd. zou overblijven? Daarmee is dan meteen de financiering gevonden (ten dele?) voor een ander besluit
dat reeds genomen is doch dat geheel buiten het beeld is gebleven. Het gaat hier om een tegemoetkoming voor de zogenoemde
,,echte minima”, om de koopkracht te beschermen. Het kabinet
heeft opgemerkt eerst in de loop van 1983 te zullen beslissen
over de concrete uitwerking van deze voorziening en over de financiering daarvan 36). De oplossing, schrappen van de inflatie-
tistische drukstijging”.
Bij de algemene politieke en financiele beschouwingen heeft
het kamerlid Kombrink over het verschil in berekeningen vragen
gesteld aan de minister van Financien, toen nog Andriessen. De
correctie, ligt voort de hand, doch zal op verzet stuiten van het
Ministerie van Financien, dat in de Contourennota werkt aan de
herziening van de,,grand design” van de hele belastingstructuur.
Een belangrijk onderdeel van de ,,grand design” zal zijn een verlichting van de marginale tarieven van de inkomstenbelasting
met daartegenover een herziening van het stelsel van aftrekposten. Het schrappen van de automatische inflatiecorrectie zou
lijnrecht tegen deze wens, die in de Miljoenennota 1981 uitvoerig
is uiteengezet 37), ingaan.
Hoe moet het dekkingsplan dan worden ingevuld? Het Planbureau heeft als rekenveronderstelling gehanteerd de verhoging
van de beide BTW-tarieven met 1% 38). Doch dat zou de denivellerende uitkomsten van het gepresenteerde beleid alleen verscherpen. Het hier geschetste dilemma doet vermoeden dat de reden die het kabinet heeft gegeven voor het niet invullen van het
dekkingsplan meer het doel heeft om tijd te rekken. De tijdwinst
betekent tegelijk een gedeeltelijk niet-realiseren van het gepresenteerde dekkings-,,plan”. Een alternatief dat voor de hand ligt,
is dat het kabinet ruimte heeft willen creeren voor realisatie van
het zogenoemde plan-Schouten. De voorgenomen belastingverzwaring met f. 1,6 mrd. wordt in dat scenario geschrapt indien
de vakbeweging genoegen neemt met een nog verdere loonmatiging. Doch ook dat scenario levert in 1983 een tegenvaller op
voor de belastingen en voor het financieringstekort, terwijl de in
het plan ingecalculeerde inverdieneffecten pas later zullen optreden.
De drukstijging
Toen in het 1%-beleid een norm werd geintroduceerd voor de
stijging van de collectieve-lastendruk, ontstond de noodzaak van
een toetsing van de feitelijke drukstijging aan de norm voor de
toegestane drukstijging. Conform de methodiek van de toetsing
in het structurele begrotingsbeleid, werd de drukstijging gemeten
,,van ontwerpbegroting op ontwerpbegroting”. Het niveau van
de druk van de collectieve lasten geraamd in de begroting voor
jaar t + 1, wordt vergeleken met de raming voor het jaar t in de
begroting voor het jaar t. Deze methodiek had als voordeel dat
ESB 6-10-1982
geraamd; dat tijdens de uitvoering van de begroting de druk ho-
bewindsman stelde dat de raming in de Miljoenennota laag was
doordat gecorrigeerd was voor een aantal louter statistische mutaties. ,,Voorts werden de opbrengsten uit de export van aardgas
niet en die uit binnenlandse verkoop van aardgas wel tot de collectieve lasten gerekend” 41). Het antwoord was onheus, omdat
in mijn berekeningen dezelfde correcties waren aangebracht. Het
verschil zat voornamelijk in de tussentijdse drukstijging, welke
door het kabinet werd weggepoetst.
De Studiegroep Begrotingsruimte heeft geadviseerd om enkele
standaardpresentaties voor het begrotingsbeeld op te nemen,
waaronder een expliciete toetsing van de druk. In deze presentatie ,,wordt niet alleen een vergelijking opgenomen met de (ver-
moedelijke) uitkomsten van het voorafgaande jaar maar ook met
de oorspronkelijke voornemens van het voorafgaande jaar” 42).
Dat is een goed advies dat de regering onmiddellijk heeft toegepast in de Miljoenennota. Toch is het verbijsterend dat verschillende kabinetten-Van Agt verkeerde cijfers hebben gepresenteerd. Nu wordt dan laconiek geschreven: ,,Het mag niet zo zijn
dat goede voornemens jaarlijks worden vergeleken met uit de
hand gelopen realisaties of vermoedelijke uitkomsten” 43).
DC Studiegroep heeft daarnaast een twcede probleem rond de
toetsing aan de orde gesteld. In plaats van de druk van de collectieve lasten te normeren zou ,,een andere benadering kunnen
zijn dat het saldo van lastenverzwarende maatregelen centraal
wordt gesteld” 44). Dit punt is naar voren gekomen omdat de
laatstejaren de belastingopbrengsten in procenten van het nationale inkomen tegenvallen, zodat een zogenaamde endogene
drukdaling wordt gemeten. Zou de endogene drukdaling zonder
meer worden gecompenseerd met maatregelen die leiden tot een
exogene drukstijging, waarbij per saldo de druk gelijk blijft, dan
35)
36)
37)
38)
Miljoenennota 1983, biz. 9.
Idem.
Miljoenennota 1983, biz. 87-91.
Macro Economische Verkenning 1983, biz. 79. De daar gepresenteer-
de label noemt naast het dekkingsplan ook ,,Nader in te vullen (dekkingsplan) 300 miljoen”. Vermoedelijk een omissie.
39) Zie voetnoot 5, art. cit., biz. 1087.
40) P. B. Boorsma, De Miljoenennota 1980: het einde van het structurele
begrotingsbeleid en de rentree van de 1 %-drukstijging, ESB, 3 oktober
1979, biz. 1011-1012.
41) Handelingen Tweede Kamer, zitting 1979-1980, nr. 2, biz. 231.
m.k.
42) Miljoenennota 1983, biz. 148.
43) Idem, biz. 69.
44) Idem, biz. 148.
1079
rijst natuurlijk toch de twijfel of dat niet strijdig is met het doel
om de drukstijging te matigen. De Studiegroep heeft op dit punt
verder geen stelling genomen. Juist omdat ook het hele begrip
collectieve lasten niet zonder problemen is, zou de Studiegroep
kunnen overwegen om niet de collectieve lasten maar de uitga-
ven te normeren. We zouden dan. historisch gezien, teruggaan
naar het begrotingsbeleid voor het structurele begrotingsbeleid,
bij voorbeeld naar een soort Romme-norm.
4. Het financieringstekort
Na alles wat er al over gezegd is en elders in dit nurnmer nog
zal worden gezegd, hier slechts een enkele opmerking over het financieringstekort. De Studiegroep Begrotingsruimte heeft een
aantal aanbevelingen gedaan betreffende de normering en de raming van het financieringstekort. Mede als gevolg daarvan lijkt
van het nationale inkomen raamt van ca. 0%.
In de meerjarenramingen wordt als ,,technische veronderstelling uitgegaan van stabilisatie van de werkloosheid op een niveau van 690.000 arbeidsjaren” 46). En dat terwijl de MEV laat
zien dat de trendmatige groei van het arbeidsaanbod na 1983 65
a 70.000 arbeidsjaren per jaar zal zijn 47). Wat is papier toch geduldig.
De meerjarenramingen hebben minder het karakter gekregen
van ,,gekkenguldens”, daar ze nu zijn gebaseerd op 0% loon- en
prijsstijging. (Verbetering.) Overigens zou Financien eens zeer
gedetailleerde ramingen aan de Kamer moeten verstrekken.
Voorts blijf ik het van de gekke vinden dat de automatisering
van de financiele-informatievoorziening nog steeds voortvarend
moet worden ,,aangevat”. (Dat wordt al zo veel jaren beweerd.)
6. Conclusies en samenvatting
de raming nu realistischer dan de afgelopen twee jaren het geval
was. Niettemin zijn er enkele beurse plekken aan te wijzen, op
grond waarvan verwacht mag worden dat het tekort hoger zal
uitvallen.
De eerste tegenvaller heb ik besproken: de geraamde extra belastingen uit het niet-ingevulde dekkingsplan zullen met bijna
100% zekerheid een tegenvaller te zien geven van ten minste
f. 0,5 mrd. (uitgaande van een ingangsdatum van 1 april 1983 in
plaats van 1 januari 1983). Ongeveer de enige manier voor het
kabinet om zich hiervoor te hoeden is snel een besluit te nemen
tot het schrappen van de inflatiecorrectie, technisch gesproken.
De tweede tegenvaller is een zeer hardnekkig terugkerende
Dit brengt mij tot de volgende conclusies en samenvatting.
1. In de Miljoenennota zijn enkele verbeteringen in de presentatie te zien.
2. De 10 punten van kritiek op het vroegere ombuigingsbeleid
lijken voor het merendeel geldig voor de ombuigingen in de
begroting 1983:
fout. Elk kabinet houdt weinig rekening met vertragingen die
zich voordoen tussen het moment waarop de beleidsvoorbereiding begint en het moment waarop de effecten van genomen
maatregelen zichtbaar worden. (De vertrouwde ,,lags” uit de
conjunctuurtheorie.) De ervaring leert dat een groot deel van de
voorgenomen bezuinigingen niet doorgaat, hetzij door verzet
binnen de departementen, door gebrek aan medewerking binnen
de departementen, hetzij door verzet van belangengroepen, hetzij door verzet uit de Tweede Kamer. In dit geval komt daar de
zeer belangrijke factor bij dat een nieuw kabinet waarschijnlijk
toch ook weer andere beslissingen zal nemen. Een tegenvaller in
de ombuigingen en dus in het financieringstekort (beter: de fi-
nancieringsbehoefte) van ca. f. 3 mrd. is een optimistische schatting. Zouden niet vele bezuinigingsvoorstellen zijn gebaseerd op
de rapporten van de Heroverwegingsronde, dan zou ik een tegenvaller van een hogere orde schatten. (Ook de ombuigingen in de
Voorjaarsnota 1982 waren ten dele gebaseerd op de heroverwegingsrapporten. Toch is van de ombuigingen van de Voorjaarsnota 1982 ook al weer 40% in rook opgegaan.)
In de derde plaats zal een nieuw kabinet geld willen vrijmaken
voor nieuw beleid (bij voorbeeld voorde bestrijdingvan dejeugdwerkloosheid).
De financieringsproblematiek lijkt nog grimmiger dan de Miljoenennota schetst door deze dreiging van tegenvallers, maar ook
3.
door het gevaar rond de herfinanciering van de aflossingen. De
4.
aflossingen zullen bij economische neergang voor een deel immers in de consumptieve sfeer worden aangewend. Voorts is een
belangrijk deel van de schuld in handen van buitenlandse beleggers die niet automatisch in Nederland herbeleggen. Daarom
moet m.i. in het beleid centraal staan de (nog sneller groeiende).//-
5.
naiicieriiigshehoejie, d.w.z. het tekort plus aflossingen.
6.
5. Losse opmerkingen
7.
De Studiegroep heeft gesproken over ,,verantwoorde trendma-
tige uitgangspunten voor wat betreft de macro-economische
kernvariabelen in de komende jaren”. De Studiegroep noemt
dan ,,niet meer dan 1% groei” 45). Het lijkt me dat de Studiegroep dezelfde fout maakt als in het vorige rapport voor het eerste kabinet-Van Agt, toen de Studiegroep de fout maakte een te
hoge groeivoet als trendmatig uitgangspunt te noemen. In de begroting 1979 werd op basis van dat advies een groeivoet gehanteerd van 3% van het nationale inkomen, terwijl voor dat jaar in
de MEV een raming werd gegeven van ca. 2,5%. Nu zou dezelfde
fout worden gemaakt, aangezien de MEV voor 1983 een groei
1080
8.
a. op de rijksbegroting in enge zin wordt bijna niet gekort;
b. de uitgavenverlagende maatregelen worden ongedaan gemaakt door nieuwe uitgavenverhogingen;
c. de verdeling van de ombuigingen over beleidsvelden
wordt bijna niet onderbouwd;
d. de gebruikelijke versleuteling van ombuigingen lijkt te
zijn teruggedrongen. (Positieve ontwikkeling.);
e. de gebruikelijke kortingen op de aanvullende post voor
prijsstijging is achterwege gebleven. (Positieve ontwikkeling, maar wacht de Voorjaarsnota 1983 af!);
f. de bezuinigingen op de begrotingshoofdstukken worden
nog steeds te weinig gespecificeerd. Daarmee dreigt meteen het gevaar van niet-realiseren;
g. relatief grote delen van de bezuinigingsplannen worden
nog steeds ingevuld met niet-belastingmiddelen: kwalijke
of quasi-ombuigingen. Deze worden meer gespecificeerd
dan de meeste uitgavenverlagende maatregelen;
h. de specificatie van uitgavenverlagende maatregelen
placht harder te zijn bij uitkeringen aan zelfstandige instellingen en lagere overheden dan bij departementale afdelingen. Dat lijkt ook thans het geval te zijn;
i. ook nu lijken er ombuigingen te zijn opgevoerd die gespecificeerd zijn zonder dat is aangegeven hoe de realisatie
zal plaatsvinden;
j. er zijn nog steeds schertsombuigingen, zoals het verlagen
van het bouwplafond.
De Studiegroep Begrotingsruimte heeft een verdienstelijk interim-rapport uitgebracht dat de meeste van de genoemde 10
punten van kritiek behandelt, naast andere onderwerpen.
Het is een bedenkelijk unicum (bij mijn weten) dat een belastingplan van f. 1,6 mrd. is verwerkt in de cijfers zonder dat
het is ingevuld.
Wat de toetsing van de drukstijging betreft wordt een dwaling
ongedaan gemaakt: de geraamde druk wordt voortaan vergeleken met de vermoedelijke uitkomst van het lopende jaar en
met de oorspronkelijke raming voor het lopende jaar. (Positief!)
De terugtrekking van de rijksbijdragen aan de sociale fondsen
is bij de huidige gegevensverstrekking te abrupt.
Het financieringstekort van de overheid in ruime zin (d.i.
incl. kapitaalmarktberoep) wordt geraamd op 12% nationaal
inkomen. Er zitten echter forse tegenvallers in het belastingplan en uiteraard, als vanouds, in de voorgestelde ombuigingen.
Wat is het beleid ter zake van de werkloosheidsbestrijding?!
P. B. Boorsma
45) Miljoenennota 1983, biz. 151.
46) Idem, biz. 104-105.
47) MEV 1983, biz. 57-58.