Discipline
In vrijwel alle industriele landen is in de afgelopen jaren een beleid gevoerd gericht op het verminderen van
de collectieve uitgaven en de tekorten van de overheid.
In de meeste landen heeft dat ertoe geleid dat het beslag van de collectieve sector op de Rationale middelen
belangrijk is gedaald. Ook in ons land staat de politiek
al jaren in het teken van het bezuinigen. Maar wat elders lukte, kwam hier niet voor elkaar. Ondanks alle inspanningen zijn de collectieve uitgaven als percentage
van het nationale inkomen nauwelijks gedaald, is het financieringstekort niet noemenswaardig afgenomen en
is de collectieve-lastendruk hoger geworden in plaats
van lager.
Dat komt niet omdat er niet genoeg is bezuinigd.
Sinds 1982 is er voor rond de / 40 mrd. omgebogen.
Dat had voldoende moeten zijn om het probleem van de
groeiende rentelast onder controle te krijgen en ook nog
wat te doen aan de internationaal gezien uitzonderlijk
hoge collectieve-lastendruk in ons land. Het probleem
tijdens het eerste kabinet-Lubbers was echter dat wat
aan de ene kant werd weggesneden, aan de andere
kant weer bijgroeide. Tegenover de ombuigingen stonden overschrijdingen en nieuwe uitgaven die het resultaat van de ombuigingsinspanningen ongedaan maakten. Het bezuinigen werd zo een f rustrerende bezigheid.
Het ene gat was nog niet gedicht, of ergens anders was
al weer een nieuw lek ontstaan.
Om dit probleem het hoofd te bieden werd in het regeerakkoord van het tweede kabinet-Lubbers uitdrukkelijk vastgelegd dat overschrijdingen zouden worden
gecompenseerd door extra ombuigingen volgens de
spelregels van het stringente begrotingsbeleid. Dit hield
in dat de leden van het kabinet zich verplichtten overschrijdingen op hun begroting in beginsel in hetzelfde
jaar binnen hun eigen begroting te compenseren, ongeacht de oorzaken van die overschrijdingen. Eventuele
meevallers aan de inkomstenkant mochten daar niet
voor worden gebruikt; die moesten ten goede komen
aan vermindering van het financieringstekort of verlaging van de collectieve-lastendruk.
De aanscherping van de budgettaire spelregels bleek
echter niet veel te hebben geholpen. In de Miljoenennota 1988 moest de minister van Financien constateren
dat de tendens tot overschrijding van de uitgaven zich
onverminderd had voortgezet. De ‘tegenvallers’ en tussentijdse beleidsintensiveringen waren al weer opgelopen tot / 5,3 mrd. op de rijksbegroting en / 1,7 mrd. bij
de sociale-verzekeringsuitgaven. Nieuwe bezuinigingen waren nodig om dat gat te dichten. Besloten werd
dat het nu maar eens afgelopen moest zijn. De kwaliteit
van de ramingen zou worden verbeterd, de begrotingsuitvoering zou scherper worden gevolgd, dreigende
overschrijdingen zouden vroeger worden gesignaleerd,
open-einderegelingen zouden zoveel mogelijk worden
‘dichtgeschroeid’ en het kabinet zou nog scherpere afspraken maken om compensatie van overschrijdingen
binnen dezelfde begrotingspost resp. hetzelfde begrotingshoofdstuk tot stand te brengen.
In de brief van minister Ruding aan de Tweede Kamer van 19 januari jl. zijn de nieuwe kabinetsafspraken
ter versterking van de budgettaire discipline vastgelegd.
Er geldt nu absoluut geen pardon meer voor bewindslieden die met overschrijdingen te kampen hebben. Zij
moeten de overschrijding binnen hun eigen begroting
compenseren. Alleen als de overschrijding voortkomt uit
ESB 8-6-1988
een basiswet, waarbij personen recht kunnen doen gelden op een bepaalde subsidie of uitkering, kan de ministerraad tot generate compensatie besluiten, dat wil
zeggen de compenserende bezuiniging volgens een
bepaalde verdeelsleutel over het geheel van de rijksbegroting of de collectieve uitgaven omslaan. Compensatie moet echter hoe dan ook plaatsvinden. Daarnaast
moet voor elk nieuw beleidsvoorstel dat geld kost, van
meet af aan worden aangegeven van welke andere begrotingspost de middelen worden afgehaald. Alleen in
geval van calamiteiten en andere majeure onvoorzienbare ontwikkelingen kan hiervan worden afgeweken.
En toen kwam minister Deetman. Eerst met zijn interview in Trouw over de absurditeit van de budgettaire
spelregels en het dwingende financiele kader van het
regeerakkoord. Daarna met zijn ‘tegenvaller’ bij de studiefinanciering. En het lukte hem nog ook! Hoewel de
bewindsman bij zijn college’s in het kabinet op geen enkele bijval kon rekenen (“geen agent voor een student”),
hoefde hij zijn overschrijding niet volledig te compenseren. Om een crisis te vermijden moest minister Ruding
bakzeil halen en de overheveling van studieleningen
van het rijk naar het particuliere bankwezen (onder
staatsgarantie) als bezuiniging accepteren, ook al is het
dat volgens de spelregels van het begrotingsbeleid niet.
De schade hiervan is veel groter dan de / 200 mln.
waar het bij de studiefinanciering om gaat. De positie
van minister Ruding in het kabinet is verzwakt. Op een
beslissend moment heeft hij de steun van de ministerpresident moeten ontberen. Dat is weinig minder dan
dodelijk voor een minister van Financien. Deuitdrukkelijke afspraken over de budgettaire discipline zijn binnen
luttele maanden van tafel geveegd en Rudings college’s
zullen zich dat ongetwijfeld herinneren op het moment
dat zij met hun eigen overschrijdingen te biecht moeten.
De voortgang van het saneringsbeleid zal ernstig worden belemmerd.
Hoezeer de budgettaire moraal verzwakt is blijkt ook
uit de Voorjaarsnota 1988. Opnieuw dreigen er overschrijdingen ad /1,6 mrd. Deze worden maar voor/ 0,4
mrd. gecompenseerd. De rest wordt weggestreept tegen meevallers bij de belastingontvangsten. Alleen
daaraan is het te danken dat het financieringstekort niet
stijgt. De keerzijde is natuurlijk dat de collectieve-lastendruk ten opzichte van de Miljoenennota 1988 met 0,8
procentpunt oploopt.
Kabinet en parlement zijn bezuinigingsmoe. Dat gaat
ten koste van de budgettaire discipline. Helaas biedt de
toestand van de overheidsfinancien nog geen enkele
aanleiding tot versoepeling van het beleid. Als de Internationale conjunctuur omslaat en de belastingmeevallers in tegenvallers verkeren, loopt het financieringstekort weer op en gaat de collectieve-lastendruk weer stijgen. Dan nemen ook de rentelasten weer toe, hetgeen
nieuwe bezuinigingsronden noodzakelijk maakt. Dan
blijkt dat twee kabinetten-Lubbers niet voldoende zijn
geweest om het karwei te klaren. Omdat het ontbrak aan
discipline.
L. van der Geest
533